РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
На правах рукописи Корякин Виктор Михайлович
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ВОЕННО-СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Специальность 20.02.03 – Военное право,
военные проблемы международного права
Диссертация на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Научный консультант
доктор юридических наук
профессор О.В.Дамаскин
Москва – 2005
Содержание[1]
| Введение ……………………………………………………………...……………. | 3 | |
| Глава I. | ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВОЕННО-СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ …………………………..………. | 20 |
| 1.1. Социальная политика как функция правового, социального государства | 21 | |
| 1.2. Понятие, сущность военно-социальной политики и критерии ее эффективности ….……...…........………………………………………………..… | 33 | |
| 1.3. Принципы и функции военно-социальной политики ……………………… | 52 | |
| 1.4. Современное социальное и правовое положение военнослужащих и членов их семей как показатель эффективности военно-социальной политики | 71 | |
| 1.5. Финансово-экономические основы военно-социальной политики ….......... | 81 | |
| Глава II. | ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВОЕННО-СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ………………………………………...…….....… | 102 |
| 2.1. Государственно-правовые аспекты военно-социальной политики ………. | 103 | |
| 2.2. Федеральный закон «О статусе военнослужащих» как ключевое звено системы правового обеспечения военно-социальной политики ……………..... | 130 | |
| 2.3. Пробелы и противоречия военно-социального законодательства и пути их преодоления ………………………………..……………….…………….....…. | 146 | |
| 2.4. Проблемы кодификации военно-социального законодательства …….…… | 162 | |
| Глава III. | АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СОВРЕМЕННОЙ ВОЕННО-СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ………………………..……………………………….…………… | 187 |
| 3.1. Совершенствование системы денежного довольствия военнослужащих … | 188 | |
| 3.2. Вопросы реформирования системы предоставляемых военнослужащим социальных льгот ……………………………………........................................….. | 213 | |
| 3.3. Жилищная проблема военнослужащих: состояние и перспективы решения ………..……………………………………….……………….……...…. | 233 | |
| 3.4. Медицинское обеспечение военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей ……………………..….……………....…… | 247 | |
| 3.5. Проблемы социальной защиты участников и ветеранов боевых действий | 256 | |
| 3.6. Социальная адаптация граждан, уволенных с военной службы.……….… | 277 | |
| Глава IV. | ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВОЕННО-СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ …………...………….………...…………………………..…………. | 288 |
| 4.1. Основное содержание программ и прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и их влияние на военно-социальную политику ……………...……..…………………………………………………… | 289 | |
| 4.2. Система и полномочия органов, осуществляющих реализацию задач военно-социальной политики ………………………………………………...….. | 300 | |
| 4.3. Проблемы совершенствования контрольно-надзорной деятельности в сфере военно-социальной политики ………..…………………………...……….. | 322 | |
| 4.4. Военно-социальная работа как средство реализации задач военно-социальной политики ……………………………………….……………….…… | 357 | |
| Заключение …………………………………………..………….………..………... | 368 | |
| Список использованных источников...………………………….………..……… | 380 | |
| Приложения …………………………………………….…...…………...………… | 418 |
Введение
Начавшиеся в начале 90-х годов прошлого столетия и продолжающиеся сегодня качественные преобразования в российском обществе привели к глубоким, коренным и, как представляется, необратимым изменениям во всех сферах общественной жизни – политической, экономической, социальной, духовной. Универсальным, системообразующим институтом, осуществляющим публично-властное управление всеми сферами жизни общества, является государство. Деятельность государства и его органов по управлению обществом именуется политикой. В свою очередь, деятельность государства по управлению социальной сферой жизни общества предстает в виде социальной политики, целью которой является «создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7 Конституции РФ).
Важнейшей составной частью социальной политики любого государства является деятельность по упорядочению социальных отношений внутри особого государственного института – военной организации, под которой понимается «система вооруженных субъектов, а также военно-политических, военно-экономических, военно-научных и других структур государства, имеющих целью обеспечить военную мощь, обороноспособность, национальную безопасность страны на необходимом и достаточном уровне»[2]. Сущностные признаки указанного направления социальной политики государства (весьма значительный контингент граждан, включенных в его сферу; высокая социальная значимость профессиональной деятельности представителей данной социальной общности, связанной с обеспечением военной безопасности государства; наличие системы специализированных «военно-социальных» законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих функционирование данной сферы) позволяют ставить вопрос об институционализации военно-социальной политики в качестве относительно самостоятельного структурного элемента общей системы социальной политики государства.
Исходя из вышеизложенного, актуальность исследования проблем правового обеспечения военно-социальной политики обусловлена следующими обстоятельствами:
во-первых, сложностью, динамичностью и противоречивостью процессов, проистекающих в социальной сфере российского общества, что самым непосредственным образом сказывается на социальной ситуации в Вооруженных Силах, как неотъемлемой составной части государства. Это актуализирует потребность в научном осмыслении содержания и направленности социальных реформ, осуществляемых в Российской Федерации (реформа системы пенсионного обеспечения; реформа жилищно-коммунального хозяйства и в целом жилищной политики; реформа системы образования; реформа системы социальных пособий и льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан, и др.) и оценке их последствий для социального положения такой специфической группы населения, каковой являются военнослужащие, граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей;
во-вторых, возрастанием роли принципа гуманизации строительства Вооруженных Сил, сущность которого состоит в обеспечении жизнедеятельности человека как главного субъекта вооруженной борьбы, воспроизводстве его природно-биологических и духовных сил и создании благоприятных условий его существования в системе военно-социальных отношений[3]. Это обусловлено тем, что «главный конкурентный капитал, главный источник развития страны – это ее граждане. Для того, чтобы страна стала сильной и богатой, необходимо сделать все для нормальной жизни каждого человека»[4]. Социальные процессы, происходящие в военной организации, как объект государственного воздействия требуют новых способов и институтов управления и правового регулирования;
в-третьих, относительно слабой теоретико-правовой проработкой понятия «военно-социальная политика», отсутствием научно обоснованной концепции ее правового обеспечения. Формирование и осуществление государственной политики в области социального обеспечения и социальной защиты военнослужащих в последние годы не сопровождалось специальными комплексными научными исследованиями в рамках военно-юридической науки. Настоящее диссертационное исследование призвано в определенной степени восполнить данный пробел;
в-четвертых, состоянием действующего законодательства в сфере военно-социальной политики. Современная нормативно-правовая база в данной области, с одной стороны, избыточна (с точки зрения количества нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы о социальной защите и социальном обеспечении военнослужащих и их семей), а с другой стороны, указанное законодательство содержит значительное число пробелов и противоречий, что значительно снижает эффективность и качество правового регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере. Многочисленные нормативные правовые акты по указанным вопросам не образуют системного подхода к правовому обеспечению военно-социальной политики. Все это предопределяет необходимость научного обоснования путей совершенствования нормотворческой деятельности, направленной на совершенствование как содержания, так и формы указанного законодательства.
Актуальность и значимость вопросов комплексного правового регулирования общественных отношений в сфере военно-социальной политики Российской Федерации позволяют квалифицировать их в качестве крупной научной проблемы, решение которой имеет важное значение для укрепления обороноспособности российского государства, для развития военного права. Сущность указанной научной проблемы состоит в обосновании путей и способов разрешения противоречия между потребностью в оптимизации военно-социальной политики Российской Федерации и ограниченными возможностями современной системы ее правового обеспечения и разработке на этой основе концепции военно-социальной политики Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Актуальность и недостаточная разработанность данной проблемы в военно-юридической науке предопределили выбор темы, объекта, предмета, цели и задач настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы исследования.
