Содержание:
| ВВЕДЕНИЕ | 3 |
| ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО РАССЛЕДОВАНИЯ | 5 |
| 1.1. Парламент как орган представительной власти | |
| 1.2. Институт парламентского расследования | |
| 1.3. История возникновения института парламентского расследования | |
| ГЛАВА 2. ПАРЛАМЕНТСКОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ В АНГЛИИ, ФРАНЦИИ, США | |
| 2.1. Структурные элементы парламентского расследования | |
| 2.1.1. Предмет парламентских расследований | |
| 2.1.2. Методы парламентского контроля | |
| 2.1.3. Постоянные комиссии и комитеты в зарубежных парламентах | |
| 2.2. Современное состояние института парламентского расследования | |
| 2.2.1. Институт парламентского расследования в Англии | |
| 2.2.2. Институт парламентского расследования во Франции | |
| 2.2.3. Институт парламентского расследования в США | |
| 2.3. Институт Омбудсмена | |
| ГЛАВА 3. Институт парламентского расследования в России | |
| 3.1. Становления института парламентского контроля в России | |
| 3.2. Контрольная деятельность парламента России | |
| 3.3. Развитие институт парламентского контроля в России | |
| ЗАКЛЮЧЕНИЕ | |
| Список литературы |
ВВЕДЕНИЕ
Институт парламентаризма является одним из важнейших рычагов формирования и развития в обществе демократических начал, становления гражданского общества. Особенно важен этот институт в странах, переживающих переходный период. Причем, не важно, от чего именно и к чему именно этот переход совершается. Сами по себе принципы парламентаризма представляют собой в то же время и основы демократии – выборность, открытость, состязательность, соблюдение определенных правил. Поэтому в последнее время интерес к проблемам становления парламентаризма, к опыту деятельности парламентов в различных странах мира постоянно растет. Изучение этого опыта становится одним из важных направлений научной и педагогической деятельности.
Сегодня можно с уверенностью сказать, что основы парламентаризма в нашей стране уже заложены. Функционирование российской государственной системы на современном этапе немыслимо без высшего законодательного органа, играющего существенную роль в жизни общества, в формировании и осуществлении внутренней и внешней политики. Вместе с тем очевидно, что парламентаризм в России находится пока ещё в стадии становления. Нельзя не осознавать того факта, что нам ещё только предстоит пройти нелёгкий и весьма долгий путь от зарождающегося парламентаризма до парламентаризма развитого, зрелого. Путь этот, несомненно, будет тернист и многотруден. Однако, преодолеть его придётся, ибо только в этом случае можно рассчитывать на создание правового государства, подлинно свободного и демократического общества.
Естественно, что внимательное, углублённое изучение, творческое осмысление опыта парламентского строительства в наиболее передовых странах крайне важно, более того, необходимо для использования его достижений в ходе дальнейшего совершенствования структуры и функционирования палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Среди современных российских авторов, внесших наибольший вклад в разработку проблемы разделения властей, а также осуществления парламентского расследования в зарубежных странах и России, необходимо назвать: С. А. Авакьяна, М.В. Баглая, А. М.Барнашова, К.С. Вельского, В. В. Бойцову, М. Н. Марченко, Могуяову, М. А. Никифорову, А. Н. Пилипенко, Б. А. Страшуна, Б. Н. Топорнина, В. Е. Чиркина, Л. М. Энтина и многих других.
ГЛАВА 1. ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО РАССЛЕДОВАНИЯ В АНГЛИИ, ФРАНЦИИ И США
1.1. Парламент как орган представительной власти
Системно-структурное положение парламента в государственном механизме связано с осуществлением им законодательной власти, но законодательная функция - отнюдь не единственная и даже не определяющая в деятельности этого органа законодательной (представительной) власти. Наряду с ней парламент реализует представительную, контрольную, институциональную и иные функции, и главное место среди них принадлежит представительной функции, которая и определяет сущность парламента как представительного органа, претворяющего в своей деятельности волю народа.
В науке конституционного права рассматривается несколько видов представительства: национальное и территориальное (региональное), экстерриториальное, государственное и народное, с определением и без определения квот для отдельных категорий (групп) населения и иные. Анализ конституционного законодательства показывает, что в чистом виде тот или иной вид не применяется ни в одном государстве.
В отечественной и зарубежной литературе доминирует классификация парламентов на однопалатные и двухпалатные. Однако ни зарубежное, ни отечественное конституционное право не выработало критериев, определяющих выбор структурной организации парламентов. Можно выделить несколько подходов к определению структуры представительного органа государственной власти[1].
Первый подход связан с определением уровня развития демократических институтов, форм политического участия населения в управлении делами государства, а также с уровнем развития социально-экономических отношений в государстве. В соответствии с данным подходом традиционно выделяют развитые и развивающиеся государства. Причем для первых демократически организованных государств, независимо от формы государственного устройства, характерны двухпалатные парламенты (Великобритания, Италия, США, Франция, Швейцария и др.). Бикамерализм признается типичным явлением для демократических парламентов[2]. Развивающимся же государствам свойственна однопалатная система, поскольку этим, как отмечается в литературе, обеспечивается более эффективная и централизованная организация власти[3].
В целом принимая во внимание данный подход, следует указать, что и среди развитых, и среди развивающихся стран есть исключения. Речь идет о парламентах, которые по своей структуре не вписываются в сложившуюся классификацию. В некоторых странах первой группы в ходе конституционных преобразований последних десятилетий были сформированы однопалатные парламенты (Греция, Новая Зеландия, Португалия, Швеция, Финляндия), а также структура парламентов ФРГ и Норвегии до сих пор вызывает научные споры. Ни государственное право Германии, ни отечественное конституционное право не рассматривают Бундесрат ФРГ в качестве палаты парламента. В отношении норвежского Стортинга (парламента) используется понятие «однопалатный двухпалатный» парламент. Во второй группе государств, напротив, есть примеры двухпалатных парламентов (Индия, Малайзия и др.).
В соответствии со вторым подходом структура парламента определяется формой государственного устройства. В унитарных государствах создаются однопалатные парламенты, а в сложно устроенных федеративных государствах (независимо от типа федерации) - двухпалатные. Причем в последних вторая, или верхняя, палата является представительством интересов составных частей федерации - субъектов. Конституционное развитие большинства государств мира подтверждает зависимость структуры парламента от формы государственного устройства. В литературе утверждается, что «в федеративных государствах не возникает проблемы выбора той или иной системы, поскольку по своей структуре они имеют двойственный характер»[4]. Однако и здесь есть достаточно большой перечень унитарных государств, которые имеют двухпалатные парламенты (например, Палата лордов в Великобритании, Сенат во Франции). В Конституции Франции указано, что Сенат «обеспечивает представительство территориальных коллективов Республики» (ст.24). По образному выражению профессора Жоржа Веделя, сенат - не что иное, как посольство провинциальной Франции в Париже. В Конституции Италии установлено, что «Сенат Республики избирается на базе областей» (ст.57).
Третий подход исходит из различного функционального предназначения палат парламента. Общим правилом является определение верхней, второй палаты как специального органа[5], но при этом сам специализированный характер понимается по-разному. Одни утверждают, что именно вторые палаты выражают интересы субъектов в федеративных государствах, другие считают, что интересы населения отдельных субъектов, третьи - региональные интересы (в частности, субъектов федерации)[6]. Особое положение вторых палат в федеративных государствах связывают с «разделенным» суверенитетом. Составляющие федеративное государство части выступают в качестве «совладельцев» государственного суверенитета, и на этой основе они участвуют в законодательстве федерации, а компетенция представительного органа поделена между федерацией и ее субъектами с целью учета государственных, региональных интересов и потребностей.
На практике во вторую палату могут входить не только представители регионов. Например, Конституция Италии устанавливает, что «каждый бывший Президент Республики является сенатором по праву и пожизненно, если он не откажется от этого. Президент Республики может назначить пожизненно пять граждан, прославивших Родину выдающимися достижениями в социальной, научной, художественной и литературной областях» (ст.59).
За основу может быть взят и политико-географический, территориальный (экстерриториальный) фактор. Так, согласно ч.3 ст.24 Конституции Франции «французы, проживающие за пределами Франции, представлены в Сенате». Их представляют шесть сенаторов, которые назначаются самим Сенатом по представлению Высшего совета французов, проживающих за границей.
