WWW.DISUS.RU

БЕСПЛАТНАЯ НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

 

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
-- [ Страница 1 ] --

МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ВОЛГОГРАДСКАЯ АКАДЕМИЯ

А. П. АНИСИМОВ, А. П. АЛЕКСЕЕВ

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ

ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Волгоград 2002

ББК 67.625 А 67 Одобрено редакционно-издательским советом Волгоградской академии МВД России

Анисимов А. П., Алексеев А. П.

А 67 Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в Российской Федерации. – Волгоград: ВА МВД России, 2002. – 180 с., 250 экз.

ISBN 5-7899-0240-5

Монография посвящена комплексному исследованию организационно-правовых аспектов деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды. На основе исследования десятков федеральных и региональных законов и иных нормативно-правовых актов, а также актов органов местного самоуправления по экологическим вопросам авторы обозначили проблемы и сформулировали перспективы совершенствования муниципального экологического нормотворчества и практики его применения.

Для ученых, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, практических работников, занимающихся проблемами охраны окружающей среды, а также всех, кто интересуется вопросами охраны окружающей среды.

ББК 67.625

Рецензенты: доктор юрид. наук, профессор, ректор ВИЭСП В. А. Юсупов, кандидат юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой теории права и государства ВАГС В. А. Самсонов

ISBN 5-7899-0240-5 © Анисимов А. П., Алексеев А. П., 2002 © Волгоградская академия МВД России, 2002

ВВЕДЕНИЕ

Весьма актуальными в настоящее время являются проблемы повышения эффективности воздействия государства на различные сферы жизни общества. Это обусловило появление новых политико-правовых институтов, к числу которых относится и институт местного самоуправления. Эффективность его деятельности во многом зависит от правильного понимания сущности местного самоуправления и его места во всей системе управления обществом.

Проблемам становления местного самоуправления в современной юридической литературе уделяется большое внимание. Однако, на наш взгляд, далеко не все вопросы организации и деятельности муниципальных органов власти исследованы достаточно полно. Отсутствие четкой теоретической концепции местного самоуправления проявляется и в действующем законодательстве. Необоснованно противопоставив муниципальные органы власти государству, закон не сформулировал цель местного самоуправления, а следовательно, не раскрыл смысл его создания. В свою очередь, это вызывает трудности в закреплении правового статуса органов местного самоуправления, определении их места в общей системе управления государством, а также детальных полномочий в различных сферах общественных отношений.

Существующий на федеральном и региональном уровне нормативный материал посвящен общим положениям о местном самоуправлении и практически не содержит разграничения компетенции между органами местного самоуправления и органами государственной власти. Формально выделяя некие «вопросы местного значения», российское законодательство все же не смогло провести четкого разделения этих вопросов и вопросов, решение которых является прерогативой государства. Детальное рассмотрение предметов ведения органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что аналогичные предметы ведения присущи государственным органам. К таковым относится, в частности, охрана окружающей среды.

Как отмечалось в научной литературе, в настоящий момент окружающая человека природная среда настолько деградировала, что «уже приходится говорить не о ее охране, а скорее о ее оздоровлении»[1]. Состояние окружающей среды во многих муниципальных образованиях становится самостоятельным источником опасности как для людей, проживающих на соответствующей территории, так и для самой окружающей среды, что в итоге ограничивает возможности дальнейшего нормального развития[2].

Органы местного самоуправления действуют на уровне, непосредственно приближенном к населению, и призваны решать вопросы обеспечения жизнедеятельности населения. Это предполагает создание всех условий для нормального функционирования и гармоничного развития человека, включая благоприятную среду обитания в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях.

В связи с этим крайне актуально как можно быстрее приступить к обсуждению новых и обновлению уже существующих подходов к решению экологических проблем в условиях меняющейся системы управления государством. Изучение соответствующих проблем имеет практическую значимость как для развития законодательства на всех уровнях, так и в плане реформирования института местного самоуправления. Это поможет решить конкретные проблемы создания эффективных механизмов обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду на территории муниципального образования. Как отмечал С. А. Боголюбов, самые главные резервы совершенствования природоохранного законодательства находятся в сфере органов местного самоуправления, в большей вовлеченности этих органов в дело охраны окружающей среды[3].

Таким образом, недостаточность теоретической разработанности указанной проблемы и несовершенство законодательного регулирования вопросов, связанных с деятельностью органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, определили выбор данной темы.

ГЛАВА 1 Общая характеристика

природоохранной деятельности

в системе функций

местного самоуправления

§ 1. Понятие природоохранной (экологической) функции

местного самоуправления

Функция любого социального организма отражает вовне его сущность, специфические свойства, присущие функционирующему объекту, а также закономерности его развития.

Понятие «функция» в науке употребляется в различных смыслах. Оно означает либо способность к деятельности, либо саму деятельность, зависимость одной величины от другой, задачу, компетенцию, значение, роль и т. д.[4] В математике, физике, например, под функцией понимается зависимость одной переменной величины от другой; в биологии это специфическая деятельность органа или организма; в кибернетике и некоторых других науках – направление действия какой-либо системы.

Термин «функция», таким образом, приложим ко всем без исключения динамическим структурам, что обусловлено многогранностью выраженных им отношений, а также спецификой познавательных задач тех наук, в которых он используется. Так или иначе, но в большинстве случаев с функцией связывается направленное, избирательное воздействие системы (структуры, целого) на определенные стороны внешней среды[5].

Категория «функции местного самоуправления», будучи относительно новой для отечественной науки, представляется малоизученным, требующим научного осмысления понятием. Не ставя в качестве задачи детальное исследование этого понятия, остановимся лишь на самых общих моментах в его определении.

Большинство ученых под функциями местного самоуправления (как социально-правового института) понимают основные направления муниципальной деятельности, обусловленные его природой, задачами и целями[6].

Таким образом, изучение сущности и содержания функций местного самоуправления в целом и природоохранной (экологической) функции в частности необходимо начать с вопроса о том, что представляет собой местное самоуправление, каковы его особенности, предопределяющие специфику функционального назначения данного социально-правового института.

Современная российская модель местного самоуправления формируется в соответствии с концепцией, установленной Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. В ст. 12 этого документа впервые было закреплено положение о том, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно», «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», а в ст. 130 определено, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Это сразу породило и до сих пор порождает множество споров и дискуссий в юридической науке о природе нового института власти, о соотношении государственного управления и местного самоуправления.

Разработчики проекта Конституции России 1993 г. во многом не учли зарубежный опыт организации местного самоуправления. Стремление как можно скорее отойти от советской модели при очевидном дефиците теоретических знаний о сущности местного управления и самоуправления современных государств привело к фактическому закреплению в Конституции Российской Федерации 1993 г. концепции негосударственной природы местного самоуправления, восходящей своими корнями к общественным теориям самоуправления. Российская формула местного самоуправления, не являясь последовательно конструктивной и логически выдержанной, не может быть отнесена ни к одной из известных западных моделей местного самоуправления, хотя и имеет отдельные черты некоторых из них.

