АССОЦИАЦИЯ ЦЕТРОВ ИНЖИНИРИНГА И АВТОМАТИЗАЦИИ
(АЦИА)
УДК 347.8
№ госрегистрации
Инв. №
УТВЕРЖДАЮ
Исполнительный директор
____________ М.В. Попов
“____” декабря 2003 г.
ОТЧЕТ
О НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ РАБОТЕ
«Исследование возможностей формирования нормативных и организационных основ формирования федеральной контрактной системы закупки продукции и услуг военного назначения»
в части темы:
«АНАЛИЗ ДЕЙСТВУЮЩЕГОРОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩЕГО УЧЕТ РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ, И РАЗРАБОТКА ПРЕДЛОЖЕНИЙ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ЕДИНОГО СИСТЕМАТИЗИРОВАННОГО ПОРЯДКА УЧЕТА ЗАКУПОК ТОВАРОВ, РАБОТ И УСЛУГ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМЫХ ЗА СЧЕТ СРЕДСТВ БЮДЖЕТОВ ВСЕХ УРОВНЕЙ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
(заключительный)
(шифр «ГФК 4.8.7.»)
Руководитель темы,
Канд. экон. наук. __________ В.Ф. Бизянов
Санкт-Петербург 2003
СПИСОК ИСПОЛНИТЕЛЕЙ
Руководитель темы
канд. экон. наук _____________ В.Ф. Бизянов (реферат, введение, заключение)
Исполнители темы:
______________ С.В. Докучаев (раздел 1, 2, 4, 5)
______________ М. В. Попов (раздел 3, 6, При-
ложение А, анализ информации)
______________ В.А. Белых (координация работ)
______________ В.А. Черняев (оформление)
Нормоконтролер ______________ В.Ф. Бизянов
Реферат
Отчет 86 с., 1 ч., 3 рис., источников 31, 2 прил.
УЧЕТ ЗАКУПОК, РЕЕСТР ЗАКУПОК, БАЗЫ ДАННЫХ, КОНЦЕПЦИЯ ЗАКОНА.
Объектом исследования являются сложившаяся в субъектах РФ система и процесс закупок товаров, подрядных работ и возмездных услуг для обеспечения нужд (потребностей) бюджетных учреждений за счет средств местного бюджета и внебюджетных фондов субъекта РФ.
Цель работы — разработка научных основ и рекомендаций по построению эффективной системы и процесса закупок с использованием информационных технологий реестров закупок, повышающих точность контроля законности, целесообразности и эффективности использования бюджетных средств, соответствия произведенных закупок товаров, работ и услуг подписанным контрактам и договорам, государственному заказу, утвержденного в составе бюджета, и заявленным нуждам (потребностям) бюджетных учреждений с учетом принятых законов о направлениях и показателях социально-экономического развития России и субъекта РФ.
Метод проведения работы – теоретическое исследование проблемы, сравнительный информационный анализ законов субъектов РФ, разработка рекомендаций и проекта типового (модельного) закона субъекта РФ о ведении реестра закупок
Результаты работы – научно-методические рекомендации и проект типового (модельного) закона субъекта РФ о ведении реестра закупок товаров, работ и услуг.
Степень внедрения - научно-методические рекомендации для их научного осуждения, дальнейшей экспериментальной проверки и доработки.
Рекомендации по внедрению – предлагаем продолжить прикладные исследования проблемы, подготовить и провести региональный экономический эксперимент по отработке системы ведения реестра закупок для целей повышения эффективности контроля использования бюджетных. средств.
Область применения – органы финансового контроля и счетные палаты субъектов РФ, единая государственная федеральная система учета и контроля закупок для целей Счетной Палаты РФ.
Значимость работы – результаты работы повышают уровень научно-методического обоснования построения типовых и единой государственной федеральной системы учета и контроля эффективности закупок.
Прогнозные предложения о развитии объекта исследования. В связи с переводом экономики и социальной сферы на инновационный путь развития повышается роль и технологичность системы государственного контроля закупок как функции концептуального управления закупками и прежде всего инновационных и наукоемких товаров (изделий) и технологий, высокотехнологичных подрядных работ и услуг, обеспечивающих технологический прорыв, рост объемов и качества услуг бюджетных учреждений.
Содержание
Определения 7
Введение 9
1. Анализ проблем учета при реализации государственного заказа. 12
2. Анализ действующего российского законодательства, регламентирующего различные виды учета расходования бюджетных средств, и мер повышения эффективности государственного финансового контроля в сфере государственных и муниципальных закупок. 19
2.1. Краткое описание проблемы, являющейся предметом научного исследования и обоснование необходимости систематизированного учета государственных закупок. 19
2.2. Анализ отношений между участниками бюджетного процесса в процессе расходования бюджетных средств на закупку товаров, работ и услуг. 29
2.3. Анализ состава сведений о закупках, используемых, в том числе, органами государственного и муниципального финансового контроля за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств. 40
3. Анализ и обоснование целесообразного унифицированного перечня документов и информации, подлежащих учету в реестре государственных и муниципальных закупок. 46
4. Разработка системных предложений по комплексному совершенствованию институциональных механизмов повышения эффективности контроля над использованием бюджетных средств. 53
4.1. Комплексное совершенствование правовых аспектов при ведении учета закупок. 53
4.2 Интеграция реестров закупок в единую систему. Консолидированный реестр закупок Российской Федерации 61
4.3. Правовые аспекты использования информации, содержащейся в реестре закупок. 66
5. Исследование и разработка концепции организации общероссийского типового порядка учета и ведения реестра закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых за счет средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. 69
Заключение 73
Список использованных источников 74
ПРИЛОЖЕНИЕ А Проект концепции структуры Федерального закона «Об учете государственных и муниципальных закупок» 77
ПРИЛОЖЕНИЕ Б Перечень законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих государственное регулирование производство закупок для государственных нужд. 79
Определения
В настоящем отчете о НИР применяют следующие термины с соответствующими определениями:
- государственные нужды – это потребности в товарах, подрядных работах и возмездных услугах, необходимых для решения экономических, социальных и культурных проблем страны, жизнедеятельности бюджетных учреждений, для увеличения объемов и качества их услуг, для сохранения, эксплуатации и развития инфраструктуры РФ общего пользования, для выполнения целевых программ, утвержденных законами РФ,
- государственный заказ – это сводный перечень государственных нужд (потребностей), утверждаемый законом как приложение к бюджету, обеспеченных расходной частью бюджета или внебюджетных фондов РФ, финансируемых по результатам проведенных конкурсов (торгов) на основе заключенных контрактов и договоров с организациями-победителями конкурсов (тендеров, торгов),
- процесс формирования государственного заказа – комплекс мероприятий, проводимых получателями и распорядителями бюджетных средств, с целью создания перечня товаров и услуг, планируемых к закупке в предстоящем бюджетном периоде,
- размещение государственного заказа – комплекс мероприятий, проводимых государственным заказчиком с целью заключения государственного контракта,
- исполнение государственного заказа – комплекс мероприятий по исполнению совокупности всех государственных контактов, заключенных всеми государственными заказчиками на соответствующий финансовый год,
- государственный заказчик – государственный орган, обладающий бюджетными ресурсами, или организация, наделенная государственным органом правом распоряжаться такими ресурсами,
- государственный контракт – обязательство организации-поставщика (подрядчика, исполнителя), выигравшего конкурс на поставку товара, выполнение подрядных работ, оказание возмездных услуг, по заключенному договору поставить товары, выполнить работы, оказать услуги, включенные в перечень государственного заказа, а государственный заказчик обязуется оплатить поставленные товары, выполненные работы, оказанные услуги за счет средств государственного бюджета или внебюджетных фондов,
- исполнение государственного контракта – комплекс мероприятий по исполнению совокупности всех государственных контрактов, заключенных всеми государственными заказчиками на данный финансовый год,
- реестр контрактов – это сводный перечень наименований контрактов с указанием основных показателей эффективности использования бюджетных средств, инструмент контроля соответствия заключенных контрактов государственному заказу и государственным нуждам (потребностям),
- закупка товара (работ, услуг) – это событие, факт приемки и оплаты заказчиком поставленных товаров (выполненных работ, оказанных услуг) по заключенному договору в соответствии с контрактом по выполнению государственного заказа,
- реестр закупок – это сводный перечень основных и вспомогательных сведений об учтенных (зарегистрированных) закупках товаров, работ и услуг, совершаемых за счет средств бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Введение
Настоящий отчет составлен как отчет о научно-исследовательской работе в соответствии с пунктом 5 Технического задания по теме и требованиям пункта 1 ГОСТ 73 2-2001.