Многое из того, что возникло в последние годы в теории и практике правового регулирования общественных отношений в сфере социальной политики российского государства, далеко не вписывается в сложившиеся схемы научного осмысления и требует поиска новых принципов и направлений исследования данных проблем. Вместе с тем российской общественной наукой создан потенциал идей и подходов, на основе которых происходит постепенное освоение проблем, связанных с деятельностью государства по руководству процессами, проистекающими в социальной сфере жизни общества. Особенный интерес и методологическую ценность применительно к теме настоящего исследования имеют работы, в которых раскрываются проблемы реформирования социальной политики Российской Федерации на рубеже ХХ–ХХI веков. К их числу можно отнести труды Ф.Э.Бурджалова, Е.Ш.Гонтмахера, И.А.Григорьевой, А.В.Кончугова, Р.М.Кутаева, И.М.Лаврененко, Г.В.Осипова, Е.И.Холостовой, а также материалы Всероссийской научно-практической конференции «Реальная социальная политика в условиях государственной модернизации: опыт, проблемы, перспективы», состоявшейся в Российской академии государственной службы 13–14 марта 2001 г. Правовые аспекты социальной политики государства рассмотрены в научных работах В.А.Иваненко и В.С.Иваненко, С.В.Калашникова, В.М.Капицына, С.Е.Коробова, Л.С.Мамута, Ж.Х.Македонской, Е.Е.Мачульской, Р.О.Мередова, Н.В.Путило, других ученых.
В последние годы представителями различных отраслей науки активно разрабатываются проблемы социальной безопасности общества, обеспечение которой выступает одной из главных целей государственной социальной политики (см. труды Р.Н.Аничина, М.Ю.Зеленкова, В.В.Колкова, В.В.Серебрянникова, А.А.Прохожева, К.В.Фатеева и др.).
Как отмечалось выше, неотъемлемой составной частью общей социальной политики государства является военно-социальная политика. В связи с этим важную методологическую основу для настоящей диссертации составляют научные работы, посвященные исследованию проблем социального статуса и социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей (см., например, труды М.В.Кибакина, Г.Г.Лозы, В.Н.Серебренникова, Ю.А.Чернавина, В.В.Шуриновой и др.). Проблемы правового регулирования системы социальной защиты и реализации социально-экономических прав указанных категорий граждан рассмотрены в работах А.В.Коровникова, А.В.Кудашкина, С.И.Леншина, Ю.И.Мигачева, А.П.Назарчука, В.Н.Старцуна, других ученых
Серьезным вкладом в исследование правовых проблем государственной военно-социальной политики являются научно-практические комментарии к федеральным законам «О статусе военнослужащих», «О воинской обязанности и военной службе», «Об обороне», «О ветеранах»[5]. Многие аспекты научного осмысления современной военно-социальной политики, в том числе – вопросов правового регулирования данной сферы, содержатся в материалах ряда научно-практических конференций и семинаров по данной проблематике[6], а также в итогах ежегодного мониторинга социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, который проводится в нашей стране, начиная с 1999 года.
Отдельные правовые проблемы военно-социальной политики рассмотрены в работах Н.В.Артамонова, О.В.Дробота и В.С.Мартиросяна (льготы, предоставляемые военнослужащим), В.К.Белова (обязательное государственное страхование жизни и здоровья военнослужащих), А.И.Землина, Г.А.Золотухина, А.В.Михайлова и А.В.Копытова (денежное довольствие военнослужащих и пенсионное обеспечение граждан, проходивших военную службу, и их семей), З.Х.Акчурина, А.В.Кудашкина, Л.М.Пчелинцевой и И.И.Семенова (жилищное обеспечение), А.А.Ивашина и В.М.Калинина (медицинское обеспечение и охрана здоровья военнослужащих), С.А.Гарненко и Р.К.Мугинова (проблемы военного образования), В.А.Мурзина, В.В.Тараненко и А.Г.Чепурного (социальная защита и реабилитация участников боевых действий и вооруженных конфликтов, а также инвалидов вследствие военной травмы), Ю.Я.Михайлова, Э.Б.Родюкова и Б.Е.Шелеста (социальная адаптация граждан, уволенных с военной службы), и др.
Таким образом, исследования правовых проблем социальной деятельности государства имеют достаточно обширную библиографию, позволяющую получить определенное представление о проблемах правового обеспечения военно-социальной политики. Однако очевидно и другое. В настоящее время в отечественной литературе отсутствует сколько-нибудь целостное, систематизированное научное исследование военно-социальной политики государства в целом и проблем ее правового обеспечения в частности. В связи с этим можно констатировать наличие существенного противоречия между, с одной стороны, исключительной остротой и сложностью процессов, проистекающих в сфере военно-социальной политики российского государства, а с другой – недостаточностью научных исследований этой проблемы в рамках военно-юридической науки.
Все это свидетельствует о наличии теоретических, практических и прогностических оснований, позволяющих прийти к выводу, что комплексное исследование проблем правового обеспечения военно-социальной политики, научное обоснование путей совершенствования ее правовых основ, а также внедрение результатов исследования в законодательство и правоприменительную деятельность в соответствии с основными направлениями современной правовой политики государства является одной из актуальных задач современной военно-юридической науки.
Объектом диссертационного исследования является военно-социальная политика Российской Федерации.
Предмет исследования составляют проблемы правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации, под которым понимается комплекс мероприятий правотворческого, правореализующего и правоприменительного характера, осуществляемых государством в интересах достижения целей и решения задач военно-социальной политики.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе комплексного научного анализа проблем и противоречий, возникающих в процессе правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере военно-социальной политики, обобщения отечественного и зарубежного опыта деятельности государства в данной сфере, выработать научно обоснованную, завершенную, имеющую внутреннее единство концепцию правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации и по возможности указанную концепцию апробировать и отчасти внедрить.
Рабочая гипотеза исследования состоит в предположении о том, что отдельные элементы правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации находятся в разрозненном, фрагментарном виде и нуждаются в объединении в единую систему на теоретическом, организационном, кадровом, информационном, правотворческом и иных уровнях, а также о том, что оптимизация системы правового обеспечения военно-социальной политики является одним из решающих компонентов успешного осуществления модернизации Вооруженных Сил РФ, важнейшим фактором обеспечения военной безопасности Российской Федерации. Игнорирование или недооценка этого направления государственной деятельности неизбежно ведут к дестабилизации социальной обстановки внутри военной организации государства, возрастанию социальной напряженности и, как следствие, к снижению уровня обороноспособности Российской Федерации. Сформулированная гипотеза ориентирует на разработку и осуществление конкретных мер по совершенствованию системы правового обеспечения военно-социальной политики, а также развитию законодательства в этой области.
