ЛАРИН Михаил Васильевич
УПРАВЛЕНИЕ ДОКУМЕНТАЦИЕЙ В ОРГАНИЗАЦИЯХ: ПРОБЛЕМЫ ИСТОРИИ И МЕТОДОЛОГИИ
Специальность: 05.25.02 - «Документалистика, документоведение, архивоведение»
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени доктора исторических наук
МОСКВА 2000
Работа выполнена во Всероссийском научно-исследовательском институте документоведения и архивного дела
Актуальность темы. Создание в нашей стране правовогогосударства с эффективно работающими институтами представительной, исполнительной, судебной властей, производства, науки и образования обуславливается не только всесторонним и полноценным юридическим обоснованием их деятельности, но и формированием рациональных, конкретных правил и процедур их функционирования, в том числе в области работы с документами. Для упрочения российской государственности рациональное управление документацией может послужить одной из важных опорных точек укрепления аппарата управления и существенным элементом его стабильности.
Документированная информация составляет основу управления, его эффективность в значительной степени базируется на производстве и потреблении информации. В современном обществе информация стала полноценным ресурсом производства, важным элементом социальной и политической жизни общества. Качество информации определяет качество управления, поскольку информация, как кровеносная система, пронизывает все органы управления, обеспечивая их энергетическим потенциалом и приводя в целенаправленное движение.
Информация фиксируется в документах, которые придают ей организационную форму и перемещают ее во времени и пространстве. Документы и документная информация лежат в основе управленческих решений и являются их материальным воплощением, обеспечивают юридической силой и тем самым способствуют их исполнению.
Проблемы документирования деятельности организаций и управления документацией являются столь же древними, как сами документы 'и управление. В настоящее время данная проблема актуализируется стремительным развитием новых информационных технологий, ускоренной информатизацией общества.
Непрерывный рост объемов документации во всем мире, все более широкое применение электронно-вычислительной техники при обработке информации, использование небумажных носителей и другие объективные
факторы приводят специалистов к выводу о необходимости поиска новых возможностей овладения и управления документированной информацией. Сосредоточив свое внимание на проблеме управления документацией в организациях, мы выбрали актуальное на современном этапе направление научного исследования, имеющее теоретическое и практическое значение.
Для современного документоведения важны исследования возможностей современных информационных технологий с точки зрения их использования в управлении документацией. Необходимы анализ накопленных достижений в области теории и практики документоведения, выявление тенденций их дальнейшего развития и получение на этой базе новых научных результатов.
Выбор темы настоящего исследования обусловлен несколькими факторами:
во-первых, наличием социального заказа общества, связанным с необходимостью упорядочения документальной среды как средства повышения эффективности управления, прежде всего, государственного;
во-вторых, потребностью архивной службы России в глубокой проработке взаимосвязанных проблем документоведения и архивоведения в новых условиях для трансформации их в прикладные научные разработки;
в-третьих, возрастающими темпами информатизации России и актуальными задачами вхождения ее в мировое информационное пространство, в том числе в сфере управления документацией.
Решение проблемы управления документацией в современных условиях, по нашему мнению, позволит целенаправленно формировать информационные ресурсы организаций, обеспечить их эффективное функционирование, а также открыть доступ потребителям к информационным ресурсам с наименьшими затратами времени, труда и средств.
Степень разработанности и изученности темы. Следует отметить, что вопросы управления документацией в отечественной литературе как самостоятельные до настоящего времени не ставились. Лишь в отдельных ра-
ботах А.Н. Соковой можно увидеть попытки ввести управление документацией в качестве предмета исследования в постановочном плане как отражение зарубежного опыта и перспективное направление развития отечественного документоведения и организации делопроизводства1.
Между тем в развитых странах, давно прошедших этап «первоначального накопления» средств вычислительной техники и связи, в обществе, которое теперь характеризуют как «постиндустриальное» или «информационное», разработке проблем управления документацией уделяется все больше внимания.
Изучение работ западных специалистов показывает, что большинство ученых склоняется к признанию управления документацией полноценной функцией менеджмента организаций (Ф. Хортон, К. Леннон, А. Морделл, А. Рикс, К. Хар, Д. Маклеод, Дж. Саммервил, Д. Стефенс и др.). Следует подчеркнуть, что многие ученые и специалисты неоднократно отмечали важность взаимодействия управления документацией и управления информацией в организациях, оценивая документацию как неотъемлемую составную часть информационных ресурсов организации. Исходя из такой оценки, выдвигается требование более глубокого использования новых информационных технологий в работе с документацией и включения структур управления документацией в общую инфраструктуру организаций2. Отличительной чертой исследований западных специалистов является их ориентация на ликвидацию технологического и организационного разрыва между делопроизводством и ведомственным хранением документов3.
Очевидно, что в России существуют свои исторически сложившиеся
1 Сокова А.Н. Деловая документация в сфере управления. — М.: Знание, 1985.
2 Menne-Haritz A. Dokumentenverwaltungsysteme und offentliche Verwaltung: Wo ist der Sand im Oetriebe? // Deutschcr Dokumentartag 1994. Proceedings, DGD, 1994, c. 11-38; Макдональд Д. Управление документами в современном учреждении. — СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, № 1220 «п»; Роберж М. В эпоху информации — глобальное системное и систематизированное управление административной информацией. — СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, № 1144 «п» и др.
1 Хайвз Кр. Управление документацией, информацией и архивами на фирмах. — СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, № 889 «п»; Рикс А. Делопроизводство как архивная функция. — СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, № 946 «п» и др.
традиции в сфере работы с документами, и прямое заимствование западного опыта и западных подходов невозможно. Именно этим вызвана необходимость изучения проблем эволюции отечественной документации и развития делопроизводства, с целью анализа и оценки достигнутого уровня для решения вопроса о возможности и путях применения основных принципов и методов управления документацией в современной России.
Отечественным документоведением к настоящему времени накоплен значительный объем знаний, отраженный в научных трудах МГИАИ и ВНИИДАД, сборниках статей, учебных и методических пособиях, материалах конференций. К сожалению, до сих пор нет крупных монографических исследований. Опубликованные работы имеют преимущественно характер учебников и учебных пособий (работы Андреевой В.И., Кузнецовой Т.В., Лившица Я.З., Митяева К.Г., Мингалева B.C., Пшенко А.В., Соковой А.Н., авторского коллектива кафедры документоведения и документационного обеспечения управления Государственного университета управления).
Принципиальное значение для разработки темы исследования имеют работы К.Г. Митяева, который первым предложил термин «документоведе-ние» и внес большой теоретический и практический вклад в становление документоведения как научной дисциплины1.
К.Г. Митяев впервые систематически изложил историю делопроизводства в дореволюционной России и СССР, выделив основные периоды его развития, специфику различных типов делопроизводства, показав взаимосвязь делопроизводства с соответствующими системами построения государственного аппарата, взаимообусловленность развития делопроизводства и архивного дела. Последующие учебные пособия Историко-архивного института в основном лишь увеличили объем излагаемого материала по истории делопроизводства, расширив хронологические рамки охватываемого периода.
Вместе с тем в 70-80-е годы появились учебные пособия Т.В. Кузне-
1 Митяев К.Г. История и организация делопроизводства в СССР: Учеб. пособие / МГИАИ. — М., 1959; Он же. Теория и практика архивного дела. Учеб. пособие / МГИАИ. — М., 1946; Он же. Документоведение, его задачи и перспективы развития // Вопр. архивоведения. — 1964. — № 2 и др.
цовой, Я.З. Лившица, М.П. Илюшенко и других ученых, которые развивают документоведение как научную дисциплину и отражают вопросы терминологии документа и систем документации, функции документа и их развитие, роль документации в процессах управления, ставят основополагающие для документоведения вопросы документообразования, рассматривают проблемы влияния электронно-вычислительной техники на документационное обеспечение управления.
Нельзя не отметить работу ученых ВНИИДАД, которые с момента создания института в 1966 г. последовательно решали проблемы документоведения, организации делопроизводства и документационного обеспечения управления, автоматизации работы с документами. Существенный вклад в исследование основных категорий документоведения внесли А.С. Малити-ков, В.Д. Банаскжевич, К.И. Рудельсон и другие ученые.
Значительным вкладом в развитие документоведения являются защищенные в МГИАИ и ВНИИДАД докторские и кандидатские диссертации, которые также имеют значение для данного исследования. Следует выделить докторскую диссертацию А.Н. Соковой, где впервые после К.Г. Митяева делается удачная попытка сформулировать теорию документоведения в условиях внедрения в практику новых информационных технологий1.