По теме проведены прикладные научно-исследовательские работы по исследованию и обоснованию создания и функционирования единой общероссийской системы учета закупок, относящейся к области науки и техники.
Отчет содержит систематизированные данные о научно-исследовательской работе по теме, о состоянии научно-технической проблемы, о процессе и результатах научного исследования по теме.
Состояние исследуемой научно-технической проблемы характеризуется неопределенностью и противоречивостью российского законодательства о ведении учета государственных и муниципальных закупок, отсутствием федерального закона о ведении реестра закупок, определяется многообразием понятийного аппарата, отсутствием четких определений основных терминов в ряде принятых федеральных законов РФ и других нормативных актов [3,4,5,6,7], которые по основным положениям не соответствуют новым задачам контроля использования бюджетных средств [15,16,17], не соответствуют научным достижениям, требованиям законотворчества [24,25,26,27] и новейшим информационным технологиям [28,29,30], применяемым в системах управления.
Государственный бюджет и бюджетные отношения являются системообразующей частью экономической структуры государства и общества. Они направлены на обеспечение функционирования и развития организационной, материально-технической и финансовой основы для осуществления государством функций по управлению обществом, его экономической и социальной структурой, а также по обоснованному совершенствованию межотраслевых и региональных пропорций национального социально-экономического развития.
Государственный бюджет [1,17], играя важную роль в экономическом регулировании и в реализации экономической политики государства, сам является одним из важнейших объектов государственного регулирования, процедура которого называется бюджетным процессом и регламентируется соответствующим законодательным институтом.
Основанием для разработки темы является техническое задание и Договор № от
В качестве основных исходных данных для разработки темы использованы:
- цели и задачи Счетной палаты РФ и счетных палат субъектов РФ [14,15],
- цели и задачи финансово-экономического контроля исполнения бюджета [16,17],
- положения Конституции РФ, Гражданского Кодекса РФ и Бюджетного Кодекса РФ [1,2], регламентирующие экономические отношения,
- опубликованные федеральные законы и нормативные акты РФ [3,4,5,6,7,8,9,10].
Необходимость проведения НИР обоснована возросшей актуальностью необходимости получения полной и достоверной информации [33,3537] о целесообразности и эффективности расходов бюджетных средств, соответствия закупок товаров, работ и услуг государственным нуждам и потребностям [21, 22, 23].
Научно-технический уровень разработки темы соответствует требованиям к уровню научного обоснования создания информационных систем.
По результатам НИР разработаны выводы и рекомендации.
Актуальность темы определяется большой государственной потребностью в повышении требований к контролю эффективности использования бюджетных средств на всех уровнях [6, 7].
Функция управленческого учета и контроля в системе государственного регулирования бюджетного процесса играет определяющую роль в повышении его эффективности.
Важнейшим элементом бюджетного процесса является учет работ и услуг, осуществляемых в рамках государственного заказа за счет бюджетных средств всех уровней.
Новизна темы состоит в применении системного подхода к исследованию проблемы, в сравнительном семантическом анализе действующих федеральных законов РФ и выработке проекта единого федерального закона РФ.
- Анализ проблем учета при реализации государственного заказа.
Государственный заказ охватывает практически все сегменты национальной экономики и социальной сферы и пронизывает хозяйственный единый национальный комплекс сверху донизу, активно взаимодействуя с рыночным сектором экономики через товарные рынки.
Через бюджетную политику и государственный заказ во многом реализуются управляющая и социальная функции государства.
С целью повышения эффективности расходования бюджетных средств, а также борьбы с коррупцией и содействия развитию добросовестной конкуренции на рынке, законодательство требует размещать государственные заказы на конкурсной основе, преимущественно путем проведения открытых конкурсов. Это требование отражено в ряде нормативно-правовых актов, основными из которых являются: Бюджетный кодекс Российской Федерации (статьи 71, 72), Закон Российской Федерации «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», Закон Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», Указ Президента РФ от 08.04.97 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».
В развитие этих правовых актов принято значительное количество регламентирующих документов общего, ведомственного и регионального характера, которые в основном не расширяют и не детализируют, а всего лишь повторяют положения этих норм права. Таким образом, в настоящее время законодательство оставляет массу пробелов и неопределенностей в вопросах, связанных с государственным заказом. Приведем некоторые из них.
В соответствии с законом, государственный заказчик должен убедиться в наличии у поставщика квалификации, гарантирующей исполнение размещаемого заказа. Оценка квалификации поставщиков осуществляется в соответствии с критериями, требованиями или процедурами, установленными в документации по привлечению заявок на участие в конкурсе (конкурсной документации). Вместе с этим законодательство не раскрывает понятия критериев квалификационного отбора, принципов и порядка их выработки заказчиком.
В российском законодательстве не содержится правового определения понятия «критерий», пригодного для применения в сфере регулирования государственного заказа.
В практике проведения конкурсов по размещению государственного заказа нередки случаи, когда заказчик указывает в конкурсной документации, что участник конкурса должен «обладать финансовой стабильностью», «иметь положительную репутацию на рынке» или предлагаемая к поставке продукция «должна соответствовать современным мировым стандартам». В этих случаях сформулированное заказчиком требование не содержит критериев для определения соответствия требованиям и создает предпосылки для злоупотреблений.
