ПОЛИТИЧЕСКИЙ РЕЖИМ И ПЕРСПЕКТИВЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ
В РЕСПУБЛИКЕ БАШКОРТОСТАН
Ильдар Габдрафиков, Айдар Еникеев
1. Общие сведения о республике
Республика Башкортостан расположена на Южном Урале, на стыке Европы и Азии. Территория – 143,6 тыс. кв. км. (0,8% площади РФ). В составе республики 54 района, 21 город, 40 поселков городского типа. Население – 4,1 млн. чел. (2,8% от численности населения РФ), в т. ч. городское – 65%. На долю Башкирии приходится около 3% национального дохода, 3,5% промышленного и 3,7% сельскохозяйственного производства России. По численности населения (2,7%) и доле в ВВП страны (2,3%) Башкирия занимает лидирующую позицию среди республик в составе РФ и входит в десятку крупнейших производителей среди 89 регионов России1
[1].
В местном производстве преобладают наименее кризисные отрасли: топливно-энергетический комплекс, химическая и нефтехимическая промышленность. В указанных отраслях производится более 70% промышленной продукции2
[2]. Башкирия – один из немногих регионов-доноров. Внешнеторговый оборот Башкирии за 1994 – 1999 гг. вырос на 60% и составил в 1999 г. $2,5 млрд., при этом доля экспорта составила 85%. Основными статьями экспорта являются продукция топливной (более 80%), а также химической и нефтехимической промышленности (13%).
Полиэтничность населения характерна как для сельской местности, так и для городов. Численно в республике преобладают русские (38%), татары (29%) и башкиры (22% населения). Кроме них, в РБ компактно или дисперсно проживают значительные группы чувашей, марийцев, украинцев, удмуртов, немцев, мордвы, латышей, евреев и др., которые в совокупности составляют 11% населения. Столица республики – Уфа (1,1 млн. чел.). Наиболее крупные города: Стерлитамак, Салават, Нефтекамск и Октябрьский.
Этнические группы РБ имеют существенные различия по уровню урбанизированности, разный опыт проживания в условиях города. Например, башкиры, чуваши, марийцы, удмурты до сих пор остаются преимущественно сельскими жителями, у них интенсивный период урбанизации начался только в 1970 – 80-е гг. По этой причине в городах этнические группы на нынешнем этапе социально-экономического развития имеют неодинаковую социальную структуру3
[3]. В составе городского населения демографически доминируют русские, составляя почти во всех городах большинство жителей.
2. Факторы регионализации
Изучение перспектив представительной демократии и местного самоуправления в Башкирии невозможно без рассмотрения динамики развития политического процесса и политической системы в регионе в конце 1980-х – начале 1990-х гг.
До начала политической реформы, инициированной руководством КПСС в конце 80х гг., политическое пространство Башкирии являло собой составную часть сверхцентрализованной унитарной системы, функционирование которой обеспечивалось республиканскими структурами Коммунистической партии. В этих условиях Областной комитет партии БАССР выступал проводником генеральной линии, вырабатываемой высшим руководством КПСС и реализуемой через систему союзных, федеральных и республиканских (Совет Министров БАССР, министерства и ведомства) административных органов. Несмотря на конституционно закрепленные статус и полномочия, республиканские органы власти фактически не играли самостоятельной роли, составляя одно из нижних звеньев централизованного партийно-государственного управления. Представительные органы власти (Верховный Совет БАССР, местные советы), как и в других регионах Союза ССР и РСФСР, в условиях закрытой системы играли декоративную роль, реально не влияя на решения, принимаемые на партийном уровне. Властный статус республиканских руководителей в условиях отсутствия конкурентной среды и монополии КПСС определялся их местом в партийно-управленческой иерархии. Таким образом, региональное самоуправление фактически отсутствовало.
В период горбачевской перестройки и провозглашенной на XIX Всесоюзной партийной конференции политической реформы, направленной на децентрализацию и либерализацию политической системы, ситуация меняется. Политика гласности, инициированная высшим партийным руководством, череда выборов народных депутатов СССР и РСФСР, выборы депутатов в региональные и местные органы власти (1989 – 1990 гг.) положили начало формированию публичной сферы политики в республике.
В отличие от многих регионов Советского Союза и РСФСР, в которых уже к концу 1980-х гг. формируется и набирает силу антикоммунистическое движение, в Башкирии вплоть до начала радикализации политических процессов (1989-1990 гг.) позиции Областного комитета партии оставались довольно устойчивыми. Даже в условиях нарастания антикоммунистических настроений в стране местная номенклатура демонстрировала лояльность республиканскому партийному руководству. Так, например, первый секретарь Обкома КПСС Р. Хабибуллин4
[4] без особых усилий стал народным депутатом СССР весной 1989 г. (его соперники сняли свои кандидатуры в пользу первого лица республики).
Однако в процессе нараставшего кризиса КПСС, сопровождавшегося и организационным ослаблением партийных структур внутри республики, статус Обкома и его руководителей пошатнулся. Помимо того, что в утрате позиций правящей группы серьезную роль играли политика гласности, демократизации и фактор децентрализации сверху, снижение роли партийных структур было вызвано реформированием экономической системы, начатой в рамках горбачевской перестройки. На этом фоне усиливается региональная хозяйственная и близкая ей партийно-административная элита. Среди промышленной элиты республики выделяется директорат ТЭК (нефтеперерабатывающих и нефтехимических предприятий). Политика децентрализации управления хозяйственной сферой создает условия для доступа к экономическим ресурсам руководителей-хозяйственников, стимулирует установление корпоративных связей между промышленниками и аграриями. Этот союз приобретает форму материально-финансового патронажа экономически сильных промышленников над селом. В условиях ослабления контроля сверху установление взаимовыгодных связей способствует консолидации элит, подспудно цементирует мотивацию к автономии от Центра. Предприятия получают некоторую самостоятельность. По-видимому, уже в перестроечный период для хозяйственной элиты становятся очевидны преимущества пусть ограниченной, но автономии. В риторике хозяйственников выделяется тезис о необоснованном вмешательстве партийных функционеров в хозяйственную жизнь. В результате выборов народных депутатов Союза ССР, РСФСР и БАССР (1989-1990 гг.) представители директората приобретают политический статус, позволяющий конкурировать в борьбе за власть с представителями партийной и административной номенклатуры.
Примерно в это же время обозначается тенденция федерализации, обусловленная курсом руководства КПСС. Первые эффекты децентрализации проявляются в том, что высшие партийные руководители республики становятся не просто агентами центральной власти, но и в определенной мере посредниками местных элит в отношениях с центральными партийными и административными органами. Руководящие лица (первый секретарь Обкома, председатель Совета министров), наряду с другими представителями республиканской элиты, получают возможность публично артикулировать местные интересы и пытаются отстаивать их перед центральным партийным и административным руководством. Получают распространение идеи самофинансирования и регионального хозрасчета, расширения прав автономии, транслируемые опять же сверху.