С целью адекватной оценки роли местного самоуправления в государственном механизме и анализа взаимоотношений отдельных институтов, функционирующих на местном уровне, необходимо разобраться в соотношении понятий «государственное управление», «территориальное государственное управление», «местное управление» и «местное самоуправление». Государственное управление выступает, на наш взгляд, в качестве общего понятия по отношению ко всем другим перечисленным понятиям. Территориальное государственное управление характеризует взаимоотношение государства с территориальными структурами внутри этого государства. В зависимости от формы государственного устройства территориальное управление в унитарных и федеративных государствах, государствах со смешанными формами государственного устройства будет различаться. Однако, независимо от формы государственного устройства, территориальное государственное управление включает в себя местное управление (местное государственное управление), отражающее специфику взаимоотношений государства в целом и его региональных структур с административно-территориальными единицами, находящимися на самом низшем уровне.

Отечественные исследователи зачастую пытаются противопоставить понятия «местное управление» и «местное самоуправление»[7]. При этом местное управление понимается как государственное управление на местном уровне, которое выражается в деятельности органов, назначаемых из центра и представляющих государственную администрацию на местах, а местное самоуправление – как деятельность местных представительных органов. Некорректность подобного подхода доказывает практика, например, Великобритании и ряда других стран, где отсутствуют назначаемые сверху представители центра на местах. Получается, что здесь отсутствует местное управление как таковое, хотя именно этот термин используется и в законодательстве, и в работах отдельных исследователей[8].

Более корректным представляется не противопоставлять местное самоуправление и местное управление (государственное), а рассматривать их как часть и целое.

Необходимо отметить, что в этом случае государственное управление следует понимать в широком смысле[9] как деятельность государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах[10].

Часто в литературе термины «местное самоуправление» и «местное управление» употребляются как равнозначные. Однако, на наш взгляд, термин «местное самоуправление» имеет специфическую смысловую нагрузку, обозначая особый демократический институт в государственном механизме, а не только территориальное и функциональное его построение.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[11] определяет местное самоуправление как «признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (п. 1 ст. 2). В ч. 2 ст. 6 указанный Закон к «вопросам местного значения» в числе других относит вопросы образования, здравоохранения, а также обеспечение санитарного благополучия населения, охрану общественного порядка, охрану окружающей среды, обеспечение противопожарной безопасности. Указанные вопросы всегда являлись прерогативой государства и в определенном объеме решаются специальными государственными органами: министерством образования, министерством здравоохранения, министерством внутренних дел, министерством природных ресурсов и другими соответственно[12]. В субъектах Российской Федерации вопросы охраны окружающей среды, в частности, решаются территориальными органами Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

Провести четкую границу между тем, что является делами местного значения, а что – только государственными делами, на наш взгляд, достаточно сложно. Для государства социального, каковыми являются многие современные государства, перечисленные вопросы далеко не безразличны. В конечном итоге от их положительного решения зависит общая ситуация в стране. Известный дореволюционный юрист А. И. Васильчиков писал: «Отыскивать черту, отделяющую государственные интересы, нужды и повинность от земских было бы напрасным трудом; они постоянно смешиваются, сходятся и расходятся, соглашаются и противопоставляются. Те же самые предметы ведения, которые в одних государствах заведываются с полным успехом обывателями, собраниями, выборными людьми, в других поручаются администрации, центральной власти, коронным чиновникам…»[13].

Выделение вопросов, имеющих «местное значение» необоснованно по нашему мнению еще и потому, что не существует некоторого универсального перечня направлений деятельности, присущего всем органам местного самоуправления во всех государствах.

В Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г.[14], вступившей в силу для России 1 сентября 1998 г.[15], указывается на регламентирование муниципальными органами власти «значительной части публичных дел» (ч. 1 ст. 3). Очевидно, что речь идет об общих делах, в которых заинтересованы и государство, и местная община. Таким образом, можно полностью согласиться с Г. В. Атаманчуком в том, что «какими бы делами ни занима­лись органы местного самоуправле­ния, самыми что ни на есть местны­ми, все они в конечном счете госу­дарственные. Потому как связаны с обеспечением жизнедеятельности людей»[16].

Как отмечает В. М. Манохин, с точки зрения места предмета правового регулирования местного самоуправления следует определить его как состав­ную часть всей системы социальных, в том числе правовых от­ношений. Местное самоуправление – прямое продолжение государственного управления делами общества и является его завершением в смысле реализации задач, стоящих перед обще­ством и каждым его структурным образованием. Поэтому об­щий статус предмета правового регулирования следует считать органически связанным со всей социальной и правовой струк­турой общества и государства. Это положение подтверждается и тем, что внутренняя соци­ально-экономическая структура предмета регулирования продол­жает и в известной степени повторяет общегосударственный предмет правового регулирования, закрепленный в компетенции органов государственной власти[17].

Следует согласиться с Н. И. Грачевым в том, что местное самоуправление имеет двойственную политико-правовую природу: общественную и государственную одновременно[18]. Общественная сущность местного самоуправления проявляется в следующем. Во-первых, в наличии особых интересов местного сообщества и необходимости их учета при осуществлении деятельности органов местного самоуправления. Во-вторых, в существовании представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, избираемых населением муниципального образования и ответственных перед ним. В-третьих, в признании права населения муниципального образования на участие в осуществлении ряда управленческих функций как непосредственно, так и через различные организационно-правовые формы (структуры).

Государственная природа местного самоуправления выражается: 1) в участии муниципальных органов в решении определенной части государственных задач с использованием методов и способов, присущих органам государственной власти; 2) в установлении предметов ведения субъектов местного самоуправления государством; 3) в возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственно-властными полномочиями, обеспеченными мерами государственного принуждения; 4) в наличии контроля со стороны государства и ответственности органов местного самоуправления перед государством; 5) в частичном финансировании деятельности муниципальных органов государством.

Таким образом, местное самоуправление не может быть полностью отделено от государства, а тем более противопоставлено ему. Учитывая это, под местным самоуправлением в Российской Федерации, на наш взгляд, следует понимать гарантированную Конституцией России самостоятельную деятельность муниципальных органов власти, а также населения муниципального образования, по решению в соответствии с законом и имеющимися материально-финансовыми средствами определенной части государственных дел, исходя из интересов населения муниципального образования, его исторических и иных местных традиций с целью улучшения его благополучия.

Российское законодательство, по нашему мнению, должно отойти от известной «идеологичности» определения местного самоуправления как института власти, противопоставленного государственному управлению, и признать органы местного самоуправления государственными органами с особым правовым статусом, что предполагает отсутствие централизованных методов руководства у вышестоящих государственных органов в отношении муниципальных органов власти.

Функции местного самоуправления обусловлены его задачами и целью. В задачах местного самоуправления определяется его социальное назначение. Они имеют исходное значение по отношению к его функциям, являются их ближайшей непосредственной предпосылкой. В качестве основных таких задач, на наш взгляд, могут выступать, во-первых, обеспечение интересов населения муниципального образования и согласование этих интересов с интересами государства в целом, и во-вторых, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования[19].

