М. X. Фарукшин

Современный федерализм:

российский и зарубежный

опыт

Издательство

Казанского университета

1998

Печатается по рекомендации

Редакционно-издательского совета

Казанского университета

В монографии на основе большого фактического материала исследуется проблема общего и специфического в опыте российского феде­рализма и федерализма ряда зарубежных стран, главным образом США, Австралии, Канады, ФРГ, Швейцарии. Рассматриваются вопросы, име­ющие теоретическое и практически-политическое значение: суверени­тет в федеративном государстве, симметрия и асимметрия в федера­ции, политическая культура и федерализм, федерализм и демократия, федерализм в полиэтническом обществе, разграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации, сотрудничество федеральной и региональной власти, бюджетный федерализм, участие субъектов федерации в международных отношениях.

Книга рассчитана на политологов, юристов и всех интересующихся проблемами современного федерализма.

Оглавление

Оглавление 3

От автора 4

ВВЕДЕНИЕ 5

Методологические аспекты сравнительного 5

исследования федерализма 5

Глава 1. К ТЕОРИИ ФЕДЕРАЛИЗМА 15

1.1 Понятие и вилы федерализма. 15

1.2. Федерализм и суверенитет 41

1.3. Симметрия, асимметрия и федерализм 49

1.4. Федерализм и политическая культура 66

1.5. Смысл федерализма 73

Глава 2. ДИНАМИКА ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ 113

2.1. Централизация или децентрализация 114

2.2. Две стороны федеративных отношений: разграничение предметов ведения и полномочий 124

2.3. Две стороны федеративных отношений: сотрудничество и взаимопомощь 169

Глава 3. ФЕДЕРАЛИЗМ И ФИНАНСОВЫЕ РЕСУРСЫ 204

3.1. Распределение доходов и расходов в федеративном государстве 206

3.2. Субсидии и мандаты в политике федеральной власти 235

Глава 4. СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ И МЕЖДУНАРОДНЫЕ 254

ОТНОШЕНИЯ 254

4.1. Условия и причины возрастающей международной активности субъектов федераций 256

4.2. Федеративная природа государства и законодательные основы международной деятельности субъектов федераций 264

4.3. Направления и формы международной деятельности субъектов федераций 292

4.4. Плюсы и минусы парадипломатии 308

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 331

Светлой памяти родителей —

Мухутдиновой Хайрулбанат и

Фарукшина Хабиба посвящаю

От автора

Эта монография — результат труда автора в течение нескольких лет. В ее основу положен опыт не только России, но и других федераций, прежде всего США Австралии Германии Канады и Швейцарии. Сбору материала, относящегося к практике зарубежного федерализма, помогли научные командировки в США и Великобританию, а также участие в работе двух последних Всемирных конгрессов Международ­ной ассоциации политической науки — в Берлине (1994 г.) и в Сеуле (1997 г.).

Выходом книги в свет я обязан многим организациям и отдельным лицам. В первую очередь нужно назвать американские фонды АСПРЯЛ (ACTR/ACCEL) и IREX, предоставившие гранты на научные командировки в США в феврале—апреле 1995 г. и августе 1995 г. - мае 1996 г. Особую признательность выражаю сотрудникам кафедр политической науки американских университетов, создавших блестящие профессиона­льные и бытовые условия для моей научной работы, — Texas A&M University и Northwestern University. Отдельно хочу отметить доброе отношение и поддержку профессоров Роберта Хармеля и Кеннета Джанды.

Большую помощь оказал Фонд МакАртуров, выделив в 1996—1997 гг. грант для исследования правовых основ реформирования политичес­кой системы Республики Татарстан. Часть этого исследования, посвященная проблеме взаимодействия республики с российским федеральным центром, использована в настоящей работе.

Получил я поддержку и в своем Отечестве. В результате конкурса грантов в системе Министерства общего и профессионального образования РФ мне был выделен небольшой грант для сравнительного ис­следования федерализма (1996-1997 гг.), что, собственно, и послужило последним толчком к завершению книги.

Выражаю благодарность ректорату Казанского государственного университета за возможность прервать основную работу и использовать гранты, ранее предоставленные для научных исследований за рубежом, а также за благоприятные условия, созданные в КГУ для профессиональной работы; сотрудникам кафедры политологии, которую я имею честь возглавлять; проректору по научной работе Казанского университета профессору Б. Н. Соломонову и директору Издательства Казанс­кого университета А. А. Ватрушкину, сыгравших решающую роль в том, что работа вышла в свет.

Выражаю глубокую благодарность и признательность за неизмен­ное внимание и поддержку во всех моих начинаниях своей семье и прежде всего жене, Фарукшиной Раисе Исмагиловне.

ВВЕДЕНИЕ

Методологические аспекты сравнительного

исследования федерализма

Двадцатый век называют веком федерализма (1). Наверное, это справедливо, хотя бы отчасти. Именно на это столетие приходятся резкое увеличение числа федеративных государств и расцвет федерализма, его идей и принципов. В настоящее время примерно одна десятая часть стран, представленных в Организации Объединенных Нации, имеет федеративную структуру, и проживает в них более одной трети населения мира (2). По другим данным, в пределах государств, которые являются формально федеративными, проживает почти 40 процентов населения Земли, и еще одна треть населяет государства, которые в той или иной мере исповедуют федеративные принципы, оставаясь формально унитарными (3).

Изучить все многообразие существующих федерации, их основополагающие признаки и специфические черты невозможно без использования сравнительного метода исследования. Как известно, сравнение относится к числу общенаучных методов познания, a следовательно, возможные границы его применения чрезвычайно широки.

Значение данного метода объясняется его многофункциональностью (4). Прежде всего сравнение играет большую познавательную роль. Его использование при изучении, например, политических институтов и процессов позволяет собрать огромную информацию, богатый эмпирический материал, далеко выходящий за рамки одной страны. Суть явлений и процессов, происходящих водном регионе или стране, легче познать при помощи сравнения их с подобными явлениями и процессами, имеющими место в других регионах и странах. По справедливому замечанию авторов книги “Как сравнивать народы”, “нет ничего более естественного, чем рассматривать людей, идеи и институты по отношению к другим людям, идеям и институтам” (5). Только путем сравнения можно понять, что в данном политическом феномене

является специфическим, а что общим для данною класса явлений, их генерализующим признаком.

Так, сравнение немецкой и канадской федерации раскрывает специфические черты обоих государств. ФРГ характеризуется культурной и лингвистической однородностью, что снижает угрозу центробежных сил. В свою очередь это поощряет развитие “интегративного”, т. е. объединяющего федерализма. Канада же является более разнородным в культурном и лингвистическом отношениях обществом, здесь сильнее проявляют себя центробежные силы. Соответственно, федерализм основывается на большей автономии субъектов федерации; разделению федеральной и провинциальной юрисдикции придается принципиально важное значение (6).

Другой пример. На внутрифедеративные отношения по-разному влияет международное положение федеративного государства. Классическим примером учета влияния внешнего фактора была Швейцария. Поскольку население страны состояло из нескольких этнолингвистических групп — (в основном немецко- франко-, италоговорящих), Швейцария долгое время избегала союзов со своими соседями — Германией, Францией, Италией — из опа­сения, что такие союзы могли бы стать источником внутренней разобщенности между указанными группами и тем самым источ­ником подрыва стабильности федерации. Напротив, в Австралии и США внутренний регионализм был менее подвержен влиянию международных отношений (7).

Существенную специфику имеет и российский федерализм. Нигде в мире не применяется такой “матрешечный” принцип пост­роения федерации, когда один субъект федерации (автономный округ) входит в состав другого, по Конституции РФ равноправного с ним, субъекта федерации (области или края). Уникальным явлением нужно считать и два принципа, которые одновременно лежат в основе организации и функционирования Российской Федерации — административно-территориальный и национально-государственный.

Иначе говоря, любая федерация обладает своеобразными чертами, что отражает специфику исторического развития, традиции, культуры народа, социально-этнического состава общества и т.д. И познание их путем сравнения помогает лучше понять эту

федерацию и объяснить происходящие в ней процессы. Как отмечает один из известных зарубежных исследователей федерализма, “сравнения между федерациями полезны, но не потому, что их институты легко приспособить к различным условиям. В действи­тельности же институциональные структуры, примененные в раз­личных странах, редко действуют одинаково. Необходимость адап­тировать их к различающимся социальным, экономическим и политическим условиям немедленно влияет на их функциониро­вание. Тем не менее, сравнительные анализы полезны, потому что дают возможность проникнуть в суть или привлечь внимание к значению определенных черт в данной политической системе” (8). Но при всех различиях и особенностях есть признаки, общие для федерации. Одним из них является разграничение предметов веде­ния и полномочий федерального центра и субъектов федерации.