Кандидатские диссертации, как правило, рассматривают отдельные аспекты теории и практики документоведения. К числу наиболее разработанных относятся вопросы истории документоведения и делопроизводства советского периода (работы Андреевой В.И., Багинского И.М., Банасюкеви-ча В.Д., Бобылевой М.П., Додоновой М.И., Костомарова М.Н., Кремера Б.И., Кузьмичева А.Д., Подольской И.А., Райхцаума А.Л., Сельского Д.И., Тамм И.Е. и др.)2.
' Сокова А.Н. Развитие советского документоведения в условиях научно-технической революции (1960-1980 гг.): Автореф. дис.... д-ра ист.наук. 05.25.02 / МГИАИ. — М, 1987. ' Андреева В.И. Основные направления научной организации управленческого труда и делопроизводства государственного аппарата СССР (по материалам журнальной периодики 1920-х годов): Автореф. дис.... канд.ист.наук. 05.25.02 / МГИАИ. — М., 1985; Багинский И.М. Деятельность В.В. Куйбышева по совершенствованию аппарата и делопроизводства Наркомата Рабоче-крестьянской инспекции СССР: Автореф. дис.
Менее исследован дореволюционный период (Вялова Л.М., Лукашевич А.А.)1.
Часть диссертационных работ посвящена исследованиям систем документации и документированию функций управления (работы Быковой Т.А., Герасимовой И.В., Ефановой И.Б., Красавина А.С., Потаповой Л.В., Чуко-венкова А.Ю.)2, другие диссертации охватывают вопросы документационно-го обеспечения отдельных объектов, однотипных учреждений (Архипова Н.И., Можаева Н.Г., Морозов Е.А., Пшенко А.В., Сироткин А.Н., Степанов Е.А.)3. Достаточно глубоко проработаны вопросы унификации и стандартизации документов (Васильев М. А., Кокорев В.И., Санкина Л.В., Сокова А.Н., Янковая В.Ф.)4. В некоторых диссертациях (Малитиков А.С., Предейн Е.В.,
... канд.ист.наук. 05.25.02 / МГИАИ. — М.. 1979; Райхцаум А.Л. Совершенствование аппарата управления и делопроизводства в СССР органами вневедомственной рационализации (1924-1931): Автореф. дис.... канд.ист.наук. 05.25.02 / МГИАИ. — М., 1978; Тамм И.Е. Становление советского государственного делопроизводства. 1917-1923 гг.: Автореф. дис.... канд.ист.наук. 05.00.02 / МГИАИ. — М.. 1975 и др. 1 Вялова Л.М. Организация делопроизводства центральных органов управления в законодательных актах Российской империи первой половины XIX в.: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. — М., 1987; Лукашевич А.А, Развитие губернской делопроизводственной документации 70-90-х гг.: Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / ВНИИДАД. — М., 1995.
" Быкова Т.А. Формирование системы документации по управлению социальным развитием трудовых коллективов. 1965-1985 гг. (на примере электротехнической промышленности): Автореф. дис.... канд.ист.наук. 05.25.02 / МГИАИ. — М., 1988; Красавин А.С. Документирование трудовой деятельности работников органов государственного управления (история и современное состояние): Автореф. дис.... канд. ист. наук. 05.25.02 / МГИАИ. — М., 1978; Чуковенков А.Ю. Организация хранения и использования машиночитаемых документов в сфере управления: Автореф. дис.... канд. ист.наук. 05.25.02 / ВНИИДАД. — М., 1987 и др.
Архипова Н.И. Документационное обеспечение управления вычислительными центрами (история, современное состояние и перспективы развития): Автореф. дис.... канд.ист.наук. 05.25.02 / МГИАИ. — М., 1978; Пшенко А.В. Документирование деятельности архивной службы на современном этапе: Автореф. дис.... канд.ист.наук. 05.25.02 / ВНИИДАД. — М., 1983; Степанов Е.А. Совершенствование документаци-онных процессов в системе управления высшим и средним специальным образованием СССР (история и современное состояние): Автореф. дис.... канд.ист.наук. 05.25.02 / МГИАИ. — М., 1979 и др.
4 Васильев М.А. Проблема унификации текстов управленческих документов, применяемых в делопроизводстве советских учреждений (история и современное состояние): Автореф. дис.... канд.ист.наук. 05.25.02 / МГИАИ. — М., 1975; Санкина Л.В. Совершенствование форм управленческих документов на основе стандартизации и унификации (1917-1980): Автореф. дис.... канд.ист.наук. 05.25.02 / МГИАИ. — М.,
Щенснович Г.Г.) рассмотрены общие и специальные проблемы функционирования служб документационного обеспечения управления.
Изучение диссертационных исследований показывает, что проблемы управления документацией не нашли в них глубокого отражения, они требуют современного комплексного подхода и рассмотрения.
В последнее десятилетие, к сожалению, нарушился баланс между теоретическими исследованиями и прикладными разработками в пользу последних. Об этом свидетельствует большое число методических пособий и руководств для работников практического делопроизводства, которые, в основном, интерпретируют накопленный научно-методический потенциал до-кументоведения.
Сейчас наблюдается тенденция к постепенному восстановлению нарушенного баланса и усилению теоретических исследований в области документационного обеспечения управления. Многие современные публикации профильных журналов, сборников научных конференций направлены на решение актуальных проблем работы с документами в современных условиях, защиты документированной информации, терминологии, истории делопроизводства, правового обеспечения документирования деятельности управленческого аппарата, влияния новых информационных технологий на организацию документооборота и документирование, проблем электронных документов. Несмотря на большую ценность, эти работы освещают лишь отдельные аспекты управления документацией и могут служить добротным исследовательским материалом для последующей аналитико-синтетической переработки.
Проблему управления документацией невозможно изучать без анализа архивеведческой литературы. Учеными-архивоведами проделана серьезная
1983; Янковая В.Ф. Оптимизация текстов управленческих документов (теоретический аспект): Автореф. дис.... канд.ист.наук. 05.25.02 / ВНИИДАД. — М., 1987 и др. ' Малитиков А.С. Основные направления документоведческих и архивоведческих исследований в СССР (1956-1970 годы): Автореф. дис.... канд.ист.наук. 05.25.02 / МГИАИ. — М., 1971; Щенснович Г.Г. Разработка основных принципов организации системы документирования в условиях АСУ: Автореф. дис.... канд.ист.наук. 05.25.02 / МГИАИ. —М., 1975.
10
исследовательская работа, важная для понимания гносеологии документа, формирования и развития систем документации, терминосистемы докумен-товедения (А.В. Елпатьевский, В.П. Козлов, А.Д. Степанский, Е.В. Старостин и др.). Специалисты в области архивоведения много сделали для понимания информационных свойств документа, указав на связь документных массивов и информационных ресурсов. В отдельных работах по архивоведению (В.Н. Автократов, К.Б. Гельман-Виноградов) доказано сходство процессов обработки информации как в оперативном управлении, так и на стадии архивного хранения документов. Представляют интерес работы, в которых показаны взаимосвязи делопроизводства и архивного дела, процесс постепенного перехода делопроизводства в ведение архивных органов1. Архивовед-ческие исследования обнаруживают изменение ценности отдельных видов документов в ходе исторического развития, раскрывают эволюцию систем документации в связи с развитием государства и способов его организации.
Управление документацией как научная категория тесно связано с информацией и организацией информационных процессов в управлении, поэтому анализ литературы по вопросам теории информации, информационным системам, вопросам информатизации и компьютеризации работы с документами представляет существенную часть настоящего исследования. В первую очередь это исследования, в которых отражены проблемы, связанные с пониманием сущностных характеристик информации как исходной субстанции для организации документальных массивов. Работы А.Д. Урсула, А.И. Жукова, Ю.И. Черняка, В.Г. Афанасьева и других, написанные в разные годы, позволили сформировать теоретический фундамент, на котором выстроена основная идея о неразрывной связи информации и документации и определены возможности применения информационной методологии к управлению документацией. В работах Г.Г. Артамонова, Г. Вольфрама,
' Ермакова И.Н. Становление и развитие советского государственного делопроизводства (1917-1959 гг.): Автореф. дис.... канд.ист.наук. 05.25.02 / МГИАИ. — М., 1994; Пшеничный А.П. Центральное архивное управление СССР и РСФСР (1929-1938 гг.): Автореф. дис.... канд.ист.наук, 05.25.02 / МГИАИ. — М, 1985 и др.