Другой пример. В соответствии с законодательством не допускается установление критериев, требований или процедур, носящих дискриминационный характер в отношении квалификации поставщиков, если это не предусмотрено федеральными законами или указами Президента Российской Федерации. Однако понятие дискриминационного требования законодательством не дается, что позволяет заказчику предъявлять необоснованные требования к участникам конкурса и отсекать часть претендентов на получение государственного заказа.
Под дискриминационными требованиями следовало бы понимать такие требования, которые не являются существенными для исполнения соответствующего государственного заказа.
Особенно тревожная ситуация сложилась по размещению государственного заказа в сфере научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.
Ввиду правовой неопределенности понятия «критерий» и его количественного измерения, конкурсная процедура на уникальные и специальные работы по аналогии со сложившейся практикой конкурсов на товары, работы, услуги, ограничивается сопоставлением «главных» и «понятных» критериев - срок исполнения и стоимость.
При разработке критериев, определяющих квалификацию исполнителей государственного заказа в сфере НИОКР, представляется целесообразным проверять, в первую очередь, наличие кадрово-профессионального, информационного, инновационного и технологического ресурсов, опыта и умения их эффективного использования.
В целом, состояние формирования и исполнения государственного заказа, на всех уровнях, характеризуется наличием следующих типичных системных проблем:
- отсутствует единая методология и нормативно-правовая база формирования, исполнения, мониторинга и контроля над госзаказом, как целостной взаимосвязанной системой правовых, бюджетно-финансовых, экономических, хозяйственных отношений - от уровня предприятия (поставщик и/или бюджетополучатель), местного самоуправления, административно-территориального образования, субъекта федерации, ведомства и до государства в целом;
- отсутствуют комплексные институциональные, инфраструктурные и организационные инструменты обеспечения текущего мониторинга и контроля состояния формирования и исполнения государственного заказа на различных уровнях и в различных звеньях государственной системы управления; в силу чего государственный заказ, как правило, не достаточно прозрачен;
- недостаточно широко и неэффективно используются современные сетевые и информационные технологии.
Во многом проблемы организации эффективно действующей системы государственного заказа также являются следствием межведомственной информационной разобщенности, имеющей как нормативно-правовые, так и технологические причины, и невозможностью, в силу этого, организации эффективного информационного обмена.
Следствием перечисленных системных проблем являются:
- невозможность активного использования системы государственного заказа в качестве эффективного инструмента бюджетного планирования, обеспечивающего обоснованность и сбалансированность среднесрочных и долгосрочных плановых показателей, как с имеющимся ресурсным потенциалом, так и между различными звеньями экономического комплекса на данном уровне иерархии с последующим агрегированием показателей в целом;
- не решаются задачи межведомственной, межрегиональной и межбюджетной логистической оптимизации государственного заказа и бюджетов различных уровней;
- исключаются возможности осуществления объектно-адресного планирования на основе минимальных стандартов в системе государственного заказа;
- формирование реестра первичных потребностей бюджетополучателей, реестра закупок и документооборот исполнения государственного заказа ориентированы и производятся преимущественно в бумажной форме.
Это крайне затрудняет оперативный анализ исполнения бюджетов (и государственных заказов) различных уровней и в различных звеньях системы государственного управления и, соответственно, ограничивает возможности использования имеющегося фактографического материала для целей прогнозных исследований.
Кроме того, существующая система государственного заказа не оказывает в настоящее время должного влияния:
- на формирование условий и предпосылок для развития рыночных механизмов государственного управления многоукладной экономикой;
- на формирование условий для развития механизмов конкуренции и кооперации, а также механизмов экономической самоорганизации общества и поддержки индивидуальных экономических инициатив;
- на преодоление ведомственной и региональной информационной разобщенности и формирование интеграционных тенденций развития межрегионального сотрудничества.
Исключительная актуальность перечисленных задач обусловлена также значительным влиянием эффективности реализации государственного заказа на эффективность государственного управления и, в определенной степени, на состояние национальной экономической безопасности.
Государство во всех странах является самым крупным покупателем на рынке товаров, работ и услуг. В большинстве развитых стран мира принято, что процесс закупок для государственных нужд (госзакупки) должен отвечать следующим основополагающим требованиям, перечисленным в соответствии с их общественной приоритетностью:
- Процесс осуществления госзакупок должен осуществляться публично и информация по госзакупкам должна быть общедоступна.
- Госзакупки должны производиться с максимальной эффективностью с точки зрения достижения целей госзакупок, цены и качества закупаемой продукции, товаров, работ или услуг. Это требование должно выполняться за счет повышения конкурентности процесса госзакупок, расширения географии подрядчиков и т.п.
- Госзакупки должны производиться таким образом, чтобы все виды издержек государственных заказчиков на их осуществление были минимизированы.
- Действия конкретных государственных заказчиков и результаты госзакупок должны быть подконтрольны распорядителям бюджетных средств, а также специальным уполномоченным органам.
В развитых странах бюджетный процесс, наряду с общими чертами, имеет и особенности, присущие различным стадиям. Для анализа можно привлечь положительный опыт зарубежной практики в части формирования государственного заказа и, связанного с ним, обеспечения исполнения государственного бюджета и контроля его исполнения.
Соответствующие нормы правового регулирования в развитых странах направлены на разрешение конкретных проблем различных стадий бюджетного процесса в их технологической увязке, а не на формулирование общих правил поведения субъектов бюджетных отношений на будущее.
Обобщая, таким образом, положительный зарубежный опыт реализации бюджетного процесса, с учетом существующего в этой сфере правового поля, представляется целесообразным использовать информацию о совершенных закупках, на различных стадиях бюджетного процесса для решения следующих основных задач:
- анализ и координация деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств и государственных заказчиков по формированию, размещению и исполнению государственного заказа;
- планирование финансово-хозяйственной деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств, подготовка проектов бюджетов различных уровней;
- мониторинг цен на товары и услуги, поставляемые (оказываемые) для государственных нужд;
- обеспечение необходимой информацией органов, осуществляющих контроль над исполнением бюджета и расходованием бюджетных средств.
Работы по созданию национальной информационной инфраструктуры, обеспечивающей управленческий учет и контроль, публичность процесса госзакупок и доступность информации по их исполнению, находятся на начальном этапе. Учитывая актуальность разрешения перечисленных выше проблем, следует признать безусловную необходимость активизации работ, придав им комплексный и системный характер. Разумеется, при их выполнении целесообразно учесть положительный опыт передовых стран, прошедших этот путь как с точки зрения технологической организации самих систем, так и с точки зрения унификации и интеграции административно независимых региональных информационных структур.
- Анализ действующего российского законодательства, регламентирующего различные виды учета расходования бюджетных средств, и мер повышения эффективности государственного финансового контроля в сфере государственных и муниципальных закупок.
- Краткое описание проблемы, являющейся предметом научного исследования и обоснование необходимости систематизированного учета государственных закупок.
Как известно, одним из принципов бюджетной системы, установленных статьей 34 Бюджетного кодекса, является эффективность и экономность использования бюджетных средств.