Кроме того, вторая палата рассматривается как необходимая часть парламента, выполняющая интегральную функцию. В этом смысле второй палате отводится роль сдерживающего фактора. Комментируя американскую Конституцию, А.А. Мишин и В.А. Власихин приводят по этому поводу мнение знатока американского конституционного права Дж. Брайса, который писал, что назначение сената состояло в том, чтобы «сдерживать горячность и неосмотрительность народных представителей в нижней палате и этим способом предохранять правительство от влияния народных страстей и возможных перемен общественного мнения»[7]. Подобная позиция присутствует и в современных исследованиях. В частности, утверждают, что парламенты нуждаются в создании гарантий от всевозможных ошибок в законодательном процессе и каждая палата двухпалатного парламента как бы сдерживает «горячность» другой и способна ее поправить. Свойством «противовеса» обладает даже такая реликтовая палата, как Палата лордов английского Парламента, основными юридическими орудиями которой «являются право отлагательного вето, а также неограниченное право внесения поправок в законопроекты»[8].
Хотя зарубежная парламентская практика по-разному решает вопрос выбора структуры парламента, способов формирования палат и определения их представительного характера, но решающим фактором выбора является обеспечение представительного характера парламента и его палат как элемента народного суверенитета в рамках народной (представительной) демократии.
1.2. Институт парламентского расследования
Слово парламент впервые появилось в Англии (parliament), хотя корень слова французский(parler-говорить), Между тем в дореволюционной Франции парламентом назывались не законодательные, а судебные органы округов. Существовавшие же до революции 1782г. во Франции сословные представительные органы назывались Генеральными Штатами. Но парламенты уже задолго до революции смотрели на себя не только как на судебные учреждения, но и как на органы, призванные контролировать законодательную деятельность королей с точки зрения соответствия королевских указов писаному праву или неписаным обычаям («кутюмы»). В виду того, что французские короли пользовались парламентами для обнародования своих указов, парламенты считали себя в праве заносить их в книгу указов (т. н. livre des ordonnances royales) лишь после разбора публикуемого закона и критики его постановлений. Находя те или иные отступления от действующего права в предложенных для опубликования законах, парламенты делали королям представления об изменениях, соглашаясь на внесение их в книгу указов лишь после принятия этих изменений. Таким образом, парламенты вмешивались в законодательную деятельность королевской власти, присваивая себе функции законодательного контроля. Некоторые же авторы связывают его с латинским parlаre - говорить, разговаривать. И вот что стоит за этим понятием. Парламент определяют как высший законодательный представительный орган государственной власти, в стране избираемый населением (частично назначаемый). Это значит, что в парламенте заседают представители страны - депутаты, главной функцией которых является принятие законов. Но наметилась тенденция и в последнее время в научной литературе, что представительская и законодательная функции охарактеризованы как несовпадающие. И сегодня мы наблюдаем, что у парламента стали проявляться разные по своему назначению рода деятельности.
Принято считать, что первый парламент появился в Англии. Его создание обусловлено компромиссом между зарождавшимся тогда классом буржуазии и дворянством, как средство сглаживания противоречий. Первоначально он был лишь совещательным органом, но с течением времени, он занял своё достойное место. Кортесы это название тоже наиболее старого парламента в Испании. Так что история парламентаризма насчитывает уже не одну сотню лет. И что тоже примечательно, это тот факт, что слово парламент понимается и применяется почти во всём мире, хотя название этого органа может быть и другим, такое как национальное собрание национальный конгресс, ригсдаг, бундестаг и бундесрат, сейм и Дума.
По демократическим конституциям парламент является верховным законодательным органом государства, но как часто положение вещей в современном мире накладывает свои отпечатки и в действительности многие вещи в реальном мире принимают несколько иные свойства.
Основные функции парламента - законодательная функция - деятельность по принятию законов. А под представительской функцией принято понимать деятельность парламента как некоего форума, на котором на котором открыто и публично обсуждаются важные моменты жизни общества, государства. Трибуна для споров, для обсуждения различных мнений, каковой является парламент, его значение важно для жизни общества, особенно в последние десятилетия, когда уровень коммуникаций поднялся на новый качественный уровень. Где связь депутат - электорат - депутат, достаточно сильная и позволяет оказывать взаимное влияние.
Одной из функций парламента является контрольная, которая представлена в виде парламентского расследования.
Институт парламентского расследования представляет собой действенный инструмент, с помощью которого законодательная власть, а вместе с ней и общественность страны, ее граждане, получают возможность оценить эффективность действий исполнительной власти, требовать привлечения к ответственности должностных лиц, обнаруживших свою профессиональную некомпетентность либо нарушивших закон.
Институт парламентского расследования широко применяется в правовых системах многих государств, в том числе в странах Западной Европы и США, высокие стандарты которых в области обеспечения прав и свобод человека, эффективности государственного управления признаны мировым сообществом.
Институт парламентского расследования дает возможность тем странам, где он уже включен в правовую систему, с большей эффективностью разрешать конфликтные ситуации в случаях массового нарушения прав человека, в условиях широкой гласности расследовать события, имеющие большой общественный резонанс.
В научной литературе парламентское расследование обычно определяется как одна из наиболее эффективных и действенных форм парламентского контроля, осуществляемое как особый вид расследования и представляющее собой процесс применения уполномоченными на то органами в пределах своей компетенции ряда мер различного характера для достижения целей и задач, определенных соответствующими нормативно-правовыми актами.
Следует отметить, что парламентское расследование занимает свое место среди иных процессуальных функций, которые законодатель учреждает для разрешения правоохранительных задач, основанием для применения которых является строго определенная категория противоправных деяний.
Парламентское расследование - способ контроля законодательного органа за деятельностью государственной власти, для чего создаются специально парламентские (следственные) комиссии. Парламентские расследования, проводятся, как правило, открыто, в присутствии публики и представителей средств массовой информации. В идеале они должны быть общественным инструментом, с помощью которого граждане могут оценить эффективность действий исполнительной власти, и в зависимости от выводов: требовать отставки или привлечения к ответственности должностных лиц, которые обнаружили свою некомпетентность или нарушили закон.
О результатах проведенного расследования комиссия обычно докладывает на пленарном заседании парламента. Выводы комиссии могут стать поводом для выражения вотума недоверия правительству или отдельному члену кабинета, возбуждения процедуры импичмента против какого-либо высшего должностного лица и т.д. Право проведения парламентских расследований существует даже в таких государствах, где конституция не предусматривает вотума недоверия правительству. Явка в комиссию и предоставление ей документов обязательны.
Мировая практика знает примеры как постоянных, так и временных комиссий по расследованию. Во втором случае деятельность комиссии прекращается автоматически после предоставления отчета о своем расследовании.
В Великобритании с 1979 года Парламент создает «специальные комитеты», основная задача которых - расследования и проверка деятельности основных министерств. Система таких комитетов привязана к структуре министерств. Им дано право контролировать «расходы, управление и политику» соответствующих министерств и подведомственных им органов. Специальный комитет свободен в выборе предметов расследования, имеет право вызывать свидетелей и требовать предоставления необходимых документов. В качестве свидетеля может быть вызвано любое лицо.
В США существует практика создания «специальных комитетов по расследованию». Порядок их деятельности оговаривается в Регламентах палат конгресса и законодательных собрании штатов. Такой комитет имеет право заседать в любое время и в любом месте, вызывать свидетелей и требовать предоставления необходимой документации. За отказ отвечать на вопросы комитетов налагается штраф либо тюремное заключение сроком до одного года. Привилегия исполнительной власти состоит в том, что Президент может отклонить требование такого комитета. Но Верховный Суд вправе отменить это решение Президента (пример такого судебного решения был в ходе расследования Уотергейтского дела).
Во Франции парламент вправе создавать «комиссии по контролю и расследованию» как временные комиссии. Они собирают определенную информацию по фактам и событиям, а также проводят проверку административной, финансовой и технической деятельности государственных служб или национализированных предприятий.
В демократическом обществе парламентское расследование – это неотъемлемая часть работы законодательных органов власти, причем вне зависимости от того, установлена ли эта процедура специальным законом или проходит в рамках законов о правах парламентариев[9].