А.Д. Урсула и других ученых глубоко исследованы принципиально важные проблемы формирования и эксплуатации информационных ресурсов как в глобальном понимании, так и в рамках отдельных организаций. Окончательного решения проблема информационных ресурсов еще не получила, тем не менее, в указанных работах сформулированы понятийные категории, основные методологические и концептуальные положения, важные для данного исследования.
В работах специалистов-информатиков документоведческие проблемы выступают как подчиненные, а не основные, в них отсутствует проработка вопросов документации и документационного обеспечения в условиях развития новых информационных технологий. Эта проблема никак не очерчена в ряду таких понятий, как «обработка информации», «доступ к информации», «информационные коммуникации», «хранение информации», «использование информации», хотя вся эта «информация» практически и есть документы на различных, преимущественно бумажных, носителях'.
Слабо разработаны в литературе и вопросы электронных документов. Наблюдаются серьезные терминологические расхождения, отсутствие четких представлений о природе и свойствах электронных документов, их взаимосвязи с технотронными, машиночитаемыми и традиционными документами. Тем не менее, анализ этой группы исследований позволяет сформулировать документоведческое понимание вопроса и использовать данные работы для решения научной проблемы управления документацией2.
Принципиально важное значение для исследования темы имело изучение работ по информационному менеджменту — новой научной дисциплине, сформировавшейся в развитых странах вместе с информационным обществом. В отечественной литературе информационный менеджмент как сис-
1 Клименко С.В., Крохин И.В., Кущ В.М., Лагутин ЮЛ. Электронные документы в корпоративных сетях: второе пришествие Гутенберга. — М: Анкей — Эктрендз, 1999 и др.
2 Тихонов В.И., Юшин И.Ф. Электронные архивы и электронный документооборот // Отечеств, архивы. — 1999. — № 2. — С. 19-20; Курило А.П. О правовом режиме электронного документа в системе межбанковских электронных расчетов // Проблемы информатизации. — 1999. — № 3 и др.
12
тема методов отражен весьма слабо. Лишь в работе А.В. Кострова, подготовленной в виде учебного пособия, сделана попытка системно изложить суть информационного менеджмента, к сожалению, без привязки к российским условиям'. В нашей работе впервые было начато исследование информационного менеджмента с позиций документоведения и сделаны выводы, позволяющие оценить информационный менеджмент как перспективное направление развития управления документацией с использованием новых информационных технологий2. В ряде других работ проблемы информационного менеджмента рассматриваются опосредованно, в рамках решения других задач. Лишь в недавно изданной книге «Информационное обеспечение государственного управления» под редакцией академика РАН Ю.В. Гуляева впервые за последнее десятилетие комплексно изложены концептуальные положения и практический опыт создания и функционирования системы информационного обеспечения высших органов государственной власти Российской Федерации3.
Учитывая недостаточный уровень разработанности и освещения проблемы информационного менеджмента в отечественной литературе, автор попытался восполнить этот пробел зарубежными исследованиями, в основном, на немецком языке. Работы Р. Кулена, И. Хергета, Г. Верзига, В. Вольфрама, Т. Зеегера, Э. Фогель и других ученых раскрывают их понимание сути информационного менеджмента как научной дисциплины и области практического управления4. Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что
1 Костров А.В. Введение в информационный менеджмент: Учеб. пособие / Влади-мирск. гос. техн. ун-т. — Владимир, 1996; см. также: Перель И.С., Славин В.Н. Информационная деятельность за рубежом и проблемы информационного менеджмента / НПО «Поиск». — М, 1992; Костомаров М.Н. Управление информационными системами за рубежом / РГТУ. — М., 1996.
2 Ларин MB. Управление документацией и новые информационные технологии. — М.: Научная книга, 1998.
3 Никитов В.А., Орлов Е.И., Старовойтов А.В., Савин Г.И. Информационное обеспечение государственного управления. — М.: Славянский диалог, 2000.
4 Herget I. Konzeptjon des Informationsmanagements in Informationswissenschaftlichen Sludienangeboten // Informationsspezialisten fur Europa. Proceedings // Konstanz, 1990; Hofmeister H. W. Einsatz von Dokumentenmanagement in Industrieunternehmen // Deutscher Dokumentartag 1994. —- Frankfurt am Main, 1994. — S. 183-187; Kuhlen R.
13
практически ни в одной из этих работ не сделано попытки применить положения информационного менеджмента к управлению документацией.
Полноценное решение проблемы управления документацией невозможно без правового обеспечения. Очевидно, что усиление роли права в современной России является необходимым условием эффективности государственного управления. Область информации и документации в последние годы стала самостоятельным объектом исследований ученых-правоведов, сформировалась даже новая отрасль — информационное право. В работе В.А. Копылова систематизированы все действующие правовые акты, касающиеся регулирования информации, документации, архивного хранения документов1. Автор привлекает внимание к категории «документированная информация», которая, по его мнению, недостаточно отражена в действующем законодательстве, и выдвигает задачу правового решения проблем электронных документов.
Глубокие исследования правовых аспектов документированной информации в условиях внедрения новых информационных технологий, компьютерной техники, телекоммуникационных сетей, признания информации важнейшим ресурсом управления предпринимает И.Л. Бачило. Ее работы служат наглядным примером адекватной реакции ученого на вызовы времени и представляют большую ценность для настоящего исследования2.
Informationsmarkt. — Konstanz, 1995; SeegerT. Aspekte der Professionaiisierung des Berufsfeldes Information und Dokumentation. — K.G. Saur, 1990; Vogel E. Informationsmanagement. — Grundlagen der praktischen Information und Dokumentation. Band 2, K.G. Saur, 1990, S. 897—927; WersigG. Organisations — Kommunikation: Die Kunst, ein Chaos zu organisieren. — FBO Verlag, Baden-Baden, 1989: Wolfram G Organisatorische Gestaltung des Informationsmanagements. — Verlag losef Eul, Gladbach-Koln, 1996 и др.
1 Копылов В.А. Информационное право. — М.: Юрист, 1997; Он же. Информация как объект правового регулирования // НТИ / ВИНИТИ. — М., — 1996. — № 8; Он же. К вопросу об информационной собственности // НТИ. Сер. 1. Организация и методика информационной работы / ВИНИТИ. — М., — 1998. — № 3.
~ Комментарий к Федеральному закону «Об информации, информатизации и защите информации» (под ред. И.Л. Бачило, А.В. Волокитина и др.). М.: ИГП РАН, 1996; Бачило И.Л. О праве собственности на информационные ресурсы // Информационные ресурсы России. — М., — 1997. — № 4; Она же. Информационные ресурсы как объект права и объект отношений, регулируемых ГК РФ // Там же. —J999. —№ 1; Она же.
14
Управление документацией как функция менеджмента осуществляется в организациях в условиях процесса принятия решений по достижению выбранной цели. Именно поэтому управление документацией тесно связано с проблемами менеджмента, организационными структурами, вопросами проектирования информационных систем управления, их внедрения и эксплуатации, с автоматизацией управленческих процедур и процессов.
Современные исследования по менеджменту организаций показывают огромное значение рациональной обработки информации для достижения стратегических и оперативных целей. Глобализация мировых экономических, социальных и информационных процессов прямо влияет на качество управления. Методы решения задач управления в организациях на фоне современных геополитических реалий и с учетом развития информационного общества отражены в ряде крупных монографических исследований и статьях, современных учебниках отечественных и западных специалистов'.
Эволюция документа, систем делопроизводства и документационного обеспечения управления происходит в конкретных исторических условиях и обусловливается ими. Работы исследователей отечественной истории, в особенности историков государственных учреждений, высвечивают тесную связь реформ делопроизводства с реформами управления и их адекватность социально-экономическим и политическим условиям того или иного периода российской истории. Труды Н.П. Ерошкина и Т.П. Коржихиной, а также Т.Г. Архиповой, А.С. Сенина, Т.М. Смирновой, С.П. Стрекопытова, других ученых по истории государственных учреждений наглядно демонстрируют построение системы управления в конкретную историческую эпоху и тем
Правовые вопросы документирования в условиях информатизации // Проблемы законодательства в сфере информатизации: Тез. докл. седьмой Всерос. конф. — М.: ГУП «ВИМИ», 1999 и др.