Включение в исследование большого числа сравниваемых объектов расширяет его познавательные результаты. Сравнительный метод не только дает более объемную информацию по вопросам, кото­рые мы хотим изучить, но и позволяет поставить вопросы, отве­тить на которые нельзя, располагая лишь данными по одной стра­не (9). Бессмысленно, например, пытаться вывести общезначимые принципы федерализма, базируясь на опыте одной страны.

Очевидно, для любого исследователя не безразлична оценка процессов, происходящих в его собственной стране. Сравнительный метод имеет то несомненное достоинство, что позволяет, подобно зеркалу, отразить эти процессы в сопоставлении со сходными или, напротив, отличающимися и даже противоположны­ми процессами в других странах и тем самым лучше познать отечественные явления и процессы. “…Стародавняя идея философов заключается в том, что знание себя достигается через знание дру­гих” (10). “Мы можем лучше понять нашу собственную систему, — пишет американский политолог М. Куртис, — если сможем оценить ее сходства и отличия от других систем”. (11) Но то же самое можно сказать о российской политической системе. Ее познание и понимание будут значительно глубже при использовании сравнительного метода.

В частности многие процессы развития федеративного устройства России легче познать и понять, сравнивая российский федерализм

с зарубежным. С одной стороны, такое сравнение позволяет увидеть насколько становление новой федеративном системы в России идет в русле реализации известных, апробированных на опыте других стран принципов федерализма, с другой — чем российский федерализм отличается и неизбежно будет отличаться от любого зарубежного федерализма.

Однако дело не только в самих по себе широких познавательных возможностях сравнительного метода. Изучение зарубежного опыта позволяет находить наиболее оптимальные варианты реше­ния проблем, возникающих и в практике других стран. “Изучение других политических систем может показать нам, как к сходным проблемам по-иному подходят другие правительства, и, возможно, помочь нам изменить или улучшить способ, каким мы делаем это у себя дома” (12).

Как, например, относиться к стремлению субъектов федерации принять непосредственное участие в международных отношениях? Знакомство с опытом зарубежных федераций показывает, что ничего предосудительного в этом стремлении нет. Напротив, подключение субъектов федераций к международным, в первую очередь и преимущественно экономическим, отношениям несет несомненную выгоду федеративному государству в целом.

В этой связи возникает и другая, не менее важная проблема- проблема заимствования чужого опыта. Сравнительное изучение представляет редкую возможность именно в рамках сопоставления оценить все то цепное и привлекательное, что имеет зарубежный опыт, и то, что несомненно достойно подражания. Заслужи­вает подробного изучения, например, опыт ФРГ в вопросах нало­гового и бюджетного федерализма и применяемый в этой стране механизм вертикального и горизонтального финансового вырав­нивания субъектов федерации — немецких земель.

Однако в реальной жизни всегда есть пределы допустимости тех или иных заимствований, пределы, устанавливающие, говоря обобщенно, конкретно-исторические условия, в которых функционирует общественная система. “Особые институты и процес­сы, развившиеся в одном обществе, — пишет один из зарубеж­ных политологов, — нуждаются в серьезном научном изучении на фоне особых исторических условий, в которых они развивались,

и тех проблем, ответить на которые они были рассчитаны, прежде чем можно будет принять разумное решение относительно возможности их перенесения или их уместности в другом, отличающемся обществе, возможно в другое, более позднее время. Должно быть определенное минимальное совпадение базовых со­циальных условии в соответствующих странах, прежде чем смо­жет произойти успешная политически жизнеспособная правовая “рецепция” от одной страны к другой” (13).

Любая федерация наряду с тем общим, что объединяет ее с другими федерациями, является уникальной и неповторимой вследствие своеобразного исторического опыта, особых традиций и куль­туры страны. “Эта необходимость соотносить федерализм с его историческим контекстом подкрепляет аргумент в пользу того, что абстрактные обобщения по поводу федеральных институтов затруднены. В лучшем случае рискованно, а в худшем — безрас­судно, полагать, что федеральные институты, которые успешно действуют в одной обстановке, подойдут или будут успешными, если их трасплантировать в другие условия. Таким образом, како­вы бы ни были уроки североамериканского, немецкого или швей­царского опыта, они будут лишь экспериментальными, наводя­щими на размышления и имеющими косвенное значение” (14).

Заметное в нынешней России почти поголовное стремление скопировать политические структуры нормы и процессы, свойственные США и другим странам либеральной демократии, не учиты­вает самую “малость”: указанные структуры, нормы и процессы формировались и течение длительного исторического периода, относятся к иному этапу социально-экономического развития и явля­ются порождением совершенно иной политической культуры.

Точно также нельзя скопировать и опыт зарубежного федерализма. Одно из принципиальных отличий российской и ей подобных федераций, например, от австралийской, американской, ка­надской или швейцарской федерации, состоит в том, что первые создавались сверху, директивно, путем предоставления регионам вынужденных уступок, в то время как вторые появились на свет в результате объединения в федеративный союз первоначально самостоятельных государственных образований. Последние были действительно субъектами государственного строительства на прин­ципах федерации, а не бесправными объектами манипулирования

под флагом федерализации. Уже одно это, не говоря о других обстоятельствах, свидетельствует не в пользу механического копирования нами того, что есть у них. Заимствование ценного опыта возможно и даже необходимо, но при непременном условии орга­нической (исключающей отторжение) имплантации заимствова­нии в живую ткань другого общества.

Сравнение играет позитивную роль только в том случае, если оно отвечает определенным условиям, иначе говоря, применяется в соответствии с точно обозначенными требованиями. Объективной основой, позволяющей использовать сравнительный анализ в политологических исследованиях является то, что и мире нет совершенно одинаковых стран, полностью идентичных политических институтов и процессов. Однако существуют сходные по­литические явления (например, федерации) и явления, относя­щиеся к одному как бы классу (форме государственного устройства), но альтернативные по своим основным содержательным признакам (унитарные и федеративные государства).

В политологической литературе до сих пор дебатируется вопрос: могут ли быть единицами сравнительного анализа только сходные, так сказать, близкие по “духу” явления или он должен использоваться и при изучении противоположных по своим качественным характеристикам политических явлений. Так, в одной из работ, посвященных методам исследований в политической науке, говорится, что для сравнения нужно отбирать страны с минимальными культурными отклонениями (15).

Эта позиция представляется ошибочной, поскольку противоречит существующей практике сравнительных исследований, и явно ограничивает творческий потенциал сравнения. По логике такого суждения пришлось бы, в частности, оказаться от срав­нительного анализа федераций, являющихся продуктом разных культур, от сравнительно изучения российского и зарубежного федерализма и рецепции на этой основе наиболее рациональных и приемлемых для отечественных условии элементов другого опыта.

Исключительно большое значение в сравнительном исследовании имеют точное определение объекта и его всесторонний охват. Можно ли согласиться, например, с мнением, что при исследовании федерализма “с точки зрения сравнительной перспективы можно было бы определить для рассмотрения четыре аспекта: 1)

степень территориального, этнического или религиозного плюрализма либо однородности; 2) степень экономического регионализма или интеграции; 3) степень экономических различий между составляющими федерацию образованиями; 4) влияние меж­дународных условий на внутренние отношения” (16)? Вероятно, нет. Ведь при всей важности выделенных автором аспектов только их сравнительный анализ не позволит дать целостное представле­ние о федерализме в сравнительной перспективе. В данном случае не будет полностью охвачен предмет исследования — федерализм как таковой.

Сравнение — сложный исследовательский процесс, и существуют разные степени сравнения и сравнительного анализа. Одна из них часто используемая в зарубежных учебниках по сравни­тельной политике, — это последовательное изложение, одна за другой, политических систем различных стран. Здесь нет непос­редственно того, что называется собственно сравнением. Но такое изложение позволяет мысленно сравнивать данные системы. Исполь­зование такого приема возможно и при изучении федерализма.

Однако действительно сравнительный метод федерализма означает нечто большее. Он предполагает выделение определенных показателей (индикаторов), по которым можно достаточно ре­зультативно проводить сравнение разных федерации и которые в совокупности раскрывают содержание федерализма либо, по край­ней мере, его важнейшие стороны и связанные с ним проблемы. Но, это не единственное условие чистоты сравнительного иссле­дования.