У такого расследования есть две цели.
Цель первая – обратная связь по изменению законодательства.
Цель вторая – парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти.
1.3. История возникновения института парламентского расследования
Парламентаризм - система организации и функционирования верховной государственной власти, характеризующаяся разделением законодательных и исполнительных функций при привилегированном положении парламента.
Английский парламента возник в результате длительной борьбы и ряда компромиссов между королем, знатью и коммунами (городскими общинами, добившимися от феодалов прав самоуправления). Наиболее известными этапами этой борьбы был конфликт 1215 г. между королем Джоном - Иоанном Безземельным, братом Ричарда Львиное Сердце, и баронами закончившийся принятием Великой хартии вольностей. Не менее значимой была и гражданская война, разразившаяся в период правления Генриха III (1258 - 1267 гг.), которая привела к возникновению парламента (1265 г.). Именно в этом году по инициативе Симона де Монфора, графа Лейстера было созвано собрание, в которое входили по два рыцаря от каждого графства и по два представителя от крупных городских коммун. Фактически это собрание должно было усилить позицию Монфора, воюющего против короля, и после гибели мятежника ему оставалось уйти в небытие. Тем не менее в 1267 г. уже сам король Генрих III собирает парламент. В 1295 году был созван «Образцовый парламент», в состав которого вошли по два представителя рыцарского сословия от 37 графств и по два представителя от городских коммун. С этого момента парламентские сессии становятся достаточно регулярными.
Однако окончательно парламент обрел государственную прописку лишь при Эдуарде I, когда королевская власть бесповоротно осознала необходимость формирования органа сословного представительства.
В XIV в. английский парламент становится двухпалатным, но лишь два века спустя появляются названия: палата лордов и палата общин. В этом же XIV столетии появляется должность спикера (англ. to speak - говорить), в чьи обязанности входило ведение заседания нижней палаты, представительские функции от ее имени в переговорах с королем и верхней палатой. Документы говорят о первом спикере Питере де ля Маре, в 1376 г. выступившем с резкой критикой короля. Понятно, что подобные выступления против короля и знати подвергали членов палаты общин риску быть арестованными по произволу, поэтому палата добивалась принятия закона о депутатском иммунитете. В XV в. английский парламент обрел постоянную прописку в Вестминстерском аббатстве Лондона.
Возникновение парламента, а особенно его функции и состав нашли отражение в духовной жизни английского общества. Так, в поэзии Вильяма Ленгленда (XIV в.) Парламент не только подает жалобу на Зло, обличает разбойничьи шайки (феодалов). При этом все слушают его, не шелохнувшись. Фактически Ленгленд был первым автором, поднявшим идею о таком необычном и важном явлении, каким стал (или должен был стать) парламент. Одним стихом он описал политическую систему Англии: король, окруженный своим народом. Рыцарство руководило им, могущество коммун предоставляло возможность царствовать. Итак, мы видим три элемента системы: король, парламент (рыцарство и коммуны) и народ. То есть на уровне средневековой идеологии появляется не просто посредник между королем и народом, возникает законная возможность оспаривать то, что называлось «божественным правом» королей. Одновременно на практике парламент приобрел три важнейших полномочия, ограничивающих королевскую власть: право на участие в издании законов, право решать вопросы о налогах в пользу королевской казны, право осуществлять контроль над высшими должностными лицами, более того, с конца XIV в. парламент добивается права возбуждать перед палатой лордов дела об отстранении от власти высших сановников за злоупотребления.
Наиболее драматичные события связаны с политической борьбой монарха и парламента эпохи Английской революции XVII столетия. Причины революции заключались не только в конфликте королевской власти и парламента. Тут и обнищание значительной массы народа в ходе раннебуржуазных преобразований, и влияние пуританской религиозной идеологии на умы людей. Однако факт остается фактом, король Карл Стюарт, продолжая политику отца Якова I, счел парламент лишним звеном не только в сборе налогов, но и в принципе противоречащим курсу королевской власти на абсолютизм. Карл I напрямую игнорировал решения парламента, а с 1629 по 1640 г. вообще не собирал его, налоги утверждались в то время указами самого короля, что противоречило не только традиции, но и интересам укреплявшегося буржуазного класса. С 1642 г. началась гражданская война, где с одной стороны выступала армия монарха, а с другой - армия парламента. Фактически и страна оказалась разделенной на две части, и на большей территории парламент установил de facto республиканское правление. Затяжная борьба закончилась окончательным поражением короля, и в 1649 г. Карл I был обезглавлен по решению трибунала. Так завершился один из ярких и наиболее драматичных эпизодов в истории парламентаризма.
Значительный вклад в разработку теоретических аспектов генезиса и функционирования законодательных (представительных) органов власти внесли Платон, Аристотель, Цицерон, Н. Макиавелли, Дж. Локк, Ш. Монтескье, Г. Гегель и другие мыслители древности, средневековья и нового времени.
Практически одновременно с Англией возникают подобные органы и во Франции. Отличие заключалось в основном в том, что в Англии все сословия платили налоги (поэтому распоряжение финансами давало парламенту реальную власть), во Франции же дворянство и духовенство были освобождены от налогов, и все бремя падало на так называемое «третье сословие». Создание Генеральных штатов во Франции выпало на время правления короля Филиппа IV Красивого, боровшегося против феодальной раздробленности, за укрепление Франции, что требовало не только новых источников налогов, но и политической поддержки. Описанная в романе М. Дрюона борьба короля против ордена Тамплиеров и Римского Папы имеет непосредственное отношение к возникновению Генеральных штатов. Именно этот общефранцузский сословно-представительный орган, впервые собравшись в 1302 г., должен был решить судьбу конфликта короля Филиппа Красивого и Папы Римского Бонифация VIII, которому подданные французского короля до той поры платили церковный налог. С XIV в. Генеральные штаты обретают тот облик, который сохранился до Великой французской революции, - три палаты, отделявшие сословия друг от друга. Если на первом этапе обсуждались вопросы политические - конфликт с тамплиерами и папой, то с 1314 г. в их обязанности вошло обсуждение проблем налогообложения. «Великий мартовский ордонанс» (1357 г.) предписывал Генеральным штатам собираться дважды в год без особого указа короля. С конца XV в. во главу угла формирования был поставлен территориальный принцип (при соблюдении сословного представительства). Конечно, Генеральные штаты были менее заметным институтом, нежели английский парламент, степень влияния их была очень низкой. Не последнюю роль в этом сыграла активность провинциальных штатов, определявших критерии и виды налогов и не желавших делиться своей прерогативой с парламентом страны. С 1614 г. вплоть до Великой французской революции 1789 г. Генеральные штаты вообще не собирались.
Еще с XIII столетия во французских провинциях существовали представительные органы, с 1230 г.называвшиеся parlamentum.
Если на Европейском континенте парламенты возникали на основе политико-правовой традиции, то возникновение Конгресса США обязано своим появлением, прежде всего, революционной идеологии, а уж затем традициям, сложившимся все в той же Европе. Колониальная британская власть не только не поспевала за социально-экономическими изменениями в американских колониях, но и нередко сознательно их тормозила. В результате в 1775 г. началась война за независимость Соединенных Штатов, продолжавшаяся до 1783 г. В самом начале этой войны 4 июля 1776 г. в Филадельфии тринадцать штатов приняли «Декларацию независимости» нового государства. Особое внимание молодое государство уделяло политическому строительству, а поскольку большинство держав того периода были монархиями, как и Великобритания, и этот опыт воспринимался негативно, то надо было обосновать необходимость республиканского строя новой страны. Как и в революционной Англии, обоснование было найдено в Библии. Каждый человек греховен по своей природе, поэтому нельзя отдавать всю власть одному человеку, должна быть создана республиканская система, где бы законодательная, исполнительная и судебная власти были разделены и сдерживали монархические аппетиты друг друга. Каждый человек греховен, поэтому новое государство должно быть федеративным, где штаты ограничивали бы экономические и политические аппетиты центральной власти. Каждый человек греховен, поэтому в основе соблюдения прав всех и каждого в этой стране должна лежать писаная Конституция. Все это объяснимо, так как изначально государство возникло как союз тринадцати независимых штатов, разных по величине, населению, экономическим потенциалам. Ряд политологов называют создание двухпалатного американского Конгресса «великим компромиссом». Были удовлетворены интересы малых штатов: каждый штат в верхней палате отныне был представлен двумя сенаторами, но в Палату представителей, которая изначально получила право законодательства в сфере налогообложения, конгрессмены избирались пропорционально количеству населения штата. Сначала сенаторов выбирало законодательное собрание каждого штата, но после 1913 г. все население штата получило право выбирать сенаторов. Сенаторы выбираются сроком на шесть лет, но каждые два года происходит ротация - треть состава верхней палаты обновляется. Членов Палаты представителей выбирают на два года, и их перевыборы происходят для всех одновременно. Американская парламентская система оказала существенное влияние на формирование новых парламентов в различных уголках земного шара, так как в большей степени соответствовала духу времени.