' Управление организацией: Учебник / Под ред. А.Г. Поршнева, З.П. Румянцевой, Н.А Саломатина. — М.: Инфра, 1998; Кульба В.В., Малюгин В.Д., Шубин А.Н., Bye M.A. Введение в информационное управление. — СПб., 1999; Марка Д., Макгоун К. Методология структурного анализа и проектирования / Пер. с англ. — М.: МетаТехнология, 1993; Мир управления проектами / Под ред. X.Решке, X.Шелле. — М.: Алане, 1994; Мескон М.З., Альберт М„ Хедоури Ф. Основы менеджмента. — М.: Дело, 1992 и др.
15
самым дают возможность исследовать организацию делопроизводства в аппарате управления.
Источниковедение как научная дисциплина достаточно близко стоит к документоведению в части решения задач системного изучения документального массива в историческом развитии. В этой связи, работы Бородки-наЛ.И., Воронковой С.В., Голикова А.Г., Каштанова С.М., Козлова В.П., Медушевской О.М., Муравьева В.А., Соколова А.К., Шмидта С.О. и других позволили использовать накопленный источниковедением опыт для анализа эволюции документов и систем документации.
Проведенный анализ показывает, что, несмотря на значительный объем исследований, выполненный по смежным направлениям поставленной проблемы, приходится констатировать весьма слабую разработанность собственно проблемы управления документацией. Так, недостаточно разработаны вопросы о взаимосвязи реформ государственного управления и делопроизводства, о роли государственного регулирования документальной среды; требуют более углубленного системного исследования терминологические проблемы документа, его эволюции под влиянием социальных и технических факторов. Несомненный интерес в историческом плане представляет постсоветский период развития делопроизводства и документационного обеспечения управления, связанный с изменениями управленческих структур и функций, решением задач вхождения России в мировое информационное пространство. До настоящего времени отсутствует всестороннее и комплексное исследование управления документацией с учетом анализа применяемых новых информационных технологий.
Объектом исследования в диссертации является документированная информация в системах управления. Документированная информация в процессе управления выполняет важнейшую роль, обеспечивая наполнение информационных ресурсов организаций. В связи с усложнением структуры и содержания информационных ресурсов, взрывным ростом их объема, возникает важнейшая задача рационального управления ими.
L
16
Современное состояние документальной среды обусловлено не только социально-экономическими преобразованиями, но и развитием информационных технологий. Большое значение в современном управлении приобретают компьютерные технологии и средства, обеспечивающие на базе действующего законодательства и других правовых норм оперативность фиксации, сбора, обработки, поиска и передачи информации, надежность ее хранения, удаленный доступ, предоставление информации в нужное время, на нужном носителе и в нужной форме, с учетом психологических и эргономических требований. Открывшийся доступ к мировым информационным ресурсам, переход на электронные документирование, хранение и передачу документов, т.е. переход на принципиально новые способы организации информации и доступа к ней, ставят перед документоведением, архивоведением, документалистикой и другими научными дисциплинами, имеющими в качестве объекта исследования документ, принципиально новые научные и прикладные проблемы. Их решение требует осмысления богатого исторического опыта эволюции документа как носителя информации, развития делопроизводства, смены носителей и технологий и формулирования соответствующих зависимостей.
Предметом исследования является управление документацией в организациях. Управление документацией как предмет исследования является новой научной категорией. Однако оно базируется на предшествующем опыте и теоретико-методологическом фундаменте отечественного докумен-товедения, традиционно изучающего документ, системы документации, процессы документирования и организацию работы с документами в управлении. Управление документацией рассматривается нами как интегрирующая и более высокая стадия развития таких понятий как делопроизводство и документационное обеспечение управления.
«Управление документацией», как универсальный термин, имеет международное признание и распространение. Он обозначает управление созданием, использованием и хранением документов организации в течение их
17
жизненного цикла на принципах экономичности и эффективности, с использованием новых информационных технологий, обеспечивающих качественный менеджмент по отношению к документации как полноценному ресурсу управления. Если делопроизводству отводилась роль технической функции управления, а документационному обеспечению управления - вспомогательной, то управлению документацией в организации отводится роль основной функции менеджмента.
Управление документацией рассматривается нами в конкретных условиях функционирования организаций. При этом под организацией понимается любая структура, соответствующая правовому понятию организации, независимо от ее иерархического уровня, функциональной направленности и формы собственности.
Целью диссертационного исследования являются решение научной проблемы управления документацией в условиях новых информационных технологий в организациях различного типа, формирование концепции и методологии управления документационными ресурсами для принятия решений на базе информационного менеджмента в историческом развитии.
Основные задачи исследования:
анализ роли информации в управлении и структуры современных информационных ресурсов в организациях;
изучение истории отечественного делопроизводства и эволюции документа как базы современного управления документацией;
исследование специфики электронных документов;
разработка принципов создания общегосударственной системы управления документацией и вопросов ее правового обеспечения;
документоведческий анализ современных информационных технологий и автоматизированных систем документационного обеспечения управления;
исследование информационного менеджмента как методологической основы для построения системы управления документацией в организации.
18
Хронологические рамки исследования обусловлены спецификой избранной темы. По некоторым направлениям они охватывают исторический период с момента возникновения Русского централизованного государства до настоящего времени, однако основная часть работы освещает проблемы управления документацией последнего десятилетия.
Углубляясь в историю делопроизводства, мы преследовали цель проследить взаимозависимость реформ государственного управления и реформ делопроизводства, выявить преемственность и особенности систем делопроизводства в разные исторические эпохи, показать процесс трансформации делопроизводства в документационное обеспечение управления и создания предпосылок перехода к управлению документацией в современных условиях информатизации общества. Исследование документа как основного объекта управления документацией обусловлено процессом становления доку-ментоведения как научной дисциплины, поэтому большее внимание мы уделили периоду, начиная с 1960-х годов, когда зарождается документоведение как научная дисциплина и появляется значительный объем исследований по вопросам, связанным с функционированием документа во всех сферах общественной жизни.
Вопросы автоматизации делопроизводства рассмотрены нами в неразрывной связи с информатизацией общества, начало которой положено распространением электронно-вычислительной техники и разработкой автоматизированных систем управления на рубеже 60-70-х годов XX столетия. Проблема информационного менеджмента появилась в западной практике в начале 1970-х годов, именно эти годы мы взяли в качестве точки отсчета для ее рассмотрения.
Таким образом, междисциплинарный характер исследования потребовал исторических ретроспекций разной глубины, в зависимости от того, насколько это было необходимо для целей данной работы.
В качестве рабочей гипотезы мы выдвигаем положение о том, что в —Российской Федерации созрели необходимые предпосылки для широкого
19
внедрения управления документацией в организациях на основе методологии информационного менеджмента, соответствующего достигнутому уровню информатизации страны и социально-экономическим условиям.
Основой методологии диссертационного исследования является реалистичный и всесторонний подход к анализу развития управления документацией, рассмотрение его комплексно и в динамике, с учетом всей совокупности фактов и отказом от идеологизированного взгляда на историю проблемы. Методология работы представляет собой творческое соединение различных методов: общенаучных, методов других наук и собственно доку-ментоведческих. Для решения поставленных задач использовались традиционные исследовательские методы: исторический, системный, сравнения (компаративистики), структурно-функциональный, классификации и моделирования, статистический, а также иные частные методы.
Ключевую роль в данной работе играет системный метод как направление научного познания, в основе которого лежит рассмотрение объектов как систем, т.е. раскрытие целостности объекта, выявление многообразных типов связей в нем и сведение их в единую картину.
Источннковая база диссертации. С учетом недостаточной разработанности темы, при работе над диссертацией был использован широкий круг источников, который можно разделить на следующие основные группы: законодательные и правительственные акты по вопросам информатизации, архивного дела, управления документацией, делопроизводства и стандартизации; нормативные и методические материалы, государственные стандарты; терминологические словари, методическая литература; научные отчеты, материалы исследований, хранящиеся в справочно-информационном фонде ОЦНТИ ВНИИДАД; архивные документы.
Кроме того, в процессе подготовки работы автором использован собственный опыт научных исследований и организационного проектирования по вопросам документоведения, документационного обеспечения управления (делопроизводства), результаты зарубежных стажировок.
20
Представляет интерес группа законодательных и нормативно-правовых актов, исследование которых позволяет проследить эволюцию государственного регулирования делопроизводства.
В дореволюционной России последовательно действовал ряд правовых актов, закреплявших правила приказного и коллежского делопроизводства. Среди них необходимо выделить Генеральный регламент 1720 г., который впервые в истории России поставил делопроизводство на твердую почву закона и определил его основополагающие принципы почти на два столетия1.