Он означает, что «при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств».
Кроме того, статьи 160 и 163 Бюджетного кодекса устанавливают ответственность распорядителей бюджетных средств и бюджетополучателей за эффективное использование средств в соответствии с их целевым назначением.
В соответствии со статьей 73 Бюджетного кодекса РФ:
«1. Бюджетные учреждения, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики обязаны вести реестры закупок.
2. Бюджетные учреждения, органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, государственные и муниципальные заказчики, осуществляющие закупки товаров, работ и услуг на сумму не более 2000 минимальных размеров оплаты труда за один вид товара или услуг (за один контракт), ведут реестры закупок, в которых должны быть указаны следующие сведения:
- краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг;
- наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг;
- цена и дата закупки.
3. По государственным и муниципальным контрактам порядок ведения реестров закупок определяется федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления».
За период с момента введения в действие Бюджетного кодекса РФ, т.е. с 1 января 2000 года, по настоящее время реализация пункта 3 приведенной выше статьи практически не нашла своего отражения в законодательстве. В настоящее время в Российской Федерации отсутствуют нормы права, которые устанавливают единообразный порядок учета и ведения реестров закупок всеми бюджетополучателями, вследствие чего закупки товаров, работ и услуг за счет средств бюджета всех уровней бюджетной системы Российской Федерации не подлежат единому систематизированному учету. Данное обстоятельство не позволяет подвергнуть бюджетные закупки достоверному и детальному анализу на предмет целевого и эффективного расходования бюджетных средств.
На уровне субъектов Российской федерации имеются единичные примеры попыток вести учет заключаемых за бюджетный счет контрактов и договоров, например, в Санкт-Петербурге (приказ губернатора от 02.04.99 № 29-п) и Ленинградской области (постановление областного правительства от 11.04.02 № 49).
Пример Санкт-Петербурга, в котором централизованный учет государственных закупок ведется уже более четырех лет, показывает, что такая работа дает свои положительные результаты. Во-первых, появляется возможность в любой момент проанализировать объем и структуру совершенных закупок, цены закупленной продукции, состав поставщиков и т.п. Во-вторых, такой учет делает более «прозрачным» процесс расходования бюджетных средств и, следовательно, становится серьезным инструментом в борьбе с нецелевым и неэффективным расходованием бюджетных средств.
Актуальность данной проблемы обостряется также тем фактом, что переход России к рыночным отношениям расширил спектр финансовых правонарушений в бюджетной сфере. Таким образом, необходимость обеспечения государственного контроля за функционированием бюджетной системы вообще и отдельных ее элементов, в частности, является важным аргументом в пользу необходимости организации систематизированного учета расходования бюджетных средств на закупку товаров и услуг
Аргументом необходимости систематизированной информации о государственных закупках является необходимость заполнения форм федерального государственного статистического наблюдения за различными социально-экономическими показателями, связанными с бюджетным процессом, например:
- форма № 1-БЗ (поставки) «Сведения об использовании средств из бюджетных и внебюджетных источников финансирования на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
- форма № 1 (конкурс) «Сведения о проведении конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд».
В соответствии с этими формами представляется обобщенная информация:
- количество и общая стоимость заключенных государственных контрактов (договоров),
- количество проведенных различных конкурсных процедур по размещению заказов,
- структура поставщиков и исполнителей (количество малых предприятий, предприятий с иностранными инвестициями, предприятий из стран СНГ и др.),
- количество закупленной продукции по перечню важнейших видов и др.
Необходимо отметить, что практическая эффективность данного статистического наблюдения довольно низка, так как большинство государственных заказчиков не представляют эти сведения в органы статистики, или представляемые ими сведения далеки от достоверности. Этот факт, в свою очередь, объясняется тем, что у большинства государственных заказчиков нет систематизированного учета, хранения и использования такой информации.
Следующим аргументом необходимости учета расходования бюджетных средств на закупку товаров и услуг является необходимость обеспечения:
- прав граждан в соответствии с Конституцией Российской Федерации «участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей», «обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления»;
- принципа гласности Бюджетного кодекса РФ (статья 28).
В соответствии с Законом «Об информации, информатизации и защите информации» от 20.02.95 № 24-ФЗ «документы, содержащие информацию о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, об использовании бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, за исключением сведений, отнесенных к государственной тайне» не могут быть отнесены к категории ограниченного доступа.
Однако, реализация конституционных прав граждан в получении исчерпывающей информации от государственных органов о целевом и эффективном расходовании государственных и муниципальных средств – средств налогоплательщиков оказывается затруднительной, если в государственных органах не организован систематизированный учет расходования бюджетных средств.
Важнейшим аргументом необходимости систематизированного учета расходования бюджетных средств на закупку товаров и услуг является необходимость обеспечения государственного контроля за функционированием бюджетной системы в целом и отдельных ее элементов, в частности.
Бюджетный кодекс РФ в главе 26 определил основы государственного и муниципального финансового контроля, в соответствии с которыми каждый государственный орган наделяется полномочиями по контролю за исполнением бюджета всеми нижестоящими участниками бюджетного процесса.
Формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, представительными органами местного самоуправления определены статьей 265 Бюджетного кодекса РФ:
- предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам;
- текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;
- последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.
Законодательные (представительные) органы имеют право:
- получать от органов исполнительной власти, органов местного самоуправления необходимые сопроводительные материалы при утверждении бюджета;
- получать от органов, исполняющих бюджеты, оперативную информацию об их исполнении;
- утверждать (не утверждать) отчет об исполнении бюджета;
- создавать собственные контрольные органы (Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) для проведения внешнего аудита бюджетов;
- выносить оценку деятельности органов, исполняющих бюджеты.
Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным (представительным) органам, представительным органам местного самоуправления в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом РФ, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, осуществляют, согласно статье 266 Бюджетного кодекса РФ, Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств.
Особая роль в осуществлении финансового контроля законодательством отводится Счетной палате Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» от 11.01.1995г.№ 4-ФЗ, ее задачами являются:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;
- определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
- оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
- анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
- контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации;
- регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
В процессе реализации поставленных задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.
Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе и аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.
На деятельность общественных объединений, негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.
Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк Российской Федерации, предприятия, учреждения, организации независимо от форм собственности и их должностные лица обязаны предоставлять по запросам Счетной палат информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.
Счетная палата ежеквартально по установленной форме представляет Федеральному Собранию Российской Федерации оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором приводятся фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах в сравнении с утвержденными федеральным законом о федеральном бюджете на текущий год показателями за истекший период, квартал.
В целях обеспечения своевременного сбора и обработки информации, необходимой для составления Счетной палатой отчета об исполнении федерального бюджета, в Российской Федерации введена обязательная для всех федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций финансовая отчетность. Решение о конкретных сроках введения и формах данной отчетности принимается Правительством Российской Федерации по представлению Счетной палаты.