Идеологема регионального самоопределения, взятая на вооружение элитой, базировалась на принципах “советского конституционализма”, одним из которых выступает идея национально-территориального устройства федерации, вытекающая из принципа национального самоопределения. Несмотря на то, что национальный фактор не играл доминирующей роли в Башкирии, на фоне процессов, происходящих на территории союзных республик, идея национального самоопределения стала важным идеологическим ресурсом местной элиты в борьбе с центром. Она оказалась притягательной не только для националистических группировок, но и для местной элиты в целом, поскольку легитимирует ее стремление к контролю региональных ресурсов.
Идеология регионализации в дальнейшем приобрела новый импульс в связи с процессами суверенизации, но исходные ее компоненты были заложены в позднеперестроечный период.
3. Республиканская элита и политическое лидерство
Переходя к проблеме формирования политического лидерства, следует отметить, что фрагментация республиканской номенклатуры не сопровождалась идеологическим расколом и поляризацией. Формат и стратегии политической борьбы между элитными группировками, носившей в основном межличностный характер, задавала господствующая в этой среде система отношений "патрон – клиент". Группировки существовали и существуют в форме клиентелл, которые формируются вокруг того или иного лидера, занимавшего, как правило, весомый пост в партийной, административной либо хозяйственной системе.
В условиях слабой идеологической дифференциации переход того или иного лица в ту или иную группировку серьезно не влиял на его позицию в публичном измерении. Поскольку существовала сложная корреляция интересов разных групп партийной номенклатуры, промышленной и сельскохозяйственной элит, разграничить элитные группировки даже по принципу принадлежности к тому или иному институту достаточно сложно. Так, например, тот же партийный функционер становился выразителем интересов определенной группы хозяйственников. И, наоборот, последние нуждались в агентах в партийных и административных структурах. Именно с этих позиций необходимо рассматривать характер борьбы за лидерство и внутриэлитные взаимодействия.
Еще до выборов в Верховный Совет республики между представителями партийной номенклатуры разворачивается борьба за лидерство. Пользуясь моментом, накануне выборов народных депутатов РСФСР и республиканского Верховного Совета, зимой 1990 г. о себе заявляет первый секретарь уфимского горкома КПСС Р. Гареев. Мобилизовав в свою поддержку представителей партийной, хозяйственной элиты и некоторых представителей городской интеллигенции, группировка Р. Гареева выступает с инициативой отставки республиканского руководства – Бюро Обкома во главе с Р. Хабибуллиным, претендуя тем самым на роль реформисткой фракции внутри республиканской элиты. Однако, хотя Бюро Обкома в полном составе ушло в отставку (7 Пленум Башкирского Обкома КПСС, 10 февраля 1990 г.), Р. Гареев не получил поддержки со стороны остальной части номенклатуры. Пост первого секретаря Обкома партии занял И. Горбунов – первый секретарь Орджоникидзевского райкома партии г. Уфы. В итоге результатом конфликта, во многом обусловленного кризисным состоянием КПСС, стало не только устранение “чужака” Р. Хабибуллина (он был назначен на свой пост в 1987 г. Москвой, а до этого занимал пост генерального директора производственного объединения “Пермьнефть”) как действующего лидера, но и ослабление позиций всех участников конфликта. Надо отметить, что сам Р. Гареев был членом бюро Обкома. Сюда входили также председатель Совета Министров М. Миргазямов и некоторые члены правительства. На фоне кризиса КПСС и образовавшегося политического вакуума данный фактор не мог не повлиять на расстановку сил перед выборами.
С избранием и последующей деятельностью ВС XII созыва (1990 – 1995 гг.) был связан новый этап формирования политического режима, трансформации системы органов власти в регионе.
Первые альтернативные выборов в Верховный Совет продемонстрировали слабость возникающих общественно-политических и “национальных” объединений, находившихся в стадии становления и не способных составить конкуренцию представителям партийной и хозяйственной административной номенклатуры, получившим в результате выборов демократическую легитимацию. В отличие от регионов, в которых еще до выборов произошло политическое размежевание между правящей партноменклатурой и внутрипартийной оппозицией, между номенклатурой и демократической оппозицией (Москва, Санкт-Петербург, Свердловская область, Пермская область), в Башкирии подобные тенденции к моменту региональных выборов не были столь ярко выражены.
Слабость ресурсной базы “национальных” объединений объясняется структурными факторами. Использование националистической идеологии в полиэтничной республике не могло дать ощутимых результатов. Представители наиболее многочисленных и урбанизированных этнических групп – русских и татар – занимали высокий статус среди элит даже в условиях последствий советской политики “коренизации” и чувствовали себя достаточно комфортно5
[5]. Наиболее активное этнополитически ориентированное объединение “Русь”, впоследствии ставшее центром оппозиции в республике, было учреждено только в 1992 г.. Радикализация требований некоторых башкирских объединений не вызывала широкого общественного резонанса. Эти объединения служили скорее ресурсом правящей группировки, символизируя этническую составляющую идеологии политики суверенизации. В принципе сама эта идеология укладывалась в теорию и практику “советского конституционализма”.
В итоге в Верховном Совете, избранном 5 и 18 марта 1990 г. преобладали функционеры разного уровня, представители хозяйственной элиты (табл. 1).
Таблица 1. Состав Верховного Совета БАССР*
| Социально-профессиональные группы | Количество депутатов, чел. |
| Работники партийных, профсоюзных, комсомольских органов | 70 |
| Работники советских и государственных органов | 52 |
| Работники промышленности, строительства транспорта и связи | 29 |
| Работники сельского хозяйства | 29 |
| Руководители колхозов | 27 |
| Работники просвещения | 7 |
| Научная и творческая интеллигенция | 13 |
| Работники здравоохранения | 20 |
| Итого | 247 |
* Таблица составлена по данным ЦИК РБ.
Председателем Верховного Совета был избран М. Рахимов – руководитель одного из нефтеперерабатывающих заводов г. Уфы. Являясь директором прибыльного предприятия, в ситуации реформирования экономической системы М. Рахимов, очевидно, приобрел определенное влияние среди местной элиты. Следует подчеркнуть, что от других кандидатур, претендовавших на пост председателя Верховного Совета республики, среди которых в основном были функционеры КПСС, М. Рахимова отличало то, что он был избран в 1989 г. народным депутатом СССР. Уже в этом качестве М. Рахимов, судя по некоторым его выступлениям, пытался выступать в роли примирителя различных интересов, избегая крайних позиций. Поэтому его образ, как минимум, не отпугивал номенклатуру. Кроме того, ему, очевидно, удалось заручиться поддержкой председателя Совета Министров и некоторых других членов бывшего Бюро Обкома. В этом контексте заслуживает внимания то, что М. Рахимов открыто поддержал кандидатуру М. Миргазямова на пост председателя Совета Министров. Сохранили за собой министерские посты многие другие члены правительства, ранее состоявшие в бюро Обкома, ушедшего в отставку.