В советское время также уделялось внимание вопросам документирования и их законодательному оформлению. Первые декреты советской власти по вопросам делопроизводства носили характер разрозненных правовых актов по актуальным вопросам документирования управленческих действий. Они отражены в опубликованных сборниках нормативных актов2.
Следующая группа правовых актов, использованных в работе, связана с деятельностью НК РКИ СССР и его подведомственных органов по совершенствованию делопроизводства в 1920-е и начале 30-х годов3.
Особого внимания потребовали нормативные акты советского правительства, которые последовательно раскрывают переход делопроизводства в ведение архивных органов, изменение их задач и функций в советский период истории, а также документы, связанные с разработкой Единой государственной системы делопроизводства4.
Основным правовым актом, определяющим современную государственную политику и права граждан России в сфере информационно-докумен-тационного обмена, является Конституция Российской Федерации, в которой
1 Генеральный регламент от 28 февраля 1720 г. // ПСЗ Российской Империи. —Т. VI. — № 3534; Учреждения для управления губерний Всероссийской империи // ПСЗ Российской Империи. Собр. Первое. — Т. XX. — № 14392; Общее учреждение министерств 1811г.// ПСЗ Российской Империи. — Собр. Первое. — Т. XXXI. — № 24686. " Собрание узаконений и распоряжений Рабоче-крестьянского правительства РСФСР (1918-1923 гг.).
Научная организация труда, производства и управления: Сборник документов и материалов 1918-1930 гг. — М., 1969.
Основные декреты и постановления советского правительства по архивному делу 1918-1982 гг. — М.: Главархив СССР, 1985.
21
записано: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом...» (ч. 4, ст. 29).
В Российской Федерации в развитие конституционных норм на законодательном уровне закреплены основы государственной политики по отношению к информации и документации. Системообразующим актом в этой области является Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации»1. Он определяет правовой режим документирования информации, право собственности на отдельные документы и отдельные массивы документов в информационных системах, категории информации по уровню доступа к ней, порядок правовой защиты информации. Закон устанавливает также ответственность органов государственной власти, организаций и их должностных лиц за правонарушения при работе с документированной информацией.
Важное место в ряду законодательных актов, регулирующих работу с документами, занимает законодательство об Архивном фонде Российской Федерации и архивах2. Оно состоит из Основ законодательства РФ «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» и соответствующих законов республик в составе Российской Федерации, иных правовых актов РФ и республик, а также краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Основы законодательства регулируют формирование, организацию хранения, учет, использование архивов и архивных фондов и управление ими в целях обеспечения сохранности архивных документов и их всестороннего использования в интересах граждан, общества и государства. Однако данные законодательные акты не содержат правовой регламентации вопросов делопроизводства.
В процессе работы использовано также зарубежное законодательство (Белоруссия, Киргизия, США, Узбекистан, ФРГ, Чехия и др.).
' СЗ РФ. —1995. —№ 8. —Ст. 609.
~ Ведомое™ Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. — 1993. — № 33.
— Ст. 1311.
22
Важными источниками исследования являются нормативно-методические материалы и государственные стандарты по вопросам документации, классификаторы и перечни документов. В этой группе источников необходимо отметить все редакции Единой государственной системы делопроизводства, унифицированные системы документации, правила работы государственных и ведомственных архивов, перечни документов с указанием сроков хранения, инструкции по делопроизводству, проспекты и описания разработанных автоматизированных систем документационного обеспечения управления, государственные стандарты СССР и Российской Федерации, международные стандарты в области документации.
В процессе подготовки диссертационного исследования использовались многочисленные периодические издания: «Отечественные архивы», «Вестник архивиста», «Делопроизводство», «Секретарское дело», «Служба кадров», другие журналы профильной и смежной тематик, материалы научных конференций, семинаров и симпозиумов. Привлекались также публикации зарубежных научных журналов, в основном, «Records management guar-terly» (США), «Nachrichten fur Dokumentation», «Der Archivar», «Cogito» (ФРГ').
В ходе работы были использованы архивные документы по тематике исследования. Особенно большое значение имеют архивные документы по истории складывания и развития советского делопроизводства. Среди них следует выделить документы НК РКИ и Института техники управления, специально занимавшихся вопросами совершенствования делопроизводства в 20-е годы1.
Основные положения и выводы диссертации непосредственно связаны с научно-исследовательскими работами данного профиля Всероссийского научно-исследовательского института документоведения и архивного дела Федеральной архивной службы России, и нашли практическое применение при разработке целого ряда научно-исследовательских тем, выполненных под руководством автора, и в комплексе нормативно-методических разрабо-
1 ГАРФ. Ф. Р-374. Народный комиссариат Рабоче-крестьянской инспекции СССР; Ф. Р-4084. Государственный институт техники управления.
23
ток института.
Научная новизна и теоретическая значимость работы связаны с отсутствием в отечественном документоведении фундаментальных теоретических и прикладных научных исследований в области управления документацией в организациях.
Данная работа представляет собой первое системное исследование, характеризующееся междисциплинарным подходом, с использованием методологии истории и информационного менеджмента, а также приемов и методов документоведения, архивоведения и информатики. Отличительной особенностью исследования является правовое обоснование предлагаемых решений. В диссертации последовательно проводится идея о том, что управление документацией в условиях современного менеджмента и развития новых информационных технологий должно стать новым этапом развития до-кументационного обеспечения управления, главной особенностью которого является признание информационного ресурса одним из важнейших ресурсов деятельности любой организации. В диссертации впервые в отечественном документоведении исследованы проблемы электронных документов и показано их место в системе управления документацией, предложены меры, направленные на расширение правового поля регулирования жизненного цикла документов в оперативном управлении за счет разработки закона о документации, концепция и основное содержание которого даны в диссертационной работе. Разработаны предложения о содержании и практическом механизме реализации государственной политики, направленные на ликвидацию кризисных явлений в сфере документирования и организации работы с документами в управлении.
В диссертации обосновано применение методологии информационного менеджмента как нового научного направления по отношению к управлению документацией.
Апробация работы. Главные положения диссертационной работы изложены в публикациях по теме исследования, апробированы автором в док-
24
ладах и сообщениях на целом ряде научных конференций. Среди них ежегодная Международная научно-практическая конференция «Документ в информационном обществе» (1993-1999 гг.), Всероссийская конференция «НТИ-95», Всероссийская конференция «Архивоведение и источниковедение отечественной истории: проблемы взаимодействия на современном этапе (1996, 1999 гг.), научно-практическая конференция «Документ. Архив. История. Современность» Уральского государственного университета (2000 г.), конференции Историко-архивного института РГГУ, методологический семинар ВНИИДАД, ежегодная научная конференция Международного института архивоведения (1994-2000 гг., Словения), научные конференции Немецкого общества документоведов (1994 и 1997 гг.), Международный коллоквиум по информации и документации (ФРГ, 1994 г.), Международный форум по электронным документам (Брюссель, 1997 г.), Всероссийская конференция «Правовые проблемы информационного общества» (1999 г.).
Практическая значимость работы. Большой аналитический материал, использованный в диссертации, полученные результаты исследования могут быть применены при создании обобщающих трудов и учебных пособий по вопросам современного документоведения, при выборе методологии разработки и проектирования автоматизированных систем управления документацией в организациях или реальных систем информационного менеджмента.
Материалы диссертации могут также использоваться при подготовке общих и специальных курсов, при определении тематики и методики студенческих курсовых и дипломных работ по документоведческим специальностям.
Положения диссертации использовались при создании проекта новой редакции Государственной системы документационного обеспечения управления, проекта Типовой инструкции по делопроизводству федеральных органов исполнительной власти, при разработке методических рекомендаций, терминологических словарей, целого ряда научно-исследовательских работ
по плану НИР Федеральной архивной службы и подпрограммы «Развитие архивного дела в Российской Федерации в рамках Федеральной целевой программы «Развитие и сохранение культуры и искусства», при выполнении проекта «Создание и развитие информационной системы по нормативно-методической и правовой информации для документоведения и архивного дела» Федеральной целевой научно-технической программы «Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития науки и техники гражданского назначения» на 1996-2000 годы1.
Цель и задачи исследования обусловили выбор структуры диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, пяти глав и заключения, списка источников и литературы и приложений к диссертации.
Содержание и основные выводы.
В первой главе диссертации «Документированная информация как ресурс управления» исследуются роль информации в управлении, формирование информационной инфраструктуры организаций, вопросы создания информационных ресурсов.