М. А. Краснов, рассуждая о реформе местного самоуправления, отмечал, что смысл ее «отнюдь не в вульгарном «развязывании рук» местным государственным органам, а в создании системы баланса между интересами «центра» и «мест» с помощью правовых демократических методов»[20]. Местное самоуправление следует рассматривать в качестве важнейшей части общегосударственной системы сдержек и противовесов, поскольку наряду с сочетанием различных интересов на уровне Российской Федерации и ее субъектов необходимо сочетание интересов каждой каким-либо способом обособленной территории – города, поселка и т. п.[21] За самоуправлением должна закрепляться лишь та власть, которая отражает специфические интересы местной общины, не противоречащие интересам центральной власти.

Градация интересов общества по различным уровням в соответствии с их характером и значи­мостью призвана обеспечить всестороннее и пол­ное выражение этих интересов. Как справедливо отмечает А. В. Кряжков, такая система позволяет создать прочный фундамент, гаранти­рующий единство общества по наиболее важным вопросам его жизни и вместе с тем сохранение и развитие всего многообразия соединенных в нем культур и традиций, удовлетворение различных потребностей их носителей[22].

Впервые категория «публичный интерес» в отечественной правовой литературе была глубоко исследована Ю. А. Тихомировым. Он определяет публичный интерес как «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития»[23]. Один из аспектов проявления сущности местного самоуправления как раз и видится в способности быть выразителем интересов всей первичной социально-территориальной общности.

Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования предполагает осуществление всех экономических, социальных и экологических процессов на местном уровне в их неразрывном сочетании.

Существенным недостатком законодательства о местном самоуправлении, который порождает нечеткое понимание сущности этого института, на наш взгляд, является то, что ни в Конституции России 1993 г., ни в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не указана цель местного самоуправления. Установление такой цели и могло бы явиться гарантией учета интересов населения муниципального образования. Под целью любого явления понимают то, к чему надо стремиться, что надо осуществлять[24]. Цель – это идеальное представление результатов определенной деятельности. Любая управленческая деятельность является целенаправленной, призванной добиться определенных результатов. Очевидно, что качество работы субъектов местного самоуправления и ее конечная результативность зависят от обоснованности поставленной цели, от правильного соизмерения цели и средств ее достижения. Ошибочно выдвинутая цель не даст социально значимого эффекта.

Представляется, что целью местного самоуправления могло бы быть улучшение благополучия населения муниципального образования, т. е. стремление к созданию всех условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на данной территории.

Соответственно, сущность местного самоуправления видится в децентрализации государственного управления, выраженной в привлечении к управленческому процессу непосредственно граждан и (или) их органов, для согласования государственных интересов с интересами территорий, на которых эти граждане проживают, и обеспечения комплексного социально-экономического развития этих территорий с целью создания всех условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека.

Таким образом, функции местного самоуправления фактически производны от функций государства[25].

К основным признакам функций местного самоуправления можно отнести следующие: 1) функция местного самоуправления всегда вытекает из его сущности и назначения; 2) она характеризует собой направленность деятельности субъектов местного самоуправления, потребность в осуществлении которой порождает существование местного самоуправления как социального явления; 3) функция местного самоуправления отражает его наиболее существенные черты и направлена на решение его основных задач; 4) она отличается постоянством, что показывает непрерывность, длительность ее действия.

При этом направленность деятельности субъектов местного самоуправления нельзя отождествлять с самой деятельностью этих субъектов. Как справедливо отмечает В. А. Юсупов, необходимо разделять два понятия: «функция управления» и «осуществление (реализация) функции управления», причем «под функцией управления в общественных систе­мах следует понимать потенциальную возможность, а в ряде случаев и обязанность действовать опреде­ленным образом в целях достижения каких-то зара­нее предусмотренных (запланированных) результа­тов», а понятие «осуществление (реализация) функции управления» обозначает «целенаправленную деятельность органа управления, которая осуществляется в данный промежуток времени и направлена на определенный объект (управляемый элемент системы) или группу объектов»[26].

На основе сказанного под функциями местного самоуправления мы понимаем закрепленные в компетенции субъектов местного самоуправления возможности и обязанности осуществлять деятельность по созданию условий, необходимых для нормального существования человека в муниципальном образовании.

В. И. Фадеев выделяет шесть основных функций местного самоуправления: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; 5) охрана общественного порядка; 6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами[27].

Другие авторы выделяют социально-целевые функции местного самоуправления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс)[28]. Перечень социально-целевых функций, предлагаемый ими, полностью совпадает с перечнем функций местного самоуправления, данным В. И. Фадеевым. К социально-организационным функциям местного самоуправления относят: 1) сбор и анализ информации; 2) выработку и принятие управленческого решения; 3) организацию; 4) регулирование; 5) координацию; 6) контроль.

Такая позиция, на наш взгляд, не является бесспорной. «Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения» представляет собой один из принципов местного самоуправления. Этот принцип, наряду с другими принципами, пронизывает все его функции, оказывает активное воздействие на их развитие, лежит в основе выполнения каждой из них.

Перечисленные в качестве «социально-организационных» функций местного самоуправления процессуальные действия являются стадиями любой управленческой деятельности, т. е. этапами реализации практически любой функции местного самоуправления[29].

Кроме того, авторы приведенных классификаций не указывают критерии выделения перечисленных функций.

В качестве общего критерия разделения функций местного самоуправления можно выделить специфику объекта муниципального воздействия, особенности тех общественных отношений, на которые воздействуют субъекты местного самоуправления в процессе своей деятельности.

Исходя из указанного критерия, можно выделить следующие функции местного самоуправления в Российской Федерации: экономическую, социальную, экологическую (природоохранную), функцию содействия развитию культуры и образования (культурно-воспитательную), функцию охраны общественного порядка.

Функции местного самоуправления, несмотря на определенное сходство с функциями государства, будут отличаться от последних по своему внутреннему содержанию и формам реализации[30].

Наличие экологической функции в числе функций местного самоуправления обусловлено указанными выше целью местного самоуправления и его задачами.

Одним из условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на территории муниципального образования, является обеспечение благоприятного качества окружающей среды. Это и достигается в результате реализации экологической функции (природоохранной деятельности) субъектов местного самоуправления.

Поселения определяют непосредственную среду жизнедеятельности каждого человека, в пределах которой они выявляют и стремятся к удовлетворению своих повседневных потребностей. Специфические социально-экономические и природные условия поселения порождают общие экономические и экологические интересы людей, в результате чего складывается соответствующая социально-территориальная общность.

Важнейшей задачей субъектов местного самоуправления и является поиск оптимального соотношения экономических и экологических интересов населения муниципального образования. При этом деятельность субъектов местного самоуправления не должна противоречить общегосударственным интересам и общегосударственной политике.