Для достижения цели исследования и подтверждения основных положений рабочей гипотезы поставлены следующие исследовательские задачи:
1) провести анализ и выявить специфику проявления в воинской среде основных проблем и противоречий социальной политики российского государства, возникающих в период коренных преобразований всех сфер жизни российского общества;
2) выработать и теоретически обосновать научное определение понятия «военно-социальная политика», исследовать ее правовую сущность, выявить принципы и функции, разработать проект ее концепции;
3) критически проанализировать военно-социальное законодательство, выявить имеющиеся в нем противоречия и пробелы, сформулировать конкретные предложения по их преодолению и обосновать необходимость разработки и принятия кодифицированного нормативного правового акта о социальной защите и социальном обеспечении военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;
4) изучить современное социальное и правовое положение военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, осуществить комплексный анализ наиболее актуальных правовых проблем современной военно-социальной политики и выработать на основе этого анализа предложения о путях их решения;
5) исследовать организационно-правовые основы военно-социальной политики и разработать предложения о принятии единого программного документа в сфере военно-социальной политики Российской Федерации на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Методы исследования. Исследование проведено на основе общенаучных, специальных системных и сравнительных методов анализа: системно-структурного – при уточнении сущности правового обеспечения военно-социальной политики; конкретно-социологического – при исследовании эффективности правового обеспечения современной военно-социальной политики; историко-целевого подхода – при изучении генезиса понятийного аппарата, связанного с деятельностью государства в сфере военно-социальной политики. Кроме того, использованы специальные правовые методы исследования: формально-юридический (при изучении правовой природы военно-социальной политики, ее соотношения с другими направлениями политической деятельности государства), сравнительно-правовой (при изучении эволюции военно-социального законодательства России и проведении его сравнительного анализа с законодательством зарубежных государств), статистический (при исследовании эффективности правотворческой деятельности государственных органов и органов военного управления и при изучении динамики изменений военно-социального законодательства), другие методы.
Эмпирическую базу исследования составляют итоги ежегодного мониторинга социально-экономического и правового положения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей в 2001–2004 годах, в проведении и обобщении результатов которого автор принимает непосредственное личное участие, а также результаты экспертного опроса в форме анкетирования по актуальным вопросам правового обеспечения военно-социальной политики, проведенного диссертантом в 2004 году среди специалистов центральных органов военного управления Минобороны России, в круг служебных обязанностей которых входит реализация государственных мер социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, а также нормотворческая деятельность в данной сфере.
Источниковедческая и теоретическая база исследования. В ходе подготовки диссертации проанализированы более двухсот нормативных правовых актов различного уровня – от федеральных законов до ведомственных актов, около полусотни справочных и энциклопедических изданий, изучено более 70 диссертаций и авторефератов диссертаций по проблематике исследования, около 140 монографических изданий, более 175 статей, опубликованных в различных периодических изданиях, материалы научно-практических конференций и семинаров, а также архивные материалы. Все это позволило обеспечить достаточную всесторонность исследования и необходимую научную обоснованность полученных результатов.
По результатам проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1. Авторское научное определение категории «военно-социальная политика», под которой предлагается понимать деятельность государства, связанную с управлением социальным развитием военной организации, направленную на удовлетворение материальных и культурных потребностей военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей и обеспечение на этой основе их социальной защиты, воспроизводства морально-психологического и физиологического потенциалов военнослужащих, поддержание внутренней устойчивости, стабильности и боеспособности военной организации государства. Военно-социальная политика является относительно самостоятельной подотраслью общей социальной политики государства и одновременно – важнейшим элементом его военной политики.
2. Концепция военно-социальной политики Российской Федерации на период до 2015 года, под которой понимается система научных положений, принципов и взглядов на деятельность государства по управлению социальным развитием военной организации. Необходимость разработки и принятия данного документа обусловлена потребностью в выработке научно обоснованной стратегии деятельности государства на ближайшую, среднесрочную и долгосрочную перспективу по последовательному повышению уровня жизни военнослужащих и их семей, усилению их социальной защищенности и укреплению на этой основе социальной безопасности военной организации государства.
В целях придания концепции военно-социальной политики Российской Федерации статуса официального документа она должна быть, по нашему мнению, утверждена соответствующим указом Президента РФ либо актом Правительства РФ. Проект концепции военно-социальной политики российского государства автором разработан, приведен в приложении к диссертации. Концепция должна стать теоретико-правовой основой системы правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации.
3. Результаты анализа законодательства, регулирующего правоотношения в сфере военно-социальной политики, и основанное на этом анализе обоснование необходимости осуществления кодификации указанного законодательства.
Изучив сложившуюся систему законодательства в рассматриваемой сфере, автор пришел к выводу, что законодательству, посредством которого осуществляется правовое регулирование общественных отношений в сфере военно-социальной политики, свойственны противоречивость, множественность нормативных правовых актов, наличие существенных правовых пробелов, отсутствие единой терминологии, значительный удельный вес отсылочных правовых норм. Указанные недостатки позволяют констатировать настоятельную потребность в осуществлении кодификации правовых норм о социальной защите и социальном обеспечении военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей.
Именно кодекс может обеспечить единообразное понимание и действие правовых норм о социальной защите военнослужащих на территории всей страны. По нашему мнению, такой кодекс мог бы носить название «Военно-социальный кодекс Российской Федерации». С его принятием будут подлежать признанию утратившими силу многочисленные, ныне разрозненные и нередко противоречивые акты и нормы в этой области. Названный кодекс станет прочной, высокоэффективной нормативно-правовой основой системы правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации.
4. Обоснование необходимости разработки и утверждения актом Правительства РФ единого программного документа в сфере военно-социальной политики.
В диссертации исследованы организационно-правовые и финансовые основы деятельности государства в военно-социальной сфере, осуществлен анализ содержания прогнозов и программ социально-экономического развития Российской Федерации и их влияние на военно-социальную политику и сделан вывод об отсутствие единого комплексного программного документа по решению военно-социальных проблем на средне- и долгосрочную перспективу. Данное обстоятельство является существенным недостатком современной военно-социальной политики российского государства.
Основываясь на результатах проведенного исследования, автор пришел к выводу о необходимости разработки федеральной целевой программы «Социальное обеспечение военного строительства в Российской Федерации на период до 2015 года», которая должна представлять собой объединенный единым замыслом и целью, увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, производственных, социально-экономических, организационных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области социального обеспечения военного строительства в Российской Федерации. Указанная программа должна стать организационно-правовой основой системы правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации.
Три основополагающих документа в сфере военно-социальной политики, необходимость разработки которых обоснована в диссертации (концепция военно-социальной политики Российской Федерации на период до 2015 года, как теоретико-правовая основа; Военно-социальный кодекс Российской Федерации, как нормативно-правовая основа; федеральная целевая программа «Социальное обеспечение военного строительства в Российской Федерации на период до 2015 года», как организационно-правовая основа) должны составить, по мнению диссертанта, единую систему правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации на ближайшее десятилетие (см. рис. 7).
Изложенные выше и выносимые на публичную защиту результаты позволяют констатировать, что итогом проведенного диссертационного исследования стало решение крупной научной проблемы – обоснованы пути разрешения противоречия между потребностью в оптимизации военно-социальной политики Российской Федерации и ограниченными возможностями ее правового обеспечения посредством внедрения разработанной автором системы правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации. Решение указанной научной проблемы имеет важное социально-культурное и оборонное значение и свидетельствует о личном вкладе соискателя в науку военного права.