Используемые при сравнении понятия должны иметь единое содержание и смысл в любой стране, служащей объектом исследования. Необходимо, чтобы сами индикаторы поддавались срав­нению, и по каждому из них необходимо иметь возможно более полную информацию. Наконец, используемые для сравнения индикаторы должны адекватно отражать исследовательскую проблему и связанные с нею понятия.

В политологической литературе, затрагивающей вопросы сравнительного изучения федерализма, высказывалось мнение, что “внутри основной структуры, общей для всех федераций, существует значительный масштаб отклонений в каждом из элементов и изучение этих отклонении является важным аспектом сравнительного

исследования федераций” (17). При этом для сравнения
федераций предлагается выделить следующие показатели: 1) влияние степени этнической однородности внутри составных частей федерации и в отношениях между ними; 2) разновидности с точ­ки зрении числа, относительного размера и богатства составных частей федерации; 3)степень централизации или децентрализации власти, существующей на двух уровнях управления; 4) форма и степень симметрии и асимметрии в распределении юрисдикции и ресурсов; 5) характер федеративных институтов, включая и то, являются ли они президентскими, коллегиальными (collegial) или парламентскими, а также роль вторых палат федеральных парламентов; 6) структура и юрисдикция их судебных систем; 7) процессы, посредством которых оказывается содействие межправительственным консультациям и сотрудничеству (18).

Разумеется, приведенные показатели и направления сравнительного анализа федерализма не являются исчерпывающими, более того, некоторые из них дискуссионны с точки зрения точности формулировок. Но главное не в этом, а в том, что можно выделить много других параметров сравнения разных федераций. Среди них назовем, например, такие: 1) основана ли федерация на Конституции или на Конституции и договорах между федерацией и ее составными частями; 2) определяется ли в Конституции сфе­ра исключительной компетенции субъектов федерации; 3) определяются ли четко в федеральной Конституции сфера конкурент­ной компетенции и сфера исключительной компетенции федерального центра; 4) кто устанавливает институциональные струк­туры членов федерации — они сами или федеральная Конституция; 5) каковы институциональные и неинституциональные формы сотрудничества федерального центра и составных частей федерации; 6) как распределяются доходы от налогов между федеральным центром и субъектами федерации; 7) практикуется ли в фе­дерации взаимная передача предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации; 8) участвуют ли субъекты федерации в международных отношениях, особенно во внешних экономических и культурных связях, (если да, то как осуществляются координация и сотрудничество в этой области
между федеральным центром и субъектами федерации и каковы
формы этого сотрудничества); 9) как происходит финансирование

федеральных и региональных экономических и социальных программ; 10) каковы формы федеральных субсидий и условия их получения; 11) как осуществляется защита прав человека на федеральном и региональном уровне; 12) насколько обеспечены права этнических меньшинств на федеральном и региональном уровнях; 13) каков характер взаимодействия федерального центра и субъектов федерации в законодательном процессе; 14) как осуществляется сотрудничество федерального центра и субъектов федерации в области развития экономики и защиты окружающей среды; 15) как происходит сотрудничество федерального центра и субъектов федерации в реализации общенациональных и региональных социальных программ и обеспечении примерно равных жизненных условий на всей территории государства.

Но и этот перечень нельзя признать исчерпывающим и абсолютно точным. Выделение всех необходимых параметров сравнения федераций — еще не решенная исследовательская задача. Кро­ме того, сравнительное исследование федерализма не должно ограничиваться институциональным анализом. Чтобы оно было всесторонним, нужно охватить сравнением и многочисленные соци­ально-исторические, социально-экономические, социально-этни­ческие и социально-культурные основы федеративных государств. Только в этом случае можно рассчитывать на полноту, репрезентативность и научную точность сравнительного исследования со всеми вытекающими отсюда позитивными последствиями для це­лей прикладного характера.

Между двумя крайними степенями сравнительного анализа — последовательным изложением содержания равных федеративных устройств и выделением точно определенных параметров для их сравнения — вполне могут быть промежуточные формы, в которых степень сравнения приближается или отдаляется от назван­ных полюсов. В предлагаемой работе используется одна из таких промежуточных форм, в рамках которой изложение проблем фе­дерализма ведется на материале российской и зарубежных федерации, главным образом, американской, австралийской, канадской, немецкой и швейцарской, часто с прямым сопоставлением их многообразного опыта. Поэтому настоящую работу можно рассматривать в качестве своего рода введения в сравнительное исследование проблем современного федерализма.

Примечания:

1.См.: Riker W. H. Federalism: Origin Operation and Significance. — Boston: Little Brown and Company, 1964. P. 2.

2.Сm.: Fry E. North American Federalism, NAFTA and Foreign Economic Relations// Evaluating Federal Systems. —Dordrecht: Martines Nijhoff Publishers, 1994. – P. 393.

3. Сm.: Elazar D. Exploring Federalism. — Tuscaloosa: The University of Alabama Press, 1987. – P. 6.

4. О различных функциях сравнительного метода в политической науке см.: Фарукшин М. X. Сравнительная политология и сравнительный метод // Методологические проблемы политической науки. — Казань, 1996, С. 5-26.

5. Dogan М., Pelassy D. How to Compare Nations: Strategies in Comparative Politics, 2d ed. – Chatham, N. J.: Chatham House Publishers, 1990. P. 3.

6. См.: Boase J. Faces of Asymmetry: German and Canadian Federalism // Evaluating Federal Systems. — P. 105.

7. См.: Watts R. West German Federalism: Comparative Perspectives // German Federalism Today. — N.-Y.: St. Martins Press, 1991. — P. 27.

8. Ibid., P. 27.

9. Сm.: Bahri D. L. Crossing Borders: The Practice of Comparative Research // Manheim J. and Rich R. Empirical Political Analysis: Research Methods in Political Science. –N.-Y. Longman, 1991. — P. 213.

10. Dogan M., Pelassy D. How to Compare Nations: Strategies in Comparative Politics. — P. 5.

11. Introduction to Comparative Government, 3d ed. — N.-Y., 1993. – P. I.

12. McCortmik J. Comparative Politics m Transition. — Belmont, CA: ITP, 1995. – P. 3.

13. McWhinney J. Constitution-Making in an Era of Transition: Constitutional Reform, National Unity, and the Federal Question in Plural Societies // Federalism-in-the Making: Contemporary Canadian and German Constitutionalism, National and Transnational. – Dordrecht: Kluwer Academic Publishers, 1992. – P. 26.

14. Simeon R., Swinton K. Introduction: Rethinking Federalism in a Changing World //Rethinking Federalism: Citizens, Markets, and Governments in a Changing World. –Vancouver: UВС Press, 1995. P. 6.

15. См.: Bahri D.L. Crossing Borders: The Practice of Comparative Research. – P. 215.

16. Walls R. West German Federalism: Comparative Perspectives. — P. 25.

17. Watts R. Contemporary Views on Federalism//Evaluating of Federal Systems. – P. 9.

18. Ibid. — P. 9.

Глава 1. К ТЕОРИИ ФЕДЕРАЛИЗМА

1.1 Понятие и вилы федерализма.

Слова “федерализм”, “федерация”, “конфедерация”, “федеративный”, “конфедеративный” имеют общий корень и происходят от латинского “feodus”, что соотносится с понятием соглашения (1). “Термин “федеральный”, — пишет Дж. Лемко, —происходит от латинского “feodus”, соотносясь с контрактом, договором, союзом” (2). Следовательно, исходный смысл федерации или конфедерации заключается в том, что они создаются и функционируют на основе соглашений между субъектами, вступающими в определенный союз.

Первоначальный смысл термина “feodus” сводится к тому, что федерация и конфедерация формируются снизу по инициативе самих участников этих образовании. Однако в последующем, как это часто бывает, содержание указанного термина существенно изменилось и под влиянием политической практики приобрело ряд новых значений. Федерациями, например, стали называться и государства с формами устройства, ставшими результатом не добровольного волеизъявления и согласия, а навязанной сверху модели.

В настоящее время в политологической и правовой литературе существует множество представлений о том, что такое федерация и федерализм. Например, в одном зарубежном источнике отмечается, что “не существует никакой всеохватывающей теории федерализма, хотя имеется множество определений “федерализма”... Теория федерализма еще развивается” (3). Не существует единой модели федерализма, — говорится в другом иностранном издании,скорее, федерализм принимает много форм” (4). “Несмотря на постоянное использование, термин “федерация” является все еще не ясным. Нет общепринятого определения” (5).