Государственный интерес в обеспечении надлежащего качества окружающей среды выражается посредством установления определенных нормативов и стандартов правомерного поведения в сфере взаимодействия общества и природы. Среди них ведущая роль, безусловно, принадлежит закрепленным Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[31] нормативам качества окружающей среды (ПДК, ПДУ и т. д.), а также производственно-хозяйственным нормативам (ПДВ), устанавливаемым для субъектов, осуществляющих в ходе хозяйственной деятельности вредное воздействие на окружающую среду. Органы местного самоуправления не вправе устанавливать иные нормативы вместо указанных в федеральных и региональных законах и подзаконных актах. Однако, исходя из конкретных местных условий (исторических, географических, природно-климатических и т. д.), они могут создавать дополнительные гарантии реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Такими гарантиями могут выступать, например, образование особо охраняемых природных территорий местного значения, направление ходатайств в органы государственной власти Российской Федерации о придании территории города (района) статуса экологически неблагоприятной территории с выделением соответствующего финансирования для восстановления надлежащего качества окружающей среды, выделение средств местного бюджета на природоохранные нужды и т. д.

Создание благоприятных экологических условий на местном уровне является одним из условий реализации другого неотъемлемого права человека, предусмотренного международными документами, – права на достаточный жизненный уровень и на непрерывное улучшение условий жизни[32].

На необходимость осуществления природоохранной деятельности органов местного самоуправления как одного из важнейших направлений реализации прав человека на местном уровне указывает Н. С. Бондарь. В предлагаемом им проекте Устава г. Ростова-на-Дону, в частности, указывается, что «местное сообщество в тесном взаимодействии с органами государственной власти ставит в качестве важнейшей своей задачи обеспечение каждому человеку прав: на качественную, отвечающую экологическим и санитарно-гигиеническим требованиям архитектуру…; на благоприятную окружающую в городе природную среду и защиту от недопустимых действующим законода­тельством уровней загрязнения атмосферы, воды и земли; на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение органами государственной власти и городского самоуправления, предприятиями и учреждениями ущерба, причиненного экологическим правонарушением; на защиту населения и территории города от чрез­вычайных ситуаций природного и техногенного характера, полную гласность и информированность об угрозе их возникновения» (ст. 7)[33].

Согласно ст. 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Таким образом, указанная норма обязывает органы местного самоуправления соотносить свою деятельность с закрепленными в Конституции Российской Федерации экологическими и иными правами человека и гражданина. К таковым относятся, прежде всего, право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст.42).

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает обязанность органов местного самоуправления обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований (ч. 4 ст. 37). К таким основным жизненным потребностям, несомненно, относится благоприятная окружающая среда.

Соответственно, в числе вопросов местного значения ч. 2 ст. 6 указанного Закона называет «участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования».

Вместе с тем вопросы охраны окружающей среды имеют местное значение лишь в том смысле, что решаются на конкретной территории (в основном в пределах территории муниципального образования) и данными субъектами местного самоуправления, безусловно, оставаясь при этом частью общегосударственного дела охраны окружающей среды в целом.

Таким образом, основное назначение экологической функции местного самоуправления выражается в обеспечении сочетания и согласования экологических и экономических интересов населения муниципального образования, а также в создании необходимых гарантий, направленных на реализацию и защиту права человека на благоприятную окружающую среду.

Учитывая вышеизложенное, под природоохранной (экологической) функцией местного самоуправления следует понимать закрепленную в компетенции субъектов местного самоуправления возможность и обязанность осуществлять комплекс мероприятий по обеспечению благоприятной окружающей среды на территории муниципального образования. Соответственно, природоохранная деятельность субъектов местного самоуправления представляет собой реализацию экологической функции местного самоуправления.

Экологическая функция местного самоуправления принадлежит к числу основных, постоянных и наиболее значимых функций местного самоуправления, что связано с высокой степенью актуальности решения экологических проблем в муниципальных образованиях[34].

Специфика экологической функции местного самоуправления такова, что ее объектом являются общественные отношения по поводу окружающей среды в муниципальных образованиях и на прилегающих к ним территориях. Причем объект экологической функции местного самоуправления не входит в ее содержание, поскольку общественные отношения существуют независимо от местного самоуправления. К содержанию функции относится лишь объектная направленность функционального воздействия[35].

При этом необходимо различать два понятия: «объект экологической (природоохранной) функции» и «объект (предмет) природоохранной деятельности». Если под объектом экологической функции местного самоуправления понимаются специфические общественные отношения, то объектами природоохранной деятельности (объектами охраны) являются окружающая среда в целом, природные и природно-антропогенные объекты.

В настоящий момент в юридической литературе и действующем законодательстве не сложилось единого подхода в понимании таких понятий, как «природа», «окружающая среда», «окружающая природная среда». Между тем в нормативных актах используются все три указанных термина.

С 1991 г. по 2002 г. действовал Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. № 2060-I «Об охране окружающей природной среды»[36]. 12 января 2002 г. вступил в силу Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[37]. Конституция Российской Федерации 1993 г. в ст. 42 закрепляет право каждого «на благоприятную окружающую среду», а в ст. 58 – обязанность каждого «сохранять природу и окружающую среду». Понятие «окружающая природная среда» используется в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», а также в Федеральном законе от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения относит «участие в охране окружающей среды (ч. 2 ст. 6), а Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г.[38] содержит гл. 8, которая названа «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования».

Вопрос о содержании этих понятий имеет особый юридический смысл. Применение законодателем различных терминов мешает точному и однозначному определению объекта природоохранной деятельности. В связи с этим представляется необходимым разобраться в соотношении указанных терминов и раскрыть их содержание.

Под природой в естественнонаучном смысле понимается совокупность объектов и систем материального мира в их естественном состоянии, не являющихся продуктом трудовой деятельности человека[39]. Изначально именно в таком смысле данный термин применялся и в законодательстве. В начале ХХ в., когда в мире только зарождалось общественное движение за охрану природы, оно по своему содержанию сводилось лишь к сохранению отдельных достопримечательностей природы, уникальных природных объектов, отдельных видов животных и растений.

Позднее в содержание понятия «природа» в юридическом смысле стал включаться и ряд природных объектов, созданных в результате деятельности человека: искусственно насаженный лес, выращенная на рыбозаводах и выпущенная в водоем рыба, дикие животные, выпущенные в угодья для постоянного обитания[40]. Речь идет о тех объектах, которые «искусственно созданы либо возникли естественным путем, но подверглись видоизменению в процессе приложения к ним труда людей. Но при этом они не отделены от естественных условий, не изолированы от стихийно развивающихся процессов движения материи в природе, не выключены из вещества природы»[41].

Впервые термин «окружающая среда» был применен в Декларации Стокгольмской Конференции ООН по окружающей человека среде от 16 июня 1972 г.[42] В 70-х гг. ХХ в. он стал употребляться в законодательных актах зарубежных экономически развитых государств. Понятие «окружающая среда» («umwelt») было сначала введено в науку «экология» во второй половине ХIХ в. немецким биологом Якобом Икскюлем «для обозначения внешнего мира, окружающего живые существа в той мере, в какой он воспринимается органами чувств и органами передвижения животных и побуждает их к определенному поведению»[43].