ГЛАВА 2. СТРУКТУРНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ПАРЛАМЕНТСКОГО РАССЛЕДОВАНИЯ
2.1. Предмет парламентских расследований
Для процессуального права характерна такая категория, как подследственность. Речь идет о том, что процессуальный закон определяет те виды противоправных деяний, по фактам которых правоохранительные органы осуществляют досудебное производство по делам о правонарушениях и преступлениях. Этот институт детальным образом урегулирован уголовно-процессуальным законодательством, нормами законодательства об административных правонарушениях, правовыми положениями налогового и бюджетного законодательства. Конституционное же законодательство содержит систему правовых норм, составляющих основу для конституционной юстиции, то есть определяющих систему органов и процедур, позволяющих осуществлять проверку соответствия основному закону страны актов, принимаемых представительной властью.
Изучение проблемы определения предмета парламентских расследований в конституционном законодательстве зарубежных стран позволяет выделить три основные тенденции при определении предмета парламентских расследований. Специфика первого подхода состоит в том, что предмет парламентского расследования в отдельных национальных конституциях непосредственно не указывается. Однако этот подход обусловлен правом парламента быть полностью проинформированным по всем вопросам деятельности правительства. Это обстоятельство подчеркивается в документах Межпарламентского союза, содержащих, в частности, рекомендации по проведению парламентского контроля над сектором безопасности. В них отмечается, что деятельность следственных комиссий парламентов гарантирует придирчивое наблюдение за политически сложными (неоднозначными) вопросами, которые касаются сектора безопасности. При таком подходе парламентариям предоставлена возможность самостоятельно выбирать тему и спектр парламентского расследования.
Второй подход имеет определенное сходство с той формой фиксации предмета парламентского расследования, который существовал в советском парламентском законодательстве. То есть тема данной процессуальной деятельности формулируется как вопрос, изучение и разрешение которого необходимо на конституционном уровне. При этом в ст. 76 Конституции Испании тема для парламентского расследования определяется как «любой вопрос, представляющий общественный интерес». Однако в конституциях других зарубежных стран вместо термина «любой» используются несколько иные в смысловом значении словосочетания, а именно: «определенные вопросы» (Австрия); «вопрос, имеющий общественный интерес» (ФРГ); «вопрос особой важности» (Дания); «вопрос, представляющий государственный интерес» (Италия); «вопрос государственного управления» (Япония); «вопрос публичного значения» (Словения); «вопрос государственной важности» (Литва). Нетрудно заметить, что данный подход отражает попытку несколько сузить предмет парламентского расследования. Вместе данная терминология все же подчеркивает попытку ограничить предмет парламентского расследования не частными вопросами, а проблемами, возникающими в масштабах всего государства, значимых для деятельности людей в обществе. Кроме того, термин «вопрос, представляющий государственный интерес» может приобретать конкретное содержание и за счет организационных мер, когда в национальном парламенте создаются специализированные депутатские комиссии, деятельность которых предопределяется соответствующим кругом проблем. Например, в Италии это деятельность мафии, факты политического терроризма, а также иные конкретные дела, получающие широкий общественный резонанс.
Третий вариант определения в парламентском законодательстве зарубежных стран тематики парламентского расследования является наиболее привлекательным в плане законотворчества, поскольку он охватывает максимально широкий спектр вопросов, составляющий предмет парламентского расследования.
Подобного рода прецедент создан таким документом, как Правила-процедуры Постоянного подкомитета Сената США по расследованию деятельности Комитета правительственных дел от 28 февраля 1991 года. Я хотел бы подчеркнуть, что этот документ принят в развитие конституционных норм, в общем виде определяющих возможность парламента США проводить парламентские расследования. Аналогичная правовая ситуация сложилась и в России, когда конституционные нормы и иные правовые акты, образующие парламентское законодательство, лишь создают предпосылки для проведения парламентских расследований. Это, вероятно, и обусловило постановку вопроса о подготовке специального правового акта, определившего бы на федеральном уровне в Российской Федерации предмет и процедуру парламентского расследования.
Представляется целесообразным обратить внимание на принципиальное отличие в определении предмета парламентского расследования в законодательстве США по сравнению с конституционным законодательством других стран. Так, предмет парламентского расследования в США определяет специальный правовой документ, который содержит подробный спектр вопросов, подлежащих расследованию парламентом. Парламентское расследование и в других странах может быть урегулировано отдельным законом. Однако предмет парламентского расследования в них может быть обозначен весьма в общем виде. В Правилах-процедурах (США) этот аспект урегулирован целым блоком правовых норм, которые систематизированы с точки зрения законодательной техники на определенные группы.
Критерием для объединения вопросов, являющихся предметом парламентского расследования, в однородные группы служит необходимость оценить эффективность и экономическую целесообразность деятельности всех ветвей власти в случае выявления признаков должностных преступлений, плохого управления, некомпетентности, коррупции, действий, подрывающих основы правопорядка и нравственности, растрат, расточительства, конфликта интересов и нецелевого расходования средств из правительственных фондов государственными органами или должностными лицами.
Автономную группу составляют вопросы, касающиеся совершения уголовных и иных противоправных действий в сфере управления трудовыми отношениями или же отношениями между работодателями и нанимателями для разрешения задач, предусмотренных в данном правовом документе. Обособленный блок вопросов, входящих в предмет парламентского расследования, связан с расследованием деятельности организованной преступности. В предмет парламентского расследования входят и те аспекты совершения преступлений и иных противоправных деяний внутри США, которые создают реальную угрозу национальной безопасности и стабильности в обществе. Самостоятельную группу вопросов, подлежащих парламентскому расследованию, составляют проблемы, касающиеся выяснения эффективности существующих методов обеспечения национальной безопасности (особенно кадровый аспект); способов укомплектования штатов, методов реализации научного и прочего потенциала, заложенного в нации. Также к предмету парламентского расследования отнесены вопросы эффективности и экономической целесообразности деятельности всех органов государственной власти, занимающихся контролем и управлением энергоресурсами, а так же осуществлением федеральных программ и стратегий. Предмет парламентского расследования деятельности комитета правительственных дел в США – это фактически это обширный и детальный перечень, в котором прослеживается тенденция к максимальному охвату обстоятельств, подлежащих исследованию и разрешению на уровне представительной власти.
Вместе с тем изучение практики парламентских расследований, осуществленных в различных странах, позволяет выявить определенные закономерности, связанные со сферой этой процессуальной деятельности, реализуемой силами депутатов. Это прежде всего различного рода девиации в поведении должностных лиц, ставящие под сомнение возможность их пребывания на высоких постах в государственном аппарате. Наиболее характерными явлениями здесь стали коррупция, недобросовестное выполнение должностных обязанностей, злоупотребление должностными полномочиями или их превышение, специальные виды злоупотреблений в форме нецелевого расходования бюджетных средств. Наряду с неправомерным поведением должностных лиц предметом парламентского расследования является и их некомпетентность в управленческой деятельности, влекущая за собой различного рода негативные последствия.
Тематикой парламентских расследований также выступают особые случаи противоправной деятельности высокопоставленных чиновников, что необходимо для выяснения причин и условий соответствующих событий. Это случаи, позорящие должностных лиц вследствие совершения проступков, подрывающих авторитет и доверие к власти. Парламентские расследования проводятся и по фактам экологических и технологических катастроф, пожаров, крупных кораблекрушений и случаев гибели авиалайнеров. В последние годы все чаще предметом парламентского расследования становятся обстоятельства террористических актов, а также такие события, как финансовые и иные социальные кризисы. В отдельных случаях расследуются ситуации, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением принятых парламентом законов.