Программное выступление М. Рахимова было выдержано в стиле риторики региональной элиты. В предвыборной программе, которую он озвучил перед депутатами новоизбранного Верховного Совета, нашли отражение распространенные к тому времени идеи строительства правового государства, решения социальных и экологических проблем, расширения экономического и политического суверенитета республики. В результате голосования М.Рахимов получил 125 голосов, в то время как его соперники М. Резбаев (первый секретарь Стерлитамакского горкома) и Р. Гареев – соответственно 51 и 32 голоса. Во втором туре М. Рахимов опередил М. Резбаева на 28 голосов.
Статус руководителя Верховного Совета представлял в условиях кризиса КПСС и федерализации мощный ресурс в руках его обладателя.
Еще осенью 1989 г. Верховный Совет БАССР XI созыва внес поправки в Конституцию республики, расширившие полномочия республиканского представительного органа. Внесенные изменения и дополнения в Основной Закон были в русле изменений, внесенных в Конституции СССР и РСФСР. Несмотря на присутствие некоторых элементов разделения властей, разграничение функций между представительными и исполнительными органами было нечетким, баланс полномочий между ними отсутствовал. Помимо законодательных и представительных, Верховный Совет должен был выполнять распорядительные функции, не характерные для законодательных органов. Формирование республиканского правительства – Совета Министров, избрание Верховного Суда и народных судей – все это входило в систему полномочий Верховного Совета. Верховный Совет мог выразить вотум недоверия Совету Министров, который должен был выполнять, согласно Конституции, в основном управленческие функции в социально-экономической сфере. Глава правительства правом роспуска Верховного Совета республики, как это принято в классической парламентской системе, не обладал. Члены правительства не могли иметь статуса депутата Верховного Совета.
Все это накладывалось на иерархическую структуру представительного органа6
[6]. Особая роль принадлежала председателю Верховного Совета республики. Помимо чисто организационных полномочий, в круг его обязанностей входило представление законодательному органу кандидатур на должности Председателя Совета Министров, Председателя Верховного Суда, главного государственного арбитра. Иными словами, он исполнял функции спикера, главы республики и главы правительства.
Верховный Совет работал не на постоянной основе. В числе освобожденных членов законодательного органа были только депутаты, входящие в его Президиум, формируемый по должностному принципу. В состав Президиума включались председатель Верховного Совета, первый заместитель председателя, а также председатели постоянных комиссий. В 1990 г. права Президиума были расширены.
Кроме президиума, в структуре законодательного органа предусматривались временные и постоянные комиссии, депутатские группы, сформированные рядовыми членами Верховного Совета.
Система власти по вертикали также характеризовалась иерархией. Существовала соподчиненность республиканских и местных органов власти (советы и исполкомы). Институциональная система представляла собой механизм, благоприятный для монополизации власти. Группировка, контролирующая пост Председателя ВС и руководящие структуры представительного органа, получала значительную фору.
Президиум Верховного Совета был сформирован на первой же сессии. Первоначально планировалось, что он будет состоять из 11 человек. Впоследствии (осенью 1991 г.) его состав был увеличен до 23 человек. Ключевую роль в Президиуме играл его председатель – М. Рахимов. Следует иметь в виду, что политический статус руководителя представительного органа в условиях федерализации становится точкой опоры для местных элит в борьбе с центром за контроль над региональными ресурсами. Первые месяцы работы представительного органа показали роль группировки М. Рахимова как ведущей политической силы. Авторитет и влияние руководства Верховного Совета росли от сессии к сессии. В качестве одного из основных факторов укрепления позиций руководства Верховного Совета можно назвать последовательность в проведении объединившей различные круги местной элиты стратегии, направленной на расширение самостоятельности республики.
С самого начала разрозненный депутатский корпус продемонстрировал неспособность к самоорганизации. Для большинства народных избранников, не работавших на профессиональной основе и представлявших узкокорпоративные интересы, депутатский мандат выступал “довеском” к основной профессии. Депутаты не имели специальных знаний о механизмах публичной политики, не владели стратегией и тактикой парламентской борьбы. Поэтому, в частности, было отвергнуто предложение одного из депутатов формировать руководящий орган по принципу представительства от депутатских групп (как было уже отмечено, руководящий орган ВС формировался по должностному принципу). Оппоненты председателя Верховного Совета неэффективно использовали парламентскую трибуну. Даже тогда, когда позиции председателя ВС выглядели откровенно слабыми, далеко не всегда они демонстрировали последовательность в критике. Так и не нашла действенного применения практика создания коалиций. Все это свидетельствует о нечеткости стратегии оппонентов М. Рахимова, претендовавших на лидерство и оказывавшихся заложниками ситуации и политической конъюнктуры. Особое значение данные факторы имели в течение 1990-1991 гг., когда, собственно, утверждалась власть Председателя ВС.
Упрочению лидерства руководства и председателя Верховного Совета благоприятствовало отсутствие четко определенного механизма принятия решений, который рядовые депутаты не смогли поставить под свой контроль. В первое время деятельность Верховного Совета регулировалась временным регламентом. Но и последний часто нарушался. В практике работы представительного органа были распространенными явлениями: переголосования проектов решений, внесение поправок в них “с голоса”, принятие решений в спешке, без активного и всестороннего обсуждения. Депутатский корпус был достаточно пассивным, но при этом зачастую проявлял нетерпимость к особому мнению. Апелляция к формальным правилам в условиях не устоявшихся правил игры становилась неэффективной. Это открывало возможность широкого использования аппаратных методов борьбы, которые давали преимущество правящей группировке, концентрирующейся вокруг руководства ВС. Все вышеперечисленное являлось благоприятным фоном для манипуляции депутатским корпусом.
Доминирование руководства Верховного Совета обозначилось после принятия Декларации о государственном суверенитете (осень 1990 г.) и утвердилось в июне 1991 г., когда представительный орган принял поправки к Конституции республики. Их суть сводилась к повышению статуса председателя ВС (фактически руководитель представительного органа приобретал президентские полномочия) и Президиума одновременно с ограничением статуса председателя Совета Министров. Инициатива по внесению изменений в Конституцию была неоднозначно воспринята депутатским корпусом. Критику вызвало то, что законопроект противоречил российскому законодательству и вносился на рассмотрение с нарушением регламента.
К моменту принятия поправок лидерство председателя ВС обозначилось достаточно явственно. Единственным выходом для М. Миргазямова – председателя Совета Министров, теряющего ресурсы влияния, мог бы стать перенос борьбы из сферы аппаратного противостояния в сферу публичной политики, чего он, так и не смог (либо не очень стремился) сделать. Даже в ситуации относительной неопределенности (в первом чтении документ был принят минимальным большинством голосов, а в последующем М. Рахимов предложил отложить принятие законопроекта в окончательной редакции), председатель Совета Министров не вступил в активную дискуссию с инициаторами законопроекта. В результате поправки были приняты при поддержке 221 депутата.
М. Рахимов, напротив, использовал сполна преимущество своего статуса и практику коалиций. Не случайно в данной дискуссии его поддержали его потенциальный оппонент руководитель крупнейшего в республике коммерческого банка “Восток” Р. Кадыров, первый секретарь республиканской партийной организации И. Горбунов, президент Союза строительно-промышленных кооперативов Н. Швецов, представители аграрного сектора. Статус и политический вес, набранный М. Рахимовым в условиях благоприятно складывавшейся для него политической конъюнктуры, давали ему преимущества и в публичной сфере. Чутко улавливая настроения депутатского корпуса, он старался выступать в роли консолидирующей фигуры7
[7].
В соответствии с внесенными поправками в ст. 102 и 103 Конституции, председатель ВС приобрел статус высшего должностного лица республики, осуществляющего представительство в отношениях с органами Союза ССР, РСФСР, включая международный уровень, получил право издавать указы и распоряжения, обязательные на всей территории республики. Другим важным моментом являлось то, что председатель мог вносить предложения в Верховный Совет, а между сессиями – в Президиум по изменению и преобразованию структуры и персонального состава правительства, других органов исполнительной власти и назначаемых ими должностных лиц. Глава правительства и его члены должны были теперь согласовывать все назначения с председателем Верховного Совета. Кроме того, в прерогативу руководителя высшего представительного органа входит внесение предложений по персональному составу Комитета конституционного надзора. Поправки в ст. 111 и 112 закрепляли подотчетность Совета Министров перед Президиумом Верховного Совета. Из поправок в ст. 115 и 117 следовало, что, выполняя свои функции, республиканские органы исполнительной власти должны были руководствоваться не только решениями Верховного Совета, но и решениями его председателя и президиума. Поправки в ст. 102 Конституции закрепляли за заместителями председателя Верховного Совета координирующую роль в отношении комиссий. Было установлено также, что заместители председателя осуществляют подготовку вопросов, подлежащих рассмотрению Верховным Советом8
[8].
Повышение статуса руководящих органов Верховного Совета мотивировалось необходимостью укрепления самостоятельности республиканских органов власти и в целом было созвучно процессам, происходящим в других республиках, в которых именно в это время учреждался институт президентства. На практике же данные инициативы еще более ослабили коллегиальное начало в режиме работы представительного органа, увеличив дистанцию между рядовым депутатским корпусом и его руководством.
В дальнейшем влиятельность председателя и президиума как основного центра принятия решений только усиливается. Все наиболее значимые решения инициировались руководством Верховного Совета. В частности, президиум контролировал законодательный и Конституционный процесс. Руководство Верховного Совета выступало лидером на различных этапах договорного процесса с союзным, а затем и с российским центром. Возможность контроля у рядового депутатского корпуса была минимальной. Комиссии, как правило, рассматривали уже подготовленные руководством представительного органа решения. При этом обратная связь между руководящими структурами и рядовым депутатским корпусом была довольно слабой.
4. Попытка создания оппозиции
Внутри республиканского представительного органа так и не сформировалась дееспособная оппозиция. Оппозиционные группировки, не получившие должного представительства в Верховном Совете, строили свою деятельность главным образом вокруг представительных органов крупных и средних городов республики (Уфа, Стерлитамак, Салават, Нефтекамск, Белорецк). Среди оппонентов правящей группировки были также некоторые народные депутаты Союза ССР и РСФСР.
Попытка создания политического депутатского объединения была предпринята на шестой сессии ВС весной 1991 г. на волне развития демократического движения в России. Так называемая группа “Содружество” (лидеры Р. Бигнов – народный депутат Верховного Совета РСФСР и Б. Уразбаев – народный депутат Верховного Совета БССР) выступала за утверждение правового государства, уважение и соблюдение законов всех уровней, полновластие Советов при четком разграничении полномочий между ними, обновленную Российскую Федерацию и суверенную Башкирию в качестве соучредителей федерации, равенство всех форм собственности, развитие рыночных отношений, равенство народов, экологическую безопасность. Инициаторы настаивали на приоритете прав личности над правами нации, требовали соблюдения регламента и статуса народного депутата.
Расплывчатость программы отражала аморфность стратегии группы. Тем не менее, данная группа попыталась занять свою нишу в политической системе. Пик активности объединения приходится на осень 1991 г. (тогда лидеры группы говорят от имени 40 человек). После августовских событий 1991 г. члены группы безуспешно пытались объединить демократически настроенные силы (имеется в виду инициатива по созданию Конгресса Демократических сил9
[9] ). На седьмой внеочередной сессии группа выступила против руководства Верховного Совета, обвиняя его в поддержке ГКЧП и призывая добровольно уйти в отставку. Однако группировке и ее лидерам так и не удалось оформиться в серьезную политическую силу. Это проявилась на следующей, восьмой сессии (осень 1991 года), когда она не смогла провести решение о перевыборах президиума в полном составе. Безуспешной была также попытка получить представительство в обновленном президиуме.
Оценивая деятельность “Содружества”, следует отметить, что его стратегия была непродуманной, а действия – плохо координированными.
Кроме субъективных факторов, неудачи группы объясняются и объективными причинами. Прежде всего, она была создана в момент, когда в Верховом Совете уже четко обозначилась тенденция доминирования группировки М. Рахимова. В условиях раздробленности оппозиции в республике, при отсутствии у нее эффективных ресурсов успеху объединения, по-видимому, могла бы способствовать последовательная линия федеральной власти на полномасштабную демократизацию, на что правящая группа Центра так и не решилась. Серьезной причиной, лишившей местных демократов перспективы, стали и разногласия федеральных органов власти по вопросам дальнейшей стратегии развития политических реформ в России. По существу, инициатива создания вышеназванного объединения стала первой и единственной попыткой сформировать претендующую на дееспособность оппозицию на базе парламентского объединения. И хотя в дальнейшем в Верховном Совете действовали оппозиционные группировки, формировавшиеся вокруг того или иного лидера, серьезно бороться за лидерство, как показали события, они не могли.
Дальнейшее утверждение власти группировки М. Рахимова связано с устранением оппонентов (М. Миргазямова и Р. Кадырова). Взаимоотношения между Верховным Советом и Советом Министров – республиканским правительством до фактического введения института президентства (декабрь 1993 г.) развивались в рамках советско-парламентской системы разделения властей. Во многом становление взаимоотношений между исполнительной и представительной властью в республике характеризовались тенденциями, сходными с теми, которые имели место в других регионах России. Их суть сводилась к концентрации власти в руках представительного органа. Доминирующая роль Верховного Совета обозначилась с момента его избрания и в дальнейшем была обусловлена эффектами федерализации. По мере ослабления исполнительной вертикали, соединяющей федеральный и республиканский уровни, и укрепления политического статуса Верховного Совета Совет Министров утрачивает свои властные функции (напомним, что в условиях централизованной системы распределения Совет Министров играл одну из ключевых ролей в бюджетном процессе). Следует иметь в виду, что Совет Министров не был единой командой, сплоченной вокруг его председателя.
Несмотря на отдельные противоречия между правительством и Верховным Советом (определенные трения между депутатами и главой кабинета возникли уже на первой сессии при назначении некоторых министров), взаимоотношения между законодательной и исполнительной властями республики до определенного времени не были открыто конфликтными. Противостояние М. Миргазямова и М. Рахимова выходит на поверхность и приобретает публичный характер после подписания республикой Федеративного Договора в марте 1992 г. В конечном итоге на XIII сессии ВС в декабре 1992 г. правительству было отказано в доверии. Такой ход событий, очевидно, был вызван следующими факторами1
[10] 0.
С началом радикальной экономической реформы (1992 г.) встал вопрос о приватизации и контроле над ресурсами. Успешное подписание Федеративного Договора упрочило позиции руководства Верховного Совета. Достигнутая определенность в отношениях с Федеральным центром снизила значимость сохранения статус-кво между различными группировками внутри правящей элиты. Монополизация власти сопровождалась маргинализацией и без того слабых политических группировок, не сумевших оформить представительство в Верховном Совете, в свою очередь, отодвигаемом правящей группировкой на обочину политического процесса. Президиум Верховного Совета закрепил за собой право назначать глав администраций городов и районов (до этого председатели местных исполкомов выбирались соответствующим советом). Все это происходило на фоне спада общественно-политической активности и наступления апатии у населения в связи с началом “шоковой терапии”. Выборы президента республики в декабре 1993 г. проходили в момент сосредоточения максимума ресурсов в руках М. Рахимова и его группировки, а потому его победа над Р. Кадыровым, видимо, была заранее предопределена.
Учреждение института президентства, сочетающегося с выстроенной еще в советскую эпоху вертикалью власти сверху донизу, завершило процесс институционального оформления политического режима, все более приобретающего авторитарные черты.
5. Роль Верховного Совета XII созыва
как института представительства (1990 – 1995 гг.)
Доминирование руководства ВС, аморфность политической структуры представительного органа становятся все более очевидными с усилением тенденции его иерархизации. Все это исключало полноценное политическое взаимодействие в представительном органе. Депутаты объединялись в группы по территориальному, профессионально-отраслевому признакам, по интересам. Были и попытки создания депутатских объединений по типу политических фракций. Как показала практика, депутатские группы были неустойчивыми, их деятельность носила в большинстве случаев эпизодический характер. Базируясь на корпоративных интересах, не имея сколько-нибудь прочной организационной основы, в условиях централизованной и иерархичной структуры Верховного Совета они лишь претендовали на самостоятельную роль в политическом процессе.
Среди наиболее заметных групп, помимо директоров промышленных предприятий, можно назвать группу депутатов-аграриев, сумевших заявить о себе еще на первой сессии. Деятельность аграриев носила в основном лоббистский характер. На волне всплеска экологического движения, связанного с аварийным выбросом фенола на уфимском предприятий “Химпром” в 1990 г., артикулировали свои интересы и проблемы активисты-экологи Их представитель получил должность председателя одной из комиссий. Время от времени в ВС обсуждались проблемы национального строительства и межэтнических отношений. По специальным и наиболее актуальным вопросам создавались временные депутатские комиссии, отчеты о деятельности которых заслушивались на сессиях ВС. Были случаи, когда со своими требованиями выступали депутаты, выражающие интересы учителей и врачей.
На десятой сессии (февраль 1992 г.) Верховного Совета группа из 35 депутатов от нефтедобывающих районов заявила о создании депутатского объединения “Запад”. Объединение ставило цель добиваться справедливого перераспределения добываемой в республике нефти, за счет чего предполагалось решить экологические и экономические проблемы западных районов. Создание группы было поддержано председателем Верховного Совета. Группа имела свое представительство в президиуме, но самостоятельной роли, очевидно, не играла. Наиболее заметной среди всех депутатских объединений была вышеупомянутая депутатская группа “Содружество”.
Несмотря на аморфность политической структуры и иерархичность представительного органа, все же были прецеденты, когда он выполнял в определенной мере функции социального представительства и противовеса правящей группировке. Так, Верховный Совет стал местом обсуждения экологических проблем. Весной 1990 г. была созвана чрезвычайная сессия и приняты решения по чрезвычайной ситуации связанной с выбросом фенола в реку Белая уфимским предприятием “Химпром”. Весной 1992 г. на одной из сессий депутаты неблагополучных в экологическом отношении городов блокировали проект решения, результатом которого могло стать увеличение вредных выбросов в атмосферу. Данный проект, поддержанный председателем Верховного Совета, инициировали руководители уфимских нефтеперерабатывающих предприятий.