Научная новизна проведенного исследования определяется тем, что со времени начала коренных реформ во всех сферах жизни российского общества прошло уже более десяти лет, в связи с чем, как представляется, появилась реальная возможность более или менее адекватно оценить минувший исторический отрезок с учетом накопленной феноменологии, данных научных исследований, оценки произошедших политических, социальных и экономических изменений в Российской Федерации и в ее военной организации. Есть возможность проанализировать, насколько продвинулись Россия и ее военная организация в своей трансформации, воплотилась ли в реальность стратегия реформ и как эта политическая стратегия повлияла на социальные отношения в обществе и в Вооруженных Силах. В связи с изложенным новизна исследования состоит в том, что:
во-первых, в диссертации впервые с позиций военно-юридической науки осуществлено научное осмысление сущности социальных отношений в военной организации государства, степени продвижения к подлинной социальной защищенности военнослужащих, дана оценка системе управленческих решений, которая, реализуя стратегию и тактику достижения целей, определенных в Конституции РФ и законодательстве, в программах и прогнозах социально-экономического развития, формирует облик современной военно-социальной политики Российской Федерации;
во-вторых, диссертация является первой научной работой в области военного права, в которой изложены результаты комплексного, системного исследования проблем правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации периода реформ, обоснованы основные направления совершенствования законодательства в данной сфере. В диссертации идет речь об определении целей, задач, направлений и принципов развития указанного законодательства, мер социально-политического, организационного, финансового, информационного обеспечения процесса его совершенствования, о прогнозировании социально-экономических и иных последствий его реализации, что является новым вкладом в науку военного права;
в-третьих, диссертацией положено начало разработке нового перспективного научного направления в военном праве – военных проблем права социального обеспечения и социальной защиты граждан как совокупности специфических правовых норм, регламентирующих комплекс однородных общественных отношений, возникающих в процессе осуществления социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;
в-четвертых, диссертация является первым военно-правовым исследованием, в котором дается оценочно-прогностическая характеристика нововведений в сфере военно-социальной политики, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ[7] (известном как закон о т.н. «монетизации» льгот).
Теоретическая значимость исследования заключается в разработке концепции правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации. На основе исследования правовой сущности военно-социальной политики, специфики законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих социальную защиту и социальное обеспечение военнослужащих, их места и роли в системе конституционного, административного, социального и военного законодательства Российской Федерации, разработаны теоретико-правовые основы военно-социальной политики, сформулированы ее научное определение, функции и принципы, в совокупности обогащающие военное право как комплексную отрасль российского права.
Практическая значимость и апробация исследования определяются тем, что элементы разработанной диссертантом концепции правового обеспечения военно-социальной политики в Российской Федерации:
использованы при выработке конкретных предложений по внесению изменений и дополнений в действующее законодательство, учтены при подготовке законопроектов о внесении изменений и дополнений в федеральные законы «О статусе военнослужащих» и «О ветеранах», другие законодательные и иные нормативные правовые акты, направленные на совершенствование системы правового регулирования общественных отношений в сфере военно-социальной политики;
положены в основу научных публикаций, посвященных актуальным проблемам военно-социальной политики, а также использованы при написании учебно-методической и научной литературы по теории права социального обеспечения и военного права;
используются в практической деятельности государственных органов, учреждений и организаций Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов и их юридических служб;
внедрены в учебный процесс в целях повышения уровня подготовки военно-юридических и военных кадров.
Результаты исследования нашли отражение в более 35 научных публикациях автора, в том числе в трех монографиях, двух научно-практических комментариях к законодательным актам о социальной защите военнослужащих, в пяти учебных и учебно-методических пособиях, а также в научных сообщениях, сделанных в учебных, научно-исследовательских и военных аудиториях, в научных статьях, опубликованных в периодических изданиях, в том числе – рекомендованных Высшим аттестационным комитетом Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований. Кроме того, основные выводы исследования нашли отражение в материалах ряда научно-практических конференций.
Проведение исследования осуществлялось в тесной координации с ведущими научными, законодательными и правоприменительными центрами (Комитет по обороне Государственной Думы, Комитет по обороне и безопасности Совета Федерации, Административный департамент Аппарата Правительства РФ, Правительственная комиссия по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, юридическая служба Вооруженных Сил РФ, Юридическая служба Вооруженных Сил РФ). Автор принимал непосредственное участие в работе аппаратов Комитета по обороне Государственной Думы и Комитета по обороне и безопасности Совета Федерации по совершенствованию военного законодательства и подготовке конкретных рекомендаций, направленных на оптимизацию системы правового обеспечения военно-социальной политики Российской Федерации.
Основные идеи и теоретические положения диссертации апробированы автором в ходе практической деятельности с июня 1996 года в отделе военно-социальной работы Главного управления воспитательной работы Вооруженных Сил РФ (в том числе с августа 1998 года по август 2002 года в должности начальника данного отдела), а также – с августа 2002 года по настоящее время – в должности начальника юридической службы указанного Главного управления. Они использовались диссертантом в 1999–2004 годах при подготовке материалов к заседаниям Правительственной комиссии по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, к парламентским слушаниям по данной проблематике, а также излагались в выступлениях на научно-практических конференциях, при проведении занятий с военнослужащими центральных органов военного управления, военно-учебных заведений, соединений и воинских частей. Результаты диссертационного исследования широко использовались соискателем в порядке исполнения служебных заданий в нормотворческой деятельности при подготовке ряда законопроектов, проектов постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов Минобороны России по военно-социальной проблематике, а также при подготовке проектов официальных заключений и отзывов Правительства РФ и Минобороны России на проекты нормативных правовых актов по указанным вопросам.
Глава I
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВОЕННО-СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Многолетняя человеческая история свидетельствует, что чем раньше общество, государство, наука осознают возникшие новые потребности, отношения, проблемы, тем вероятнее их своевременное и эффективное решение, тем надежнее будет обеспечено поступательное социально-экономическое развитие страны, ее безопасность, стабильность общественных отношений.
Социальные проблемы военной организации российского государства, выступая социальными противоречиями, осознаваемыми военнослужащими как несоответствие между целью деятельности и ее результатом, приводят к неудовлетворению социальных потребностей последних. Потребности, являясь состоянием организма, человеческой личности, социальной группы, общества в целом, выражающими зависимость от объективного содержания условий их существования и развития, актуализируют строго определенные мотивы поведения военнослужащих. В силу этого своевременное решение социальных проблем, удовлетворение объективных социальных потребностей военнослужащих и членов их семей является необходимым условием их нормальной жизнедеятельности, а также выступает в качестве одного из существенных факторов стабильного функционирования военной организации государства.
В связи с этим мы полагаем весьма актуальной и своевременной постановку вопроса о необходимости научного анализа теоретико-правовых проблем военно-социальной политики российского государства.
§ 1.1. Социальная политика как функция правового,
социального государства
Термин «военно-социальная политика» является понятием, производным от более общего, более широкого понятия – «социальная политика». Социальная политика, в свою очередь, является неотъемлемой составной частью внутренней политики государства (политика – это деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельность общественных классов, партий и др. общественных организаций, общественных группировок, определяемая их интересами и целями[8] ). Поэтому уяснение сущности военно-социальной политики невозможно без познания принципов, целей, функций и содержания социальной политики в целом.
Понятие «социальная политика» широко используется в практике государственного строительства и очень часто употребляется в официальных документах. Социальная политика является предметом достаточно широких научных дискуссий, причем объем данного понятия и его содержание у различных исследователей значительно отличаются. Это обусловлено тем, что социальная политика является наиболее значимой сферой интересов всех членов общества, важнейшей частью деятельности современного государства. Социальная политика теснейшим образом связана с типом и уровнем развития общества и государства, господствующей ментальностью населения, с теми целями и задачами, которые ставит общество перед собой в своем развитии.