В законодательстве новый термин появился в связи с тем, что «на первый план выступила заинтересованность человечества в сохранении благоприятного состояния природы как среды жизни людей в условиях бурного научно-технического прогресса, роста населения, урбанизации и т. п.»[44]. Соответственно, понятие «природа» еще больше расширилось. Однако, поскольку в общественной практике сохранилось понятие охраны природы в узком смысле, для обозначения нового аспекта отношения человека к природе был применен новый термин – «охрана окружающей среды», охвативший своим содержанием и охрану природных объектов, и охрану природно-антропогенных объектов, и рациональное использование природных ресурсов.

По мнению А. С. Тимошенко, «термин «природа» все более заменяется термином «окружающая среда», так как последний наиболее точно соответствует той части естественной среды, с которой взаимодействует или в обозримом будущем будет взаимодействовать человек… Известно, что отношение людей к природе опосредуется прежде всего представлением о том, что существенное влияние на человека оказывает лишь та часть окружающего его космоса, которая оказалась в той или иной форме включенной в деятельность человека («очеловечена»)»[45].

Под воздействием человеческой деятельности в большей или меньшей степени изменена вся природа. Доля биосферы, не включенная в активную деятельность человека, весьма мала и ограничивается, в основном, труднодоступными районами планеты, что является в значительной мере следствием традиционного отношения к природе как к ресурсу, предназначенному для переработки. В силу этого обстоятельства и стал применяться термин «окружающая среда» как более широкий по отношению к термину «природа».

Словосочетание «окружающая среда» определяется как окружающая обста­новка – любые вещи, явления и люди, кого-либо окружающие. В таком значении оно мало подходило для характеристики экологических отношений. Поэтому в иностранной юридической лекси­ке (при активном участии юристов) ему стали придавать новое значение, несколько отличное от оригинального, с упором на природную среду, т. е. для характеристики взаимосвязи между обществом и природой[46]. Именно в таком качестве понятие «окружающая среда» используется в международном законодательстве.

В национальном законодательстве некоторых государств понятием окружающей среды охватываются также условия быта человека и иные объекты искусственного происхождения. В США, например, составной частью законодательства об окружающей среде является регулирование охраны исторических мест[47].

В нашей стране развитие терминологии происходило преимущественно другим путем – через расширение содержания единого понятия «охрана природы». В правовых актах советского периода термин «охрана природы» охватывал своим содержанием все стороны природоохранной деятельности – охрану памятников природы, природных ресурсов и природы в целом как среды жизни[48].

После политико-экономических преобразований 80-90-х гг. ХХ в. в 1991 г. появился Закон РСФСР, который был назван «Об охране окружающей природной среды». Таким образом, в отличие от общепризнанного за рубежом термина «окружающая среда», российское законодательство добавляло в него слово «природная» для того, чтобы подчеркнуть относимость понятия «окружающая среда» именно к природе.

Однако уже Конституция Российской Федерации 1993 г. в ст. 42 закрепляет право каждого «на благоприятную окружающую среду». Это связано с тем обстоятельством, что наше национальное законодательство стало ориентироваться на общепризнанные международные стандарты.

Вместе с тем процесс унификации российского законодательства с нормами международного права происходит непоследовательно. Наряду с термином «окружающая среда» употребляется термин «окружающая природная среда» и «природа», причем по смыслу российского права данные понятия тождественны.

Так, ст. 58 Конституции Российской Федерации устанавливает обязанность каждого «сохранять природу и окружающую среду». Однако в других статьях Конституции термин «природа» не упомянут. В ст. 72 указанного документа говорится о том, «в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: …охрана окружающей среды; …законодательство об охране окружающей среды». Конституционное право на благоприятную окружающую среду подразумевается именно как право на благоприятную природную среду, поскольку в ст. 42 Конституции России речь идет о возмещении ущерба, причиненного экологическими правонарушениями, что позволяет говорить о том, что это право экологического характера.

Принятый 10 января 2002 г. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» также употребляет признанное в международном законодательстве понятие «окружающая среда». Под окружающей средой в законе понимается «совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов». В то же время объектом охраны по смыслу закона «антропогенные объекты» не являются. Так, понятие «благоприятная окружающая среда» Законом определяется как «окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов», а в качестве синонима понятия «охрана окружающей среды» данный Закон использует термин «природоохранная деятельность» (ст. 1). Таким образом, указанный Закон внутренне противоречив.

На наш взгляд, в российском законодательстве должно употребляться единое понятие – «окружающая природная среда». Термин «окружающая природная среда» представляется более предпочтительным, поскольку он не предполагает расширительного толкования.

Объектами, входящими в содержание этого понятия, являются «естественные, модифицированные, трансформированные экологические системы»[49]. В данном случае под естественными системами понимаются системы, сохранившиеся в той или иной степени от воздействия человека. В первозданном виде их можно встретить в природных заповедниках (резерватах). Под модифицированными понимаются системы, измененные в процессе экономической и иной преобразовательной деятельности общества. Трансформированными являются естественные структуры, преобразованные человеком для удовлетворения своих хозяйственных и культурно-оздоровительных потребностей.

Таким образом, объекты охраны окружающей природной среды отличаются тремя признаками: а) естественным происхождением; б) состоянием в цепи экологической системы природы; в) выполнением жизнеобеспечительных функций, которые определяют их социально-экологическую ценность. Признак естественного происхождения объектов, в отличие от социальной цен­ности, означает, что у них отсутствует стоимость в смысле затрат об­щественно-необходимого труда, невосстановимости и невоспроизводимости отдельных компонентов природы человеком, необратимости изменений, про­изводимых человеком в природной среде. Второй признак объектов охраны – экологическая взаимосвязь с окружающей природной средой, позволяющая им функционировать в составе естествен­ных экосистем, которые и обеспечивают качество среды обитания. Этот признак позволяет разграничить объекты охраны природы от тех компонен­тов природной среды, которые по воле человека вышли из механизма при­роды и перешли из естественного в социальный мир, где действуют другие закономерности развития (звери в зоопарке). Третий признак проявляется в способности объекта охраны природы осуществлять экологические, экономические и культурно-оздоровительные функции.

В действующем российском законодательстве термин «окружающая среда» используется в том же контексте, что и «окружающая природная среда», т. е. в содержание понятия «окружающая среда» включаются именно экологические системы различного рода (объекты, имеющие экологические связи с природой), а не антропогенные объекты.

Потому данный термин следует отличать от производственной среды. Производственная среда формируется человеком «в одностороннем» порядке. Окружающая природная сре­да представляет собой результат взаимодействия общества и природы. Защита производс­твенной среды осуществляется через охрану труда и обеспечение техники безопасности, производственной санитарии, т.е. формами и методами, не свойственными средствам экологической защиты общества. Вместе с тем обе названные среды связаны и могут влиять друг на друга: например, аварии на произ­водстве влияют на состояние окружающей природной среды.

Для разграничения указанных понятий действующее российское законодательство использует термины «среда жизнедеятельности»[50], «среда обитания»[51]. Под этими терминами следует понимать интегрированную – природную и неприродную (производственную, искусственную) – сферу жизнедеятельности.