Предмет парламентского расследования в США определяет I специальный правовой документ, который содержит подробный спектр вопросов, подлежащих расследованию парламентом. Парламентское расследование и в других странах может быть урегулировано отдельным законом. Однако предмет парламентского расследования в них может быть обозначен весьма в общем виде.
Итак предметом парламентского расследования может быть инициировано, во-первых, в случае необходимости установления эффективности и экономической целесообразности деятельности исполнительной ветви власти в случае злоупотребления должностным положением, некомпетентности в ходе принятия управленческих решений, коррупции, нецелевого расходования бюджетных средств. Во-вторых, при наличии достоверных данных о совершении действий, не совместимых со статусом председателя Центрального банка РФ или его заместителя; председателя, заместителя председателя, аудиторов, руководящих работников аппарата Счетной палаты РФ; судей конституционного, верховного, высшего арбитражного судов; Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров; председателя и членов Центральной избирательной комиссии РФ; должностных лиц Правительства РФ и руководящих работников аппарата правительства. В-третьих, в случае совершения на региональном и межрегиональном уровне противоправных деяний организованными объединениями, создающими реальную угрозу национальной безопасности, благополучию и стабильности в обществе. В-четвертых, для определения эффективности и экономической целесообразности деятельности органов государственной власти, занимающихся контролем и управлением энергоресурсами. В-пятых, для определения эффективности и экономической целесообразности исполнительной ветви власти по осуществлению государственных программ. В-шестых, для установления обстоятельств экстремальных ситуаций в форме техногенных катастроф, иных аварий, повлекших человеческие жертвы или значительный материальный ущерб; в случае грубых нарушений прав и свобод человека и гражданина в период действия чрезвычайного положения, при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти; при наличии территориальных споров и конфликтов, а так же иных конфликтов или социальных проявлений, имеющих общественную значимость; если неправомерно использованы вооруженные силы внутри страны или за ее пределами, а также если необходимо изучение обстоятельств иных вопросов государственной важности[10].
Если предметом парламентского расследования будет являться вышеприведенный круг вопросов, то у представительной ветви власти появится реальная возможность посредством этого вида процессуальной деятельности, во-первых, выяснять совокупность обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного решения по расследуемому вопросу государственной важности. Во-вторых, обосновывать предложения о привлечении должностных лиц государственных органов к ответственности за совершенные ими противоправные деяния, явившиеся основанием для проведения парламентского расследования. В-третьих, аргументировать выводы о несоответствии должностных лиц государственных органов занимаемой должности и необходимости их отставки или отстранения от должности. В-четвертых, подкреплять фактическими данными или опровергать обвинения о неисполнении или ненадлежащем исполнении государственными и иными юридическими лицами возложенных на них законодательством обязанностей, повлекших человеческие жертвы или нанесших значительный материальный ущерб, создавших угрозу национальной безопасности. В-пятых, информировать депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, а также общество об определенных событиях, послуживших основанием для парламентского расследования, и о действиях в соответствующих ситуациях государственной власти. В-шестых, обоснованно вносить предложения по совершенствованию действующего законодательства.
2.2. Методы парламентского контроля
Контроль над деятельностью правительства входит в компетенцию практически всех парламентов независимо от форм правления; последнее влияет лишь на объем данного полномочия. Контрольная функция может быть либо прямо закреплена в законодательстве, либо быть одной из процедур парламента.
Объектом парламентского контроля обычно является исполнительная власть, однако этот контроль может распространяться и на главу государства, на судебную власть, на вооруженные силы и т.п. Контроль над исполнительной властью носит политический характер (хотя и осуществляется в юридических формах). Это означает, что предметом контроля выступает политическая деятельность правительства. В отношении других объектов характер контроля является чисто юридическим.
Основными методами осуществления парламентского контроля являются:
1.Постановка вопроса о доверии правительству или отдельным министрам применяется в парламентарных странах, где правительство несет ответственность перед парламентом (как правило, перед нижней палатой). В современных условиях применяется довольно редко.
2.Интерпелляция - это обращение к правительству относительно мотивов его деятельности, его дальнейших действий по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной политики. Интерпелляция широко используется в парламентской деятельности многих стран (Италия, Финляндия, Япония, Бельгия).
Правительство, как правило, может отказаться отвечать на запрос, но с обязательной мотивировкой отказа.
3.Вопросы устные и письменные. Широко используются парламентариями. Например, в парламенте Великобритании это наиболее часто практикуемая процедура. Ответы министров на устные вопросы депутатов заслушиваются ежедневно, кроме пятницы. Ответы на письменные вопросы публикуются в официальных отчетах о парламентских дебатах. Ответами на вопросы открывается заседание. Два раза в неделю (вторник и четверг) на вопросы в течение 15 минут отвечает премьер-министр, в остальные дни - другие министры. Резолюция порицания отличается от вотума недоверия тем, что вносится по предложению палаты. Во Франции (ст.49 Конституции) - это наиболее грозное оружие парламента. Для ее принятия необходимо абсолютное большинство голосов членов, составляющих Национальное собрание. Это право в странах с двухпалатной системой парламентов обычно принадлежит нижней палате. Однако использование такой формы контроля, как правило, связано с различными ограничениями. Нередко в регламентах содержится требование внесения резолюции недоверия определенным числом депутатов, устанавливается запрет повторного внесения ее в течение определенного срока, например на той же сессии (Франция), резолюция снимается при постановке правительством вопроса о доверии и т.д. Следует также отметить, что применение этой формы контроля является неэффективным там, где правительство опирается на поддержку парламентского большинства. Кроме того, вотуму недоверия оно может противопоставить роспуск парламента. Иногда простая угроза роспуска заставляет депутатов, опасающихся за исход новых выборов, оказывать поддержку правительственным мероприятиям.
4. Деятельность расследовательских комитетов и постоянных комиссий. В случае, представляющем особый общественный интерес, парламент (или его палаты) могут проводить парламентское расследование, для него создается парламентская комиссия, обладающая практически неограниченными возможностями получения интересующих ее сведений, а, следовательно, и контроля. Особенно эффективна в этом отношении деятельность финансовых комиссий. Контрольными правами наделены, например, постоянные комитеты Сената США, шведского Риксдага, комиссия Бундестага по вопросам обороны, комиссии по иностранным делам некоторых парламентов.
5. Обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении, а также других специальных органов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парламентом или его палатами.
6. Для осуществления своих контрольных полномочий парламенты могут создавать особые органы и назначать специальных должностных лиц: ревизоров, контролеров, омбудсменов, уполномоченных и др. Так, в целях проведения финансового контроля и контроля над управлением государственным имуществом в Польше, Болгарии, Румынии, Венгрии созданы Счетные (контрольные) палаты. Те же функции возложены в ряде стран на парламентских ревизоров. Они регулярно докладывают парламентам о результатах своих проверок.
2.3. Постоянные комиссии и комитеты в зарубежных парламентах
Как правило, при определении необходимого количества, названия и компетенции комиссий (комитетов), парламентарии исходят из того, что деятельность этих органов должна охватывать все сферы национальной политики. В результате такого подхода в палатах зарубежных парламентов количество постоянных комиссий (комитетов) оказывается обычно довольно значительным.
В.А.Рыжов и Б.А.Страшун отмечают “названия комиссий часто не полностью отражают круг их ведения. Например, комиссии по строительству ведают не только вопросами компетенции Министерства строительства, но также вопросами государственного, местного и городского планирования земли, вопросами дорог, рек, морских побережий, каналов, вопросами экспроприации земли, топографии и картографии” [11].
В Конгрессе США сформировано всего лишь 4 постоянных объединённых комитета обеих палат (по налогообложению, по экономике, по библиотеке Конгресса, по изданиям), но значительное количество постоянных специализированных комитетов[12] в каждой из них. В Сенате их насчитывается 16: по сельскому хозяйству, пищевым продуктам и лесному хозяйству; по ассигнованиям; по делам вооружённых сил; по банковскому делу, жилищному строительству и проблемам городов; бюджетная; по торговле, науке и транспорту; по энергии и естественным ресурсам; по вопросам окружающей среды и общественных работ; финансовая; по иностранным делам; по правительственным вопросам; юридическая; по труду и людским ресурсам; по регламенту и административным вопросам; по вопросам мелкого бизнеса; по делам ветеранов. В Палате Представителей – 22 комитета.