Термин «социальная политика» имеет довольно позднее происхождение. Однако на всем протяжении истории человечества те или иные варианты социальной политики разрабатывались различными типами общества и реализовывались в деятельности государств. В их основе лежали представления о должном и справедливом, сформулированные моралью и религией и закрепленные традицией. Можно сказать, что определенная социальная политика была, скорее, следствием, чем целью деятельности правителей и правительств.
Вопросы, связанные с пониманием сущности социальной политики, взаимоотношений государства и общества, с давних времен являются предметом внимания мыслителей. С глубокой древности ученые различных школ признавали, что задача государства – забота о своих жителях. Так, например, Платон утверждал, что «всякая власть, поскольку она власть, имеет в виду благо не кого иного, как тех, кто ей подвластен», а «подлинный правитель имеет в виду не то, что пригодно ему, а то, что пригодно подвластному»[9]. Аристотель указывал, что «государство создается не ради того, чтобы жить, но для того, чтобы жить счастливо», «государство – … союз в целях оказания помощи», а «наилучшим государственным строем должно признать такой, организация которого дает возможность всякому человеку благоденствовать и жить счастливо»[10].
Большинство исследователей разделяло точку зрения, которая в обобщенном виде была выражена О.Хеффе: «Если человеческое общежитие хочет иметь легитимный характер, то оно должно: во-первых, иметь правовой характер; во-вторых, право должно обрести качество справедливости и, в-третьих, справедливое право должно быть защищено общественным правопорядком – а значит, принять облик справедливого государства»[11].
Последовательная деятельность по изучению и истолкованию социальной политики как специфической функции государства и общества относится к тому времени, когда закладывались основы социального государства. В конце XIX века группа немецких ученых объединилась в «Кружок социальной политики», ставящий своей задачей изучение развития политики и экономики с позиции социологии. Закономерно, что научный интерес к подобному социальному институту сформировался на рубеже XIX и XX веков, отмеченном значительным ростом интереса к социальному знанию. Известный немецкий экономист, социолог и историк В.Зомбарт отмечал, что наблюдательный теоретик-социолог «стремится внести в путаницу отдельных политических мероприятий смысл, единство и систему, различает группы однородных и разнородных начинаний и приходит к необходимости установить понятие социальной политики»[12]. В начале ХХ века социальная политика стала официальной доктриной ряда государств, получив правовое закрепление в Конституции Веймарской республики 1919 года и Конституции Чехословакии 1920 года[13].
Зарубежной и отечественной общественной наукой накоплен достаточно большой набор определений социальной политики. Видный российский специалист в области социальной работы и социальной защиты населения Е.И.Холостова все эти подходы разбивает на пять групп, в каждой из которых объединяются схожие концепции[14].
Первая, и наиболее обширная, группа исходит из отождествления социального и общественного, в силу чего социальная политика рассматривается как общественные действия по решению проблем, затрагивающих все общество. Цель социальной политики при таком ее понимании – способствовать достижению целей общества.
Вторая группа подходов исходит из социально-трудовых отношений и ориентирована на их стабилизацию, регламентирование отношений труда и капитала, исключение экстремистских или радикальных вариантов разрешения противоречий.
Третья группа концепций рассматривает социальную политику как вид общественной деятельности, нацеленной, в первую очередь, на потенциально опасные слои населения – нетрудоспособных, маргиналов, деклассированные элементы, чтобы через систему государственной помощи и общественной благотворительности обеспечить низшим слоям минимально приемлемый уровень удовлетворения их потребностей, благосостояния и оградить тем самым обеспеченные классы от возможной неконтролируемой агрессии со стороны указанных категорий населения. В свое время еще П.А.Сорокин в своей работе «Социология революции» указывал, что «непосредственной предпосылкой всякой революции всегда было увеличение подавленных базовых инстинктов большинства населения, а также невозможность даже минимального их удовлетворения»[15]. Там же он писал о распространении девиантного поведения как реакции на неудовлетворенность базовых материальных потребностей людей.
Четвертая группа концепций рассматривает социальную политику, прежде всего, как инструмент, смягчающий негативные последствия индивидуального и социального неравенства через систему редистрибутивных (перераспределительных) мероприятий. Как правило, действия в рамках такого подхода имеют целью удержать дифференциацию доходов населения в безопасных рамках.
Наконец, пятая группа подходов исходит из принципов социальной справедливости и социального партнерства как базовых ценностей современного гражданского общества и социального государства.
Приведенные подходы к определению сущности рассматриваемого явления не противоречат друг другу, они способствуют лучшему пониманию различных аспектов такого сложного явления, как социальная политика; сочетание указанных подходов является наиболее плодотворным для уяснения ее сущности. Многоликость, многомерность социальной политики – очевидный факт. Социальная политика полиструктурна и полифункциональна, что дает повод для выдвижения большого количества ее определений.
«Словарь социальной работы» Р.Баркера дает следующее развернутое определение данного понятия: «Социальная политика – деятельность и принцип общества, формирующие способ, при помощи которого оно вмешивается и регулирует отношения между индивидами, группами, общинами, социальными учреждениями. Эти принципы и действия являются результатом обычаев и ценностей общества и в большей степени определяют распределение ресурсов и уровень благосостояния его людей»[16]. В приведенном определении обращает на себя внимание то обстоятельство, что зарубежный ученый рассматривает социальную политику как функцию общества, а не государства.
В отличие от данного подхода, учитывая особенности исторического развития и политические традиции нашей страны, большинство российских исследователей на первое место в социальной политике ставят государство, а общество в лице общественных организаций и институтов – на второе. Следует отметить, что отечественные исследователи сравнительно поздно обратились к социальной политике как к специальному предмету научного рассмотрения. Характерен в этом отношении тот факт, что в таком авторитетном издании, как «Философский энциклопедический словарь»[17], вместившем в себя множество понятий социальной философии и социологии, не имеется специальной статьи, посвященной категории «социальная политика». Не содержится трактовки данного понятия и в Большой советской энциклопедии, изданной в СССР в 70-е годы ХХ века.
Одно из первых развернутых определений социальной политики в отечественной литературе дано в энциклопедическом словаре «Политология», изданном в 1993 году. В данном издании социальная политика трактуется как деятельность, направленная на управление социальным развитием общества, на обеспечение удовлетворения материальных и культурных потребностей его членов и на регулирование процессов социальной дифференциации общества. Базовыми целями социальной политики являются достижение равновесия, стабильности, целостности и динамизма общества при наличии материальных ресурсов, соответствующих политических сил и социальной системы[18].
Рассмотрим трактовку социальной политики отечественными учеными[19].
По мнению П.Д.Павленка, социальная политика государства – это определенная ориентация и система мер по оптимизации социального развития общества, отношений между социальными и другими группами, создание тех или иных условий для удовлетворения жизненных потребностей их представителей[20]. Это определение относится к числу тех, которые трактуют рассматриваемое явление достаточно широко, вбирая в себя также содержание других видов политики.
С точки зрения политико-правовой трактовки рассматривает это явление В.М.Капицын. Согласно его пониманию, социальная политика в широком смысле слова обозначает управляющее воздействие государства, основанное на системе правил (норм), нормативных структур, принимающих решения и организующих деятельность, которая способствует вовлечению в политические процессы различных субъектов. Цель такого воздействия – способствовать формированию общности интересов широких слоев населения и консолидировать тем самым общество, добиваясь поддержки им деятельности государства[21]. Важным в данном определении является то, что автор подчеркивает управленческое содержание социальной политики государства. Раскрывая широкое понимание социальной политики, указанный автор уточняет, что социальная политика – это «совокупность разноуровневых властных управленческих воздействий, обеспечивающих солидарную поддержку жизнедеятельности групп населения, потенциально или реально подверженных рискам (физическим, природным, профессиональным), в целях консолидации общества и стабильности политической власти на основе государственного правового регулирования»[22].