Полноценное и эффективное исполнение такого значительного объема контрольных полномочий невозможно в отсутствии методологически единого общероссийского систематизированного учета расходования бюджетных средств, в том числе на закупку товаров работ и услуг для государственных нужд.
Можно утверждать, что введение такой системы учета расходования бюджетных средств на всей территории Российской Федерации по стандартизированным и унифицированным формам и процедурам, позволит в кратчайшие сроки создать мощнейший банк данных обо всех совершенных закупках за счет всех государственных и муниципальных бюджетов. Значение такого государственного информационного ресурса трудно переоценить даже в макроэкономическом масштабе.
Возможность реализации обозначенной задачи в правовом плане обеспечивается тем, что Бюджетный кодекс РФ (ст. 7) относит к компетенции Российской Федерации, реализуемой в полномочиях федеральных органов государственной власти:
- «установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации;
- определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
- определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;
- установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации…».
Уполномоченные органы государственной власти Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации могут проводить ревизию бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов закрытых административно-территориальных образований и местных бюджетов, непосредственно получающих финансовую помощь из федерального бюджета.
Итак, основная цель создания методологически единой общероссийской системы учета закупок товаров и услуг за счет бюджетных средств, как инструмента информационного обеспечения:
- государственного и муниципального контроля за расходованием бюджетных средств на закупку товаров, работ и услуг;
- планирования финансово-хозяйственной деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств, подготовки проектов бюджетов различных уровней;
- реализации конституционного права граждан на участие в государственном управлении и общественный контроль за деятельностью государственных и муниципальных органов в части расходования бюджетных средств на закупку товаров, работ и услуг.
- Анализ отношений между участниками бюджетного процесса в процессе расходования бюджетных средств на закупку товаров, работ и услуг.
Согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением;
Согласно статье 152. Бюджетного кодекса РФ участниками бюджетного процесса являются:
- Президент Российской Федерации;
- органы законодательной (представительной) власти;
- органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Российской Федерации,
- главы местного самоуправления,
- финансовые органы,
- органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов,
- другие уполномоченные органы);
- органы денежно-кредитного регулирования;
- органы государственного и муниципального финансового контроля;
- государственные внебюджетные фонды;
- главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
- иные органы, на которые законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.
Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.
Статьей 151 определена система органов, обладающих бюджетными полномочиями:
1 В систему органов, обладающих бюджетными полномочиями, входят финансовые органы, органы денежно-кредитного регулирования, органы государственного (муниципального) финансового контроля. Каждый орган имеет собственные задачи и действует в пределах закрепленных за ним полномочий.
2. Структура федеральных финансовых органов определяется Указом Президента Российской Федерации.
3. Органом денежно-кредитного регулирования является Банк России.
4. Органами государственного или муниципального финансового контроля являются:
- Счетная палата Российской Федерации;
- контрольные и финансовые органы исполнительной власти;
- контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления.
5. Осуществление отдельных бюджетных полномочий может быть возложено на иные федеральные органы исполнительной власти в соответствии с законодательством Российской Федерации.
6. Субъекты Российской Федерации в целях осуществления собственной бюджетной политики создают финансовые органы и органы финансового контроля в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации.
7. Муниципальные образования в целях обслуживания местного бюджета и управления средствами местного бюджета создают муниципальные казначейства и (или) иные финансовые органы (должности) в соответствии с уставом муниципального образования и законодательством Российской Федерации.
Полномочия участников бюджетного процесса определены статьями 153 – 161.
Полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня определены статьями 164 – 168.
Применительно к процессу бюджетного обеспечения госзаказа в части расходования бюджетных средств на закупку товаров, работ и услуг, отношения между участниками строятся в соответствии с этапами его реализации:
- планирование госзаказа;
- размещение госзаказа;
- исполнение госзаказа;
- отчетность о расходовании бюджетных средств;
- учет и контроль.
В интересах настоящего анализа имеет смысл кратко описать механизм совершения бюджетных расходов на закупку товаров и услуг, а также дать определения основных понятий.
Как уже было отмечено, определение «государственный заказ» обычно применяется для обозначения одного из важнейших направлений экономической политики, проводимой государственной властью, имеющего макро- и микроэкономические аспекты.
В макроэкономическом аспекте государственный заказ - одна из форм отношений власти и бизнеса, отражающая принципиальные составляющие промышленной, инвестиционной, финансово-бюджетной, научно-технической, внешнеторговой и социальной политики. В этом смысле государственный заказ при его правильном регулировании и управлении должен иметь позитивное влияние на развитие отраслей экономики и, как следствие, на социально-экономический климат в обществе в целом.
На микроуровне государственный заказ - форма взаимодействия государства, как субъекта гражданско-правовых отношений, в лице государственных заказчиков с юридическими и физическими лицами на основе хозяйственно-договорных отношений между ними по поводу поставки товаров, выполнения работ и оказания услуг для государственных нужд.
В этом смысле государственный заказ представляется в виде совокупности товаров, работ и услуг, поставляемых, выполняемых и оказываемых за счет бюджетных средств обычно в течение соответствующего бюджетного года.
Комплекс мероприятий, проводимых получателями и распорядителями бюджетных средств, с целью создания перечня товаров и услуг, планируемых к закупке в предстоящем бюджетном периоде, можно назвать процессом формирования государственного заказа.
В самом узком смысле термин «государственный заказ» применяется для обозначения организации конкретной закупки. В этом случае государственный заказ представляет собой обращение государственного заказчика к какому-либо кругу лиц с предложением поставить товары или оказать услуги для государственных нужд. Такое действие заказчика в соответствии с гражданским законодательством рассматривается, как «приглашение делать оферты» (ст. 437 ГК РФ).
На основании принятого поставщиком (исполнителем) заказа государственного заказчика заключается государственный контракт (ст. 527 ГК РФ).
В соответствии со ст. 764 ГК РФ «по государственному контракту государственным заказчиком выступает государственный орган, обладающий инвестиционными ресурсами, или организация, наделенная соответствующим государственным органом правом распоряжаться такими ресурсами». В соответствии с Бюджетным кодексом РФ тот или иной государственный орган или организация является получателем бюджетных средств на основании утвержденной бюджетной росписи и приобретает право на получение и использование этих средств, а, следовательно, и право выступать в качестве государственного заказчика при заключении государственных контрактов в рамках получаемых из бюджета средств.
С целью «пригласить делать оферты» государственный заказчик обращается к одному (закупка у единственного источника), нескольким лицам (запрос котировок или закрытый конкурс) или неограниченному кругу лиц (открытый конкурс).
Комплекс мероприятий, проводимых государственным заказчиком, с целью заключения государственного контракта можно назвать процессом размещения государственного заказа. Данный термин применяется также в общем смысле для обозначения всего комплекса мероприятий по организации закупки всеми государственными заказчиками всех товаров и услуг в соответствующем финансовом году.
По государственному контракту поставщик (подрядчик или исполнитель) обязан передать товары (выполнить работы или оказать услуги) государственному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный заказчик обязуется оплатить или обеспечить оплату поставленных товаров (выполненных работ или оказанных услуг) на условиях, оговоренных государственным контрактом.