В Регламенте нижней палаты высшего представительного учреждения Франции (статья 36) закреплены положения, согласно которым Национальное Собрание образует на публичном заседании следующие шесть постоянных комиссий:
1. Комиссию по делам культуры, семьи и социальным проблемам, занимающуюся вопросами преподавания и исследований, профессионального образования, социального развития, молодежи и спорта, деятельности в области культуры, информации, труда и занятости, здравоохранения, семьи, населения, социального обеспечения и социальной помощи, военных и гражданских пенсий, выхода в отставку и нетрудоспособности.
2. Комиссию по иностранным делам, рассматривающую проблемы, которые возникают в сфере международных отношений, международного сотрудничества и внешней политики и в связи с заключением международных договоров и соглашений.
3. Комиссию по национальной обороне и вооруженным силам, компетентную по вопросам общей организации обороны, политики сотрудничества и помощи в военной области, долгосрочных планов развития армии, авиационной и космической промышленности и производства вооружений, военных предприятий и арсеналов, военного имущества, национальной службы и законов о комплектовании армии, а также по проблемам гражданского и военного личного состава вооруженных сил, жандармерии и военной юстиции.
4. Комиссию финансов, общих проблем экономики и плана, деятельность которой распространяется на доходы и расходы государства, исполнение бюджета, деньги и кредит, внутреннюю и внешнюю финансовую политику, финансовый контроль за государственными предприятиями, государственное имущество.
5. Комиссию конституционных законов, законодательства и общего управления Республикой, компетенция которой охватывает конституционные, органические и избирательные законы, регламентарные акты, судебную организацию, гражданское, административное и уголовное законодательство, петиции, общее управление территориями Республики и местными коллективами.
6. Комиссию производства и обмена, интересы которой распространяются на следующие виды общественной жизнедеятельности: сельское хозяйство и рыболовство, энергию и промышленность, технические исследования, потребление, внутреннюю и внешнюю торговлю, таможню, средства связи и туризм, освоение территории и урбанизм, снабжение и общественные работы, жилье и строительство.
В Сенате Франции каждые три года создаются следующие постоянные комиссии: по делам культуры; экономики и плана; по социальным проблемам; иностранных дел, обороны и вооружённых сил; финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации; по вопросам конституционных законов, законодательства, всеобщих выборов, регламента и общего управления.
Разнообразие вопросов, с которыми сталкивается французский парламент в процессе своей законодательной и контрольной деятельности, а главным образом тот факт, что комиссии в различной степени загружены работой, обусловливают, как считают многие во Франции, необходимость увеличения числа постоянных комиссий. (Заметим, что в Четвертой Республике в Национальном Собрании действовало 19 постоянных комиссий.). Сделать этот, однако, не так просто. Ведь для этого нужно изменить Конституцию. Статья 43 (абзац 2) Основного Закона Франции предусматривает, что количество постоянных комиссий в каждой из палат парламента ограничено шестью.
Парламентские комиссии (комитеты) формируются либо на весь срок парламентских полномочий, либо на каждой сессии.
В Национальном Собрании Франции члены постоянных комиссий назначаются в начале легислатуры и ежегодно в начале ординарной сессии.
Численный состав комиссий, устанавливаемый Регламентом нижней палаты, различен. Для комиссии по делам культуры, семьи и социальным проблемам и комиссии производства и обмена он не может превышать соответственно четверти состава Собрания, равного 577 депутатам, для остальных четырех комиссий - соответственно одна восьмая его состава. Получаемая таким образом численность округляется до ближайшего большего числа. В результате оказывается, что в две наиболее крупные комиссии должны входить по 145 депутатов, а в остальные четыре - по 73 депутата, то есть общее количество членов комиссий должно быть 582 человека. Напомним, что Национальное Собрание, согласно Органическим законам №85-688 и №85-691 от 10 июля 1985г., состоит из 577 парламентариев. Естественно поэтому, что численность некоторых комиссий в действительности несколько меньше, чем та, которая была теоретически определена в соответствии с установлениями Регламента.
Заметим, что депутат может быть членом только одной постоянной комиссии, но имеет право присутствовать на заседаниях других комиссий.
Сенатор во Франции также вправе входить только в одну постоянную комиссию. Численный состав постоянных комиссий верхней палаты французского парламента (всего в неё избирается 321 человек) следующий: комиссия по делам культуры включает 52 сенатора; экономики и плана - 78; по социальным проблемам - 52; иностранных дел, обороны и вооружённых сил - 52; финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации - 43; по вопросам конституционных законов, законодательства, всеобщих выборов, регламента и общего управления – 44 члена.
Очевидно, что уменьшение количества постоянных комиссий привело к значительному увеличению числа входящих в них членов. А это, по мнению известного французского профессора Б.Шантебу, существенным образом затрудняет их деятельность. В таком большом составе углубленное обсуждение законодательных текстов становится практически невозможным. Конечно, комиссии, отмечает далее Б.Шантебу, создают небольшие рабочие группы. Это, однако, не решает проблемы, ибо последние не пользуются теми же правами, что сами комиссии. Другой видный французский юрист П.Пакте также считает, что нововведение статьи 43 Конституции 1958г. нельзя назвать удачным, ибо эффективность работы комиссии, как правило, находится в обратно пропорциональной зависимости от ее численности.
В этой связи следует подчеркнуть, что еще в 1959 году, то есть сразу же после принятия Конституции, перед высшим представительным учреждением Франции возникла дилемма: либо наделить каждого парламентария правом быть полноправным членом одной из постоянных комиссий, в результате чего эти органы неизбежно окажутся довольно многочисленными, либо лишить часть из них такого права и тем самым получить гораздо более узкие по своему составу и, следовательно, лучше приспособленные для парламентской работы комиссии. Обе палаты высказались за первое решение, исходя из того, что дискриминация одних парламентариев по отношению к другим ни при каких обстоятельствах недопустима.
Здесь нельзя не обратить внимание на тот факт, что недостаток, на который указывают Б.Шантебу, П.Пакте, другие французские исследователи, да и сами парламентарии, на практике преодолевается довольно своеобразным образом: многие депутаты и сенаторы часто просто не посещают заседания комиссий.
Члены комиссий (комитетов) палат высших законодательных органов зарубежных стран, как правило, назначаются на основе пропорционального представительства парламентских фракций. Так, в Национальном Собрании Франции каждая политическая группа направляет по четвертой части входящих в нее депутатов в комиссию по делам культуры, семьи и социальным проблемам и комиссию производства и обмена и по одной восьмой части в остальные четыре комиссии. Фактически группы сами определяют состав комиссий. Председатели парламентских групп передают Председателю нижней палаты списки предлагаемых кандидатов. Фамилии предложенных депутатов объявляются в афише и публикуются в “Journal Оfficiel”. Назначение вступает в силу с момента указанного опубликования.
При назначении депутатов и сенаторов в постоянные комиссии (комитеты) фракции исходят из двух основных критериев: первый и более существенный - стаж парламентской работы; второй - желание самого депутата или сенатора. По свидетельству известного политического деятеля, бывшего члена верхней палаты французского парламента Ж.Клюзеля молодой или впервые избранный сенатор скорее попадёт в комиссию по делам культуры или по социальным проблемам, а отнюдь не в комиссию иностранных дел, обороны и вооружённых сил или комиссию финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации.
Здесь, на наш взгляд, уместно привести весьма любопытную характеристику постоянных комиссий нижней палаты парламента Франции, которую дают Ф.Баллан и Д.Мессаже в книге “Заседание открыто. За кулисами Национального Собрания”. Мечтой если не всех, то по крайней мере многих депутатов является комиссия финансов, общих проблем экономики и плана. Наиболее влиятельная, она справедливо рассматривается как надежный и мощный трамплин для дальнейшей работы в правительстве. Доказательством этого служит тот факт, что в 1981г., когда к власти пришли левые силы, одиннадцать социалистов и коммунистов, входивших в состав этой комиссии во время предыдущей легислатуры, получили министерские портфели. Естественно, что молодые недавно избранные депутаты крайне редко становятся ее членами. По сложившейся традиции они должны сначала проявить себя в других комиссиях.