Исходя из этого, представляется необходимым употребление в российском законодательстве единого термина – «окружающая природная среда», содержание которого должно быть определено в Законе «Об охране окружающей природной среды» следующим образом: «окружающая природная среда – это совокупность естественных, модифицированных и трансформированных экологических систем в их неотъемлемом единстве, являющихся средой обитания человека и выступающих в качестве объекта природоохранной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, граждан и юридических лиц».

Раскрывая содержание природоохранной функции местного самоуправления, нельзя обойти вопрос о ее цели, формах и методах осуществления.

Цель экологической функции местного самоуправления – сохранение (восстановление) благоприятного состояния окружающей природной среды, повышение ее качества и поддержание экологического равновесия на территории конкретного муниципального образования в соответствии с правовыми экологическими требованиями.

При этом благоприятность окружающей природной среды заключается в таком состоянии экологических систем, при котором пользование ими не наносит ущерба жизни, здоровью и имуществу граждан, чем обеспечивается максимальный уровень их физического и психического здоровья[52].

Реализация экологической функции местного самоуправления, т. е. собственно природоохранная деятельность, предусматривает осуществление комплекса мероприятий, выполняемых субъектами местного самоуправления постоянно и последовательно. Формами осуществления этой функции (как и остальных функций данного социально-правового института) являются различные стороны деятельности субъектов местного самоуправления.

Различаются правовые и организационные (неправовые) формы. В правовых формах «отражаются связь местного самоуправления и права, обязанность муниципальных органов действовать при выполнении своих функций на основе права и в рамках закона»[53].

К правовым формам природоохранной деятельности относятся правотворческая, правоисполнительная и правоохранительная.

Правотворческая деятельность состоит в принятии соответствующими субъектами местного самоуправления нормативных правовых актов, направленных на регулирование экологических отношений в конкретном муниципальном образовании.

Содержанием правоисполнительной деятельности является осуществление экологического управления на территории муниципального образования субъектами местного самоуправления.

Правоохранительная деятельность представляет собой властную оперативную и правоприменительную деятельность по охране экологического правопорядка, прав и свобод граждан на территории муниципального образования силами и средствами муниципальных органов, включая принятие мер по предупреждению и пресечению экологических правонарушений.

Неправовые (организационные) формы охватывают большой объем организационно-подготовительной работы в процессе осуществления экологической функции местного самоуправления, которая не влечет за собой правовых последствий.

Среди неправовых форм выделяют организационно-регламентирующую, организационно-экономическую и организационно-идеологическую (воспитательную) деятельность[54].

Организациионно-регламентирующая деятельность представляет собой текущую организаторскую деятельность муниципальных органов, направленную на разрешение тех или иных практических задач, связанных с охраной окружающей среды (кадровая работа, подготовительная работа по сбору, оформлению и изучению различной информации, ознакомление с письмами и заявлениями граждан). Организационно-экономическая работа заключается в повседневной хозяйственной деятельности, направленной на обеспечение природоохранных мероприятий (финансирование таких мероприятий, прогнозирование экологической ситуации в муниципальном образовании, статистика, составление отчетов). Организационно-идеологическая (воспитательная) форма представляет собой воспитательную деятельность, связанную с формированием общественного мнения, обучением, разъяснением существующих норм и правил.

Среди методов осуществления природоохранной функции местного самоуправления необходимо выделить традиционные общие методы убеждения и принуждения. Они имеют универсальный характер, поскольку более частные методы, которые используются при осуществле­нии всех или основных функций управления, формируются в пределах и на основе убеждения и принуждения[55].

Принуждение как метод реализации экологической функции местного самоуправления представляет собой внешнее воздействие (психологическое, материальное, физическое) полномочных органов и должностных лиц местного самоуправления на волю и поведение подвластных субъектов экологических отношений с целью заставить их действовать в интересах населения муниципального образования. Убеждение предполагает воздействие на сознание и поведение людей путем создания таких условий, при которых у них появляется осознанная внутренняя потребность осуществить те действия, которые выгодны управляющей стороне. Например, муниципальные органы могут создать такие условия для субъекта отношений в области экологии, при которых последний, причиняя вред окружающей природной среде и нерационально используя природные ресурсы, несет убытки. Может быть предусмотрено и экономическое стимулирование охраны окружающей природной среды.

Природоохранная функция местного самоуправления теснейшим образом связана с другими функциями этого социально-правового института. Решение задач, стоящих перед местным самоуправлением, невозможно посредством реализации только экологической функции, оно возможно лишь в комплексе с осуществлением других функций. Близость и взаимопроникновение функций местного самоуправления обусловлены единством этих задач и целью муниципальной деятельности.

По сути, главной точкой соприкосновения различных функций местного самоуправления с экологической функцией выступает заинтересованность населения муниципального образования в благоприятности окружающей среды. В конечном итоге от качества данной среды зависит само существование человечества.

Самым теснейшим образом данная функция связана с экономической функцией. Отношение людей к окружающей природной среде реализуется через производственные отношения. Защита общественного экологического интереса невозможна вне сферы производственных отношений, а следовательно, будущее нормотворчество органов местного самоуправления должно всегда учитывать реальное экономико-правовое поле, в котором только и существует общественный экологический интерес, и в первую очередь принимать во внимание объективные закономерности и потребности экономического развития муниципального образования. Без привязки к конкретным производственным отношениям природоохранные нормы никогда не смогут быть реализованы[56]. Экологические интересы невозможно обеспечить в отрыве от экономических и потому, что и те и другие едины по своей социальной направленности. Их единство в том, что они призваны обеспечить качество жизни человека[57].

С другой стороны, производственная сфера деятельности человека является наибольшим загрязнителем окружающей природной среды. Именно общество потребления – источник современных экологических бед, а система рыночного капитализма возможна только в условиях экономической экспансии в сторону биосферы[58]. В силу этого необходимо гармоничное взаимодействие хозяйственной и экологической сфер. Со стороны субъектов местного самоуправления требуется поддержание баланса между двумя группами общественно значимых интересов (условно обозначаемых как экономические и экологические), исходя из разумного их сочетания и, может быть, даже вынужденного протекционизма в отношении последних. Некоторый приоритет экологических интересов вполне допустим и даже необходим, если учитывать всю серьезность уже существующих экологических проблем.

Непосредственная связь экологической и экономической функции возникает при планировании социально-экономического развития муниципального образования, управлении муниципальной собственностью, решении вопросов финансового обеспечения природоохранных мероприятий.

Само право человека на благоприятную окружающую среду относится к числу социальных прав человека[59], а потому природоохранная деятельность субъектов местного самоуправления пересекается с их деятельностью в социальной сфере. Социальная функция заключается в предоставлении социальных услуг населению муниципального образования, создании условий для нормальной работы подавляющему большинству населения муниципального образования и прямой социальной поддержке тех людей, которые по тем или иным не зависящим от них лично причинам не могут участвовать в производительном труде. Осуществление социальных прав человека предполагает непрерывное улучшение условий его жизни.