Передача товаров, выполнение работ или оказание услуг оформляется путем составления соответствующих актов и иных документов, предусмотренных законодательством, обычаями делового оборота и условиями государственного контракта.
В соответствии со ст. 225 Бюджетного кодекса РФ обязанность государственного заказчика по оплате называется принятием денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей, которая оформляется путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей. При оформлении платежных документов применяются стандартные формы, утверждаемые Министерством финансов РФ по согласованию с Банком России.
Государственный заказчик в установленном порядке передает составленные платежные и иные документы, необходимые для совершения расходов и платежей, в орган, исполняющий бюджет (органы федерального казначейства, финансовые органы субъектов федерации и муниципальных образований), который осуществляет процедуру подтверждения денежных обязательств и совершает разрешительную надпись.
Расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с единого счета бюджета (при казначейской системе исполнения бюджета) в размере подтвержденного денежного обязательства в пользу поставщика (исполнителя).
Обязательства сторон по государственному контракту прекращаются после их полного исполнения каждой из сторон или расторжения государственного контракта по соглашению сторон, решению суда, на основании акта государственного органа, или иными способами, предусмотренными ГК РФ и государственным контрактом.
Взаимные действия государственного заказчика и поставщика (исполнителя) с момента заключения государственного контракта до момента прекращения обязательств между сторонами, принято называть исполнением государственного контракта. Комплекс мероприятий по исполнению совокупности всех государственных контрактов, заключенных всеми государственными заказчиками на соответствующий финансовый год, можно именовать процессом исполнения государственного заказа.
Формирование государственного заказа, его размещение и исполнение являются основными этапами процесса, который можно условно назвать процессом государственного заказа, как части бюджетного процесса.
Совокупность участников этого процесса - распределители и получатели бюджетных средств, государственные заказчики и поставщики (исполнители) - и установленных между ними отношений, направленных на осуществление закупок товаров и услуг для государственных нужд, составляют в целом систему государственного заказа.
Бюджетный кодекс РФ определяет принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, часть из которых являются определяющими для формирования и функционирования системы государственного заказа:
- единства бюджетной системы Российской принцип Федерации,
- принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств;
- принцип гласности; принцип достоверности бюджета;
- принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.
Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип гласности приведен в разделе 2.1 отчета.
Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.
Изложенные принципы позволяют сформулировать основные цели и задачи, стоящие перед системой государственного заказа.
Цели:
- обеспечение эффективного и экономного расходования бюджетных средств на определенные в установленном порядке нужды;
- организация процедур, связанных с расходованием бюджетных средств, на основе гласности и открытости.
Задачи:
- формирование государственного заказа, отражающего реальные потребности в товарах и услугах в натуральном и денежном выражении и позволяющего полностью обеспечить исполнение целевых статьей закона о бюджете на соответствующий финансовый год;
- размещение государственных заказов, исходя из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного объема средств;
- обеспечение максимальной доступности для участия потенциальных поставщиков (исполнителей) в процедурах по размещению государственных заказов преимущественно на основе открытых конкурсов;
- строгую регламентацию процедур по размещению государственных заказов иными помимо открытого конкурса способами;
- соблюдение обязательных требований к качеству закупаемых для государственных нужд товаров и услуг, обеспечивающих их безопасность для жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, совместимость и взаимозаменяемость технических средств;
- обеспечение доступности для общества и средств массовой информации сведений обо всех процедурах формирования, размещения и исполнения государственного заказа.
Система государственного заказа будет неполной и недееспособной без комплексного управленческого учета, контроля и анализа. Под комплексностью учета понимается организация вторичных показателей, находящихся в иных ведомствах, но имеющих ключевое значение для принятия управленческих решений. При этом система комплексного учета совершаемых закупок является механизмом формирования информационной базы о предмете системного регулирования – государственном заказе.
Информация о совершенных закупках необходима для обеспечения:
- анализа и координации деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств и государственных заказчиков по формированию, размещению и исполнению государственного заказа;
- мониторинга цен на товары и услуги, поставляемые (оказываемые) для государственных нужд;
- планирования финансово-хозяйственной деятельности распорядителей и получателей бюджетных средств, подготовки проектов бюджетов различных уровней;
- обеспечения необходимой информацией органов, осуществляющих контроль за расходованием бюджетных средств.
Определенные Бюджетным кодексом формы и методы контроля, в увязке с проблемами управленческого учета, подробно проанализированы в разделе 2.1.
Как отмечалось выше, система государственного заказа является составной частью – подсистемой – бюджетной системы. В свою очередь, организованный учет закупок является подсистемой системы государственного заказа и одновременно, составной частью системы бюджетно-финансового контроля. Взаимоотношения этих разноуровневых систем схематично изображено на рисунке 1.
Так как расходы бюджета на закупку товаров и услуг занимают большую долю всех бюджетных расходов, то, соответственно, и большая часть системы бюджетно-финансового контроля концентрируется на закупках товаров, работ и услуг за счет бюджетных средств.
Очевидно, что эффективность всей бюджетной системы может быть достигнута только путем обеспечения эффективного функционирования ее составных частей. В этой связи, создание методологически единообразного систематизированного учета всех закупок товаров работ и услуг для государственных и муниципальных нужд представляется необходимым элементом, повышающим эффективность бюджетной системы Российской Федерации в целом.
Рисунок 1. Государственный заказ, учет закупок
в бюджетной системе и системе бюджетно-финансового контроля
- Анализ состава сведений о закупках, используемых, в том числе, органами государственного и муниципального финансового контроля за целевым и эффективным расходованием бюджетных средств.
Основными типовыми элементами системы учета закупок товаров и услуг за счет бюджетных средств являются реестры закупок, которые в соответствии с законодательством должны вести все государственные заказчики, поэтому имеет смысл сначала выработать требования к содержанию и структуре реестра закупок (далее – Реестр).
Достижение поставленных перед системой учета закупок товаров и услуг целей возможно только в том случае, если в Реестре, как в информационном ресурсе, будут содержаться сведения, необходимые для достаточно полного описания каждой отдельной закупки и всего процесса размещения и исполнения государственного заказа в целом.
Для того чтобы выработать требования к содержанию Реестра, то есть определить оптимальный набор сведений, позволяющий дать ответы на вопросы, которые могут возникать при проведении анализа и контроля закупок, необходимо представить, какими могут быть эти вопросы.
Поскольку государственный заказ является важным социально-экономическим явлением во взаимоотношениях государства с предпринимателями и обществом в целом, то и возникающие в этой сфере вопросы затрагивают не только финансовые, но и социальные и экономические аспекты государственного заказа.