В одном из первых отечественных систематизированных учебных пособий по теории и методике социальной работы содержится трактовка социальной политики как «причинно обусловленной, ситуативной, динамичной по форме и ориентации деятельности по практической организации социальной безопасности людей, стремящихся реализовать свои потребности и интересы в обществе»[23]. Как видно из данного определения, отечественной наукой достаточно рано осознана тесная связь между социальной политикой и социальной безопасностью. Эта связь подчеркивается также в работах В.В.Колкова и Г.Г.Силласте[24]. В дальнейшем И.Г.Зайнышев конкретизировал указанную точку зрения и сформулировал следующее определение: «Социальная политика – это составная часть внутренней политики государства, воплощенная в его социальных программах и практике и регулирующая отношения в обществе в интересах и через интересы основных социальных групп населения»[25].
К числу комплексных относится определение социальной политики И.А.Григорьевой, которое гласит: «Социальная политика – это деятельность государства и/или общества (общественных институтов) по согласованию интересов различных социальных групп и социально-территориальных общностей в сфере производства, распределения и потребления, позволяющая согласовывать интересы этих групп с интересами человека и долговременными целями общества»[26]. Данное определение, по мнению Е.И.Холостовой, построено на предельно широкой трактовке социальной политики, включающей в себя практически всю жизнедеятельность общества и не оставляющей ничего за своими рамками. В таком подходе все другие разновидности политики выглядят как составные части социальной.
По мнению И.М.Лаврененко «социальная политика – это деятельность по управлению социальной сферой общества, призванная обеспечить жизнь и воспроизводство новых поколений, создать предпосылки для развития и стабильности общественной системы и достойной жизни людей»[27]. Под социальной сферой при этом понимается целостная, непрерывно изменяющаяся подсистема общества, порожденная объективной потребностью общества в непрерывном воспроизводстве субъектов социального процесса[28].
А.В.Кончугов считает, что «социальная политика государства – это совокупность теоретических положений, политических и экономических мероприятий органов государственной власти, направленных на сохранение, содействие развитию или изменению социально-экономической общественной системы (или ее составных частей), являющейся основой оптимальных и безопасных условий жизнедеятельности общества и влияющей на социальную стратификацию, публично-статусное и материальное положение, мировоззрение и образ жизни социальных групп и личности»[29].
Обобщая приведенные дефиниции, можно сказать, что, с одной стороны, социальная политика – это искусство соединения человеческих интересов, интересов индивидов и государства, различного уровня человеческих общностей и групп в сфере социальных отношений, а с другой – это система постоянно возобновляющихся взаимодействий государственной власти, негосударственных структур, самой личности по вопросам жизнеобеспечения и развития человека.
Содержание и функции социальной политики трактуются российскими учеными также достаточно широко.
В.В.Колков на основе анализа деятельности современных социальных государств утверждает, что структурообразующими элементами социальной политики являются социальное обеспечение, социальная помощь, социальная защита, социальная работа[30]. В.М.Капицын к числу направлений социальной политики относит: здравоохранение и обязательное медицинское страхование; поддержку семьи, детства, материнства и отцовства; жилищную политику, коммунальное, бытовое обеспечение населения; поддержку престарелых и инвалидов; социальное обеспечение населения; охрану окружающей природной среды; федеральное и местное (муниципальное) обустройство мигрантов, особенно беженцев и вынужденных переселенцев[31]. По мнению И.А.Григорьевой, социальная политика направлена на оказание помощи бедным и на борьбу с бедностью, развитие социального страхования, работу с молодежью, стимуляцию занятости, активизацию перевода получателей пособий в разряд экономических и социально самостоятельных личностей[32]. Ф.Э.Бурджалов выделяет две основные функции социальной политики: защитительную (заключается в прямой помощи тем, кто не в состоянии самостоятельно обеспечить свое существование) и конструктивную (заключается в совершенствовании характеристик человеческой личности и поддержании рабочей силы в трудоспособном состоянии с помощью оздоровительных, восстановительных программ, приведении ее качеств в соответствие требованиям общественного производства в условиях рыночной экономики)[33]. А.А.Прохожев указывает, что целью социальной политики является обеспечение устойчивого социального развития, которое представляет собой «результат сложного диалектического взаимодействия разнонаправленных процессов – роста благосостояния, прогресса и негативного воздействия угроз безопасности, сдерживающих рост благосостояния и способных изменить траекторию развития в сторону регресса»[34]. Н.В.Путило основное содержание и предназначение социальной политики видит в обеспечении социальных прав человека, как «естественных, неотчуждаемых возможностей, гарантирующих защиту и поддержку со стороны общества и государства в случае объективной невозможности самостоятельно обеспечить достойные условия существования для себя и своей семьи, обеспечивающих доступность элементарных благ цивилизованного общества»[35].
Таким образом, в границы социальной политики включается достаточно обширный круг вопросов жизнедеятельности индивидов и общества. Поле социальной политики имеет протяженность от политики, направленной на обеспечение выживания и поддержания жизнедеятельности слабейших членов общества до обеспечения функционирования и развития общества в целом. Целью же общественного развития является, как уже было сказано, само общество, т.е. возрастание возможностей социального функционирования для всех индивидов, независимо от происхождения, социального статуса, физических особенностей или интеллектуальных способностей. Поэтому социальная политика современного общества должна быть направлена на повышение степени свободы индивидов, расширение возможностей их выбора, реализацию потенциала саморазвития и, в конечном счете, – на обеспечение социальной безопасности общества. Современная наука определяет социальную безопасность как: 1) совокупность мер по защите интересов страны и народа в социальной сфере, развитие социальной структуры и отношений в обществе, системы жизнеобеспечения и социализации людей, образа жизни в соответствии с потребностями прогресса нынешних и будущих поколений; 2) защищенность социальной сферы общества и государства от угроз, способных разрушить ее или обусловить ее деградацию. Объектами социальной безопасности являются люди, их законные интересы (потребности), общности, отношения; системы социализации человека (образования, воспитания, соцкультбыта); инфраструктуры жизнеобеспечения (здравоохранение, торговля, снабжение и т.д.); образ жизни[36].
Роль и значение социальной политики в современных условиях неизмеримо возрастают. Это обусловлено тем, что сегодня «речь идет о необходимости смены политической парадигмы, о переориентации политики на цели гуманистического преобразования общества. В основе такого понимания политики – не обслуживание групповых либо классовых интересов, а общий интерес народа, государства»[37]. Подобное представление о политике как инструменте гуманистического преобразования общества и искусстве гуманистического управления им пока еще не подкреплено соответствующими теоретическими разработками и реальной практикой государства, хотя официальное признание такой политики России состоялось с признанием ею основополагающих международных документов о правах человека[38].