Социальная и экологическая функции непосредственно пересекаются при обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения муниципального образования, благоустройстве и озеленении территории, осуществлении мероприятий по обращению с отходами производства и потребления.

О соотношении экологический функции местного самоуправления с функцией охраны общественного порядка в настоящий момент можно говорить лишь как о потенциальном направлении развития муниципальных структур. Идея охраны общественного порядка органами местного самоуправления только начинает воплощаться в жизнь. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления имеют право на организацию и содержание собственных органов охраны общественного порядка и осуществление контроля за их деятельностью. Это законодательное положение развивается в соответствующих указах Президента Российской Федерации[60], в которых говорится о необходимости создания правовых, организационных и материальных основ формирования и деятельности указанных органов.

В классическом понимании муниципальные органы охраны общественного порядка должны подчиняться органам местного самоуправления, содержаться за счет средств местных бюджетов и решать определенные задачи по охране общественного порядка на территории соответствующего муниципального образования. В таком понимании муниципальной милиции в России в настоящее время нет. Речь может идти пока только о перспективах развития данного института[61].

В научной литературе уже были высказаны мнения по поводу возможных полномочий муниципальных органов охраны общественного порядка. Так, В. Б. Рушайло считает, что «в число задач муниципальных органов охраны общественного порядка может входить также осуществление контроля за выполнением решений органов местного самоуправления по вопросам охраны окружающей среды, рационального использования земель и водных объектов на территории муниципального образования»[62]. Аналогичной позиции придерживается и А. М. Кононов[63].

Состояние окружающей природной среды в немалой степени обусловлено уровнем эколого-правовой культуры общества. Высокий уровень эколого-правовой культуры предполагает такое использование компонентов окружающей природной среды гражданами при осуществлении профессиональной деятельности и в быту, которое не нарушало бы сложившихся экологических связей и тем самым не вело к ухудшению качества окружающей природной среды. Большинство граждан России имеют низкий уровень экологической культуры, что выражается в преобладании в отечественном общественном сознании потребительского отношения к природе, экологическом невежестве и нигилизме.

Данное положение дел обусловливает необходимость проведения серии мер по экологическому воспитанию населения, под которыми следует пони­мать способ воздействия на мысли, чувства и сознание людей, формирующий у граждан осознанную необходимость береж­ного отношения к природе и ее богатствам, нравственное отношение к природе как ценности, осуждение таких поступков граждан или должност­ных лиц, которые своими действиями (бездействиями) наносят природе тот или иной вред. Такая стратегия должна привести к пониманию всеми граж­данами России того, что без поддержания благоприятного качества окру­жающей среды невозможна нормальная жизнь и деятельность человека. Эко­логическое воспитание должно осуществляться путем проведения ряда мероприятий по экологическому образованию населения, что означает формирование у граждан совокупности знаний, умений и навыков, необходимых для охраны окружающей среды. Именно в этом аспекте экологическая функция пересекается с культурно-воспитательной функцией местного самоуправления.

Сближение различных функций местного самоуправления с экологической функцией позволяет говорить об их «экологизации», стремлении прогнозировать и учитывать при реализации этих функций возможные экологические последствия. Таким образом, глобальная задача охраны окружающей природной среды пронизывает практически все сферы общественных отношений[64], складывающихся в муниципальных образованиях, что позволяет сделать вывод о комплексном характере экологической функции местного самоуправления.

Приоритетным направлением в ее реализации должно стать оздоровление духовного климата в обществе. Пока не будет преодолено эгоистическое отношение человека к окружающей природной среде, стремление получить сиюминутную выгоду от использования ее объектов, экологический кризис будет продолжаться, что в конечном итоге может привести к исчезновению человека.

Экологический фактор как можно скорее должен быть включен в систему моральных и материальных ценностей общества. Именно духовно-нравственное обновление человека является двигателем его дальнейшего развития.

§ 2. Органы местного самоуправления – субъекты

природоохранной деятельности

В действующем российском законодательстве природоохранная деятельность (охрана окружающей среды) определяется как «деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий»[65]. Таким образом, в современных условиях носителем экологической функции признается не только государство, но и другие субъекты, в том числе органы местного самоуправления[66].

Природоохранная функция имманентно присуща местному самоуправлению: эффективное местное самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения населения муниципального образования в благоприятной окружающей природной среде.

Большинство российских исследователей вслед за Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» главным субъектом местного самоуправления называет население. Местное самоуправление рассматривается как управленческая система, в которой субъект и объект управления совпадают, управляющая система воздействует сама на себя. Первичными признаками самоуправления считаются самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование и самоконтроль, социальным признаком является всеобщее участие граждан в управлении[67].

В реальности главным субъектом местного самоуправления население может быть признано лишь условно. Его участие ограничивается выборами глав муниципальных образований, представительных органов местного самоуправления и других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Такие демократические институты, как референдум, народная правотворческая инициатива, собрания (сходы) граждан, территориальное общественное самоуправление, пока развиты не в полной мере. И тому есть причины.

На данном этапе развития российской государственности, учитывая глубокий социально-экономический кризис, низкий уровень политико-правовой культуры граждан, отчуждение населения от власти, его недоверие к любым официальным структурам, привлечь граждан к непосредственному осуществлению местного самоуправления представляется затруднительным. Сегодня отдельный гражданин озабочен вопросами улучшения своего благополучия, а некоторые категории населения вообще находятся за чертой бедности. «К самоуправлению стремятся зажиточные, экономически независимые граждане», а «нищие и обездоленные стремятся к опеке»[68].

Основным элементом системы местного самоуправления, осуществляющим повседневную деятельность по реализации функций местного самоуправления, фактически являются органы местного самоуправления. Их создание в муниципальном образовании «является непременным условием надлежащего функционирования указанной системы и обусловлено объективной необходимостью, а не только требованиями законодательства»[69]. Термин «местное самоуправление» носит во многом прикладной теоретико-идеологический характер и формально допускает, что население соответствующих административно-территориальных единиц само управляет своими делами. Идея самоуправления предполагает не равное (и, разумеется, не принудительное) распределение между всеми жителями муниципального образования определенных функций, а доступность для всякого в любое время вступить в процесс социального управления и выйти из него. Процесс управления, однако, должен происходить непрерывно, он требует определенных профессиональных качеств, в силу чего необходимы специальные органы, его осуществляющие. Как справедливо замечает американский профессор В. Остром, «голосование – очень тонкая нить, едва ли достаточно крепкая для того, чтобы позволить нам считать, что народ правит, выбирая своих представителей»[70].

В силу этого возникает необходимость в исследовании понятия и сущности органов местного самоуправления как субъектов, реализующих экологическую функцию местного самоуправления, а также места этих органов среди иных субъектов, осуществляющих природоохранную деятельность на местном уровне.