Кроме обычных вопросов по каждой закупке (о заказчике и поставщике, предмете закупки, примененных ценах) могут возникать и такие вопросы, как:
- является ли поставщик (исполнитель) предприятием, пользующимся в том или ином виде государственной поддержкой - малое предприятие; предприятие, использующее труд инвалидов, ветеранов, молодежи; пенитенциарное предприятие и т.п.;
- количество работников на предприятии (с целью анализа влияния городского заказа на трудовую занятость населения);
- форма собственности предприятия (с целью анализа инвестиционного процесса);
- производитель и регион или страна происхождения товара (с целью анализа внешнеэкономических связей на основе государственного заказа);
- способ размещения заказа (с целью анализа применения конкурсных процедур при размещении заказов);
- наличие необходимых согласований (с целью контроля за правомочностью осуществления конкретной закупки);
- в соответствии с какой статьей (целевой строкой) закона о бюджете или бюджетной росписи осуществляется финансирование закупки (с целью контроля за целевым исполнением бюджета);
- оплата со стороны заказчика и исполнение обязательств поставщиком (исполнителем) (с целью контроля за фактическим исполнением государственных контрактов).
Кроме того, в Реестре может содержаться и иная «полезная» информация о заказчиках, поставщиках, закупаемой продукции и т.д.
В соответствии с постановлением Правительства РФ «О развитии единой системы классификации и кодирования технико-экономической и социальной информации» от 01.11.99 № 1212 предписано, при создании информационных систем и ресурсов обязательно применять общероссийские классификаторы, из которых для удобства анализа содержащейся в Реестре информации целесообразно применить следующие:
- Общероссийский классификатор видов экономической деятельности, продукции и услуг (ОКДП);
- Общероссийский классификатор стран мира (ОКСМ);
- Общероссийский классификатор экономических регионов (ОКЭР);
- Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО);
- Общероссийский классификатор органов государственного управления (ОКОГУ);
- Общероссийский классификатор организационно-правовых форм (ОКОПФ);
- Общероссийский классификатор форм собственности (ОКФС);
- Общероссийский классификатор валют (ОКВ);
- Общероссийский классификатор единиц измерения (ОКЕИ).
Исходя из изложенного, содержание Реестра можно конкретизировать в виде следующего набора сведений по каждой совершенной закупке:
- Общие сведения о закупке:
- индивидуальный номер закупки в Реестре (номер контракта (договора));
- дата учета закупки в Реестре;
- фамилия и инициалы лица, осуществившего учет;
- способ размещения заказа (открытый конкурс, закрытый конкурс, запрос котировок, закупка у единственного источника) или ссылка на ранее заключенный государственный контракт, которым была предусмотрена данная закупка (заключение договора);
- дата заключения контракта (договора);
- срок действия контракта (договора);
- должность, фамилия и инициалы, телефон лица, согласовавшего данную закупку (заключение контракта (договора));
- должность, фамилия и инициалы, телефон лица, непосредственно отвечающего за данную закупку;
- сведения о прекращении обязательств между сторонами (дата, основание).
- Заказчик:
- наименование;
- идентификационный номер налогоплательщика (ИНН);
- индивидуальный казначейский номер;
- ведомственная принадлежность (вышестоящий распорядитель бюджетных средств);
- код ОКОГУ;
- юридический адрес (почтовый индекс, страна, область (республика, край), район, населенный пункт (город, село и др.), улица, дом, корпус, офис), коды ОКСМ, ОКЭР, ОКАТО;
- телефон, факс;
- сведения о государственной регистрации (наименование регистрирующего органа, номер свидетельства, дата регистрации);
- организационно-правовая форма, код ОКОПФ;
- форма собственности, код ОКФС;
- основной вид деятельности, код ОКДП;
- количество сотрудников;
- банковские реквизиты;
- реквизиты казначейского счета (субсчета);
- Ф.И.О. руководителя.
- Поставщик (исполнитель):
- наименование;
- идентификационный номер налогоплательщика (ИНН);
- юридический и почтовый адреса (почтовый индекс, страна, область (республика, край), район, населенный пункт (город, село и др.), улица, дом, корпус, офис), коды ОКСМ, ОКЭР, ОКАТО;
- телефон, факс;
- сведения о государственной регистрации (наименование регистрирующего органа, номер свидетельства, дата регистрации);
- организационно-правовая форма, код ОКОПФ;
- форма собственности, код ОКФС;
- основной вид деятельности, код ОКДП;
- количество работников;
- банковские реквизиты;
- Ф.И.О. руководителя.
- Товар (услуга):
- наименование, марка, технические характеристики;
- сведения о производителе товара (наименование и ИНН, адреса, коды ОКСМ, ОКЭР, ОКАТО);
- наименование вида товара (услуги) и код по ОКДП;
- единица измерения, код ОКЕИ;
- количество;
- валюта цены, код ОКВ;
- цена за единицу;
- цена всего.
- Источник финансирования:
- наименование статьи бюджета и соответствующие коды бюджетной классификации;
- сумма лимита статьи бюджета;
- остаток лимита с учетом всех заключенных и учтенных в Реестре контрактов (договоров) по данной статье бюджета.
- Сведения об оплате и исполнении контракта:
- оплата:
- номер и дата документа на оплату (платежного поручения);
- дата совершения платежа;
- сумма списанных средств;
- исполнение:
- наименование документа (акт, накладная и т.п.);
- номер и дата документа;
- объем исполненных обязательств в денежном выражении;
- сальдо на текущую дату (разница между оплатой и исполнением).
Необходимо учесть, что по каждой отдельной закупке может быть приобретено несколько наименований товаров и (или) услуг, может быть несколько источников финансирования (в том числе и внебюджетных), оплата и исполнение обязательств могут осуществляться несколькими этапами.
Таким образом, Реестр состоит минимум из шести основных информационных блоков, содержащих большое количество видов информационных единиц по каждой закупке, поэтому такой объемный и сложный информационный ресурс может формироваться, содержаться и использоваться только при наличии хорошо отлаженной организации этого процесса.
- Анализ и обоснование целесообразного унифицированного перечня документов и информации, подлежащих учету в реестре государственных и муниципальных закупок.
В соответствии с Законом об информации информационный ресурс, должен формироваться путем внесения в него документированной информации (документов), т.е. «информации, зафиксированной на материальном носителе с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать», поэтому необходимо определить виды документов, являющихся источниками подлежащей внесению в Реестр информации. Такие документы можно разделить на три основных группы.
Первая группа - документы, содержащие существенные условия закупки - контракта или договора, на основании которого одна сторона обязуется передать товары или оказать услуги, а другая - орган государственной власти или организация, являющаяся получателем бюджетных средств, или иная организация, которой поручено выполнение функций государственного заказчика - оплатить или обеспечить оплату.
В соответствии со ст. 529 ГК РФ «поставка товаров для государственных нужд осуществляется на основании государственного контракта..., а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки».
Контракт (договор) может быть заключен путем составления одного документа, подписанного сторонами, а также путем обмена документами. При заключении контракта (договора) путем обмена документами поставщик (исполнитель), как правило, направляет заказчику (покупателю) счет для оплаты, который также содержит сведения о поставляемом товаре (выполняемой работе, оказываемой услуге).