В ходе проводимых в Российской Федерации реформ государственная социальная политика подвергается коренным изменениям. Основными чертами, характеризующими изменения российской модели социальной политики, являются, по мнению российских ученых, следующие:
во-первых, отказ от патернализма[39], т.е. отказ государства от жесткого детерминирования поведения человека в социальной сфере, а также набора услуг в социальной сфере, который может или должен получать гражданин. Патерналистская модель организации социальной политики присуща тоталитарному государству. Однако в России значительная часть населения приветствует такую политику. Субъективно это обусловлено привычной и традиционной установкой на «абсолютизм» государства, т.е. на государство как единый источник всех благ и защиты;
во-вторых, разгосударствление социальной сферы и освобождение государства от функций непосредственного предоставления гражданину социальных услуг. Государство постепенно перестает применительно ко многим видам социальных услуг быть оператором, выдающим потребителю эти услуги. Оно отводит себе роль в одних случаях только законодателя, в других случаях – посредника;
в-третьих, формирование рынка социальных услуг и реально возникающая конкуренция их производителей, чему должно сопутствовать повышение качества и снижение издержек на производство социальных услуг[40].
Эффективность реформ в социальной сфере российского общества ограничивается рядом факторов, основными из которых являются:
а) недостаточное финансирование. Резкий спад общих объемов производства и соответствующая ему напряженность государственного бюджета привели к урезанию социальных расходов как раз тогда, когда выросла потребность в социальной защите населения;
б) низкая покупательная способность населения, явившаяся результатом либерализации цен и спада производства. Услугами социальной сферы оно в своем большинстве в необходимом объеме воспользоваться не может;
в) необеспеченность законодательной основы. Плохо очерчены полномочия всех ветвей власти и их взаимодействие на всех уровнях управления государством в решении социальных проблем;
г) недостаточный опыт государственного аппарата в решении проблем социального воспроизводства в новых условиях, отток наиболее адаптированных к рынку кадров в частный сектор, в том числе из-за недостаточно высокой оплаты труда в системе государственного управления;
д) неподготовленность общественного сознания к рыночным переменам как объективная черта реальной жизни. Нередко отсутствуют общественно одобряемые и принимаемые большинством специалистов концепции различных социальных преобразований[41].
Необходимость усиления внимания государства к решению социальных проблем общества обусловлена тем, что в настоящее время в мире все большее признание получает новая концепция развития, в соответствии с которой приоритет отдается развитию человека, а не экономическому росту, как было до сих пор[42].
Выводы: 1. Социальная политика – одно из основных направлений внутренней политики государства. Необходимость обеспечения социальной безопасности российского общества существенно повысила интегрирующую роль социальной политики, имеющей большое влияние не только на формирование внутренней, но и внешней политики государства[43].
2. Социальная политика – сложное, многоуровневое, многоаспектное понятие. По своему функциональному предназначению она включает социальную помощь, социальное обеспечение, социальное страхование, здравоохранение, политику в области образования и т.п. По уровню организации и руководства различают социальную политику федерального уровня, уровня субъектов федерации, муниципального уровня. С точки зрения объекта приложения усилий в социальной политике выделяют политику в отношении инвалидов, пожилых людей и ветеранов, детей и молодежи, женщин и др.
§ 1.2. Понятие, сущность военно-социальной политики и критерии
ее эффективности
Необходимость и возможность рассмотрения военно-социальной политики в качестве относительно самостоятельной подотрасли социальной политики государства обусловлены тем, что военная организация государства является особой социальной системой, которая имеет ряд характерных черт. Вооруженные Силы имеют особую организацию, структуру, способы решения стоящих задач. Присущие ей дисциплина, строгая централизация и соподчиненность людей, жесткая регламентация всех видов деятельности, наличие системы военного законодательства, внешняя атрибутика превращают армию в особый общественно-государственный институт, в «сложно организованный, структурно упорядоченный социальный объект, существование, функционирование и развитие которого отличаются постоянством, устойчивостью и целостностью»[44].
Выделение государственных служащих в целом и военнослужащих в частности в качестве специфического объекта социальной политики государства осуществлено в ряде научных работ. Так, А.В.Кокшаров принципиальное различие социальной защиты государственных служащих и социальной защиты других трудоспособных граждан видит в том, что занятый в различных гражданских структурах гражданин работает «на себя», в то время как государственный служащий не только продает свой труд, но и, исполняя государственные функции, отчуждает себя в профессии, реализуя волю государства, а не свою собственную. При этом в отличие от других граждан законодательно ограничиваются ряд его конституционных прав и свобод. Указанные обстоятельства, по мнению данного автора, позволяют сделать вывод о том, что социальная защита государственных служащих должна включать в себя комплекс мер, направленных, во-первых, на компенсацию ограничений, объективно обусловленных характером деятельности; во-вторых, на реализацию социальных ожиданий работника, которые легли в основу его профессионального выбора; в-третьих, на нейтрализацию факторов, препятствующих эффективной служебной деятельности конкретного лица[45].
Основными факторами или признаками, позволяющими рассматривать военно-социальную политику в качестве относительно самостоятельного направления общей государственной социальной политики, являются:
а) особый характер повседневной служебной деятельности военнослужащих. На военнослужащих возлагаются обязанности по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, которые связаны с необходимостью беспрекословного выполнения поставленных задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни. Согласно проведенным исследованиям, в настоящее время насчитывается более 20 ограничений основных прав и свобод военнослужащих, закрепленных законодательно, что обусловлено спецификой военной службы[46]. В связи с особым характером обязанностей, возложенных на военнослужащих, в соответствии с законодательством им предоставляются льготы, гарантии и компенсации, являющиеся своего рода формами реализации военно-социальной политики;
б) высокая государственная и общественная значимость воинского труда, предназначенного обеспечивать военную безопасность государства, наличие прямой причинно-следственной связи между степенью социальной защищенности военнослужащих, качеством государственной военно-социальной политики и уровнем обороноспособности государства;
в) наличие в системе государственной власти специальных органов, предназначенных осуществлять реализацию целей и задач военно-социальной политики;
г) наличие в общей системе законодательства особой, весьма значительной по объему и разнообразной по содержанию группы нормативных правовых актов, регулирующих сферу социальной защиты и социального обеспечения военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей;
д) весьма обширный контингент населения Российской Федерации, включенного в сферу военно-социальной политики. По нашим даже весьма приблизительным подсчетам, в сферу военно-социальной политики Российской Федерации в той или иной степени включены сегодня до 15 млн. российских граждан (военнослужащие; члены их семей, пользующиеся рядом дополнительных социальных гарантий в связи с профессиональным статусом главы семьи; граждане, уволенные с военной службы, чье пенсионное и другие виды социального обеспечения обусловлены былой принадлежностью к военной организации государства; ветераны).
Следует отметить, что термин «военно-социальная политика» пока не получил четкого научного определения. И это понятно, поскольку формирование научных понятий проходит длинный и сложный путь, прежде чем войти во всеобщее употребление. Очень часто бывает, когда, несмотря на то, что какое-либо понятие еще не введено в научный оборот, но фактически им уже пользуются как при решении практических задач, так и при выводе общетеоретических закономерностей. Нечто подобное происходит и с термином «военно-социальная политика». В последние годы рассмотрение деятельности государства по решению военно-социальных проблем в качестве особой подотрасли социальной политики, связанной с регуляцией социальных отношений внутри военной организации государства, все чаще встречается в научных трудах, публикациях периодической печати, выступлениях государственных и военных деятелей, а также в официальных документах[47]. В связи с этим представляется вполне правомерным вести речь об институционализации военно-социальной политики в качестве особого социального института, объективно востребованного практикой военной и социальной реформ, осуществляемых в нашей стране.