Представители различных отраслей знания по-разному подходят к определению информации. Независимо от приверженности к той или другой точке зрения все больше ученых склоняются к признанию информации фундаментальной категорией науки в целом, общенаучной категорией2. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» определяет информацию как сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, независимо от формы их представления. Понятие «информация» прочно вошло в документоведческую и архивоведческую литературу. Наиболее фундаментально это понятие исследовалось в работах В.Н. Автократова, Г.Г. Воробьева, Т.В. Кузнецовой, К.И. Рудельсон, А.Н. Соковой и других ученых.
С понятием «информация» тесно связано понятие «информационный процесс». Информационный процесс — сложное сочетание объекта, субъек-
1 Гос. контракт № 205-19100 — П, руководитель проекта MB. Ларин.
2 Урсул А.Д. Путь в ноосферу. — М: Луч, 1993. — С. 81.
26
та и информации1. Информационные процессы включают три основных этапа: производство (социализация знания), обращение (обработка, преобразование, хранение, поиск, распространение, передача, доведение до потребителя) и потребление (получение, восприятие, использование) информации.
Информационные системы в современной литературе характеризуются как интегрированные совокупности, искусственные единства методов и средств распространения, аналитической переработки, накопления, хранения, поиска и предоставления заинтересованным потребителям требуемой информации в заданной форме и объеме2. Эти системы предназначены для целенаправленной поддержки решения управленческих задач.
Информация является основой управления. С ее помощью реализуются связи между управляющей и управляемой подсистемами, между отдельными звеньями организаций. Информация, используемая для целей управления, классифицируется по многим признакам, каждый из которых существенен для формирования информационных ресурсов.
Информация обладает некоторыми общими для всех ее видов свойствами3. Основным свойством информации следует считать ее неразрывную связь с определенной самоорганизующейся системой. Другими важными свойствами информации являются структурированность, смысл и ценность. Ценность информации выражается в таких понятиях, как содержательность, своевременность, полнота, достоверность, оперативность.
Информация на глобальном уровне выполняет множество задач в жизни общества, обеспечивая коммуникации между элементами общественной системы, сохраняя и передавая знания, формируя память человечества. Необходимо выделить исключительную роль, которую информация играет в организациях, поскольку с ее помощью происходит эффективное взаимодействие между уровнями иерархии управления, его субъектами и объектами.
1 Коваяьченко И.Д. Методы исторического исследования. — М., 1987. — С. 109.
2 Райков А.Н. Единство правового и информационного пространства / НТИ. — Сер. 1. Орг. и методика информационной работы. — 1997. — № 7. — С. 4.
Куликовский Л.Ф., Мотов В.В. Теоретические основы информационных процессов. — М.: Высш. школа, 1987.—С. 12.
27
Современная организация трактуется как сложное, комплексное образование. Большая часть организаций представляет собой открытые системы, целостные, состоящие из многочисленных взаимосвязанных частей, тесно переплетающихся с внешним миром. Каждая организация имеет внутреннюю и внешнюю среду.
Внешние и внутренние источники информации, которые оказывают влияние на организацию, образуют ее информационную среду. На ее основе в процессе деятельности организации возникает информационная инфраструктура как специальная система жизнеобеспечения, предлагающая пользователям соответствующую информацию. Центральную роль в этой инфраструктуре играет документированная информация. Другими ее элементами являются информационная технология и информационный персонал.
Информационная инфраструктура организации представляет собой сложную систему, сочетающую структурированную и неструктурированную информацию, информационные процессы, протекающие во взаимодействии с внешней средой организации и охватывающие информационные потоки, призванные объединить все уровни управления, включая рабочие места, в эффективно действующий на базе созданных информационных ресурсов механизм достижения целей организации.
Отношение к информации как ресурсу означает, что по аналогии с другими ресурсами (финансы, оборудование, материалы, технологии, персонал) должен быть создан механизм управления информационными ресурсами, сформированы соответствующие структуры, выработаны новые технологии. Одной из важных характеристик информационного ресурса являются его качество, степень полноты для удовлетворения совокупных информационных потребностей организации.
Согласно Федеральному закону «Об информации, информатизации и защите информации» под информационными ресурсами понимаются отдельные документы и отдельные массивы документов, документы и массивы документов в информационных системах (библиотеках, архивах, фондах.
28
банках данных, других информационных системах)1. Обязательным условием включения информации в информационные ресурсы является документирование информации. Таким образом, документ является первичной основой информационных ресурсов. Вместе с тем, по нашему мнению, в информационный ресурс должна включаться информация на носителях, не имеющая статуса официального документа.
Документированная информация наполняет основную часть докумен-топотоков и информационных ресурсов организаций. Как отмечает в этой связи немецкий ученый Т. Зеегер, «документы образуют «сырье» для извлечения документальных данных, которые в результате информационной деятельности поступают к пользователям»2.
Документированная информация является фундаментальной основой информационного ресурса любой организации. Именно эта информация в основном используется в управлении. Документирование информации позволяет зафиксировать ее на определенном носителе, придать ей необходимую организационную форму, удостоверить подлинность и юридическую силу, снабдить необходимыми реквизитами для ее идентификации в целях поиска и использования, а также осуществить полноценную информационную поддержку управленческих процессов и накопить информационный ресурс в целях развития организации и сохранения индивидуальной памяти о ней во времени и пространстве. Исходя из этого, изучение документа как формы организации и представления информации в процессах управления имеет важное самостоятельное научное и практическое значение.
Во второй главе «Некоторые проблемы эволюции управленческого документа» рассматриваются развитие термина «документ», особенности управленческой документации и новый предмет для документоведения — электронный документ.
1 Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» // СЗ РФ. — 1995. — № 8. — Ст. 609. " Grondlagen der praktischen Information und Dokumentation. Указ. соч. — Т. 1. — С. 4.
29
История документа и документации как совокупности документов, связанных между собой формально-логическими связями, является одной из интереснейших тем документоведения и до настоящего времени все еще недостаточно изучена. История позволяет проследить эволюцию документа и ее взаимосвязь с социально-политическими и экономическими изменениями в обществе. Среди главных характеристик процесса эволюции документа можно назвать возникновение, изменение, сохранение и трансформацию форм документов, изменение удельного веса в социальных и управленческих процессах разных видов документов, влияние новых технологий на документ, а также устойчивость основных функций документа: запоминания (фиксации) информации и последующей передачи ее во времени и пространстве. Можно сделать вывод, что документы и документация возникают в связи с общественными потребностями человека и государственными задачами. Любой документ обладает соответствующей функцией или их совокупностью, обусловленной целью создания документа.
К сожалению, до настоящего времени среди специалистов в области документоведения, архивоведения, библиотековедения нет единства в понимании термина «документ», несмотря на наличие ряда законодательных и гостированных определений. Вместе с тем такая дефиниция необходима для развития теории документоведения и архивоведения, совершенствования методики работы с документами.
Понятие «документ» используется во многих областях знаний и связано с предметом их исследований. Документоведение рассматривает документ как инструмент управления или архивного хранения и в связи с этим изучает его функции и роль в историческом развитии; архивоведение, источниковедение, социология рассматривают документ как носитель информации о прошлом или современности.
Документоведение выделяет три основных составляющих при раскрытии термина «документ»:
1) документ — материальный объект;
30
2) документ — носитель информации;
3) документ — документированная информация.
Наиболее общим считается обозначение документа как материального объекта, с зафиксированной на нем информацией в виде текста, звукозаписи или изображения, предназначенного для передачи во времени и пространстве в целях хранения и общественного использования'.
В последнее время происходит перенос смысловой нагрузки в определении документа с материальной составляющей на информационную. Введение в практику законодательным путем лонятия «документированная информация (документ)», по мнению В.А. Копылова, основано на двуединстве информации (сведений) и материального носителя (в виде символов, знаков, букв, волн и т.д.). В результате документирования происходит как бы материализация и овеществление сведений2.
В диссертации делается вывод о том, что основу понятия «документ» составляют три основных компонента: информация, материальный носитель информации и фиксация информации с возможностью ее идентификации через реквизиты. Возможность идентификации зафиксированной информации коренным образом отличает документ от других носителей информации. Особенно важным представляется введение в дефиницию термина понятия идентификации документа с точки зрения его применения в управленческой деятельности и архивном деле.
Таким образом, в результате эволюции, понятие документа приходит к его современному, закрепленному в ГОСТ Р 51141-98 официальному толкованию: «документированная информация (документ) — зафиксированная на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать»3.