В отечественной литературе понятия “федерация”, “федеративное устройство”, “федерализм” часто рассматриваются как идентичные. Однако вряд ли эго корректно, по крайней мере, по отношению к понятию “федерализма”. Обращаясь к нему, известный американский политолог, специалист в области проблем федерализма профессор Д. Элазар указывает на многозначность данного понятия: оно применялось для характеристики нескольких

разновидностей политического устройства; федерализм направлен на достижение как единства, так и разнообразия; федерализм означает как структуру, так и процесс управления; федерализм является как политическим, так и социально-культурным феноменом; федерализм касается и средств и целей; при помощи федерализма преследуются как ограниченные, так и широкие цели (6).

Разумеется, не все в приведенной характеристике относится
только к федерализму, но не подлежит сомнению и то, что федерализм нельзя сводить, подобно федерации, лишь к той или иной политической форме.

Далее, в отечественной литературе понятия “федерация”, “федеративное устройство”, “федерализм” чаще всего воспринимаются и используются как сами собой разумеющиеся, хотя на самом деле это, как будет видно из последующего изложения, не совсем так. Из встречающихся и нашей науке разъяснений относительно того, что есть федерация, типичным является выделение в качестве ее основополагающего принципа разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов. “Разграничение предметов ведения и полномочий наиглавнейший аспект федеративных отношений” (7).

Федерализм определяется также как объединение двух или более государственных образовании (земель, штатов, провинций, и т. д.), каждое из которых в большем или меньшем объеме обладает собственной компетенцией и имеет свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов (8). В этом определении указаны несомненно важные признаки федерации: объединение государственных образований, наличие у них собственной компетенции и системы государственных органов, относящихся к трем ветвям власти. Однако такое понимание федерации является все же ограниченным и не дает полного представления об этой форме государственного устройства.

Еще менее удачно определение, согласно которому “федерация — это единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для решения центральной властью общих для всех членов федерации задач” (9). Здесь верно указано, что именно государственные образования (и можно было бы добавить в соответствии с Конституцией РФ — государства) являются субъектами федерации. Однако нельзя согласиться с тем, что федерации образуются только для решения центральной властью

общих для их субъектов задач. Очевидно, федерация призвана
(и так происходит на самом деле) способствовать решению как
общих, так и специфических задач, стоящих перед федерацией в
целом и ее субъектами. Отметим также, что федерация — это не
только единое, но и союзное государство.

Недостаточно четкое понимание федерации и федерализма ведет к ошибочным выводам. Так, в литературе советского периода можно было встретить утверждение, что унитаризм государственного устройства Канады проявляется, в частности, “в закреплении за федеральным парламентом прав законодательствовать по обширному кругу вопросов, отнесенных к его исключительной компетенции” (10). В данном случае имело место весьма своеобразное понимание унитаризма и федерализма. То, что естественно вписывается в само понятие федерации — включение наиболее общезначимых для любого общества вопросов в предмет ведения федеральной власти, например, вопросов обороны, — выдается за признак или проявление унитаризма. Более того, вообще признание исключительной компетенции федеральных органов власти по определенному кругу вопросов — это, оказывается, унитаризм. Тогда что же представляет собой действительный федерализм? Отсутствие точно очерченной компетенции федеральных органов власти?

Адекватное отражение признаков федерализма важно, по крайней мере, с двух точек зрения: отграничения федерации от унитарного государства, с одной стороны, и конфедерации — с дру­гой; разработки и осуществления взвешенной политики в области строительства и развития демократической федерации и обеспечения ее стабильности. Любое отступление от объективно обусловленного федеративного устройства в ту или другую сторону чревато нарушением баланса значимых социальных интересов и риском дестабилизации со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Зарубежная политическая наука не отличается единством подходов к пониманию федерации и федерализма, при этом, кстати, оба понятия чаще всего употребляются как взаимозаменяемые. Прежде всего следует отметить, что федерализм нередко определяется через разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации. “Один из атрибутов обычного определения федерализма, — пишет В. Остром, — это такая система правления, в которой власть осуществляется

одновременно общенациональным правительством и правительством штатов или округов. Центральным пунктом такого опреде­ления является двухуровневая структура правления” (11). Или, как заметил Д. Элазар, “федерализм в его самой ограниченной форме обычно определяется как имеющий дело с разделением и распределением власти, но даже в этой ограниченной форме под­разумевается приверженность к концепции справедливости, ко­торая утверждает, среди прочих вещей, что распределение полно­мочий необходимо и желательно. С другой стороны, федерализм в самом широком смысле представляется как форма справедливости — подчеркивающая свободу и участие граждан в управлении — но такая, которая неизбежно связана с распределением полномочий”(12).

Сам Д. Элазар считает наиболее простым такое определение федерализма: самоуправление плюс поделенное управление, т. е. управление, разделенное на два уровня — федеральный и регио­нальный. При таком определении федерализм включает в себя некую договорную связь предположительно постоянного характера, которая предусматривает разделение полномочий, обходит воп­рос о суверенитете и дополняет, но не стремится заменить или приуменьшить имевшиеся прежде органические связи там, где они продолжают существовать(13).

Выделение принципа разграничения предметов ведения и полномочий в той или иной его формулировке составляет ядро многих определений федерализма, предложенных зарубежными политологами. Так, У. Райкер описывает федеративное государство как политическую систему, в которой “деятельность правительства поделена между региональными правительствами и централь­ным правительством таким образом, что каждое из правительств осуществляет деятельность, в которой оно принимает окончательное решение” (14). По мнению У. Вейера, федеральный принцип — это метод такого разделения полномочий, когда федеральное и региональное правительства, каждое в определенной сфере, од­новременно координируют свою деятельность и являются незави­симыми (15).

Примером ограниченного в исследовательских целях определения федерализма, когда он по сути дела сводится к разграниче­нию полномочий между двумя уровнями управления — общенациональным и региональным — является определение, предложенное

И. Душасеком. Федерализм, по его словам, означает, что две разновидности правительства, ни одно из которых не находится в милости у другого, “законодательствуют и управляют в преде­лах своих отдельных, но взаимосвязанных юрисдикций. Это крат­кое и вполне достаточное рабочее определение федерализма” (16).

Близко к рассмотренному определение федерализма как конституционной системы, “которая демонстрирует разделение между центральным и региональным правительствами и в которой реги­онам предоставляется специальное или закрепленное за ними пред­ставительство в процедурах принятия решения центральным пра­вительством”(17). Правда, как нетрудно заметить, в данном определении, кроме разделения двух уровней правительства, в качестве признака федерализма выделено и участие регионов в при­нятии решений на уровне федерального центра, и это расширяет характеристику, хотя и не дает еще полной картины федерализма.

Однако в современной западной политической науке превалирует все-таки не этот довольно ограниченный, а многоплано­вый подход к анализу содержательных признаков федерализма. В качестве примера снова сошлемся на Д. Элазара. Он предлагает более полное описание федерализма, выделяя три базовые характеристики, которые, по его мнению, являются общими для всех истинно федеративных систем. Во-первых, это наличие писаной конституции, которая обычно воплощает в себе договорный ха­рактер федеративного союза и очерчивает условия разделения власти в рамках политической системы. При этом имеется в виду, что это разделение власти по вертикали — между федеральным центром и субъектами федерации, которое можно изменить только путем использования чрезвычайных процедур.

Во-вторых, в качестве всеобщего признака федеративных систем автор называет нецентрализацию (noncentralization), которую он настоятельно советует не отождествлять с децентрализацией. Последняя предполагает существование центральной власти, которая по своему усмотрению может осуществить децентрализа­цию или рецентрализацию властных полномочии. Иначе говоря, децентрализация или рецентрализация становится предметом ми­лости со стороны федеральной власти, а не вопросом права. В нецентрализованной же политической системе власть распределяется таким образом, что ее нельзя в законном порядке централизовать или сконцентрировать, не нарушая структуру и дух конституции.

Нейтрализация обеспечивает то, что независимо от того, как делятся определенные полномочия между двумя прави­тельствами (центральным и региональным), право участвовать в их осуществлении не может быть отобрано ни у одного из них без взаимного согласия.

В-третьих, атрибутом любой федеративной системы Д. Элазар считает пространственное (areal) деление власти. “По-видимому, — пишет он, — федеративная система требует какой-то пространственной основы для федеративного деления, хотя, возможно, в сочетании с другими элементами” (18).

Рассмотренные три базовые характеристики федерализма автор дополняет некоторыми принципами, которые он называет операциональными и посредством которых данные характеристики реализуются практически. Один из этих принципов — наличие ли­нии прямой связи между общественностью, с одной стороны, и национальным и региональным правительствами — с другой, ко­торая позволяет общественности оказывать непосредственное вли­яние на оба правительства, а последним — осуществлять прямую власть над одним и тем же населением.