В ряде случаев заключения контракта (договора) путем составления одного документа, подписанного сторонами, денежные обязательства у заказчика возникают не в момент заключения такого контракта (договора), а только после предъявления поставщиком (исполнителем) счета для оплаты. Такой счет в отличие от контракта (договора), на основании которого он оформляется, обычно содержит более конкретную информацию о предмете закупки: перечень товаров и услуг, количество, цена и т.п. В течение срока действия контракта (договора) может предъявляться несколько счетов для оплаты.
Так как указанные документы служат не только источником документированной информации для Реестра, но и являются в соответствии с Бюджетным кодексом основанием возникновения денежных обязательств у получателей бюджетных средств и бюджетных обязательств у органа, исполняющего бюджет, поэтому в Реестр следует вносить не только содержащуюся в документе информацию, но сведения о самом документе, позволяющие его идентифицировать.
Таким образом, первую группу документов, подлежащих учету в Реестре можно подразделить на два вида:
- Контракт (договор) (заключенный путем составления одного документа, подписанного сторонами).
- Счет к оплате (когда не происходит составления одного документа, подписанного сторонами).
Для идентификации учтенных в Реестре контрактов (договоров) и счетов необходимо каждому из них присваивать индивидуальный реестровый номер, который мог бы выглядеть следующим образом: NNNHHHGGXXXXK, где:
- NNNHHH - номер получателя бюджетных средств соответствующего бюджета, являющегося заказчиком (покупателем) по данному документу,
- NNN - номер соответствующего главного распорядителя бюджетных средств;
- HHH - порядковый номер получателя бюджетных средств среди прочих, подведомственных данному распорядителю бюджетных средств;
- GG - последние две цифры года, в котором контракт (договор) или счет учтен в Реестре;
- XXXX - порядковый номер среди закупки (контракта (договора) или счета к оплате) соответствующего получателя бюджетных средств, учтенных в Реестре в течении соответствующего бюджетного года (нумерация ведется по каждому бюджетополучателю, начинаясь каждый год с 0001);
- K - Произвольное число, генерируемое компьютерной программой, после заполнения определенного набора информационных полей в автоматизированной базе данных Реестра.
Контракт (договор) или счет должен считаться учтенным в Реестре с момента присвоения ему реестрового номера, при этом на контракте (договоре) или счете должна осуществляться запись об учете его в Реестре по установленной форме с указанием реестрового номера.
С целью обеспечения правомерности совершения закупок за счет бюджетных средств необходимо правовым актом установить обязательность проведения проверки (экспертизы) представляемых для учета в Реестре документов на предмет их соответствия требованиям действующего законодательства. При установлении такого требования необходимо определить орган или перечень органов, имеющих право проведения этих проверок (экспертиз), порядок их осуществления. В случае введения подобной процедуры реестровый номер закупки может быть присвоен только после проведения проверки (экспертизы) в установленном порядке.
Для установления связи между договором поставки и контрактом, на основании которого он заключен, необходимо в преамбуле договора делать ссылку на контракт с указанием его реестрового номера.
Для установления связи между счетом, оформляемым на основании контракта (договора), и этим контрактом (договором) необходимо в счете в графе «Основание» указывать реестровый номер контракта (договора). Для подтверждения учета такого счета в Реестре на нем осуществляется запись с указанием реестрового номера соответствующего контракта (договора) и порядковый номер счета по этому договору в течение соответствующего года, например: NNNHHHGGXXXXK/5/99; NNNHHHGGXXXXK/11/03.
Вторая группа документов, являющихся источником подлежащей внесению в Реестр информации, - это документы, содержащие сведения о списании денежных средств с единого расчетного счета бюджета (при казначейском исполнении бюджета) в пользу поставщика (исполнителя).
Получатели бюджетных средств принимают денежные обязательства по осуществлению расходов и платежей путем составления платежных документов. Формы платежных документов утверждаются Министерством финансов РФ по согласованию с Банком России (поручение на оплату расходов или платежное поручение).
В платежном поручении обязательно указываются наименование плательщика и получателя, их банковские реквизиты (расчетный или текущий счет, БИК, корреспондентский счет банка, наименование банка), за что и на основании какого документа (договор, акт сдачи-приемки работ или счет) производится оплата и сумма платежа. При одновременном перечислении средств с одного счета плательщика на счета нескольких получателей может составляться сводное платежное поручение, которое также содержит указанные сведения.
Исполненное банком платежное поручение свидетельствует о факте совершения списания денежных средств с бюджетного счета в пользу поставщика (исполнителя).
Таким образом, документом, служащим источником информации об оплате контракта (договора) или счета является исполненное платежное поручение.
Третья группа документов, являющихся источником подлежащей внесению в Реестр информации, - это документы, содержащие сведения об исполнении поставщиками (исполнителями) своих обязательств по поставке товаров (оказании услуг). Такими документами являются:
- - товарная накладная - при поставке товаров;
- - акт сдачи-приемки работ - при выполнении работ (оказании услуг).
И товарная накладная, и акт являются первичными бухгалтерскими документами, оформляющими операции по отпуску и приему товароматериальных ценностей либо подтверждающими выполнение договорных или иных обязательств, в которых обязательно указывается наименование товара (услуги), количество, цена за единицу и сумма, а также основание совершения данного действия.
Для установления связи между товарной накладной или актом выполненных работ (оказанных услуг) и соответствующим контрактом (договором) или счетом необходимо в них в графе «Основание» указывать реестровый номер этого контракта (договора) или счета.
Описанные три группы документов в том или ином виде всегда сопровождают любую закупку товаров или услуг, поэтому содержащуюся в них информацию можно считать обязательной для внесения в Реестр. Вместе с тем в этих документах недостаточно информации для осуществления всех видов анализа и контроля, обеспечение которых возлагается на Реестр, поэтому возникает необходимость использования дополнительных документов по установленным формам, содержащих недостающую информацию.
В качестве дополнительных документов может быть следующее:
- Информационное письмо.
- Справка о поставщике (исполнителе).
- Справка о производителе товара.
Информационное письмо должно оформляться заказчиком и содержать следующие сведения:
- общие сведения о закупке: наименование поставщика (подрядчика, исполнителя), краткое наименование предмета закупки, сумма и т.п.;
- наименование примененного способа размещения заказа;
- реестровый номер контракта, на основании которого заключен договор (в случае учета в Реестре договора, заключенного на основании ранее заключенного контракта);
- сведения об источнике финансирования: номера и наименования целевой и экономической строк бюджетной росписи, и коды бюджетной классификации;
- должность, фамилия и инициалы, телефон лица, непосредственно отвечающего за данную закупку;
- другие дополнительные сведения.
К информационному письму могут прилагаться дополнительные документы, например: документы, свидетельствующие о согласовании права осуществления данной закупки (заключения контракта (договора)), выданные соответствующим органом или лицом.
Справка о поставщике должна оформляться поставщиком (исполнителем) или заказчиком (при наличии у него достоверных сведений) и содержать следующие сведения: