ДОКЛАД СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ
Федерального Собрания
Российской Федерации
2007 года
О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ
ВНУТРЕННЕЙ И ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ
ИЗДАНИЕ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ
Москва, 2008
УДК 342.531
ББК 67.620.61 (Рос)
Д63
Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса – М.: Совет Федерации, 2008.
В соответствии с Регламентом Совета Федерации верхняя палата российского парламента представляет четвертый доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (далее – доклад).
Основной целью доклада Совета Федерации 2007 года по традиции является оценка законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с точки зрения полноты и качества правового обеспечения основных направлений государственной политики, определенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2007 год, а также долгосрочных приоритетов стратегического развития России, провозглашенных в посланиях Президента Федеральному Собранию 2002–2007 годов, с учетом их преемственности и внутренней взаимосвязи.
Доклад является итоговой формой подведения результатов совместной деятельности Совета Федерации с органами конституционного партнерства по осуществлению мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации. Он определяет перспективы и практические формы дальнейшего развития диалога власти и общества в процессе реализации стратегии правового развития.
Комплексная работа над докладом 2007 года позволила выявить острую необходимость обеспечения стратегии развития страны до 2020 года не только программой социально-экономического развития, но и стратегией правового развития государства.
В настоящем докладе обобщены результаты деятельности практически всех органов государственной власти субъектов Российской Федерации по законодательному обеспечению основных направлений государственной региональной политики в соответствии с новой системной концепцией, неразрывно связанной с человекоформирующим, ценностным ориентиром права, в результате чего появилась потребность подготовки самостоятельного комплексного документа о региональном законодательстве.
Впервые при активном участии высших судебных органов Российской Федерации сделана попытка представить анализ качества законодательства по итогам деятельности органов судебной власти через призму защиты и реализации прав и свобод человека и гражданина.
Доклад содержит основные практические итоги пятилетней деятельности Совета Федерации в системе органов конституционного партнерства по мониторингу законодательства и правоприменительной практики. Одним из таких итогов стало создание при Совете Федерации Центра мониторинга права.
В докладе представлены подходы к выработке критериев определения «законов года», а также к определению качества закона.
В докладе отмечены основные подходы к концепции программы законопроектной деятельности Совета Федерации, закрепляющей взаимодействие субъектов конституционного партнерства в деятельности по правотворчеству, правоприменению и мониторингу принимаемых законов, оценке их регулирующего воздействия.
В заключительных положениях доклада содержатся основные итоги законодательной деятельности и тенденции развития законодательства, а также освещаются некоторые итоги работы Совета Федерации по совершенствованию правовых основ законодательного процесса в Российской Федерации.
В качестве одного из практических результатов работы над докладом прилагаются проекты федеральных законов и концепции проектов федеральных законов, подготовленные комитетами и комиссиями палаты по итогам парламентского года, которые Совет Федерации и члены Совета Федерации планируют внести в Государственную Думу.
Доклад подготовлен комитетами и комиссиями Совета Федерации, членами Совета Федерации, Центром мониторинга права при Совете Федерации, структурными подразделениями Аппарата Совета Федерации. В докладе отражены идеи и предложения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, поступившие по итогам обсуждения доклада 2006 года. Доклад содержит позиции ведущих научно-исследовательских учреждений Российской Федерации, известных ученых-правоведов и экспертов различных отраслей права.
Доклад адресован органам государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, институтам гражданского общества, общественным организациям, научному сообществу, всем гражданам России.
© Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, органы конституционного партнерства, 2008
© Комитеты и комиссии Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 2008
© Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 2008
© Аппарат Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 2008
ПРЕДИСЛОВИЕ
Совет Федерации представляет четвертый доклад «О состоянии законодательства в Российской Федерации». Деятельность по мониторингу законодательства и правоприменительной практики становится неотъемлемой частью процесса повышения эффективности правового регулирования общественных отношений. Доклад Совета Федерации 2007 года базируется на преемственности основных идей и положений предыдущих докладов Совета Федерации.
За прошедшие четыре года был пройден путь от теоретического обоснования идеи мониторинга правового пространства Российской Федерации до практического развертывания его системы и институализации на основе важнейших критериев оценки законодательной деятельности.
Доклад Совета Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (далее – доклад) был представлен 20 февраля 2008 года на 217-м пленарном заседании Совета Федерации. Основное внимание в докладе уделено стратегическим, жизненно важным целям и ценностям развития Российского государства, прежде всего обеспечению конституционных прав и свобод человека и гражданина в процессе реализации приоритетов внутренней и внешней политики государства.
Государство и общество совместными усилиями последовательно приводят в системное единство правотворчество, правоприменение и мониторинг правового пространства. Поэтому полноправными соавторами нашего доклада являются представители всех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной, а также экспертного сообщества и широкого круга общественных организаций и научно-исследовательских учреждений страны.
Политико-правовое значение мониторинга и анализа правовой системы России постоянно возрастает. Доклад как итоговая, важная форма мониторинга, представляющий результаты этой работы, приобретает общенациональный статус, прежде всего благодаря широкому составу участников его подготовки. Не менее важно, что доклад носит публичный характер, дает возможность каждому гражданину увидеть объективное измерение результатов работы органов государственной власти. Учитывая эти факторы, подготовку и представление Советом Федерации доклада можно назвать событием парламентского года, и этот особый статус требует от нас конструктивного и ответственного подхода.
Важнейшими критериями законодательства становятся его соответствие долговременным целям и ценностям развития государства и общества, обеспечение полноты и качества правового регулирования проводимых в стране преобразований. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики позволяет выявлять слабые места в механизмах реализации государственной политики, определять критические и проблемные точки законодательства.
Ежегодное обсуждение доклада Совета Федерации демонстрирует интерес к этой новой форме коллективной работы в процессе конституционного партнерства, стимулирует создание региональных систем анализа и совершенствования законодательной и правоприменительной деятельности. Совет Федерации и дальше будет последовательно расширять публичное поле для обсуждения и подготовки подобных документов. Речь идет о воплощении в жизнь принципа открытости государственной власти, конституционных положений о праве граждан участвовать в управлении делами государства.
В докладе 2007 года было проанализировано федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации с точки зрения качества правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации, определенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год и предыдущие годы.
В числе новаций доклада 2007 года можно отметить обоснование основных подходов к концепции программы законопроектной деятельности Совета Федерации; впервые в докладе представлен анализ итогов деятельности судебных органов; существенно усилена региональная составляющая доклада, посвященная анализу особенностей реализации стратегии правового развития России в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации; обозначены подходы к ценностному измерению правотворческой деятельности и оценке качества законодательства через качество и уровень жизни населения; впервые предметом анализа стало законодательное обеспечение реализации приоритетных национальных проектов в субъектах Российской Федерации; впервые соавторами материалов доклада стали Конституционный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, законодательные и исполнительные органы 76 субъектов Российской Федерации.
Работа над докладом как итоговой формой мониторинга результатов парламентского года позволила решить ряд важных проблем. Во-первых, обеспечить системный анализ результатов деятельности законодательной власти в контексте правового сопровождения основных направлений внутренней и внешней политики государства. Во-вторых, стимулировать конституционное партнерство Совета Федерации с Президентом Российской Федерации, Государственной Думой, Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и другими государственными органами в реализации основных направлений внутренней и внешней политики. В-третьих, консолидировать усилия органов власти и институтов гражданского общества по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Существенное место в докладе отведено оценке результативности принятых ранее выводов и рекомендаций.
Ежегодные доклады Совета Федерации стали важным событием политической жизни России, о чем свидетельствуют многочисленные отзывы государственных органов, научных и иных организаций федерального уровня и субъектов Российской Федерации. Важно, что в этих отзывах наряду с положительными оценками содержатся и конструктивная критика, и конкретные предложения, направленные на совершенствование законодательства Российской Федерации и правоприменительной практики.
Новым явлением в политической жизни страны стала подготовка аналогичных ежегодных докладов о состоянии законодательства органами государственной власти 16 субъектов Российской Федерации, которые наряду с ежегодными докладами Совета Федерации чрезвычайно востребованы в качестве новой формы координации законодательной и правоприменительной деятельности.
Развитие системы мониторинга права позволит в перспективе создать новую модель государственного управления, открытую для институтов гражданского общества, понятную для каждого гражданина, основанную на плодотворном сотрудничестве между человеком, обществом и государством.
Доклад адресован всему российскому обществу и занимает одно из ведущих мест среди государственных докладов Российской Федерации. Доклад издается также в адаптированном варианте и на английском языке.
В предстоящий период мониторинг права будет рассматриваться как основа стратегии инновационного развития Российской Федерации. Этой теме будет посвящена и VI Всероссийская научно-практическая конференция 2008 года по мониторингу законодательства и правоприменительной практики, которая в свое время стала коллективным автором идеи самого доклада.
На данном этапе система мониторинга законодательства и правоприменительной практики находится в процессе созидания. Создание Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации придаст, по нашему мнению, очередной импульс институализации системы мониторинга права как стратегического инновационного национального проекта федеративного государства, будет способствовать гармонизации федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
На повестку дня выходит необходимость создания действенных механизмов реагирования на результаты проводимого мониторинга, представленных, в частности, в ежегодных докладах Совета Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации о состоянии законодательства. Система законодательного регулирования должна быть способной не только своевременно выявлять присущие ей недостатки, но и оперативно их устранять.
Кроме того, опыт четырехлетней работы над докладами Совета Федерации убеждает в целесообразности долгосрочного планирования законопроектной деятельности на общефедеральном уровне. Стране нужен системный документ, позволяющий ежегодно оценивать приоритеты, содержание и результаты законопроектной и законодательной деятельности.
Надеюсь, что представленный доклад найдет живой отклик у заинтересованного читателя. Ведь обратная связь с обществом является обязательным условием способности государства принимать полезные людям законы и добиваться их исполнения, в конечном счете – решать главную конституционную задачу – обеспечить признание человека, его прав и свобод высшей ценностью.
Председатель
Совета Федерации
Федерального Собрания
Российской Федерации
С.М. МИРОНОВ
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О докладе Совета Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации 2007 года "О состоянии
законодательства в Российской Федерации"
Заслушав представленный Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с главой 101 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" (далее – доклад 2007 года), а также выступления принявших участие в обсуждении положений доклада 2007 года начальника Экспертного управления Президента Российской Федерации А.В. Дворковича, Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации А.А. Иванова, Генерального прокурора Российской Федерации Ю.Я. Чайки, председателя Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству В.Н. Плигина, председателя Московской городской Думы В.М. Платонова, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукина, статс-секретаря – заместителя Министра юстиции Российской Федерации А.В. Бондара, заместителя Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации С.В. Вавилова, заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации П.П. Серкова, статс-секретаря – заместителя Министра регионального развития Российской Федерации В.В. Шипова, исполняющего обязанности директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Ю.А. Тихомирова, членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (далее – члены Совета Федерации), обобщив предложения комитетов и комиссий палаты, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации отмечает следующее.
Доклад 2007 года является результатом совместной деятельности органов конституционного партнерства по осуществлению мониторинга законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации и определяет перспективы и формы их сотрудничества в процессе формирования и реализации стратегии правового развития государства.
Постоянная системная работа по подготовке докладов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации", их обсуждение на заседаниях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, на заседаниях Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей), форумах, конференциях, в субъектах Российской Федерации, а также анализ представленных федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, научными, общественными и иными организациями отзывов на эти доклады свидетельствуют о безусловной значимости этой формы коллективной работы и стимулируют создание федеральных и региональных систем мониторинга законодательства и правоприменительной практики.
Доклад 2007 года оценивает законодательство Российской Федерации с точки зрения полноты и качества правового обеспечения основных направлений государственной политики Российской Федерации, определенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год, а также правового обеспечения приоритетов стратегического развития России, сформулированных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2002 – 2006 годы, учитывая их преемственность и внутреннюю связь.
В докладе 2007 года подчеркивается роль стратегии правового развития страны как необходимой основы реализации общей стратегии социально-экономического и нравственно-культурного развития Российской Федерации.
Такой подход позволил:
проанализировать результаты законодательной деятельности и правоприменительной практики в Российской Федерации и подтвердить необходимость обеспечения системного качества принимаемых законов;
обобщить результаты деятельности органов государственной власти по законодательному обеспечению реализации основных направлений внутренней и внешней политики;
проанализировать качество законодательства и эффективность правоприменительной практики, а также итоги деятельности органов судебной власти в контексте защиты прав и свобод человека и гражданина;
выявить основные тенденции развития законодательства в Российской Федерации;
развить концепцию законодательного обеспечения государственной стратегии регионального развития;
провести анализ правового регулирования общенациональных проблем;
подвести итоги пятилетней деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, иных органов конституционного партнерства по мониторингу законодательства и правоприменительной практики;
подтвердить своевременность создания Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации для проведения мониторинга законодательства и правоприменительной практики на качественно новом уровне;
сформулировать критерии для определения "законов года", а также предложить системные параметры оценки качества закона;
представить основы концепции программы законопроектной работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
продолжить на основании подходов, заложенных в докладах Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации" 2005 и 2006 годов, разработку досье федеральных конституционных законов и федеральных законов, обеспечивающих их непрерывный мониторинг на всех этапах законотворческого и правоприменительного процесса;
обосновать необходимость проведения социологических исследований в процессе мониторинга законодательства и правоприменительной практики;
подтвердить необходимость специального законодательного регулирования порядка разработки и принятия законов в Российской Федерации.
Учитывая вышеизложенное, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации п о с т а н о в л я е т:
1. Одобрить основные положения доклада 2007 года.
2. Считать, что в докладе 2007 года дается комплексная характеристика состояния законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации, определяются задачи и практические шаги по повышению качества принимаемых законов и совершенствованию правоприменительной практики.
3. Представить доклад 2007 года Президенту Российской Федерации.