Для поддержания состояния нецентрализации составные части федеративного государства должны быть примерно равными по населению и богатству или, по крайней мере, с учетом их неравенства сбалансированными географически или по численности населения. Успешно функционирующие федеративные системы характеризуются постоянством границ субъектов федерации. Это не означает, что границы нельзя изменять, но как вопрос кон­ституционного права — такие изменения могут быть произведены только с согласия соответствующих субъектов федерации, а как вопрос практической политики таких изменений нужно избегать, за исключением самых крайних ситуаций.

Д. Элазар считает, что в нескольких очень важных случаях нецентрализация поддерживается посредством конституционно гарантированного существования различных систем права в состав­ных частях федеративного государства. Хотя различия в правовых системах со временем стираются, существование их является мощ­ным оплотом против централизации. По его мнению, нецентрализация усиливается также за счет предоставления субъектам феде­рации гарантированного представительства в федеральном зако­нодательном органе и часто наделением их гарантированной ролью

в федеральном политическом процессе. Общепризнанным, заявляет Д. Элазар, считается то, что федеральный характер сис­темы стоит под вопросом, пока составные части государства не имеют существенного влияния на формальный или неформаль­ный процесс внесения конституционных поправок. “Так как мно­гие конституционные изменения производятся без обращения к формальным конституционным поправкам, — утверждает он, — то позиция составных частей государства должна дополнительно защищаться конституцией, составленной так, чтобы любые серь­езные изменения в политическом строе можно было осуществлять только по решению рассеянного большинства, которое отражает пространственное разделение полномочий” (19).

Другое определение основных черт федеративного государства предложил канадский политолог Рональд Уоттс, выделив шесть признаков федерации. Это наличие двух уровней правительства, каждый из которых существует правомерно в соответствии с Кон­ституцией и действия которых непосредственно распространяются на их граждан; формального распределения законодательной и исполнительной власти, а также источников доходов между дву­мя правительствами; писаной Конституции, которая определяет юрисдикцию обоих правительств (федерального и регионально­го) и которая не может быть изменена односторонне в своих фундаментальных положениях; арбитра в форме Верховного Суда для разрешения споров, относящихся к конституционности соответствующих правительственных полномочий, и толкования Конституции; процессов и институтов, облегчающих межправительственное сотрудничество; представительных национальных инсти­тутов, включая двухпалатный законодательный орган с целью предоставления возможности для выражения интересов меньшинств и региональных групп при формулировании общефедеральной политики (20).

Отметим, наконец, представления о федерализме известного американского политолога Арендта Лифарта, называющего глав­ной характеристикой (федерализма) гарантированное разделение власти между центральным и региональными правительствами, но одновременно дополняющего определение федерализма несколь­кими вторичными признаками. Прежде всего это наличие писа­ной конституции, которая уточняет разделение власти и гаранти­рует как центральному, так и региональным правительствам, что

переданные им полномочия не могут быть отобраны. Далее, феде­рализм предполагает существование двухпалатного законодатель­ного органа, в котором одна палата представляет народ в целом, а другая — составные части федерации. При этом в федеральной палате парламента обеспечивается неравное, в пользу меньших по размерам субъектов федерации представительство, поскольку и много- и малочисленные по населению члены федерации пред­ставлены одинаковым количеством депутатов. Составные части фе­дерации имеют право участвовать в процессе внесения поправок в федеральную конституцию, а также в одностороннем порядке изменять собственные конституции (21).

В отечественной научной литературе широкие и более полные характеристики федерализма не столь часты, но тем не менее встречаются. Так, на взгляд Р.Г. Абдулатипова и Л. Ф. Болтенковой, “понятие принципа федерализма должно непременно включать в себя следующие элементы: определение государственности как федеративной; осуществление власти на основе договорного или договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации; самостоятельность субъек­тов федеративных отношений в осуществлении принадлежащих им полномочий; формальное равноправие субъектов федерации по отношению к федеральным органам государственной власти; право выбора субъектом федерации своей политической органи­зации; системообразующее единство и неразрывная связь субъек­тов федерации; обязанность субъектов федерации сохранять цело­стность ее исторически сложившейся территории; непреложность права исключительно федерации вступать в более крупные со­юзы; невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо государственные союзы за ее пределами” (22).

Обзор определений федерализма, предложенных в отечествен­ной и зарубежной литературе, с одной стороны, свидетельствует о несомненных достижениях политической науки в области исследований федерализма, с другой — дает почву для дискуссий с целью дальнейшего продвижения в разработке теоретических и прикладных аспектов федерализма.

Прежде всего следует констатировать, что политическая исто­рия человечества выдвинула только две основные формы государ­ственного устройства, понимаемого как территориально-политическая

организация государства: унитарную и федеративную. Кон­федерацию нельзя ставить в один ряд с ними, поскольку она никогда не была и не является формой государства, а представля­ет собой форму союза независимых государств. Федерация в отли­чие от конфедерации является единым государством, а в отличие от государства унитарного — союзным государством.

Федерация обладает специфическими чертами. Поэтому не конструктивно наделять ее признаками, характеризующими всякое демократическое государство независимо от его формы. Так, В. Остром относит к основным элементам федерализма, в частно­сти, плюрализм институтов правления; конституционное правле­ние; состязательность как способ урегулирования и разрешения конфликтов; массовое участие граждан в общественной деятель­ности; установление моделей взаимоотношений, присущих откры­тым обществам; способность к реформированию в условиях слож­но организованного общества (23). Поскольку перечисленные при­знаки не являются специфически федеративными, их включение в состав основных элементов федерализма ничего не проясняет в плане изучения федерации как особой формы государственного устройства и, более того, мешает ее познанию.

Как показывает опыт длительного существования федеративных государств, особенно США и Швейцарии, федерация — это самостоятельная, постоянно действующая и результативная фор­ма государственного устройства. Противоречит политической прак­тике, а потому является несостоятельным взгляд о какой-то вре­менной, преходящей природе федерализма, о том, что это проме­жуточная форма государственного устройства, которая в конечном счете якобы должна выродиться в унитаризм.

Такого взгляда придерживался К. Вейер, один из первых американских исследователей федерализма послевоенного времени, книга которого “Федеральное правительство” выдержала на Запа­де несколько изданий. Он утверждает, будто от федерализма по­степенно отказываются, если не по форме, то фактически как от ненужного бремени (24). Из советских авторов подобных взглядов придерживался Г. В. Александренко, который писал: “Сочетание элементов унитаризма с элементами конфедерации с явным преобладанием первых дает основание рассматривать буржуазную федерацию как промежуточное социальное явление между конфедерацией и унитарным государством” (25).

Тезис о временном, переходном характере федерации не толь­ко не получил поддержки среди основной массы специалистов в области федерализма, но и был подвергнут справедливой критике. Как считает Д. Элазар, рассматриваемая точка зрения могла бы иметь некоторое обоснование при описании истории нефедера­тивных политических систем, которые использовали федератив­ные принципы, чтобы способствовать национальному единству. В качестве примера он ссылается на эволюцию Испании с момента падения Гренады в 1492 году до смерти Ф. Франко в 1977 г. Одна­ко, пишет Д. Элазар, не существует никаких доказательств того, что, например, в таких странах, как Канада, Швейцария и США, значимость федерализма уменьшилась после того, как эти госу­дарства достигли стадии зрелости. “За возможным исключением Колумбии ни одна федеральная система в истории никогда не эволюционировала в унитарную...” (26). По утверждению П. Кин­га, желание рассматривать федерации как менее постоянные фор­мы государственного устройства, как предрасположенные в струк­турном отношении либо к распаду, либо к полной интеграции “фактически не имеет под собой никакого основания” (27).

Рассматриваемый тезис дезориентирует в оценке действитель­ной значимости федерализма в современном мире, мешает последовательному, эффективному использованию его принципов. Объективно он ориентирует политическую практику на возмож­но более быстрый по времени переход от федерализма к унита­ризму как финальной стадии эволюции государственного устрой­ства. Все это противоречит здравому смыслу, объективной логике развития федеративных государств и международному опыту ис­торически известных федераций.

Для адекватного понимания федерализма чрезвычайно важно также отграничение федерации от конфедерации. Сделать это тем более важно, что в последнее время заявлена позиция, согласно которой конфедерация рассматривается как разновидность феде­рализма. Так, в статье, опубликованной в 1996 г. в журнале “Меж­дународное обозрение политической науки”, Д. Элазар использу­ет федерализм как родовое понятие, “с федерацией и конфедера­цией в качестве двух его разновидностей” (28). Согласиться с та­кой позицией нельзя, ибо она, на наш взгляд, вносит дополни­тельную путаницу в понимание федерализма.

Для уточнения категориального аппарата, используемого при изучении федерализма, представляется также важным определение значения и соотношения понятий “федерализм” и “федера­ция”. В научной литературе первое из них чаще всего применяется как синоним второго. Утверждается, например, что “федерализм можно отождествить с федеративным управлением, т. е. федера­тивным государством” (29). Поскольку такое понимание федера­лизма укоренилось в научных исследованиях, то следовало бы одновременно уточнить, что в данном случае указанное понятие используется в узком смысле. В широком же смысле слова федера­лизм в нашем понимании включает в себя совокупность двух основных элементов: форму государственного устройства (феде­рацию) и идеи, положенные в основу федеративного устройства (идеи федерализма), которые воплощаются в соответствующих политико-правовых принципах. На наш взгляд, при толковании данного понятия в широком смысле появляется возможность раз­деления институционально-функциональных и идейно-теоретичес­ких аспектов федерализма, что способствует углублению его по­знания.

Федерация как форма государственного устройства есть преж­де всего определенное структурное образование. Она состоит из федерального центра, представленного высшими органами государственной власти и управления, и относительно самостоятельных составных частей, которые в совокупности и вместе с феде­ральным центром образуют единое союзное государство. При этом составные части федерации могут формироваться по территори­альному или национально-территориальному признакам. Во вто­ром случае компактно проживающая на данной территории этническая общность может создать собственную национальную государственность в рамках более крупного целого — федеративного государства и стать титульной нацией, т. е. давшей свое имя соответствующему национальному государству — члену федерации. Отнюдь не случайно, что в ст. 5 Конституции Российской Федера­ции республики, входящие в состав РФ, названы государствами.

Всякая федерация имеет конституцию, которая существенно отличается (или, по крайней мере, должна отличаться) от конституции унитарного государства. Эти отличия выражаются в том, что в федерациях конституция закрепляет одновременно единый и союзный характер федеративного государства.

В ней закрепляется, далее, разграничение предметов ведения и полномочий самой федерации и ее субъектов в виде определения сфер исключительной компетенции федерального центра и орга­нов государственной власти членов федерации, а также их совме­стной или конкурентной компетенции. Конституционно закреп­ленное распределение предметов ведения и полномочий не может быть изменено никаким иным способом, кроме как путем внесе­ния поправок в конституцию. Однако сделать это без участия субъектов федерации невозможно и в первую очередь потому, что конституция федеративного государства не подлежит изменениям без согласия его субъектов — членов федерации.

Если бы распределение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти можно было бы легко изменять, разумеется, по желанию в первую очередь обще­федеральных структур, то увеличилась бы вероятность риска дес­табилизации федеративных отношений с последующим разруше­нием самой федерации. Поэтому достаточно строгое разграниче­ние предметов ведения и полномочий и невозможность изменить его без формальных поправок к Конституции — достоинство фе­дерализма, а не его недостаток, как это иногда изображается в политологической литературе (30).

Наконец, Конституция федерации закрепляет принцип территориальной целостности не только самого федеративного государства, но и его составных частей. Границы субъектов федерации не могут быть изменены без согласия последних. Так, Конституция Австралийского Союза запрещает какие бы то ни было изменения территории или границ штатов без одобрения большинства изби­рателей данного штата. Конституция Швейцарии предусматривает в ст. 5, что Конфедерация гарантирует территориальную целост­ность кантонов. Соответственно конфедерация препятствует нару­шению кантонами территориальной целостности других канто­нов, а также предъявлению территориальных притязаний на тер­ритории других кантонов. “Это полномочие федеральных властей имеет решающее значение для стабильности Швейцарской феде­рации, где лингвистические, культурные и конфессиональные границы не совпадают с границами кантонов. Этот вид гарантии был бы одинаково важен в случае создания федерации европейс­ких государств” (31). Конституция Российской Федерации в ст. 67 закрепляет норму: “Границы между субъектами Российской Фе­дерации могут быть изменены с их взаимного согласия”.

Отличительным признаком федеративного государства являет­ся то, что субъекты федерации обладают значительной автономи­ей и относительной независимостью от федерального центра. Как указывалось в зарубежной литературе, эта автономия “состоит из элементов, существенных для государственного суверенитета: она включает конституционную, законодательную, исполнительную и судебную автономию” (32). Если регионы располагают только делегированными законодательными полномочиями, то нельзя говорить о федеративном государстве в собственном смысле слова. “То же самое можно сказать, если региональные образования не наделены полномочиями автономно организовывать судебную власть” (33).

Члены федерации имеют собственную политическую организацию (систему), а их должностные лица не подконтрольны влас­ти центра. Субъекты федерации имеют собственные финансовые ресурсы, которыми распоряжаются вполне самостоятельно. Пользу­ясь бюджетной автономией, они сами устанавливают региональ­ные экономические и социальные приоритеты, на достижение которых они расходуют принадлежащие им средства. Наконец, субъекты федерации могут и должны принимать участие прямо и опосредованно во внешней, прежде всего и главным образом во внешнеэкономической, политике федеративного государства.

Определенная специфика присуща и федеративным отноше­ниям. Они складываются внутри федеративного государства по вертикали — между федеральным центром и субъектами федера­ции — и по горизонтали — между самими субъектами федерации. Первая группа отношений обычно закрепляется и регулируется в Конституции федеративного государства, а также договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключаемы­ми, например, в Российской Федерации между общефедеральны­ми органами государственной власти и органами государственной власти членов федерации.

В этой связи следует отметить, что как в теории, так и на практике одним из субъектов федеративных отношений является сам федеральный центр, поэтому обозначение в качестве “субъектов федерации” только ее составных частей, строго говоря, не корректно. Федеральный центр тоже является субъектом федерации, как и составные части федеративного государства — регионы. Предпринимавшуюся в отечественной науке попытку провести различие

между понятиями “субъект федерации” и “субъект федера­тивных отношений” (34) вряд ли можно признать удачной. Труд­но представить себе, как можно быть субъектом федеративных отношений, не являясь в то же время субъектом федерации, или как можно быть субъектом федерации, не являясь одновременно субъектом федеративных отношений?! Очевидно, следует просто признать сложившееся в науке и обыденном сознании употребле­ние термина “субъекты федерации” для обозначения только со­ставных частей, членов федерации, несмотря на сохраняющуюся при этом неточность.

Вторую группу федеративных отношений составляют отноше­ния между самими членами федерации. Эти отношения охватыва­ют, как правило, широкий круг вопросов, но доминируют обыч­но вопросы финансово-экономические. В Российской Федерации указанные отношения закрепляются и регулируются межрегио­нальными объединениями типа “Большой Волги” или Сибирско­го соглашения и принимаемыми в их рамках документами, а так­же двусторонними договорами, которые заключаются между от­дельными регионами — субъектами федерации.

В отличие от конфедерации федеративное государство является более централизованным (или менее децентрализованным), в отличие же от унитарного государства — менее централизованным (или более децентрализованным), оставляя значительную автоно­мию составным частям федерации. Как добровольный союз госу­дарств конфедерация не может воспрепятствовать государству-члену выйти из ее состава, если это государство сочтет, что такой шаг соответствует его интересам. В унитарном же государстве, есте­ственно, не признается никакое право на отделение какой-то ча­сти и выход ее из его состава.

Что касается федерации, то ситуация здесь сложнее. Конечно, преувеличением является утверждение, будто “в федерациях попытка сецессии рассматривается как мятеж” (35). Все дело в том, о какой федерации идет речь. Достаточно вспомнить попытку канадской провинции Квебек решить этот вопрос демократически, путем референдума. Суть проблемы в другом.

Вопрос о праве на отделение субъектов федерации оказался дискуссионным. С одной стороны, заявлялось, что признание такого права противоречило бы тому факту, что члены федерации подчиняются демократическому большинству, согласие которого

придает юридическую силу акту отделения. Кроме того, необходимо учитывать, что отделение затрагивает не только интересы конкретного субъекта федерации, но и интересы всей федерации. Поскольку на территории ни одного субъекта федерации не про­живает только одна этническая общность, при решении вопроса об отделении нужно уважать интересы и волю и не титульных национальностей.