Определенные компромиссы между различными группировками были достигнуты в процессе принятия Декларации о Государственном Суверенитете1
[11] 1 (лето – осень 1990 г.). Центральным пунктом, вокруг которого строилась дискуссия по этой проблеме, – вопрос о статусе Башкирии в системе Союз ССР – РСФСР. Первоначально выдвинув радикальное положение, суть которого заключалась в том, что Башкирия должна быть субъектом ССР, руководство ВС в ходе дискуссии скорректировало свою позицию, и на третьей сессии ВС Декларация о государственном Суверенитете была принята в редакции, близкой к той, которая была разработана рабочей группой ВС, созданной по инициативе президиума. Согласно этой редакции Башкирия провозглашалась и субъектом Союза ССР и субъектом РСФСР. Оппоненты (прежде всего, Уфимский городской совет), выступавшие ранее против принятия Декларации на сессии ВС (они предлагали вынести вопрос на референдум), вынуждены были смягчить свою позицию. В принятый документ не вошла формулировка, определяющая государственный статус языков. Башкирский национальный центр “Урал”, еще до сессии разработавший свой проект текста Декларации, предлагал закрепить статус государственного только за башкирским языком. Творческая группа профессора З. Ураксина, также разработавшая собственный проект, предлагала два государственных языка: башкирский и русский. Депутаты Уфимского городского совета предлагали провозгласить в Декларации три государственных языка: башкирский, русский и татарский (языки наиболее крупных в республике этнических групп). Такую же позицию занимал Татарский общественный центр Башкирии. На этом фоне не содержащий пункта о статусе языков проект рабочей группы президиума выглядел как компромисс. Отсутствовало положение о статусе языков и в проекте, подготовленном учеными-юристами Башкирского государственного университета. Отсутствие в принятом тексте Декларации пункта о статусе языков можно рассматривать как достижение определенного соглашения между различными позициями. Вместе с тем, президиуму удалось провести свою формулировку, устанавливающую приоритет башкирской нации, в определение государственного суверенитета республики: “Реализуя право башкирской нации на самоопределение и гарантируя равенство прав всех наций”. Рабочая группа президиума ВС ранее предлагала формулировку, гарантирующую право всех народов республики на самоопределение, которая вошла в вынесенный на обсуждение в сессии проект. Кстати, эту формулировку поддержали демократически ориентированные народные депутаты ВС РСФСР, представляющие Башкирию.
Элементы взаимодействия были в процессе обсуждения вопроса по проведению референдума о введении в России поста президента. Хотя руководство республиканского обкома в отдельных случаях претендовало на проведение своих инициатив в Верховном Совете, роль партийных органов сводилась к одобрению линии, выработанной руководством Верховного Совета. Данная тенденция обозначилась еще в ходе первых дискуссий в 1990 г. Наиболее показательным свидетельством ослабления позиций партийных структур в Верховном Совете и в республике стали результаты дискуссии и голосования на пятой сессии (март 1991 г.) по вопросу о проведении в Башкирии референдума РСФСР о введении института президентства в России. Тогда руководство республиканской партийной организации выступило против проведения референдума на территории Башкирии, мотивируя свою позицию тем, что введение института президентства в России поставит под угрозу самостоятельный статус республики. К этой точке зрения присоединилась достаточно многочисленная часть депутатского корпуса. Противоположную позицию заняли депутаты демократической ориентации. Определяя свое отношение к референдуму, они призывали предоставить населению возможность свободного выбора. Третий вариант решения, который в результате и был принят, предложил президиум. Еще до сессии он издал документ о проведении референдума РСФСР на территории Башкирии, руководствуясь аналогичным решением Президиума Верховного Совета РСФСР. В то же время, в подготовленном президиумом постановлении, утвержденном сессией практически единогласно (“против” проголосовало только 8 депутатов), было четко определено отрицательное отношение к самому факту введения президентского правления в РСФСР. Тем самым руководство показало свою приверженность избранной стратегии на расширение самостоятельности республики и, вместе с тем, свое лояльное отношение к российским законам и демократической процедуре как таковой. Данный пример ярко иллюстрирует не только соотношение сил, сложившееся на тот момент в Верховном Совете и в республике, но и прагматичный подход руководства и депутатского корпуса к проблеме, носившей тогда идеологическую окраску1
[12] 2.
ВС служил местом артикуляции социальных интересов. В 1992 г. была созвана внеочередная сессия, на которой обсуждались проблемы аграрного сектора. О своих требованиях заявляли учителя и врачи. Роль Верховного Совета как института представительства снижается по мере укрепления автономии республиканских органов власти от федеральных органов, представлявших собой некий противовес региональной власти. Своеобразной рубежной чертой здесь становится подписание Федеративного договора (весна 1992 г.).
1993-1995 гг. – время окончательного укрепления власти группировки М. Рахимова. В декабре 1993 г. он был избран президентом РБ. С этого момента Верховный Совет республики практически только легитимирует политику правящей группы, играя все меньшую роль в публичной политике. Именно к позднему периоду работы представительного органа относится принятие Конституции и законов, устанавливающих структуру и порядок деятельности органов государственной власти в республике.
В целом Верховный Совет сыграл значительную роль в становлении республиканской власти. Он представлял собой альтернативный структурам КПСС, союзной, а затем федеральной власти институт, символизируя суверенный статус Башкирии.
Законодательную деятельность ВС можно оценить как первоначальное накопление опыта законотворчества на региональном уровне. За время работы ВС принял 13 кодексов и более 200 законодательных актов. Законодательный процесс во многом носил идеологическую окраску. Это проявлялось не только в том, что значительная часть законодательных актов, принятых ВС, была направлена на закрепление самостоятельности республики, но и в механизме законотворческой деятельности. Так, например, один из авторов Конституции РБ в неформальной беседе с легкой иронией вспоминал о том, как, взяв за основу тот или иной федеральный закон, депутаты вносили в него лишь редакционные поправки, изменяли порядок слов, не меняя при этом содержание. Таким образом, создание самостоятельной республиканской системы законодательства было самоцелью. Именно в период работы ВС берет свое начало так называемая практика “войны законов”. Основным показателем развития регионального законодательства становится количество принятых законов.
Верховный Совет РБ сыграл значительную роль в окончательном оформлении политического режима, став своеобразной институциональной нишей, в рамках которой проходила консолидация республиканской политической элиты, получившей в результате выборов демократическую легитимацию.
6. Особенности конституционно-правового
становления государственности
Несмотря на то, что Конституция РБ 1993 г.1
[13] 3 была принята сразу же после вступления в силу Конституции РФ, в принципиальных положениях она противоречила Основному закону Российской Федерации. Противоречия имелись в части, устанавливающей основы конституционного строя, статус республики и систему органов власти в составе федерации, включая местное самоуправление. Местные законодательные акты, принятые в развитие конституционных положений в течение 1994 – 1999 гг., только расширили пространство несоответствия. Часто местный законодатель, ссылаясь на суверенитет и региональные особенности, подвергал ревизии или просто игнорировал не только положения, закрепленные в Конституции РФ, но и базовые принципы современного конституционализма – разделение властей, парламентаризм, гарантии местного самоуправления. Качественный уровень и тенденции развития местного законодательства отразили степень влияния Федерального Центра на конституционно-правовой процесс в регионе. По сути, региональная автономия, выходящая за рамки правового пространства России, способствовала консервации элементов “советского конституционализма”, дополненных некоторыми новациями. Помимо того, что для нормативной базы, регулирующей отношения между органами власти, характерны ее несоответствие федеральной Конституции и законам, ей присущи эклектичность, внутренние противоречия. Если на первоначальных этапах законотворчества это отчасти объяснялось неосвоенностью теории и практики современного конституционализма, инерцией советских стереотипов в правовой культуре, то в дальнейшем несовершенство законодательства в большей степени объясняется стратегией правящей группы, которая, не встречая особого сопротивления со стороны центра и оппозиции, стремилась максимально приспособить правила игры под себя. Отдельные шаги республиканской власти по изменению некоторых правил в сторону приближения их к федеральному стандарту не носили системного характера. Скорее эта практика уступок была некой формой камуфляжа, демонстрацией лояльности Центру. Скажем, отменяя или изменяя одни нормы, ограничивающие избирательные права, законодатель в дальнейшем закреплял и вносил новые изменения, препятствующие полноценному участию граждан в политической жизни. Благодаря слабости федерального центра, не способного обеспечить существование единого правового пространства и контроль над соблюдением общероссийских законов, республиканская власть могла откровенно игнорировать принципы и положения российской Конституции, федеральных законов.