4. Направить доклад 2007 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Администрацию Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, Генеральную прокуратуру Российской Федерации, Общественную палату Российской Федерации, Счетную палату Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Секретариат Совета Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств и Секретариат Бюро Межпарламентской Ассамблеи Евразийского экономического сообщества, Парламентскую Ассамблею Организации Договора о коллективной безопасности, Секретариат Шанхайской организации сотрудничества, Секретариат Парламентского Собрания Союза Беларуси и России, Российскую академию наук, библиотеки Российской академии наук и вузов страны, научно-исследовательские и экспертные институты, общественные организации и политические партии.
5. Представить доклад 2007 года на обсуждение шестой ежегодной Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики".
6. Рекомендовать президиуму Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совета законодателей) инициировать на одном из ближайших заседаний указанного Совета обсуждение основных положений доклада
2007 года.
7. Поддержать практику органов государственной власти субъектов Российской Федерации по подготовке докладов о состоянии законодательства в субъектах Российской Федерации.
8. Одобрить деятельность членов Совета Федерации по обсуждению доклада Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2006 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации" в органах государственной власти субъектов Российской Федерации.
9. Совместно с Советом по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Советом законодателей):
провести презентацию доклада 2007 года в субъектах Российской Федерации;
проанализировать материалы по проблемам совершенствования и гармонизации законодательства, поступившие от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и итоги этой работы оформить в виде приложения к докладу 2007 года.
10. Совместно с руководителями федеральных органов государственной власти, научных организаций и высших учебных заведений провести презентацию доклада 2007 года в органах государственной власти, научных и общественных организациях, высших учебных заведениях.
11. Комитетам, комиссиям Совета Федерации и членам Совета Федерации:
подготовить и провести в период весенней сессии 2008 года обсуждение доклада 2007 года с участием представителей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научных и общественных организаций;
использовать выводы и рекомендации доклада 2007 года при осуществлении своей деятельности по реализации конституционных полномочий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
12. Рекомендовать членам Совета Федерации в рамках осуществления межпарламентского, международного сотрудничества использовать доклад 2007 года для освещения деятельности Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, а также организовать презентацию доклада 2007 года в соответствующих международных парламентских организациях.
13. Комиссии Совета Федерации по информационной политике совместно с Центром мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центром мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации:
обеспечить информационное сопровождение доклада 2007 года
в общероссийских и региональных средствах массовой информации, его размещение на официальном Интернет-сайте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;
проработать вопрос об учреждении периодического печатного издания "Мониторинг права в Российской Федерации".
14. Комиссии Совета Федерации по делам молодежи и спорту совместно с Центром мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центром мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации подготовить и провести презентацию доклада 2007 года на заседании Совета по взаимодействию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с молодежными парламентами субъектов Российской Федерации, молодежными общественными объединениями Российской Федерации (Молодежной парламентской ассамблеи).
15. Комитету Совета Федерации по международным делам при участии Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации организовать перевод доклада 2007 года на английский язык и его издание на английском языке.
16. Аппарату Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации осуществить совместно с Центром мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центром мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации подготовку и издание адаптированного текста доклада 2007 года для широкой общественности.
17. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
18. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.
Председатель
Совета Федерации
Федерального Собрания
Российской Федерации С.М. МИРОНОВ
Москва
19 марта 2008 года
№ 86-СФ
ДОКЛАД СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ
Федерального Собрания
Российской Федерации
2007 года
О СОСТОЯНИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ
ВНУТРЕННЕЙ И ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВОДНАЯ ЧАСТЬ 21
ЧАСТЬ I. СТРАТЕГИЯ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 26
Глава 1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ОСНОВА ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ 26
Введение 26
§ 1. Особенности конституционного партнерства в 2007 году 27
§ 2. Перспективы развития конституционного партнерства: правотворчество – правоприменение – мониторинг права 31
Глава 2. ПРИОРИТЕТЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ В 2007 ГОДУ 33
§ 1. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год: преемственность и новаторство 33
§ 2. Реализация основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации 41
§ 3. Приоритетные национальные проекты (правовой аспект) 47
Глава 3. СТРАТЕГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ 52
§ 1. Государственная региональная политика и ее правовое регулирование 52
§ 2. Задачи правового обеспечения региональной политики на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации 55
Заключение 47
ЧАСТЬ II. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ОСНОВНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ВНУТРЕННЕЙ И ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА В 2007 ГОДУ 60
Глава 1. СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВА, ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА И ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАВ ГРАЖДАН 60
Введение 60
§ 1. Совершенствование политической системы и институтов гражданского общества 61
§ 2. Совершенствование структуры и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации 65
§ 3. Законодательное обеспечение реформы местного самоуправления 70
§ 4. Законодательное обеспечение информационного развития России 74
§5. Совершенствование финансово-экономической модели обеспечения парламентской деятельности с позиции федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов 78
§ 6. Вопросы совершенствования правосудия 83
Заключение 89
Глава 2. СТРАТЕГИЯ СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ, ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В СОЦИАЛЬНОЙ И КУЛЬТУРНОЙ СФЕРАХ 90
Введение 90
§ 1. Право на труд, его достойную оплату и нормальные условия труда. Право на отдых 91
§ 2. Право на защиту семьи, материнства, отцовства и детства 100
§ 3. Право на социальное, включая пенсионное, обеспечение и социальное обслуживание 106
§ 4. Право на жилище 113
§ 5. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь, экологическое и санитарно-эпидемиологическое благополучие 120
§ 6. Право на укрепление здоровья, занятия физической культурой и спортом 137
§ 7. Право на образование 142
§ 8. Право на свободу литературного, художественного, технического и других видов творчества, участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям 150
Заключение 153
Глава 3. СТРАТЕГИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СОБЛЮДЕНИЕ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ 156
Введение 156
§ 1. Законодательное обеспечение эффективной экономической политики 158
§ 2. Законодательное обеспечение эффективного использования природных ресурсов 163
§ 3. Законодательное обеспечение развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплекса, земельных отношений 172
§ 4. Правовые аспекты создания государственных корпораций 184
§ 5. Законодательное обеспечение развития науки 190
§ 6. Особенности формирования федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года 196
§ 7. Вопросы бюджетно-финансового контроля в Бюджетном кодексе Российской Федерации и других законодательных актах 205
§ 8. Законодательное обеспечение развития финансовых рынков в Российской Федерации 211
§ 9. Законодательное обеспечение развития судостроительной отрасли России 219
§ 10. О нормативно-правовом обеспечении структурного реформирования железнодорожного транспорта в 2007 году 227
§ 11. Право на интеллектуальную собственность 233
Заключение 240
Глава 4. СТРАТЕГИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, ЗАЩИТА ЛИЧНЫХ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА 243
Введение 243
§ 1. Общие проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации 246
§ 2. Военная безопасность и ее законодательное обеспечение 249
§ 3. Законодательное обеспечение противодействия терроризму 259
§ 4. Законодательное обеспечение борьбы с экстремизмом 264
§ 5. Законодательное обеспечение общественной безопасности 268
§6. Защита прав и свобод человека и гражданина как условие обеспечения национальной безопасности Российской Федерации 273
§ 7.Военно-социальная политика 275
Заключение 284
Глава 5. СТРАТЕГИЯ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ, УКРЕПЛЕНИЕ ГАРАНТИЙ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА 287
Введение 287
§ 1. Законодательное обеспечение развития взаимодействия России и Европейского союза в глобализирующемся мире 288
§ 2. Процессы экономической интеграции на пространстве Содружества Независимых Государств и их договорно-правовое обеспечение 293
§ 3. Строительство Союзного государства: модели интеграции и их правовое обеспечение 298
§ 4. Правовое обеспечение гуманитарного сотрудничества и работы с соотечественниками в рамках Содружества Независимых Государств 302
§ 5. Актуальные вопросы законодательного обеспечения взаимоотношений России и НАТО 305
§ 6. Применение и задачи совершенствования нового федерального законодательства в сфере миграции 307
§ 7. Гармонизация законодательства Российской Федерации с международным правом 312
Заключение 316
Глава 6. ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КОМПЛЕКСНЫХ ОБЩЕНАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМ 317
Введение 317
§ 1. Основные направления правового регулирования государственной региональной политики Российской Федерации 318
§ 2. Законодательное обеспечение новых мер социально-демографической политики 322
§ 3. Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией 327
§ 4. Законодательное обеспечение государственной политики по борьбе с бедностью 340
§ 5. Законодательное обеспечение государственной молодежной политики 346
§ 6. Законодательное обеспечение национальной морской политики Российской Федерации 352
§ 7. Законодательное обеспечение развития арктических и северных территорий Российской Федерации 360
§ 8. Законодательное обеспечение мероприятий по подготовке зимних Олимпийских игр в Сочи в 2014 году 373
Заключение 376
ЧАСТЬ III. ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 377
ВВЕДЕНИЕ 377
Глава 1. ЦЕЛИ И ПРИОРИТЕЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 379
§ 1. Послания высших должностных лиц законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации как форма мониторинга результативности правового обеспечения региональной политики 379
§ 2. Особенности правового обеспечения стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации 383
§ 3. Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе 389
Глава 2. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ И РЕГИОНАЛЬНЫХ ПРОГРАММ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 393
§ 1. Региональные особенности стратегии социально-экономического развития субъектов Российской Федерации: опыт правового обеспечения 393
§ 2. Опыт стратегического планирования законотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации 398
§ 3. Система мониторинга результативности реализации государственно-правовой стратегии в субъектах Российской Федерации 403
§ 4. Правовые механизмы ответственности всех уровней публичной власти за конечные результаты своей деятельности: опыт, проблемы и перспективы 406
§ 5. Практика осуществления правового мониторинга в субъектах Российской Федерации на примере Вологодской области 406
Глава 3. РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 422
§ 1. Основные итоги и тенденции законодательной деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (за период 2004-2007 г.г.) 422
§ 2. Оценка федеральными органами результативности регулирующего воздействия законодательства субъекта Российской Федерации 428
§3. Реформирование и развитие государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации 433
§ 4. Оптимизация избирательного законодательства в субъектах Российской Федерации 440
§ 5. Правовое обеспечение деятельности органов публичной власти во вновь образованных субъектах Российской Федерации 440
Глава 4. ОПЫТ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИОРИТЕТНЫХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 447
§ 1. Мониторинг правового регулирования реализации приоритетного национального проекта «Здоровье» 447
§ 2. Опыт и проблемы реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» 456
§ 3. Опыт и проблемы реализации приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса» 463
§ 4. Мониторинг правового регулирования реализации приоритетного национального проекта «Образование» 471
Глава 5. ЧЕЛОВЕКОФОРМИРУЮЩЕЕ (ЦЕННОСТНОЕ) ИЗМЕРЕНИЕ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 479
§ 1. Уровень и качество жизни населения как индикаторы результативности правового обеспечения региональной политики 479
§ 2. Оценка эффективности правового обеспечения региональной политики институтом уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации 484
§ 3. Анализ правового обеспечения региональной политики общественными палатами в субъектах Российской Федерации 490
Глава 6. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СОВЕТА ЗАКОНОДАТЕЛЕЙ В 2007 ГОДУ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ 493
§ 1. Деятельность Совета законодателей в 2007 году 493
§ 2. Перспективы деятельности Совета законодателей 497
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 504
ЧАСТЬ IV. СИСТЕМА МОНИТОРИНГА ПРАВА: ИТОГИ 2007 ГОДА И ПЕРСПЕКТИВЫ 510
Глава 1. ОСНОВНЫЕ ИТОГИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В 2007 ГОДУ 510
§ 1. Динамика законодательного обеспечения государственной политики в 2007 году 510
§ 2. Содержательные особенности законодательного процесса Российской Федерации в 2007 году 541
Глава 2. РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ МОНИТОРИНГА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ 547
§ 1. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики: основные практические итоги пятилетия 547
§ 2. Центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центр мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: цели и перспективы 554
§ 3. Выработка критериев к определению «законов года» 560
§ 4. Оценка регулирующего воздействия законодательства: постановка задачи 566
§ 5. Организация правового мониторинга в органах исполнительной власти 575
§ 6. Мониторинг права: опыт социологического анализа 577
Глава 3. МЕТОДОЛОГИЯ МОНИТОРИНГА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ 582
§ 1. Методология изучения эффективности действия законодательства в процессе правового мониторинга 582
§ 2. Правовое обеспечение процесса совершенствования законодательства: проекты федеральных законов «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов», «О Федеральном Собрании – парламенте Российской Федерации» 587
§ 3. Использование «досье законов» как механизма мониторинга законотворчества и правоприменения – динамика развития федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О противодействии терроризму» 590
§ 4. Вопросы методики социолого-правовых исследований в процессе осуществления мониторинга права 624
§ 5. Перспективы разработки методологии мониторинга права 627
§ 6. Качество закона: юридико-технические аспекты 634
ЧАСТЬ V. МОНИТОРИНГ СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ 640
Введение 640
ГЛАВА 1. Основные направления деятельности Конституционного Суда Российской Федерации по обеспечению реализации прав и свобод человека и гражданина в 2007 году 642
§1. Мониторинг законодательства в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации 642
§ 2. Особенности деятельности Конституционного Суда Российской Федерации по обеспечению реализации прав и свобод человека и гражданина в 2007 году: конституционно-правовые аспекты 645
§ 3. Предложения по совершенствованию законодательства, вытекающие из решений Конституционного Суда Российской Федерации в 2007 году 651
ГЛАВА 2. Основные направления деятельности арбитражных судов по защите прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности 654
§1. Основные направления деятельности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по защите и обеспечению прав и свобод человека и гражданина в 2007 году 654
§2. Мониторинг законодательства в деятельности Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации 656
§3. Предложения по совершенствованию законодательства, вытекающие из обобщения судебной практики арбитражных судов 658
ВЫВОДЫ И РЕКОМЕНДАЦИИ 662
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 668
ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ К КОНЦЕПЦИИ ПРОГРАММЫ ЗАКОНОПРОЕКТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОВЕТА ФЕДЕРАЦИИ 671
Концепции проектов федеральных законов, подготовленные комитетами и комиссиями Совета Федерации 674
Концепция проекта федерального закона «Об основах рекрутинговой деятельности в сфере трудовой миграции» 674
Концепция проекта федерального закона «Об обязательном экологическом страховании» 680
Проекты федеральных законов, подготовленные комитетами и комиссиями Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и членами Совета Федерации 688
Проект федерального закона “О внесении изменений в статью 115 Семейного кодекса Российской Федерации” 688
Проект федерального закона “Об основах государственной поддержки семьи в Российской Федерации” 689
Проект федерального закона “Об экологическом агропроизводстве” 702
Проект федерального закона “О внесении изменений в статью 13 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации” 711
Проект федерального закона “О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с установлением двух уровней высшего профессионального образования” 712
Проект федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» 714
Приложение: Распределение по законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации законодательных инициатив, внесенных в Государственную Думу в форме законопроектов и ставших федеральными законами с 1996 по 2007 год(по состоянию на 1 января 2008 года) 714
Приложение: Распределение по законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации законодательных инициатив, внесенных в Государственную Думу в форме законопроектов и ставших федеральными законами с 1996 по 2007 год(по состоянию на 1 января 2008 года) 716
Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 ноября 2007 года № 496-СФ "О Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центре мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
Положение о Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центре мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (утверждено распоряжением Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 апреля 2008 года № 173рп-СФ)
Положение о Центре мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центре мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (утверждено распоряжением Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 апреля 2008 года № 173рп-СФ)
Состав редакционного совета
Список органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов, общественных объединений, научных и иных организаций, представивших материалы для доклада
Состав авторского коллектива по подготовке доклада Совета Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» 727
Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими.
Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.
(Статья 18 Конституции Российской Федерации)
ВВОДНАЯ ЧАСТЬ
Доклад Совета Федерации 2007 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» базируется на преемственности основных идей и положений аналогичных докладов Совета Федерации 2004, 2005 и 2006 годов. Данный – четвертый по счету – доклад выпускается в знаменательный для нашей страны 2008 год, когда исполняется 15 лет действующей Конституции Российской Федерации, а также созданному на ее основе Федеральному Собранию Российской Федерации.
Мы изначально рассматривали и продолжаем рассматривать базовые ценности Конституции – права граждан – как исходные критерии оценки качества законодательства. В Конституции в основных ценностях заложена гуманитарно-правовая стратегия России как концептуальная основа программы действий на долговременную перспективу и практической деятельности на ближайшие годы. Но для того чтобы состояться как качественная, объединяющая большинство активного населения страны по возрождению России, гуманитарно-правовая стратегия должна быть наполнена ценностями гуманизма, прав и свобод человека и гражданина для деятельности всей системы власти, особенно законодательной.
Ключевым в Конституции является вопрос о том, как построить в России федеративное, демократическое, правовое, социальное государство, в котором все известные сегодня права и свободы будут практически реализованы. Государство, каждый его орган, каждое должностное лицо, каждый чиновник, наделенный властью, должны научиться осознавать свою обязанность перед конкретным человеком, гражданином Российской Федерации. Именно эту ключевую идею мы постарались положить в основу мониторинга законодательства и правоприменительной практики.
Основное внимание в докладе 2007 года уделено правовому обеспечению стратегических приоритетов внутренней и внешней политики государства, определенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию на 2007 год. Этот год был последним в деятельности Государственной Думы IV созыва и закончился выборами ее нового состава. Поэтому анализ законодательства и правоприменительной практики особенно важен как с точки зрения подведения итогов, так и в качестве рекомендаций будущим законодателям.
Важнейшим критерием оценки законодательства является его соответствие долговременным целям и ценностям развития личности, общества и государства, качественному правовому обеспечению проводимых в стране преобразований. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики (мониторинг права) позволяет выявлять слабые места в механизмах реализации государственной политики, определять проблемные точки законодательства.
При подготовке материалов доклада коллектив, с одной стороны, руководствовался принципом преемственности по отношению к уже сложившейся концептуальной и методической основе доклада как итоговой форме ежегодного мониторинга, его содержательным и структурным особенностям. Вместе с тем четвертый доклад имеет свои отличительные особенности.
В докладе впервые раскрывается позиция органов судебной власти в отношении качества законодательства, принимаемого в последние годы. По нашему мнению, законотворческая работа на высоком уровне невозможна без активного участия в этом процессе судебных органов.
Доклад 2007 года по-новому отражает региональные аспекты законодательной деятельности как в масштабах Российской Федерации, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Так называемая региональная часть доклада по традиции готовилась по материалам, поступившим из органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но по уникальной смысловой структуре, в основе которой лежит главный критерий для деятельности государства – качество жизни людей.
Новеллой доклада 2007 года является введение в парламентский оборот и публичный язык понятия «закон года». Такой подход позволяет формировать творчески здоровую, конкурентную среду, которая более строго и ответственно оценивает качество законов. При этом существенно усиливается мотивация к повышению ответственности за результаты деятельности – как законодательной, так и правоприменительной.
Доклад содержит пока только подходы к определению «закон года» и системные критерии, по которым такая оценка может быть проведена, такие, как юридическое совершенство (идеальная модель), глубина и значимость для судеб нашей страны и ее граждан. Оценка законов должна быть сделана и с учетом их некоррупционности, а также вклада в решение проблем бедности, демографии и прав человека. Кроме самых успешных, качественных и значимых необходимо выделять и самые спорные, конъюнктурные, слабо подготовленные, проблемные и бесперспективные законы года по тем же критериям, то есть законы года с противоположной значимостью.
Первая часть доклада традиционно посвящена осмыслению стратегии правового развития Российской Федерации в 2007 году, особенностям и перспективам конституционного партнерства, а также основам региональной политики. Во второй части раскрываются проблемы стратегии развития государства, законодательного обеспечения в 2007 году основных направлений внутренней и внешней политики, а также прав человека в России. В третьей части сформулированы результаты оперативного мониторинга, проведенного в субъектах Российской Федерации по наиболее актуальным проблемам реализации государственной политики, представлены предложения по их решению, демонстрируются результаты деятельности Совета законодателей. В четвертой части даны итоги основных тенденций законодательной деятельности в Российской Федерации, развита концепция создания системы мониторинга законодательства и правоприменительной практики, а также показан механизм правового мониторинга.
В июне 2007 году состоялась пятая Всероссийская конференция по мониторингу законодательства и правоприменительной практики. Она стала не только общероссийским, но и международным событием, так как в ней принимали участие представители многих стран СНГ. За прошедшие пять лет пройден путь от теоретического обоснования идеи мониторинга правового пространства Российской Федерации до практического развертывания полномасштабной мониторинговой системы на основе важнейших системных критериев оценки законотворческой деятельности и правоприменительной практики.
Ежегодное обсуждение доклада Совета Федерации демонстрирует интерес к этой новой форме коллективной работы в процессе конституционного партнерства, стимулирует создание региональных систем мониторинга.
Предыдущий доклад Совета Федерации 2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» был представлен Президенту Российской Федерации, а также направлен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, Администрацию Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, другие государственные органы, в Российскую академию наук, Общественную палату Российской Федерации, научно-исследовательские и экспертные институты, общественные организации и политические партии. Он был обсужден в 2007 году на заседаниях Совета Федерации и Совета законодателей, а также на пятой Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг законодательства и правоприменительной практики». Отдельные положения доклада были учтены при подготовке очередного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Доклад 2007 года анализирует федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации с точки зрения качества правового обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации, определенных в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 и предыдущие годы. Тем самым сохраняется преемственность процесса мониторинга и основных принципов изучения и оценки состояния законодательства и правоприменительной практики в России. Материалы к докладу были подготовлены федеральными и региональными органами государственной власти, другими организациями и научными учреждениями, список которых опубликован после текста доклада.
Мониторинг законодательства, основанный на принципах программно-целевого и долговременного планирования, призван синхронизировать законодательную деятельность на федеральном уровне, а также в субъектах Российской Федерации. Он становится для федеральных и региональных законодателей важнейшим условием совершенствования качества совместной работы.
Работа над докладом как итоговой формой мониторинга результатов парламентского года позволяет решить ряд важных проблем. Во-первых, обеспечить системный анализ результатов деятельности законодательной власти в контексте правового сопровождения основных направлений внутренней и внешней политики государства. Во-вторых, стимулировать конституционное партнерство Совета Федерации с Президентом Российской Федерации и другими органами власти в реализации основных направлений внутренней и внешней политики. В-третьих, консолидировать усилия органов власти и институтов гражданского общества по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Существенное место в докладе уделено оценке результативности принятых ранее выводов и рекомендаций.
Ежегодные доклады Совета Федерации стали важным событием политической жизни России, получили значительный общественный резонанс и отклики как федеральных, так и региональных органов государственной власти. На доклады Совета Федерации поступили отзывы от органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, представителей научного и бизнес-сообщества. В этих отзывах содержатся слова одобрения, конструктивная критика и, главное, конкретные предложения по улучшению законодательной и правоприменительной практики. Эти рекомендации были использованы при определении дальнейшего пути развития законотворческой деятельности на всех уровнях.
Благодаря активному участию органов государственной власти субъектов Российской Федерации в обсуждении докладов Совета Федерации в российских регионах значительное место в докладе 2007 года было уделено вопросам развития законодательства субъектов Российской Федерации и обеспечения системного единства правового пространства России, включая законодательное регулирование решения общенациональных проблем в режиме конструктивного сотрудничества для снятия возникающих проблем на ранних стадиях.
Многие из региональных парламентов ввели в практику своей законодательной деятельности подведение ежегодных итогов в виде докладов о состоянии законодательства в соответствующих субъектах Российской Федерации. В 2007 году такие доклады были подготовлены в 12 субъектах Российской Федерации. В них отражаются особенности развития законодательства субъектов Российской Федерации с позиции обеспечения основных программных документов субъектов Российской Федерации.
Ежегодный доклад Совета Федерации и доклады законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации чрезвычайно востребованы в качестве новой формы координации законодательной и правоприменительной деятельности, особенно при реализации приоритетных национальных проектов.
Деятельность Федерального Собрания Российской Федерации является мощным фактором политической стабилизации российского общества, площадкой для диалога различных политических сил. Именно парламент выступает собирателем и выразителем интересов регионов, групп и организаций, составляющих гражданское общество, переплавляя эти интересы в государственную позицию. Главным основанием планирования законодательной деятельности является конституционное сотрудничество с главой государства по реализации ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
Ежегодный доклад Совета Федерации информирует гражданское общество о результатах работы органов государственной власти и определяет перспективы дальнейшего развития законодательства. Как государственный парламентский документ, он отражает вклад Совета Федерации в деятельность по совершенствованию законодательства в Российской Федерации и формированию систем конституционного и социального партнерства в Российской Федерации.
Авторы доклада уверены, что развитие системы мониторинга позволит в перспективе создать новую модель государственного управления, открытую для институтов гражданского общества, бизнеса, социальных групп, понятную для каждого гражданина, основанную на плодотворном сотрудничестве между человеком, обществом и государством.
За прошедшие четыре года пройден путь от теоретического обоснования идеи мониторинга правового пространства Российской Федерации до практического развертывания его полномасштабной системы на основе важнейших системных критериев оценки законодательства. Воплощение в жизнь масштабных и долгосрочных целей и задач правового обеспечения национальных проектов невозможно без создания соответствующей стратегии правового развития Российской Федерации.
Доклад, являясь комплексным инструментом подведения итогов законодательной деятельности в 2007 году, информирует гражданское общество о результатах работы органов государственной власти и определяет перспективы дальнейшего развития законодательства. В докладе проводится анализ законодательного обеспечения четырех национальных проектов; исследуются особенности законодательной и правоприменительной деятельности в субъектах Российской Федерации; выявляются проблемы, связанные с проведением экспертизы законопроектов, с точки зрения политико-правовых, социально-экономических, криминологических и иных последствий их принятия.
Доклад 2007 года адресован всему российскому обществу и занимает одно из ведущих мест среди итоговых докладов органов государственной власти Российской Федерации.
ЧАСТЬ I. СТРАТЕГИЯ ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Глава 1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ОСНОВА ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ
Введение
В докладе 2007 года полностью сохранена преемственность по отношению к докладам Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации» 2004, 2005 и 2006 годов. В первом докладе (2004 года) было введено понятие гуманитарно-правовой стратегии и в специальном параграфе раскрыт ее смысл. Под гуманитарно-правовой стратегией в соответствии с Конституцией Российской Федерации понимаются фундаментальные составляющие государственной политики. Любая другая составляющая стратегии, относится ли она к сфере государственно-правового или социально-экономического развития, к сфере обеспечения национальной безопасности или к другим сферам общественной жизни, должна оцениваться с точки зрения соответствия гуманитарно-правовой стратегии.
Гуманитарно-правовая стратегия, непосредственно выражающая дух Конституции Российской Федерации, в совокупности со стратегическими установками государственной политики, определяемыми Президентом России, является основой деятельности всех органов власти и ориентиром в разработке конкретных программ реализации внутренней и внешней политики.
Если Послание Президента России содержит целевую составляющую общей стратегии развития страны, то гуманитарно-правовая стратегия представляет собой ее ценностную компоненту.
Гуманитарно-правовая стратегия одновременно содержит в себе и обязательные условия, в рамках которых прокладываются все остальные стратегические направления развития России, и линию горизонта, к которому следует стремиться обществу, системе власти и стране в целом. И обе эти составляющие задают систему базовых критериев, на соответствие которым должны проверяться все результаты решения текущих задач государственной политики, в том числе итоги законодательной деятельности.
В докладе 2005 года была продолжена линия на развитие гуманитарно-правовой стратегии. Идея гуманитарно-правовой стратегии глубоко укоренилась в Конституции России. Ведь гуманитарно-правовая стратегия – это система долговременных целей по постоянному повышению уровня гарантий обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина.
Впервые в новейшей истории гуманитарно-социальная составляющая государственной политики – человек, его права и свободы, объявляемые нашей конституционной ценностью, – получила должное звучание. В системе показателей деятельности власти жизнь, здоровье, безопасность, культура, нравственность.
§ 1. Особенности конституционного партнерства в 2007 году
Конституция Российской Федерации является стратегической основой правового развития страны. Она закрепляет базовые принципы конституционного партнерства органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и институтов гражданского общества.
Определяющим субъектом гуманитарно-правовой стратегии является Президент Российской Федерации как гарант Конституции. Эта роль главы государства проявляется в реализации всех его конституционных полномочий, в том числе и в законодательной сфере. Среди них – и полномочия обращаться с ежегодным Посланием к Федеральному Собранию, и полномочия вносить в Государственную Думу проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, и право отклонять принятые федеральные законы, и право подписывать и обнародовать их.
Все иные органы государственной власти как субъекты гуманитарно-правовой стратегии также занимают свое, конституционно незаменимое, место в целостной системе органов конституционного партнерства.
Формула «конституционное партнерство» была введена в политико-правовой оборот ежегодными докладами Совета Федерации 2004–2006 годов. Конституционное партнерство понимается как процесс и результат согласованной государственной политики в законодательной деятельности и правоприменительной практике, как конструктивное взаимодействие всех ветвей и уровней государственной власти во имя правового развития страны.
Стратегия правового развития – это система стратегического реагирования на глобальные вызовы сегодняшнего дня и будущего, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяется политической стратегией государства. Стратегия правового развития – это правовое воплощение политики развития страны.
Политическая воля трансформируется в стратегию развития государства посредством правового оформления, когда находит отражение в политико-правовых актах Российской Федерации высшего уровня, важнейшими из которых являются ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации и ежегодные бюджетные послания Президента Российской Федерации.
Требуется новая методология и технология законопроектной, законодательной и нормотворческой деятельности, исключающая принятие законов конъюнктурно-корпоративных, недостаточно проработанных, увеличивающих правовую неопределенность в процессе их исполнения. Особенности конституционного партнерства в 2007 году определялись тем, что это был последний год деятельности Государственной Думы предыдущего созыва. В декабре 2007 года состоялись выборы нового состава Государственной Думы. За несколько дней до них Совет Федерации определил дату президентских выборов 2008 года. Таким образом, 2007 год был отмечен особой ролью Совета Федерации, которую он сыграл в обеспечении преемственности государственной власти. В 2007 году члены Совета Федерации большое внимание уделяли взаимодействию с Президентом Российской Федерации и Государственной Думой. Они неоднократно встречались с Президентом России В.В. Путиным, который также принимал участие в заседаниях Совета Федерации и Совета законодателей.
Конституционное партнерство с Государственной Думой осуществлялось на всех этапах работы с проектами, начиная с «нулевого цикла» до первого чтения и после отклонения в согласительных комиссиях.
Конституционное партнерство в 2007 году эффективно проявилось и во взаимоотношениях Совета Федерации с Правительством Российской Федерации. Оно особенно интенсифицировалось при подготовке и принятии бюджета страны на 2008–2010 годы, а также ряда других важных федеральных законов.
Основы стратегии правового развития и конституционного партнерства закреплены в Конституции Российской Федерации. К органам конституционного партнерства, определяемым в статьях 80, 95, 103, 104, 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации, относятся: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные суды, суды субъектов Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, органы прокуратуры Российской Федерации. В соответствии со статьями 5, 10, 11 Конституции Российской Федерации они осуществляют государственную власть в Российской Федерации.
Взаимодействие субъектов конституционного партнерства в осуществлении законотворческой деятельности и в процессе исполнения законов сегодня обеспечивается системой мониторинга законодательства и правоприменительной практики, направленной на повышение ответственности государства перед гражданами за результаты законодательной и правоприменительной деятельности.
Конституционное партнерство – это демонстрация правовой культуры власти. В процессе конституционного партнерства формируется образ человека – гражданина новой России, новый образ государства, общества, страны. Органы конституционного партнерства вырабатывают наиболее эффективные модели согласованного функционирования и взаимодействия с учетом конституционных требований о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина.
Стратегия правового развития формируется, реализуется и совершенствуется при взаимодействии органов законодательной, исполнительной и судебной власти в рамках конституционного партнерства. Это взаимодействие может осуществляться только на условиях равенства и путем компромисса.
Конституционное партнерство осуществляется на основе принципа федерализма, что особенно важно для Совета Федерации как палаты регионов. Реализуя этот принцип, стратегия правового развития страны способствует сбалансированному развитию регионов при координирующей роли федерального центра.
Власть может быть эффективной только тогда, когда она повышает возможности реализации потенциала личности, гарантии ее защищенности, создает условия для развития институтов гражданского общества, сохранения целостности страны и обеспечения суверенитета государства.
В докладах Совета Федерации неоднократно отмечалась необходимость повышения эффективности взаимодействия субъектов права законодательной инициативы для выработки консолидированной оценки качества законодательства. Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации как наиболее значимые субъекты права законодательной инициативы несут особую ответственность за качество правотворчества.
Государственная политика приобретает правовое выражение, стратегический, долговременный характер при ее закреплении на уровне федерального законодательства. Конституционное партнерство в законодательной деятельности для современной России имеет особое значение, поскольку проводимые реформы требуют качественного обновления законодательства страны.
Инициативы федеральной исполнительной власти в целом поддерживаются федеральным законодателем, однако, как свидетельствует ежегодный анализ состояния законодательства Российской Федерации, от года к году нарастает массив законодательных проблем, что свидетельствует об излишней поспешности в законопроектной работе. При этом многие предложения субъектов права законодательной инициативы в силу несовершенства механизмов взаимодействия органов конституционного партнерства в законодательной деятельности остаются невостребованными.
Формула конституционного партнерства способна определить место в законодательном процессе всех субъектов права законодательной инициативы. Качественное законодательство возможно только при условии системного долгосрочного планирования законодательной деятельности, внедрения в практику законотворчества широкого спектра экспертиз – от экономической до гуманитарной.
Не менее важным является конституционное партнерство в правоприменительной деятельности. Несогласованность, слабая координация органов власти в процессе реализации законов, несвоевременное и некачественное подзаконное правотворчество способны нанести существенный вред государственной политике. В этом процессе одинаково недопустимы и политические спекуляции, и межведомственная конкуренция, и формализм в исполнении предписаний закона. Конституционное партнерство в процессе правоприменения должно реализовываться в форме инициативного сотрудничества органов государственной власти в сфере правового мониторинга. Только консолидированная и ответственная работа органов конституционного партнерства по мониторингу законодательства способна создать достоверную систему анализа состояния законодательства и практики его применения, которая должна стать обязательным элементом правотворчества, осуществляемого на всех уровнях, в целях совершенствования законодательства Российской Федерации.