С другой стороны, аргументация в пользу признания права на отделение поддерживается правом каждого народа на самоопреде­ление, тем, что демократическое федеративное государство осно­вывается только на доброй воле составляющих его субъектов фе­дерации, которые при объединении в федерацию реализовали свой первоначальный суверенитет.

Однако, как справедливо отмечают некоторые авторы, про­блема отделения не может решаться на чисто юридической основе. Возможны ситуации, которые не поддаются традиционным пра­вовым решениям. Нет никакого смысла настаивать на сохранении федерации, в которой все или некоторые члены федерации от­крыто выступают в пользу отделения, поскольку условия, при которых они сообща образовали федеративное государство, суще­ственно изменились (36).

В отдельных, исключительных случаях некоторые федерации
признавали за своими членами право на отделение, однако по
общему правилу члены федерации не имеют конституционного
права на отделение и выход из состава федеративного государства.
Можно спорить, насколько правомерна такая практика, особенно
в свете общепризнанного права каждого народа на самоопределение, но факт остается фактом — такова практика подавляющего
большинства зарубежных федераций и, очевидно, потому, что
они основываются не на национально-территориальном, а на территориальном признаке.

В данном случае имеет место реальное столкновение равным образом признанных международным сообществом принципов — территориальной целостности государства и права каждого народа на самоопределение, включая создание собственной националь­ной государственности. Абсолютизация любого из этих междуна­родно-правовых принципов по существу заводит в тупик, исклю­чает возможность компромиссных решений во взаимоотношениях

федерации в целом и тех ее субъектов, которые являются национальными государствами (или государственными образованиями).

Акты, принимаемые органами конфедерации, как правило, не содержат нормы прямого действия, иначе говоря, они не распространяются автоматически на территорию и граждан государств-членов конфедерации, а адресованы последним, которые сами решают — распространять ли действие этих актов на свою терри­торию. В унитарном государстве такая проблема вообще не стоит: там акты, принимаемые органами государственной власти, имеют прямое действие на всей территории государства и в отношении всех проживающих на ней, разумеется, за исключением тех отно­сительно немногочисленных лиц, которые пользуются правом экстерриториальности. В федерациях же акты, принимаемые общефедеральными органами государственной власти, имеют прямое действие в отношении как самих субъектов федерации, так и всего населения федеративного государства, если эти акты при­няты в пределах компетенции общефедеральных органов власти и не вторгаются в сферу исключительной компетенции членов федерации (37).

Исходя из своих национально-государственных интересов, члены конфедерации имеют право не признавать и не применять на сво­ей территории решения, принимаемые конфедеративными орга­нами (право нуллификации). В унитарном государстве обеспечива­ется верховенство законов и других нормативных актов централь­ной власти на всей его территории.

В федеративном государстве имеет место разделение юрисдик­ции федерации и ее субъектов. Нормативные акты, принятые общефедеральными органами государственной власти, по вопросам, относящимся к исключительной компетенции федерации, а так­же по вопросам совместной компетенции федерации и ее субъек­тов, действуют на всей территории федеративного государства. Однако общефедеральные органы государственной власти не име­ют права принимать нормативные акты по вопросам, относящим­ся к сфере исключительной компетенции субъектов федерации. Такие вопросы должны регулироваться только нормативными ак­тами самих субъектов федерации.

Отметим в заключение еще один принципиально важный при­знак федерации. Конфедерация не имеет собственной налоговой системы, ее бюджет складывается из добровольных взносов государств-

членов, которые тем самым определяют объем средств, необходимых для содержания конфедеративных органов и реали­зации согласованных программ. В унитарном государстве существует единая, довольно централизованная налоговая система с возмож­ными некоторыми местными особенностями, которые требуют согласия со стороны центральной власти. В федеративном государ­стве налоговая система охватывает три уровня — общефедераль­ный, региональный и местный. При этом субъекты федерации имеют достаточно широкие и самостоятельные права по сбору и использованию налогов, в составлении и реализации собственно­го бюджета.

Все сказанное о статусе субъектов федерации, об их относи­тельной самостоятельности и независимости от федерального центра вовсе не означает, что субъекты федерации имеют неограничен­ную власть. Совсем нет. Их полномочия должны быть определены в Конституции федеративного государства либо в Конституции (в общей форме) и детализированы в договорах между федеральны­ми органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, как это имеет место в Российской Федерации. В демократическом федеративном государстве обеспе­чивается верховенство его Конституции и федеральных законов на всей территории страны. За соответствием законодательства субъектов федерации федеральному конституционному и иному законодательству устанавливается строгий конституционный над­зор. Однако в данном случае демократическая федерация тем и отличается от квазифедераций, что в ней федеральное законодательство является не продуктом правового произвола федерально­го центра, а результатом совместного творчества федеральной власти и властей субъектов федерации.

При всей важности структурных элементов федерация не ограничивается ими. Она включает в себя и многочисленные федера­тивные процессы. Если бы федерация сводилась только к инсти­туционально-нормативным принципам, закрепленным в Конституции, но реально элементы федерализма не проявлялись бы в политике, управленческом процессе, во всей жизни федератив­ного государства, то такая федерация оказалась бы декоративной, и цена ее была бы невелика. Поэтому, описывая признаки действительной, а не декларируемой федерации, чрезвычайно важно подчеркнуть единство ее структурных и процессуальных элементов (38).

Под процессами, указывающими на федеративную при­роду государства, следует в первую очередь понимать характер выработки и принятия политико-управленческих решений, осо­бенности взаимодействия и сотрудничества федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъек­тов федерации, реальную конкуренцию и сотрудничество между самими субъектами федерации, особенности взаимоотношений граждан с региональными и федеральными органами власти и т. п. Таким образом, сказанное выше раскрывает основные содер­жательные признаки федерации и позволяет уточнить и разграни­чить такие понятия, как “федерация”, “конфедерация”, “федера­лизм”.

Коренные признаки федерации имеют универсальное значе­ние и в принципе должны присутствовать в любом федеративном государстве. Но их конкретное выражение в разных странах может иметь свои особенности. Именно это является потенциальной почвой для образования различных видов федерализма. При этом не сле­дует удивляться тому, что в разных классификациях федерализ­ма, основанных, естественно, на неодинаковых критериях, мо­жет оказаться одно и то же федеративное государство. Более того, одно и то же федеративное государство может быть отнесено то к одной, то к другой разновидности федерализма вследствие своей эволюции в рамках одного общества.

В политологической литературе виды федерализма выделялись в зависимости от трех критериев. Первым из них является исход­ный принцип создания федеративного государства. Как пишет Д. Элазар, существуют три главных модели современного федера­лизма: американская, швейцарская и канадская системы (39). Швей­царская модель была первой современной федерацией, построен­ной с учетом местных этнических и лингвистических различий. Канадская система основывается не только на обществе с множе­ством культур, но и на идее, что федеральную систему можно сочетать с парламентским режимом по Вестминстерской модели. Американская система создавалась преимущественно снизу, сами­ми штатами, образованными сугубо по территориальному прин­ципу. Она представляла собой удачную попытку соединения фе­дерализма с президентской формой правления.

В основе другой классификации лежит способ формирования федеративных государств. Исторически известны два таких способа.

Первый — это объединение в федерацию разрозненных частей, в связи с чем главная задача в области распределения предметов ведения и полномочий состояла в постепенной передаче центру от субъектов федерации все больших полномочий и расширении пред­метов его ведения. Процесс создания федеративного государства происходил путем определенной централизации власти и шел от субъектов федерации (снизу) к федеральному центру (вверх).

Второй способ образования федераций — предоставление определенной, конституционно признанной автономии государствен­но-административным образованиям, которые прежде составляли части единого унитарного государства или империи. Специфика создания СССР заключалась в том, что были использованы оба пути: и объединение разрозненных политических субъектов, зак­лючение договора об образовании СССР, и наделение сверху тер­риториальных образований определенным государственно-право­вым статусом (статусом союзной или автономной республики, автономной области или национального округа). Российская Фе­дерация создавалась путем децентрализации: через передачу пред­метов ведения и полномочий от всесильного центра (сверху) к образовывавшимся субъектам федерации (вниз).

В политологической литературе указанные два способа федера­лизации получили соответствующие обозначения — “интегративный федерализм” и “деволюционный федерализм”. Первый озна­чает конституционный строй, при котором прежде независимые или конфедеративные образования объединяются (интегрируют­ся) в единое союзное государство при сохранении различий меж­ду ними и уважения к их правам. “Деволюционный федерализм”, напротив, характеризует конституционный строй, при котором полномочия прежнего унитарного государства распределяются меж­ду его составными частями, которые тем самым получают авто­номный статус в пределах своей сферы ответственности (40) и тем самым превращаются в субъекты федерации.