По поводу определения органа местного самоуправления в юридической науке есть несколько точек зрения. Так, Г. В. Барабашев отмечает, что муниципальные учреждения представляют собой относительно децентрализованный элемент государственной организации, включающий начала демократизма[71]. Среди признаков муниципальных органов он выделяет локально-управленческий характер этих органов, их организационную и функциональную самостоятельность. Организационная обособленность муниципальных учреждений от прочих звеньев государственного аппарата выражается в том, что во главе каждой муниципальной единицы должен стоять орган либо непосредственно избираемый населением, либо производный от других муниципальных органов. В качестве такого органа в ряде случаев выступает собрание избирателей. Прочие органы государственного управления на местах назначаются сверху и действуют в качестве местных агентов правительства. Они отгорожены в самой своей организационной основе от населения и олицетворяют централизм в государственном управлении, доведенный до самого основания государственной пирамиды.

О. Е. Кутафин под органами местного самоуправления понимает «органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий»[72]. В отличие от Г. В. Барабашева, он считает, что органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. По его мнению, органы местного самоуправления – это способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни.

Указанные определения, на наш взгляд, не содержат всех основных признаков органа местного самоуправления. В этом отношении более удачным можно признать определение М. Н. Козюка. Под органом местного самоуправления он понимает «созданный в порядке, установленном уставом муниципального образования, элемент (звено) системы местного управления, состоящий из коллектива муниципальных служащих (должностного лица), выполняющих задачи по решению вопросов местного значения, обладающий организационной обособленностью, собственной компетенцией и полномочиями»[73].

В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывается, что «органы местного самоуправления – выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти» (ч.1 ст.1). Таким образом, вместо определения закон дает только перечень муниципальных органов с несколькими признаками их видового отличия. Недостаток данного перечня в том, что он приблизителен, о чем свидетельствует сама словесная формула с элементом «и другие». Это не дает четкого представления о том, что такое «орган местного самоуправления».

В силу законодательного отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти возникает вопрос: в чем принципиальная разница между органом местного самоуправления и органом государственной власти?

В научной литературе понятия «орган государственной власти» и «государственный орган» используются равнозначно. Под государственным органом понимается «юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного механизма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства»[74]. Можно выделить следующие основные признаки органов государственной власти: они формируются по воле государства и осуществляют свои функции от имени государства[75] ; выполняют строго определенные, установленные в законодательном порядке виды и формы деятельности; имеют юридически закрепленные организационную структуру, территориальный масштаб деятельности; наделены полномочиями государственно-властного характера.

Анализируя правовой статус органов местного самоуправления, можно сделать следующие выводы. Органы местного самоуправления также формируются по воле государства. Об этом свидетельствует, например, предписание Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что «наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным» (ч. 2 ст. 14). Сферы и формы деятельности органов местного самоуправления определены в Конституции России 1993 г. (ст. 132), Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 6), ряде иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления имеют собственную организационную структуру, юридически закрепленную в уставах муниципальных образований либо в положениях об этих органах. Деятельность органов местного самоуправления осуществляется в строго определенных границах муниципальных образований, которые являются неотъемлемой территорией Российской Федерации.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет органам местного самоуправления и ряд полномочий государственно-властного характера. К таковым можно отнести право представительного органа местного самоуправления принимать общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, установление местных налогов и сборов, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью и др. (ч. 3 ст. 15). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают правовые акты (ч. 1 ст. 19). Перечисленные полномочия, безусловно, имеют властный характер, поскольку решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также гражданами (ч. 1 ст. 44). Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих решений влечет юридическую ответственность в соответствии с действующим законодательством (ч. 3 ст. 44). Сами же решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными в судебном порядке (ч. 2 ст. 44).

Таким образом, органы местного самоуправления и органы государственной власти имеют много общего, но есть и определенные различия. Органы местного самоуправления в своей деятельности должны не только учитывать государственные интересы, но и сочетать их с интересами населения муниципального образования и представлять местные интересы в отношениях с другими субъектами права. С этой целью им предоставляется некоторая автономия, позволяющая использовать имеющиеся средства и полномочия государственно-властного характера по своему усмотрению. Одновременно эти органы действуют в рамках единой государственной политики, обеспечивают удовлетворение основных жизненных потребностей населения муниципального образования «на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов» (ч. 4 ст. 37 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Вполне можно согласиться с В. А. Юсуповым в том, что местное самоуправление есть «продолжение государственной власти в особых формах, формах автономного осуществления этой власти в интересах местного населения и государства в целом»[76].

Муниципальные органы власти есть элемент местного самоуправления, а местное самоуправление представляет собой социально-правовой институт государства и общества. В этой сложной системе отношений орган местного самоуправления можно охарактеризовать как часть государственного механизма в силу необходимости обеспечения функционального единства публичной власти. В то же время остальные элементы системы местного самоуправления являются в большей степени институтами гражданского общества.

Учитывая вышеизложенное, в действующем законодательстве целесообразно закрепить правовой статус органов местного самоуправления как особых органов государственной власти. Местные органы в целом формируются и функционируют на основе тех же принципов, что и органы власти на вышестоящих уровнях. Поэтому не следует абсолютизировать понятие «самоуправление» применительно к муниципальным органам власти и противопоставлять органам государственной власти. Для обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления нет необходимости отделять их от государства. Автономность этих органов может быть гарантирована общим запретом на вмешательство в их деятельность каких-либо иных государственных органов, отсутствием контроля за целесообразностью решений местных органов. Достаточно закрепить положение о том, что осуществление местного самоуправления иными органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается, и оставить действующей норму, согласно которой структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Контроль со стороны государства может быть лишь за законностью действий муниципальных властей.

В основе существующего правового статуса органов местного самоуправления заложено противоречие. Конституция России 1993 г. отделяет эти органы от системы органов государственной власти, предоставляет муниципальным органам самостоятельность в пределах своей компетенции, но одновременно предусматривает возможность наделения их государственными полномочиями без какого-либо согласия последних, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Закрепление органов местного самоуправления в качестве государственных органов с особым правовым статусом позволит признать юридическую ответственность государства перед населением за состояние дел в муниципальном образовании. Отделяя муниципальные органы от системы органов государственной власти, государство, на наш взгляд, самоустранилось от ответственности за состояние дел на местном уровне, поскольку местное самоуправление есть деятельность населения «под свою ответственность».

Выборность некоторых органов и должностных лиц местного самоуправления населением не лишает их характера государственных органов. Президент Российской Федерации, главы субъектов Российской Федерации, депутаты Государственной Думы России и представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации также избираются путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования. В этом и заключается практическая реализация конституционного принципа, согласно которому единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч.1 ст. 3). Поскольку источник власти один и тот же, то и властные органы по своей сути должны быть однородны.

Учитывая вышеизложенное, орган местного самоуправления (муниципальный орган власти) целесообразно, на наш взгляд, определить как организационно и хозяйственно обособленный элемент государственного механизма, создаваемый в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования в соответствии с требованиями законодательства, представляющий собой коллектив людей, наделенный в соответствии с законом полномочиями властного характера по решению определенной части государственных дел в границах муниципального образования с учетом интересов проживающего в нем населения и ответственный перед этим населением, государством, физическими и юридическими лицами.



Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
 




<
 
2013 www.disus.ru - «Бесплатная научная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.