Программа законопроектной деятельности Российской Федерации направлена на объединение усилий органов конституционного партнерства в законодательной и правоприменительной деятельности.
Конституционное партнерство предполагает безусловное соблюдение в процессе непрерывного правотворчества духа и буквы Конституции Российской Федерации с учетом базовых конституционных ценностей. Соблюдение конституционных норм – обязанность органов конституционного партнерства.
Органы конституционного партнерства самоорганизуются, соблюдая баланс конституционных принципов самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти (статья 10 Конституции Российской Федерации) и единства системы государственной власти в Российской Федерации (статья 5 Конституции Российской Федерации). Они вырабатывают наиболее эффективные модели согласованного функционирования и взаимодействия с учетом конституционных требований о непосредственном действии прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл, содержание и применение законов, а также деятельность органов власти в Российской Федерации (статья 18 Конституции Российской Федерации).
В соответствии со статьей 76 Конституции Российской Федерации и сложившимся конституционным порядком закон является высшей формой закрепления результатов правотворческой деятельности и оформления политико-правовых решений органов конституционного партнерства. Только закон – нормативный правовой акт, принимаемый законодательным (представительным) органом государственной власти Российской Федерации, – способен обеспечить эффективную реализацию государственной политики, ее преемственность, придать ей стратегический и долговременный характер.
Президент Российской Федерации, палаты Федерального Собрания, Правительство Российской Федерации, высшие органы судебной власти (Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации), Генеральная прокуратура Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации выступают активными участниками конституционного партнерства, призванными обеспечивать выработку и реализацию государственной политики во имя достижения конституционных целей и сохранения конституционных ценностей Российской Федерации.
Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации как наиболее значимые субъекты права законодательной инициативы несут особую ответственность за качество правотворчества.
Наряду с конституционными принципами разделения властей (когда определяются различные полномочия и компетенции органов власти) существует и партнерство власти и общества. Конституционное партнерство высших органов власти является базовой предпосылкой для создания системы социального партнерства власти и общества. Оно позволяет сформировать механизм коллективного творчества всех ветвей власти и реализовать идею коллективной ответственности.
§ 2. Перспективы развития конституционного партнерства:
правотворчество – правоприменение – мониторинг права
Институт конституционного партнерства в современной России только зарождается. Идет поэтапная перестройка всей системы управления, доставшейся России в наследство от Советского Союза.
Поэтому современной системе конституционного партнерства свойственно наличие некоторых диспропорций. В системе власти преобладают центростремительные настроения. Реализация в полном объеме принципа самостоятельности законодательной, исполнительной и судебной власти сдерживается объективными факторами, характерными для переходного периода. В процессе развития находятся институты гражданского общества, местного самоуправления, оформляется и апробируется новая система разграничения полномочий и ответственности между уровнями власти. Реформируется судебная и правоохранительная система. Все эти изменения постепенно меняют облик современной власти, приближая ее к оптимальной – конституционной – модели, в которой каждая ветвь власти реально самостоятельна и независима, а в единстве они вырабатывают и реализуют согласованную государственную политику.
Стратегия правового развития должна формироваться, реализоваться и совершенствоваться при равноправном взаимодействии органов законодательной, исполнительной и судебной власти в рамках конституционного партнерства. С учетом положений статьи 10 Конституции Российской Федерации это взаимодействие может осуществляться только на условиях равенства и путем компромисса.
Целостное понимание института конституционного партнерства предполагает его восприятие как единой системы выработки и реализации государственной политики, обеспечивающей функционирование комплексного механизма взаимодействия между ветвями и уровнями власти.
Деятельность органов конституционного партнерства должна отвечать конституционной формуле эффективности власти, реализующей стратегию правового развития. Эффективная власть обеспечивает повышение возможностей для реализации потенциала личности, гарантий ее защищенности, создание условий для развития институтов гражданского общества, сохранения целостности страны и обеспечения суверенитета государства. При этом власть должна безусловно следовать конституционно-правовым формам реализации собственных полномочий.
Необходимо совершенствовать процесс выработки, принятия и исполнения государственных решений. Законы являются основной формой конституционного партнерства. Поэтому совершенствование законодательства является важнейшим приоритетом государственной политики. Закон – это отлитое в праве государственное решение.
На конституционное партнерство в 2008 году будут, безусловно, оказывать влияние президентские выборы, начало работы нового состава Государственной Думы, а также возможные изменения в Правительстве. Тем не менее в качестве позитивной тенденции можно отметить, что основы конституционного партнерства, заложенные в предыдущие годы, обеспечивают общую стабильность политической жизни даже в условиях выборов, а также преемственность главного курса страны, определенного Президентом России В.В. Путиным.
Конституционное партнерство неизбежно будет трансформироваться по мере завершения институциональных преобразований, развития институтов гражданского общества, повышения уровня правосознания граждан России и их требовательности к качеству власти. И это преобразование будет качественнее, если выгоды от приближения к конституционной модели взаимоотношений органов конституционного партнерства будут и в дальнейшем оставаться в сфере внимания руководства страны.
Для создания эффективной системы конституционного партнерства целесообразно последовательно продолжать продвигаться в направлениях:
обеспечения верховенства, авторитета закона, включая ответственность за качество законодательства и эффективность правоприменения;
усиления роли законодательной деятельности;
стабилизации законодательства в среднесрочной перспективе, соответствующей горизонтам бюджетного планирования;
развития партийно-политической системы для обеспечения конкурентных условий формирования органов законодательной власти;
обеспечения реальной самостоятельности и независимости судебной власти под контролем институтов гражданского общества;
развития системы контроля институтами гражданского общества институтов власти;
качественного реформирования правоохранительной системы, основным принципом которого должно стать изменение менталитета правоохранительных органов: из органов, действующих от имени государства, они должны трансформироваться в органы, действующие во имя конкретного человека с основной задачей защиты каждого от злоупотреблений власти;
повышения открытости принятия и реализации политико-правовых решений;
совершенствования кадровой политики в целях привлечения на государственную службу нового поколения, способного воспринимать не только административно-командную модель управления как единственно возможную и эффективную, но и другие формы организации деятельности органов власти.
Указанные направления государственного строительства Российской Федерации постепенно реализуются на практике, однако говорить о качественных изменениях в системе конституционного партнерства в ближайшее время преждевременно.
Органы конституционного партнерства должны последовательно перейти на среднесрочное планирование законопроектной деятельности. Программа законопроектной деятельности Российской Федерации может стать инструментом, объединяющим программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, трехлетний бюджет Российской Федерации с программами социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Мониторинг действующего законодательства и практики его применения может стать активным инструментом такого объединения.
Таким образом, перспективы развития конституционного партнерства будут реализовываться в рамках формулы «правотворчество – правоприменение – мониторинг права».