Использование конституционно-правового опыта демократических стран сводится, как правило, к заимствованию отдельных элементов или формы того или иного института. При этом в угоду интересам правящей группы выхолащивается концепция института, либо не учитываются конкретные условия его функционирования. В итоге институт деформируется, теряет возможность исполнять свои функции. Другим способом приспособления правил игры под интересы правящей группы выступает копирование несовершенных норм, закрепленных на федеральном уровне. В этом смысле несовершенство федерального законодательства, существовавшие в нем пробелы, расширяли пространство для маневра местной правящей элиты. Более того, в процессе законотворчества имеет место практика изменения законодательства без весомой аргументации.
В конечном итоге исходные принципы конституционной демократии, закрепленные в новой Конституции, зачастую носят декларативный характер, не получая последовательного воплощения даже на нормативно-правовом уровне, не говоря о правоприменительной практике. В этом проявляется логика двойных стандартов, гораздо резче выраженная на местном уровне, нежели на уровне федерального Центра. В этой связи следует сказать, что при всех недостатках федеральной Конституции и федеральных законов основной проблемой здесь выступает не столько несовершенство нормативной базы, сколько проблемы ее применения на практике и гарантии соблюдения законодательства.
Проиллюстрируем вышесказанное на примере конституционно-правового регулирования государственной власти.
Суть нормативно-правовой основы политической системы РБ выражается в иерархии (сверху донизу действует исполнительная вертикаль) при минимальном уровне автономии центров власти и по горизонтали, и по вертикали. Конституция РБ провозглашает принцип разделения властей. Республиканское законодательство установило смешанный тип институциональной системы. Для нее характерно сочетание признаков как чисто президентской, так и президентско-парламентской модели.
Президент РБ избирается всеобщим голосованием сроком на пять лет и не более чем на два срока. Главой республики может быть гражданин не моложе 35 и не старше 65 лет, владеющий государственными языками РБ (башкирским и русским) и проживающий на территории республики не менее 10 лет. Президент, по Конституции, участвует в формировании правительства (назначает и смещает премьер-министра с согласия Государственного Собрания, назначает по предложению премьер-министра заместителей главы правительства, других членов Кабинета), руководит его деятельностью, назначает и имеет право смещения глав администраций городов (мэров) и районов, реализует право законодательной инициативы. Президент формирует и возглавляет Совет безопасности, представляет парламенту кандидатуры на пост председателя Конституционного Суда РБ, председателя Верховного Суда РБ, судей высших судебных органов, а также судей местных судов. Как глава республики, президент, согласно Основному Закону, выполняет представительские функции, выступает гарантом прав и свобод человека и гражданина, соблюдения Конституции и законов республики. Президент РБ совместно с парламентом проводит внутреннюю и внешнюю политику. Глава республики представляет Государственному Собранию бюджет республики и отчеты по его исполнению. Ряд полномочий президента выходит за рамки предметов ведения республики, закрепленных российской Конституцией. В частности, президент имеет право на помилование граждан, осужденных на основании республиканских законов, опротестовывает и приостанавливает самостоятельно или по заключению Конституционного Суда РБ действия актов государственных органов РФ на территории Республики Башкортостан.
Функции Кабинета Министров, исполнительного органа, ограничиваются управлением экономической, хозяйственной и социальной сферами. Правительство РБ ответственно перед Госсобранием, которое вправе выразить вотум недоверия Кабинету Министров (такой тип взаимоотношений между правительством и законодательным органом осуществляется в рамках президентско-парламентской системы). В то же время, Президент Республики не обладает правом роспуска Госсобрания. Однако, учитывая полномочия президента, который выстраивает исполнительную вертикаль, начиная с республиканского уровня заканчивая муниципальным, принимая во внимание структуру парламента, порядок формирования Палаты Представителей, исключающий автономию парламента, использование модели Шугарта-Кэри при описании взаимоотношений между органами государственной власти является непродуктивным. Авторитарный административный режим, восходящий к советской системе, в условиях которого функционирует республиканский парламент, фактически полностью обесценивает формально закрепленные за ним полномочия. В конечном итоге органы власти не образуют систему сдержек и противовесов.
7. Полномочия и структура парламента
Согласно ст. 79 Конституции РБ, Государственное Собрание – Курултай – Республики Башкортостан является высшим представительным и единственным законодательным органом Республики Башкортостан.
Наряду с представительными органами регионов, в основном относящихся к “красному поясу”, и некоторых российских республик (Татарстан, Удмуртия), Государственное Собрание наделено широкими полномочиями1
[14] 4. По ст. 88 Конституции РБ в компетенцию Госсобрания входят: принятие и внесение изменений в Конституцию, принятие кодексов и законов РБ, определение, совместно с Президентом РБ, внутренней и внешней политики РБ, утверждение государственного бюджета и осуществление контроля над его исполнением, определение административно-территориального устройства РБ, образование новых районов, решение вопросов, связанных с изменением границ РБ, дача согласия Президенту РБ на назначение Премьер-министра РБ, назначение Уполномоченного Республики Башкортостан по правам человека, избрание Председателя Конституционного Суда РБ, решение вопросов о доверии Президенту и Кабинету Министров РБ. Право законодательного органа отменять решения местных представительных органов, указов и распоряжений президента, в случае их несоответствия законодательству РБ (без судебного решения), не согласующееся с принципом разделения властей, так же свидетельствовало о сохранении элементов советской системы организации власти. Кроме этого, за представительным органом, как и за президентом, были закреплены полномочия, не входящие в компетенцию республики по Конституции РФ. Так, например, в компетенцию Госсобрания входили: назначение прокурора республики, избрание Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и судей местных Судов.
Следует отметить, что внесенные Госсобранием РБ 3 ноября 2000 г. изменения и дополнений в Конституцию РБ несколько изменили ситуацию1
[15] 5. Ряд полномочий президента и представительного органа, противоречащих Конституции РФ, были несколько скорректированы в соответствии с Основным Законом Российской Федерации. Кроме этого, исключены некоторые положения, не соответствующие принципу разделения властей как по горизонтали, так и по вертикали. Однако эти поправки существенным образом не изменили республиканскую систему органов власти, по-прежнему сохраняющую ярко выраженную иерархическую структуру.