Комиссия по иностранным делам, продолжают Ф.Баллан и Д.Мессаже, по сравнению с комиссией финансов работает гораздо меньше. По их меткому замечанию, она представляет собой место отдыха воинов. Бывший Президент Французской Республики (В.Жискар д'Эстэн), бывшие Премьер-министры (Р.Барр, П.Моруа, Л.Фабиус), бывшие министры (Ш.Эрню, М.Крепо, Ж.-П.Шэвэнмэн, А.Лабаррэр, Л.Пэнсек), бывший Председатель Национального Собрания (Л.Мермаз), бывший председатель парламентской группы (А.Лажуани), бывший и нынешний руководители партий (Л.Жоспэн – ныне Премьер-министр, Ж.-М. Лё Пен), другие видные политические деятели ведут или вели в ней спокойную жизнь. Их достаточно скромная деятельность в качестве членов комиссии вовсе не означает, что они также пассивны на политической арене. Как раз наоборот, тем более что они, как подчеркивают авторы, имеют возможность путешествовать за счет государства и поддерживать отношения с сильными мира сего, выступая в качестве представителей французского парламента.
Комиссия по национальной обороне и вооруженным силам также работает не слишком напряженно. Будучи менее престижной, чем две первых, она, по свидетельству Ф.Баллана и Д.Мессаже, получила своеобразное прозвище “кладбища слонов”. В неё стремятся попасть парламентарии, карьера которых подходит к концу, и которые в силу этого обычно не заинтересованы в ожесточенных политических битвах. В эту комиссию также могут входить и впервые избранные депутаты.
Три оставшиеся комиссии работают много. Именно в них представлена большая часть депутатов-женщин, 16 равно как и молодых депутатов.
После того, как парламентские группы Национального Собрания сделали свой выбор, остающиеся вакантными места предоставляются депутатам, не входящим ни в какую парламентскую группу. При отсутствии соглашения между претендентами действует принцип преимущественного выбора по возрастному критерию.
Число депутатов, не входящих ни в одну из парламентских групп, в период Пятой Республики никогда не было значительным. А это означает, что политический состав постоянных комиссий всегда практически полностью отражает политический состав самой нижней палаты парламента. С тем чтобы избежать возможности хотя бы незначительного изменения этого равновесия, необходимого, как отмечают авторы брошюры “Комиссии в Национальном Собрании”, для надлежащего функционирования постоянных комиссий, Регламент нижней палаты устанавливает, что депутат, выбывший из парламентской группы, в состав которой он входил при назначении в такую комиссию, автоматически перестает быть ее членом. Таким образом, группы в некотором роде являются собственниками своих мест в комиссиях[13].
Принадлежность к той или иной постоянной комиссии (постоянному комитету) предполагает и вместе с тем порождает специализацию парламентария в определенной области законодательной деятельности. Этим и объясняется тот факт, что подавляющее число сенаторов и депутатов продолжает заседать в одной и той же постоянной комиссии (постоянном комитете) в течение всего срока своего мандата. Однако при этом не исключена возможность перехода сенатора или депутата из одной комиссии (комитета) в другую. Такой переход может быть как временным (например, когда парламентарий хочет принять участие в рассмотрении законопроекта или законодательного предложения, направленного в комиссию (комитет), членом которой он не является), так и постоянным (в частности, в случае, если сенатор или депутат решает сменить свою специализацию).
Центральной фигурой в постоянной комиссии (комитете), несомненно, является ее председатель. Именно на него возложена трудная и ответственная задача ведения обсуждения на заседаниях комиссии (комитета), что, естественно, в первую очередь предполагает хорошее знание рассматриваемых ею вопросов. По свидетельству Ж.Клюзеля, председатель постоянной комиссии верхней палаты французского парламента весьма уважаем теми министрами, которые испытывают на себе контроль с её стороны.
Прежде всего необходимо отметить, что постоянные комиссии работают весьма интенсивно. Так, например, со 2 октября 1995 г. по 30 сентября 1996 г. постоянные комиссии Национального Собрания Франции провели 346 заседаний, общая продолжительность которых составила 517 часов 22 минуты; специальные комиссии - 21 заседание (40 часов 40 минут); а комиссии по расследованию - 39 заседаний (97 часов).
Конечно, сравнение в данном случае со специальными комиссиями и с комиссиями по расследованию не вполне правомерно, ибо и те и другие являются органами временными и, следовательно, уже в силу этого не могут соперничать с постоянными комиссиями. И тем не менее такое сравнение, на наш взгляд, весьма показательно: цифры говорят сами за себя.
Кроме того, постоянные комиссии нижней палаты французского парламента представляют ежегодно около 300 различных докладов, что в общей сложности составляет более пятнадцати тысяч страниц20.
До 1994 года в Национальном Собрании Франции действовало правило, согласно которому в начале сессии и на всю ее продолжительность утреннее время одного дня в неделю отводилось по решению Конференции председателей – одного из руководящих органов палаты, для работы постоянных комиссий (на практике это было - утро каждого четверга). В действительности же в период проведения сессий постоянные комиссии собирались на заседания в любой день недели. Когда Национальное Собрание заседает, комиссии могут собираться только для обсуждения вопросов, направленных им нижней палатой для срочного рассмотрения или для обсуждения вопросов повестки дня Собрания.
Комиссии созываются по просьбе Председателя Национального Собрания, когда этого требует правительство. Во время сессии они созываются также их председателями. В межсессионный период комиссии могут созываться либо Председателем Собрания, либо председателями комиссий, но лишь с согласия их бюро21.
Заседания постоянных комиссий (комитетов) парламентов зарубежных стран, по общему правилу, не являются публичными. Протоколы заседаний носят конфиденциальный характер. Безусловно, любой депутат и сенатор имеет право ознакомиться как с самими протоколами, так и с прилагаемыми к ним документами, но только на месте. “Правда, - как справедливо отмечает М.А.Могунова, - в некоторых странах (США, Великобритания) стали допускаться открытые заседания парламентских комиссий”. Во Франции бюро постоянной комиссии Национального Собрания, предварительно проконсультировавшись с самой комиссией, вправе придать гласности всё проведенное в ней слушание или его часть. Для этого оно использует средства по своему выбору. Оно может, в частности, допустить в зал заседания представителей прессы, телевидения и радио. Впервые описанная процедура была применена в ноябре 1988 года (в год ее законодательного введения) комиссией производства и обмена, собравшейся для обсуждения проблемы дорожной безопасности. В январе 1989 года комиссия финансов провела “открытое” слушание министра экономики, которое получило значительный резонанс в средствах массовой информации. В декабре 1989 года количество такого рода заседаний уже превысило цифру 10. За период со 2 октября 1995 года по 30 сентября 1996 года постоянными комиссиями Национального Собрания было проведено 21 «открытое» для прессы заседание. При этом на трех из них заслушивались члены правительства.
С 1994 года Регламент Национального Собрания предусматривает возможность производства, передачи или распространения аудиовизуального отчета о работе комиссии.
В силу того, что каждая из постоянных комиссий (комитетов) в зарубежных парламентах специализируется в строго определенной области государственной политики, время от времени возникает необходимость в их сотрудничестве. Одной из форм такого сотрудничества является процедура совместных заседаний. Её цель состоит в том, чтобы объединить членов двух или нескольких комиссий (комитетов), заинтересованных в рассмотрении одного и того же вопроса или одного и того же законодательного текста.
Другая форма сотрудничества - так называемая процедура расширенных или открытых комиссий. Во Франции впервые она была применена в ноябре 1975 года по инициативе бывшего Председателя Национального Собрания Э.Фора и тогдашнего Председателя комиссии конституционных законов, законодательства и общего управления Республикой Ж.Фуайэ. В связи с рассмотрением названной комиссией кредитов Министерства внутренних дел в целях подготовки заключения было принято решение о том, что в этом рассмотрении может принять участие любой член нижней палаты парламента. В дальнейшем депутаты ни раз прибегали к использованию этой процедуры.