Разные способы формирования федеративного государства мо­гут вызвать определенные особенности, отличающие один вид федераций от другого. Так, при создании федерации сверху, как правило, возникает вопрос о демаркации границ создаваемых составных частей государства — субъектов федерации, и он вполне может превратиться в предмет острых споров и конфликта. Ведь в данном случае приходится сталкиваться с проблемами определения

размера территории членов федерации, численности проживающего на данной территории населения, соответствующей экономической базы, границ проживания этнических и лингвистических групп и т. д.

Способ создания федерации может оказать (и оказывает) влияние на характер разграничения предметов ведения и полномочий между общенациональными органами государственной власти и образующимися субъектами федерации. Обычно в этих случаях новый федеральный центр оставляет за собой большую часть полномочий, чем имеет при своем возникновении такой же центр, но в федерации, созданной в результате объединения в одно госу­дарство ранее разрозненных частей. Возможны и другие неодина­ковые последствия (41).

Указанные существенные различия в исходных принципах и способах формирования федеративных государств наложили глу­бокий отпечаток на теорию и практику федерализма в разных странах и, главное, являются дополнительным аргументом в пользу того, что методологически и политически была бы неверной по­пытка автоматически пересадить одну модель федерализма, ро­дившуюся в конкретно-исторических условиях какой-то страны, на чужеродную этой модели почву. Особенно неприемлема мысль о возможности переноса одной из западных моделей федерализма в специфическую российскую среду. России предстоит задача вы­работать собственную концепцию федерализма и реализовать ее в политико-экономической и социокультурной практике, конеч­но, с учетом опыта зарубежного федерализма.

Третья классификация — предмет обобщения опыта некото­рых зарубежных федеративных государств, прежде всего США и Канады. Она исходит из принципов, лежащих в основе федера­тивных отношений — отношений между федеральным центром и субъектами федерации и, в первую очередь, принципа разделения предметов ведения и полномочий между двумя уровнями го­сударственной власти и управления.

Сторонники этой классификации выделяют федерализм ду­альный и федерализм сотрудничества (cooperative federalism). Пер­вый означает систему строгого и последовательного разделения функций между федеральным правительством и правительствами субъектов федерации (штатов в США), что оставляло каждой из сторон значительную автономию в пределах ее собственной сферы

юрисдикции (42). В пределах соответствующих сфер оба центра власти (федеральное правительство и правительство субъектов федерации) суверенны и равны. Отношения между ними характе­ризуются скорее напряженностью, чем сотрудничеством (43). “Те­ория дуального федерализма постулирует, что национальное пра­вительство и штат имеют автономную политическую власть и между двумя уровнями правительства нет взаимодействия” (44).

Истоки концепции дуального федерализма некоторые американские политологи усматривают в Конституции США. В разделе 8 статьи первой этого нормативного акта перечисляются полно­мочия Конгресса, в то время как 10-я поправка к Конституции предусматривает, что полномочия, не делегированные Соединен­ным Штатам Конституцией и не запрещенные ею для штатов, сохраняются соответственно за штатами или народом. 14-я по­правка к Конституции устанавливает как бы двойное граждан­ство — “все лица, родившиеся или натурализованные в Соеди­ненных Штатах и подчиненные юрисдикции оных, являются граж­данами Соединенных Штатов и штата, в котором они прожива­ют”.

В зарубежной, прежде всего американской, политической науке нет единства в оценке дуального федерализма. С одной сторо­ны, подчеркивается, что эта концепция сохраняет важную нор­мативную роль в дискуссиях между правительствами различных уровней (федерального и регионального) (45), а сохранение кон­цепцией признака нормативности означает, что она может приме­няться для оценки реальных федеративных систем и лежащих в их основе принципов.

Более того, утверждается, что в США, несмотря на большие изменения, которые произошли с момента принятия Конститу­ции 1787 г., “базовая структура и фундаментальный принцип дуального суверенитета (т. е. одновременного суверенитета феде­рального центра и штатов — М. Ф.) остаются благоразумно нетро­нутыми”. “...Штаты остаются более или менее автономными по­литическими образованиями, которые оказывают огромное влия­ние на повседневную жизнь своих граждан. Действительно, во многих областях, таких, как образование, здравоохранение и ок­ружающая среда, некоторые штаты взяли на себя лидирующую роль, усваивая инновации, которые служили в качестве моделей для других штатов (и даже для федерального правительства)” (46).

В практической плоскости идея дуального федерализма пережила своеобразный ренессанс в период президентства Рональда Рейгана (1980—1988 гг.), который, стремясь к решению проблем хронического бюджетного дефицита и государственного долга, призвал вернуться к дуальному федерализму XIX в., к “первым принципам федерализма” (47). В 1987 г. Президент издал распоря­жение № 12612Б, содержавшее “фундаментальные принципы” ду­ального федерализма. В заключительной части распоряжения гово­рилось, что “в отсутствие ясного конституционного или предус­мотренного иным законом полномочия (федеральной власти, — М.Ф.) презумпция суверенности должна сохраняться за индиви­дуальными штатами” (48). За всеми этими заявлениями и дей­ствиями скрывалась попытка облегчить взваленное на федераль­ное правительство бремя финансовых расходов и переложить зна­чительную часть забот и ответственности на штаты.

С другой стороны, отмечаются недостатки дуального федерализма. Они усматриваются в том, что эта концепция включает упрощенную и статичную модель отношений между федеральным центром и штатами, объясняя, что изменения в таких взаимоот­ношениях могут быть произведены только путем принятия по­правок к Конституции (49), хотя, как показывает американский опыт, эти изменения вносились Конгрессом США и подтвержда­лись Верховным Судом без всяких поправок к Конституции под воздействием ряда объективных факторов, содействовавших централизации власти. К таким факторам относились военные и экономические потребности страны, которые сильно расширили сферу деятельности федерального центра; более широкая представитель­ная база федерального правительства, что делало его и более отве­чающим “национальным интересам”; экстенсивный рост финан­сирования со стороны федерального правительства, особенно в виде грантов, выделяемых штатам и местным органам государ­ственной власти (50).

Более того, в американской политологической литературе даже ставилось под сомнение само существование дуального федера­лизма. Высказывалось, например, мнение, что “классический под­ход, названный дуальным федерализмом, в действительности ни­когда не был характерным для американской системы” (51). По мнению Д. Элазара, строгой дуальной системы федерализма ни­когда не существовало в США, а отличительным признаком внутригосударственных

отношений — отношений между федеральным центром и штатами — с первых дней республики было сотрудни­чество (52).

Как бы там ни было, преобладает точка зрения, что на смену дуальному федерализму пришел федерализм сотрудничества (cooperative federalism) (53). Такое видение эволюции федерализ­ма получило особенно широкое распространение в США. В амери­канской политологической литературе, в частности, обосновыва­лась следующая периодизация развития федерализма в США: пе­риод дуального федерализма (1789—1930 гг.), период возникно­вения и достижения зрелости федерализма сотрудничества (1930— 1960 гг.), а также современный период, начало которого отнесено к 60-м годам. Главным результатом этого периода считается реа­лизация в конечном счете многих принципов федерализма со­трудничества, которые прежде не осуществлялись на практике.

Упадок дуального федерализма начался в условиях Великой Депрессии, поразившей Соединенные Штаты Америки в конце 20 — начале 30-х годов нынешнего столетия. “Федерализм сотруд­ничества, семена которого были посеяны в предыдущий период, развивались довольно быстро и достигли высокой степени зрело­сти и признания в 50-е годы. Однако с началом современного периода в 60-е годы ряд факторов в совокупности начал подры­вать федерализм сотрудничества в его традиционном понимании” (54). Появились новые разновидности федерализма сотрудниче­ства, связанные главным образом с Программами американских президентов, начиная с идей “творческого федерализма” Линдона Джонсона и “нового федерализма” Ричарда Никсона.

В числе главных признаков федерализма сотрудничества указывалось на то, что: а) ответственность за осуществление по существу всех функций делится между национальным правительством, правительствами штатов и местными органами власти; б) разделение функций между национальным правительством, с од­ной стороны, и штатами и местными органами власти — с дру­гой, практически невозможно без резкого уменьшения значимос­ти последних; в) должностные лица различных уровней — общенационального, на уровне штатов и местных органов власти — не соперники, а коллеги; г) федеральную систему сотрудничества лучше всего воспринимать как одно правительство на службе од­ного народа (55).