1 Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» // СЗ РФ. — 1995. — № 1. — Ст. 1.
1 Копылов В.А. Информация как объект правового регулирования // НТИ. — Сер. 1. Организация и методика информационной работы / ВИНИТИ. — М, 1996. —№ 8. — С. 2. 3 ГОСТ Р 51141-98 Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. —-М.: Изд-во стандартов, 1998.
31
Документы используются в различных социокультурных средах, одной из которых является управление или управленческая деятельность. Такие документы называют управленческими. Говоря языком документоведе-ния, управленческая документация — это система документации, обеспечивающая управленческие процессы в обществе. Потребности управления формируют соответствующие комплексы документов.
Управленческие документы отличаются стабильностью формальных признаков и взаимосвязанностью различных видов документов, которая определяется факторами: природой управления (иерархичность и соподчинен-ность учреждений и должностных лиц, разделение компетенции и обязанностей), цикличностью процесса управления (непрерывность, периодичность, повторяемость управленческих действий)'.
Практическое назначение управленческого акта требует образования документа строго определенного вида и соответствующего содержания, что закрепляется унификацией и стандартизацией документов2.
Для понимания эволюции документа важно изучить вопрос о его функциях. Подразумевая под функцией документа его целевое назначение, обычно выделяют основные из них: информационную, социальную, коммуникативную, культурную и специальные: управленческую, правовую, учета, исторического источника3. Управленческий документ несомненно обладает функциями фиксации, сохранения и передачи информации, которые реализуют процессы управления. В сфере управления документ выступает как инструмент, средство или способ осуществления процессов управления4. Это главная функция управленческого документа, а все остальные его характеристики являются свойствами или факторами, позволяющими управленческому
1 Банасюкевич В.Д. Управленческая документация как исторический источник (на материалах Министерства угольной промышленности СССР за 1971-1975 гг.): Авгореф. дис.... кандлст.наук: 05.25.02 / МГИАИ. — М., 1977. — С. 21.
2 Теория и практика архивного дела в СССР / МГИАИ. — М., 1980. — С. 68.
3 Организация работы с документами: Учебник. — М.: Инфра, 1998. — С. 66.
4 Банасюкевич В.Д. Функции управленческих документов // Терминологические проблемы в области документоведения и архивоведения: Тезисы сообщений к теоретическому семинару / ВНИИДАД. — М., 1973. — С. 69.
32
документу выполнить его основную функцию.
Не менее важна для управленческой документации и проблема носителя информации, который претерпевает изменения по мере исторического развития. Научно-технический прогресс привел к появлению так называемой электронной документации. Ее специфика заключается в том, что человек не может воспринять электронный документ в том физическом виде, в каком он зафиксирован на носителе.
Кроме того, электронные документы находятся в прямой зависимости от информационных технологий, которые имеют необратимую тенденцию изменяться и устаревать по мере научно-технического прогресса в области техники и программного обеспечения. В этой связи велика опасность утраты доступа к таким документам через определенный промежуток времени.
Несмотря на массовое использование в литературе и практической деятельности термина «электронный документ», его определение еще не устоялось. Из практики европейских архивистов следует, что они не выделяют в архивоведении особого понятия «электронный документ». Так, например, К. Ханниган прямо указывает, что при составлении соответствующего обзора, практически все опрошенные страны ЕС на вопрос об электронных документах ответили, что их законы об архивах действительны для всех видов архивных документов, независимо от носителей'. В недавно опубликованной работе специалистов по корпоративным информационным системам также отмечается, что электронный документ — это «документ, носителем которого является электронная среда — магнитный диск, магнитная лента, компакт-диск и т.д.»2.
На наш взгляд, в понятии электронного документа можно выделить три известные составляющие: зафиксированная информация, носитель,
1 См.: Hannigan К. Zusammenfassende Betrachtung der Verwaltung eiektronischen Archiv-
guts in den Mitgliegstaaten der EU: Beziehungen zwischen offentlichen Verwaltungen und
Archivdiensten — Vortrage und Ergebnisse des DLM — Forums. — Brussels, 1996. — S. 227-
228.
" Клименко С.В., Крохин И.В., Кущ В.М., Лагутин Ю.Л. Электронные документы в
корпоративных сетях. — М., 1999. — С. 266.
идентификационные реквизиты, что не выходит за рамки существующего определения документа1. •:
Представляется, что сегодня следует относиться к «электронным» документам так же, как и к другим технотронным документам, учитывая в действующих правилах и инструкциях специфику носителя информации. Такой подход облегчает последующие вопросы архивной обработки «электронных документов»: о форматах и стандартах записи, о программном и техническом обеспечении, о миграции информации и т.д.
Однако главной проблемой электронных документов является придание им юридической силы. До принятия Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» вопросы юридической силы документов на машинном носителе и машинограмме регулировались ГОСТ 6.10.4-84, который устанавливал требования к составу и содержанию реквизитов, придающих юридическую силу этим документам, а также порядок внесения изменений в эти документы2. В настоящее время многие положения ГОСТа с точки зрения современного архивного дела требуют пересмотра'.
В соответствии с Федеральным законом «Об информации, информатизации и защите информации» при хранении, обработке и передаче документов с помощью информационных и телекоммуникационных систем достоверность информации может подтверждаться электронной цифровой подписью, а также шифрованием, созданием надежной системы защиты от несанкционированного доступа к документам за счет построения системы разграничения прав доступа к информации на различных уровнях иерархии управленческого аппарата4.
' См.: Бачило И.Л. Правовые вопросы документирования в условиях информатизации / Указ. соч. — С. 13.
: ГОСТ 6.10.4-84 «УСД. Придание юридической силы документам на машинном носителе и машинограмме, создаваемым средствами вычислительной техники. Основные положения» — М.: Изд-во стандартов, 1984.
3 См.: Документоведческие и архивоведческие проблемы электронных документов. Аналитический обзор / ВНИИДАД. — М., 1999. — СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД, № 10438.
4 Клименко СВ., Крохин И.В., Кущ В.М., Лагутин Ю.Л. Указ. соч. — С. 46.
34
По нашему мнению, при решении проблемы электронного документа, прежде всего, следует опираться на базовое родовое понятие «документ». Меняется тип носителя информации, техника и технология идентификации подлинности информации. Электронный документ может иметь соответствующий правовой статус, как и документ на бумажном носителе, если будут достигнуты гарантии подлинности и неизменности содержания зафиксированной информации, если содержательная часть документа будет оформлена в соответствии с действующими законами, стандартами и правилами, включая все необходимые реквизиты документа.
Вместе с тем, появление электронного документа ставит перед доку-ментоведами и архивистами ряд проблем, требующих целого комплекса научных исследований, обучения, дополнения методических рекомендаций, правил и инструкций, ставит вопрос о переходе к ведению в организациях части малоценной для архивного хранения документации в электронном виде.
В третьей главе «От делопроизводства к управлению документацией» рассмотрены вопросы развития делопроизводственных систем, их правового и организационного обеспечения в историческом разрезе.
Этот аспект проблемы наиболее изучен отечественным документоведе-нием. Некоторые положения выделяются для реализации целей диссертации.
Отечественное делопроизводство, возникнув в период становления Русского централизованного государства, прошло долгий исторический путь. Оно развивалось вместе с государством, нужды которого обслуживало на протяжении почти шести веков и видоизменялось вместе с трансформацией российской государственности. Политические, социальные и экономические государственные реформы вызывали соответствующие изменения системы делопроизводства. В соответствии с ними, можно выделить три основных этапа развития делопроизводства: дореволюционный, советский и современный.
На первом этапе делопроизводство возникает как техническая функция управления и регулируется в основном традициями и опытом делопро-
35
изводственного персонала1. С принятием Генерального регламента делопроизводство становится на законодательную основу, приобретает единообразные формы и технологии работы. С развитием системы управления делопроизводство охватывает все большие сегменты управленческой деятельности и превращается в самостоятельную профессиональную сферу деятельности государственного аппарата. Высокая эффективность Генерального регламента позволила использовать его основные положения на протяжении почти двух столетий, в течение которых последующие реформы государственного управления вносили лишь частичные изменения в систему делопроизводства2.
Таким образом, на первом этапе своего развития делопроизводство прошло путь от простейших форм документирования управленческих действий до системы единообразного государственного делопроизводства, от обычаев и традиций к регулированию на основе законодательства. Зародившись как вспомогательно-техническая деятельность, делопроизводство постепенно заняло значительное место в работе управленческого аппарата и стало определять уровень и качество управления.