Следует иметь в виду, что, являясь по форме затратной, военно-социальная политика в действительности решает важнейшие стратегические задачи в области национальной безопасности страны, связанные с воспроизводством интеллектуального, морально-психологического и физиологического потенциала граждан, задействованных в военной сфере, предотвращением социальных конфликтов в воинской среде. В конечном счете, военно-социальная политика обеспечивает формирование и поддержание на должном уровне социального потенциала оборонной мощи государства (социальный потенциал оборонной мощи – это возможности общества в укреплении оборонной мощи государства, обусловленные состоянием социально-классовой структуры, характером классовых и национальных отношений, условиями жизни и труда людей, мерой удовлетворения их потребностей, а также степенью осуществления социальной справедливости[48] ).
Как справедливо утверждает военный социолог Л.В.Певень, «перед Россией в XXI веке стоит задача смены социальной парадигмы военного строительства: от принципа принудительности в выполнении гражданами своего воинского долга к обеспечению одного из основных прав человека – возможности свободы выбора и возрастанию личной ответственности гражданина за защиту общества и государства»[49]. Профессионализация армии требует качественно новых подходов к содержанию и направленности военно-социальной политики, которая в современных условиях становится все более определяющим фактором престижности военной службы, укомплектованности личным составом Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов Российской Федерации, и, в конечном счете, их боевой готовности и боеспособности[50].
Весьма важным для познания сущности военно-социальной политики является ее рассмотрение в качестве элемента военной политики государства, под которой понимается составная часть общей политики классов, государств, партий и других социально-политических институтов, непосредственно связанная с созданием военной организации, подготовкой и применением средств вооруженного насилия для достижения политических целей[51]. По своему предназначению военная политика призвана: а) оценивать возможность, необходимость и пределы применения военной силы для достижения политических целей; б) определять количественные и качественные характеристики необходимой и достаточной силы, направлять процесс военного строительства; в) вырабатывать механизм применения военной силы, способы противодействия противнику, руководить военными акциями[52]. Представление военно-социальной политики в качестве составной части военной политики позволяет глубже уяснить роль и место социального фактора в военном строительстве, ходе и исходе вооруженной борьбы.
Следует подчеркнуть, что вопросам, связанным со сферой военно-социальной политики, отведено достаточно большое место в Военной доктрине России, утвержденной Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г. № 706[53]. Так, в качестве одного из основных принципов развития военной организации российского государства Военная доктрина провозглашает принцип реализации прав и свобод военнослужащих, обеспечение их социальной защищенности, достойного социального статуса и уровня жизни.
Эффективность военно-социальной политики в значительной степени зависит от уровня военно-экономического обеспечения военной организации государства. Согласно Военной доктрине, главная цель военно-экономического обеспечения военного строительства состоит в удовлетворении потребностей военной организации государства в финансовых средствах и материальных ресурсах. Основными задачами военно-экономического обеспечения военной организации, относящимися к сфере военно-социальной политики, являются: своевременное и в полном объеме финансовое обеспечение решаемых военной организацией государства задач; оптимизация расходов материальных ресурсов и денежных средств, направляемых на обеспечение военной безопасности, повышение эффективности их использования на основе взаимосвязанного, скоординированного реформирования всех компонентов военной организации государства; повышение уровня социального обеспечения военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил РФ и других войск, а также граждан, работающих в оборонном промышленном комплексе. В качестве одной из приоритетных задач военно-экономического обеспечения военной организации Военная доктрина России провозглашает повышение уровня жизни, реализацию установленных федеральным законодательством социальных гарантий военнослужащим и членам их семей.
Таким образом, являясь, с одной стороны, составной частью общей системы социальной политики государства, предназначенной для регулирования социальных отношений внутри особого государственного института – военной организации, а с другой – неотъемлемым элементом военной политики, определяющим роль, место и основные направления совершенствования социального потенциала оборонной мощи государства, военно-социальная политика предстает в качестве относительно самостоятельного социального института, объективно востребованного практикой в интересах поддержания внутренней стабильности и устойчивости военного социума (см. приложение 1 к настоящей диссертации).
Обобщая сказанное, сформулируем следующее определение военно-социальной политики: военно-социальная политика – это деятельность государства, связанная с управлением социальным развитием военной организации, направленная на удовлетворение материальных и культурных потребностей военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей и обеспечение на этой основе их социальной защиты, воспроизводства морально-психологического и физиологического потенциалов военнослужащих, поддержание внутренней устойчивости, стабильности и боеспособности военной организации государства.
Напомним при этом важнейшее правило, сформулированное теорией права: развитие понятийного аппарата юридической науки и совершенствование юридической терминологии не должны повлечь за собой утрату точности и определенности устоявшихся терминов[54]. Как представляется,
сформулированное определение военно-социальной политики данное правило не нарушает и вполне соответствует другому положению теории права, согласно которому «… новые понятия выражают качественный скачок в процессе развития юридического познания и в прогрессе юридической мысли»[55].
Известно, что никакое определение не может исчерпать всех признаков предмета, однако оно должно отражать самые основные, существенные признаки, в этом случае преследуется цель выделить данное явление из класса ему подобных[56]. Исходя из сформулированного определения военно-социальной политики, можно сделать четыре вывода, характеризующих содержание и наиболее существенные черты данного понятия:
во-первых, военно-социальная политика – это определенная деятельность, форма целенаправленной практической активности субъектов (главным образом – государства и его органов). Любая политика, в том числе военно-социальная, относится к практической сфере общественного бытия, выступая ее динамическим, функционирующим элементом;
во-вторых, военно-социальная политика – это деятельность, связанная с социальными отношениями, складывающимися в процессе взаимодействия социальных групп, коллективов и личностей, объединенных специфической профессиональной деятельностью, предназначением которой является обеспечение военной безопасности страны. Военно-социальная политика призвана управлять процессами социального развития военной организации государства, формировать и укреплять социальный потенциал обороноспособности страны;
в-третьих, военно-социальная политика – это стратегически осмысленная деятельность, так как в ее основе всегда лежит определенная система целей и концептуальных идей, отражающих наиболее узловые моменты будущей организации социальных отношений в воинской среде;
в-четвертых, военно-социальная политика – это деятельность, регулируемая системой специализированных нормативных правовых актов, составляющих ее правовую основу.
Объектом военно-социальной политики (объект – явление, предмет, на который направлена какая-либо деятельность[57] ) является обширный круг граждан государства, в той или иной степени связанных с функционированием и развитием военной организации. К их числу относятся: военнослужащие; граждане, уволенные с военной службы, чье пенсионное и другие виды обеспечения осуществляются Министерством обороны РФ, другими федеральными органами исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная служба; члены семей военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы; гражданский персонал Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов.
Субъектом военно-социальной политики (субъект – носитель предметно-практической деятельности и познания, источник активности, направленной на объект[58] ) в современных условиях выступают: государство в целом, а также его органы, ведомства и учреждения; органы военного управления; органы местного самоуправления; общественные, благотворительные, религиозные и иные негосударственные общественные объединения и фонды.
В ряду субъектов военно-социальной политики ключевая роль принадлежит правовому социальному государству. Эта роль настолько значительна, что в составе военно-социальной политики правомерно выделять государственную военно-социальную политику. Цели и приоритеты деятельности государства в сфере военно-социальной политики реализуются в законодательстве. Об этом пойдет речь во второй главе настоящей диссертации.