Ее основной смысл заключается в том, чтобы сэкономить время публичного заседания Собрания, дав возможность парламентариям, входящим в различные постоянные комиссии, всесторонне обсудить вопрос или законодательный текст до его передачи в палату. Необходимо отметить, что эта процедура не получила широкого применения. Дело в том, что депутаты из других комиссий, как правило, не заинтересованы в работе в открытой комиссии по той простой причине, что деятельность последней практически не освещается средствами массовой информации. Они поэтому предпочитают излагать свои соображения на публичных заседаниях палаты[14].
Традиционно постоянные комиссии (комитеты) зарубежных парламентов рассматриваются отечественными исследователями в качестве органов, осуществляющих свою деятельность главным образом в законодательной сфере[15]. Отнюдь не оспаривая обоснованность такого подхода, отметим, что при этом, как правило, уделяется недостаточное внимание изучению правовой регламентации и практики контрольной деятельности постоянных комиссий (комитетов).
Контроль за исполнительной властью представляет собой одну из важнейших функций парламента. Б.Шантебу даже считает, что исторически от нее берет свое начало законодательная функция. Действительно, ведь именно осуществление контроля за королевской политикой поставило английский парламент перед необходимостью предложить монарху проведение определенных реформ[16].
Парламентский контроль необходим прежде всего для того, чтобы не позволить администрации фактически узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что он является достаточно действенным. Вместе с тем очевидно, что он не должен быть неоправданно жёстким, так сказать, излишне обременительным для правительства. Иначе последнее просто не сможет эффективно функционировать.
Задача законодателя состоит, таким образом, в том, чтобы найти “золотую середину”, то есть создать такую систему парламентского контроля, которая, с одной стороны, явится надежной гарантией от превышения правительством своих полномочий, с другой - не будет чрезмерно стеснять его и тем самым позволит ему надлежащим образом проводить национальную политику. Огромная роль в осуществлении надлежащего парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти, несомненно, принадлежит постоянным комиссиям (комитетам).
Регламент Национального Собрания Франции (статья 145, абзац 1) устанавливает, что постоянные комиссии обеспечивают нижнюю палату парламента информацией, с тем чтобы позволить ей осуществлять контроль за политикой правительства. Конституционный Совет в своем решении № 59-2 от 17, 18 и 24 июня 1959г., объявив о конституционности этого положения, вместе с тем счел нужным подчеркнуть, что роль постоянных комиссий в данном случае сводится не более чем к информированию Собрания, которое само контролирует исполнительную власть во время ординарных и экстраординарных сессий в полном соответствии с Конституцией страны. Такое уточнение, конечно же, ограничивает их роль в области контроля за деятельностью администрации. И тем не менее постоянные комиссии, по мнению авторов брошюры “Комиссии в Национальном Собрании”, составляют основное звено как в законодательном механизме, так и в системе парламентского контроля33. Прежде всего следует отметить, что комиссии осуществляют контроль за исполнительной властью в процессе рассмотрения законопроектов, затрагивающих сферы деятельности конкретных министерств, в особенности проектов бюджета.
Кроме того, статья 164-IV Ордонанса № 58-1364 от 30 декабря 1958г., содержащего финансовый закон на 1959г., наделяет каждого из членов парламента, который должен представить от имени компетентной комиссии доклад о бюджете того или иного министерства, правом постоянно, в течение всего года следить за использованием и контролировать использование бюджетных кредитов этого министерства. Согласно положениям указанной статьи, эти парламентарии могут изучать на месте все интересующие их материалы; все сведения административного и финансового порядка, облегчающие выполнение их задач, должны быть им предоставлены. Они правомочны истребовать любые служебные документы, какова бы ни была их природа, за исключением имеющих секретный характер и касающихся национальной обороны, иностранных дел, внутренней и внешней безопасности государства, и при условии уважения принципа отделения судебной власти от других властей.
Во Франции для заслушивания служащих министерств обычно требуется разрешение соответствующего министра. Еще 18 апреля 1968 году один из основателей ныне действующей французской Конституции, видный политический деятель М.Дебре заявил, что слушания экспертов, которые в силу своего служебного положения подчиняются тому или иному министру, могут проводиться лишь в исключительных случаях, только с разрешения и в присутствии этого министра (если, конечно, он предварительно не дал разрешения на проведение слушания в его отсутствие) и по известным заранее вопросам. М.Дебре исходил при этом из того, что именно само правительство является единственным собеседником парламента и, следовательно, его комиссий. На практике такая жесткая позиция соблюдается не всегда. Некоторые постоянные комиссии Национального Собрания Франции, в частности, комиссии по делам культуры, семьи и социальным проблемам, а также производства и обмена весьма часто проводят слушания представителей различных профессиональных кругов.
Конечно, следует иметь в виду, что большинство слушаний в постоянных комиссиях (комитетах) проводятся в рамках законодательной процедуры. Однако, очевидно, что это обстоятельство вовсе не отменяет их собственно информационную ценность, равно как и не исключает возможности проведения слушаний сугубо с целью получения информации для ее последующей передачи на рассмотрение палаты парламента. Такую возможность, по свидетельству известных французских юристов П.Авриля и Ж.Жикеля, наиболее активно используют комиссии, законодательная деятельность которых весьма ограничена. Во Франции это - комиссии по иностранным делам и по национальной обороне.
В заключение следует отметить, что слушания в постоянных комиссиях (комитетах) зарубежных парламентов могут быть как закрытыми, так и открытыми для средств массовой информации. В последнем случае они благодаря усилиям журналистов нередко получают немалый резонанс не только в обществе, но и в правительственных кругах. Тем самым постоянные комиссии (комитеты) оказывают порою существенный резонанс на исполнительную власть, побуждая её к принятию определённых решений.
2.4. Институт Омбудсмена
Британская энциклопедия (1972 г.) определяет омбудсмена как «лицо, уполномоченное законодательным органом, которое призвано разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата»[17].
В современном виде институт омбудсмена впервые возник в Швеции в 1809 г., однако долгое время он оставался «эндемичным» правовым феноменом. В 1919 г., т.е. более чем через столетие после возникновения, институт омбудсмена был учрежден в Финляндии. Однако вплоть до середины 50-х годов XX в. идея учреждения института омбудсмена не воспринималась за пределами Скандинавии. Первая волна распространения института омбудсмена в мире, и одновременно в государствах Британского Содружества, началась в начале 60-х годов XX в. В 1962 г. институт омбудсмена был учрежден в Новой Зеландии. Затем этот институт постепенно ввели иные государства Британского Содружества: в Великобритании институт Парламентского омбудсмена был учрежден в 1967 г.; начиная с 1967 г. - в 10 из 13 провинций и территорий Канады (последним институт «представителя граждан» был введен в провинции Ньюфаундленд и Лабрадор в 2001 г.); начиная с 1971 г. - в Индии на уровне штатов; в 1972 - 2004 гг. - в Австралии на уровне субъектов федерации, в 1977 г. - на федеральном уровне.
При этом факторы, давшие толчок активному распространению института омбудсмена в государствах Британского Содружества во второй половине XX в., отличались от обусловивших возникновение данного института в XIX - начале XX в. Омбудсмен классической «шведской» модели был учрежден как институт высшего государственного надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В государствах Британского Содружества в XIX в. сложилась эффективная система государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, в ней центральное место занимали судебные органы. Таким образом, необходимость введения в данную систему специфического контрольного или надзорного органа отсутствовала.
Вместе с тем с внедрением в государственную практику идеи социального государства, закреплением новых социально-экономических прав граждан, расширением полномочий органов исполнительной власти в различных сферах общественной жизни во второй половине XX в. существовавшие механизмы обеспечения прав человека в деятельности публичной администрации оказались явно недостаточными для разрешения нового вида конфликтов между государством и гражданином. Недостаточная эффективность судов как механизма восстановления прав граждан была обусловлена, во-первых, тем, что правосудие изначально направлено на защиту гражданских и политических прав, судебная защита связана с оплатой государственной пошлины и дорогостоящих услуг профессиональных юристов. Финансовая обременительность судебных средств защиты была существенным препятствием при их использовании для защиты социально-экономических прав. Во-вторых, комплексность и многоаспектность социального законодательства требуют от судьи обширных специальных познаний, которыми он, как правило, не обладает. Таким образом, судебный контроль как центральная составляющая государственных гарантий прав граждан утратил свою эффективность.