На начальной стадии развития советского делопроизводства была ликвидирована прежняя законодательная база, что привело к устранению единых требований к делопроизводству со стороны государства. Регулирование делопроизводства перешло на ведомственный уровень, а его совершенствование стало задачей НК РКИ СССР и сети подведомственных ему органов, в том числе Института техники управления3. В период 1920-х годов проявило себя рационализаторское начало, поддержанное органами РКИ, что привело к целому комплексу реформ делопроизводства, в основном на базе зарубежного опыта.
1 Илюшенко МП. История делопроизводства в дореволюционной России / РГТУ. — М., 1993. —С.22-23.
2 Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России. — М.: Текст, 1994, — с. 54.
3 Кузнецова Т.В. Деятельность ЦКК-НК РКИ по совершенствованию работы управленческого аппарата // Российская государственность: традиции, преемственность, перспективы / РГГУ. — М.. 1999. — С. 147-151.
36
Неподготовленность этих реформ вызвала ликвидацию научных организаций, занимавшихся ими в начале 1930-х годов. В результате богатейший теоретический и практический опыт реформирования делопроизводства остался невостребованным в течение почти сорокалетнего периода времени.
В 1930-е годы делопроизводство становится сферой деятельности органов управления архивным делом, которые, исходя из задач сохранения документов для архивов, осуществляли методическое руководство «постановкой документальной части делопроизводства». Архивные органы, оказавшись преемниками органов РКИ в деле совершенствования делопроизводства, изменили основное направление рационализации. Если НК РКИ рассматривал совершенствование делопроизводства как средство повышения эффективности управления, то архивные органы расценивали делопроизводство как средство, обеспечивающее комплектование архивов полноценными документальными комплексами.
Это методологическое противоречие в основном было преодолено в 1970-е годы разработкой Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД), открытием факультета государственного делопроизводства в МГИАИ и созданием ВНИИДАД. С этого момента архивные и управленческие задачи оцениваются как равноправные и равнодействующие. ЕГСД учитывала достижения научно-технического прогресса и нашла повсеместное практическое применение'. В условиях активного проникновения в сферу управления электронно-вычислительной техники и современных методов управления в 1970-е годы, происходит изменение роли делопроизводства, оно постепенно переходит на более высокую ступень своего развития — до-кументационное обеспечение управления.
Таким образом, к окончанию советского периода своего развития делопроизводство поднялось на более высокий уровень — документационного обеспечения управления, было урегулировано ЕГСД и ее модификациями, государственными стандартами и обеспечивалось организационно-методи-
1 Единая государственная система делопроизводства (Основные положения). -— М: Главархив СССР, 1974.
37
ческим руководством со стороны Главного архивного управления при С'М СССР и подведомственных ему органов, наделенных соответствующими полномочиями.
Современный этап развития делопроизводства тесно связан со становлением новой российской государственности, ориентированной на создание демократического правового государства. Постсоветская Россия не отменила прежние нормативные документы в сфере делопроизводства, обеспечив тем самым историческую преемственность и сохранив базис для дальнейшего нормотворчества. В правовом государстве закон регулирует все отношения, имеющие большое значение для субъектов и объектов права, В развитие конституционных норм российское законодательство закрепило основы государственной политики по отношению к информации и документации на основе Федерального закона «Об информации, информатизации и защите информации» и Основ законодательства «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» как важной составной части информационного ресурса страны. Однако остались практически не урегулированными вопросы, связанные с функционированием документов в процессе выполнения ими задач документационного обеспечения управленческих процессов в организациях, иначе говоря, действующее законодательство не распространяется на сферу делопроизводства'.
В связи с этим, в главе обосновывается необходимость разработки закона «О документации» (предлагается его концепция) и комплекса подзаконных актов. Закон должен стать основополагающей нормативной базой, которая не только решит многие спорные вопросы обмена информацией и документацией между организациями, но и в определенной степени определит направления и перспективы развития автоматизации управления документацией,
Урегулирование законодательством сферы работы с документами и выдвижение информации в число основных ресурсов управления и произ-
' Бачило И.Л. Современные правовые проблемы документирования информации // Документация в информационном обществе: электронное делопроизводство и электронный архив / ВНИИДАД. — М, 2000. — С. 8.
38
водства, а также изменение методов управления в последнее время создает предпосылки для перехода в государственном масштабе от понимания работы с документацией как обеспечивающей функции к управлению документацией как основной функции менеджмента любой организации. Такой переход обусловлен не только наличием в России необходимых предпосылок, но и мировым опытом, что в условиях глобализации информационных процессов будет иметь для России позитивное значение.
В четвертой главе «Проблемы автоматизации управления документацией» рассматриваются вопросы автоматизации делопроизводства и документационного обеспечения управления.
Первая попытка такого исследования была предпринята нами в 1982 году, когда был обобщен накопленный опыт автоматизации документационного обеспечения управления'. С тех пор комплексно этот вопрос в доку-ментоведческой литературе не рассматривался. Исследование закономерностей и путей эволюции организационно-технологических систем документационного обеспечения управления позволит эффективнее решать концептуальные задачи перспективных исследований и разработок в данной сфере.
Начальный этап автоматизации делопроизводства тесно связан с разработкой в 1970-е годы автоматизированных систем управления. Вначале автоматизация затрагивала отдельные задачи документационного обеспечения управления (регистрацию документов, контроль исполнения и т.д.), а затем, по мере накопления практического опыта, углубления научной проработки и научно-технического прогресса, стала распространяться на документационное обеспечение в целом.
Развитие автоматизированных систем явилось для отечественного до-кументоведения фактором, стимулирующим расширение документоведче-ских исследований и интеграцию со смежными областями знания: информатикой и документалистикой. Появление новых носителей информации, способов записи, чтения, хранения и поиска информации послужило толчком к
1 См.: Ларин М.В., Мингалев B.C. Современные системы документационного обеспечения управления /МГИАИ. — М., 1982.
39
развитию новых направлений научной работы. Результаты научных исследований и накопленный практический опыт легли в основу идеи разработки типовой автоматизированной системы документационного обеспечения управления. В результате к концу 80-х годов был создан проект системы, рекомендованной к внедрению. Этот проект охватывал все организационно-технологические аспекты работы с документами на основе комплексного применения организационной и вычислительной техники'.
За первые два десятилетия автоматизации ДОУ отечественное доку-ментоведение показало высокий уровень теоретической и методической подготовленности к решению сложнейших междисциплинарных задач, что позволило в короткий срок преодолеть путь от ручных методов работы с документами до построения проектов больших документальных систем. Однако их внедрение в практику сдерживалось недостатком компьютерной техники и новых информационных технологий, соответствующих мировому уровню.
В современных условиях тенденция автоматизации работы с документами продолжает укрепляться. Если в предыдущий период методологией автоматизации была централизованная разработка типовых решений в этой области, то в 90-е годы наблюдается создание рынка автоматизированных систем управления документацией, разнообразных как по идеологии, так и по набору используемых информационных технологий2.
Стандартные и хорошо зарекомендовавшие себя отдельные технологии в этих условиях служат основными звеньями автоматизированных систем управления документацией. Современные технологии управления документацией позволяют применить на практике систему методов и способов сбора, передачи, накопления, обработки, хранения, представления и исполь-
1 Банасюкевич В Д., Зонов В.М. Типовая система докуменгационного обеспечения центрального аппарата министерств и ведомств // Советские архивы. — 1986. — № 4; Архив ВНИИДАД, — 1990. —Дело №06-09.--Л. 13-19.
' Черешкин Д.С., Смолян Г.С. О стратегии перехода России к информационному обществу // Проблемы информатизации. — 1999. -— № 3. — с. 4; Борзо Ж. Российский рынок ИТ в 1999 году //Computenvorld. — 1999. — № 7.— С. 1,7.
40
зования информации, содержащейся в документах на основе разнообразных технических средств, постоянно совершенствующихся в ходе научно-технического прогресса'. При использовании в управлении документацией отдельных технологий и технических устройств следует обращать внимание на специфические последствия их применения.
Соединение отдельных информационных технологий в систему дает возможность построения автоматизированных систем управления документацией (АСУД) в организациях. В целом АСУД с точки зрения полноты охвата технологии обработки информации могут быть автономными, прикладными и комплексными. Тип АСУД определяется существом используемой идеологии (клиент-сервер, интранет, workflow, groupware и т.п.), а также ориентацией на существующие традиции делопроизводства или на применение принципиально новых решений.