8. Особенности структуры республиканского парламента
Конституция Республики предусматривает двухпалатную структуру парламента. Еще 2 марта 1994 г. Верховный Совет РБ принял Закон “О Государственном Собрании Республики Башкортостан”, который устанавливал порядок избрания, полномочия и предметы ведения палат нового парламента. Законодательная палата состояла из 40 депутатов, верхняя – Палата представителей – из 154 депутатов. (Количество депутатов верхней и нижней палаты в дальнейшем изменялось. В соответствии с поправками к Закону “О Государственном Собрании РБ”, внесенными осенью 1998 г., количество депутатских мест было сокращено в Законодательной палате до 30, в Палате представителей – до 144.) В Палату представителей депутаты избираются на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образуемым в рамках административных границ районов, городов, районов в городе. Она работает не на постоянной основе. В Законодательную палату депутаты также избираются по мажоритарной системе в примерно равных по численности одномандатных округах. Наделенный значительными полномочиями, по своей структуре сегодня парламент фактически представляет собой институт административно-корпоративного представительства, играя в политическом процессе минимальную роль.
Запрет на совмещение депутатского мандата с должностью в органах исполнительной власти распространяется только на депутатов нижней палаты. Вместе с тем, Палата представителей, которая должна играть роль верхней палаты, состоящая (как показывает практика) в основном из представителей исполнительной власти, наделена, как и нижняя палата, полномочиями контроля над правительством и президентом, что не согласуется ни с принципом разделения властей, ни с принципом автономии палат, провозглашенными в Конституции РБ.
В отличие от принятых в мировой и российской практике стандартов, численность депутатских мест верхней палаты республиканского парламента превышает численность депутатских мест нижней, что, наряду с другими характеристиками, придает верхней палате парламента более высокий статус. Учитывая особенности порядка формирования, состава и разграничения полномочий между палатами, проблема соотношения их численности имеет немаловажное значение. Так, например, по некоторым вопросам палаты принимают решения на совместных заседаниях. И верхняя палата, численно более чем втрое превосходящая нижнюю, фактически предопределяет исход голосования.
Важной характеристикой парламентских систем является соотношение полномочий нижних и верхних палат. Как показывает мировая практика, нижние палаты располагают более широкими полномочиями, чем верхние. Именно в нижних палатах разрабатываются основные законопроекты. Прерогатива осуществления контроля над Правительством и другими органами исполнительной власти также принадлежит нижним палатам. Они, как правило, назначают и смещают правительства, судей и других должностных лиц. В принятии бюджета, за редчайшим исключением, нижние палаты легислатур также играют главенствующую роль. Если верхние палаты и принимают участие в решении тех или иных вопросов, то их роль, как правило, ограничивается правом отлагательного вето.
Еще согласно старой редакции Закона “О Госсобрании РБ” от 2 марта 1994 г. все наиболее важные решения находились в общей компетенции Законодательной палаты и Палаты представителей. К совместному ведению Законодательной палаты и Палаты представителей относились решения по следующим вопросам:
– принятие Конституции, внесение изменений и поправок в Основной Закон государства;
– определение совместно с Президентом внутренней и внешней политики;
– дача согласия Президенту РБ на назначение Премьер-Министра РБ;
– решение вопросов о доверии Президенту и об отставке Президента, Кабинета Министров;
– избрание Председателя, заместителя председателя и других судей Конституционного суда РБ;
– принятие решения по предложению Президента РБ об образовании и упразднении министерств и государственных комитетов;
– назначение выборов депутатов Государственного Собрания, президента, представительных органов местной власти, утверждение Центральной избирательной комиссии;
– отмена указов и распоряжений Президента в случае их несоответствия Конституции РБ и т. д.
При принятии бюджета, согласно закону, нижняя палата имела право принимать только доходную часть основного финансового документа. Рассмотрение и принятие расходной части бюджета относилось к совместному ведению палат. Дублирование полномочий в контексте структуры верхней палаты явно не соответствовало принципу разделения властей. Абсурдность ситуации заключалась в том, что в большинстве своем состоящая из лиц, назначенных Президентом и подчиненных исполнительной власти, Палата Представителей должна была, в том числе, и контролировать исполнительную власть.
Принятый 26 ноября 1998 г. Закон “О внесении изменений и дополнений в Закон РБ “О Государственном Собрании Республики Башкортостан” не только не разграничил полномочия палат, но и закрепил порядок рассмотрения ряда важнейших вопросов на их совместных заседаниях. К тому же следует добавить, что палаты имеют общее руководство. Все это позволяет говорить об условности деления парламента на палаты. Последнее обстоятельство еще более усугубляет проблему неравноправного статуса и иерархической соподчиненности палат, не характерную для современного парламентаризма. Дублирование полномочий палат вкупе с особым порядком формирования верхней палаты, структурой законодательного органа, регламентом его работы являет собой механизм, обеспечивающий полный контроль исполнительной власти над законодательной. Разумеется, в сложившейся модели система сдержек и противовесов даже юридически не может быть реализована.
9. Государственность и демократические институты
глазами властвующей элиты
Созданию элементов государственности властвующая элита придает важное значение. Учрежденные институт президентства, двухпалатный парламент, Конституционный Суд рассматривались как важные шаги в строительстве государственности в республике. При этом акцент делался на том, что эти институты являются символом независимости республики. Роль демократических институтов, судя по официальной риторике, трактуется крайне противоречиво и нередко не согласуется с принципами конституционализма. Так, например, роль парламента, по мнению Президента, ограничивается законодательной деятельностью, представительная же функция не может рассматриваться как основная. При этом в выступлениях Президента подчеркивалась необходимость приоритетной роли органов исполнительной власти в законотворческом процессе. Фракционность внутри законодательного органа также рассматривалась Президентом едва ли ни как отклонение от нормы1
[16] 6. Стабильность на основе полной управляемости – вот основная формула Президента и правящей группировки. Заявления о необходимости развития демократии, в т. ч. и местного самоуправления, чередуются с констатацией неготовности народа управлять собой. Исполнительная вертикаль – особый предмет гордости правящей группировки. Причудливое сочетание полярных по своей сути суждений отражает стратегию правящей группы, для которой демократические институты не только не являются ценностью, но и не несут в себе инструментального смысла.
10. Проблема легитимности республиканской власти
в глазах оппозиционных групп
Конституция РБ 1993 г., как и законодательство, устанавливающее и регулирующее порядок формирования и функционирования органов власти, не явились результатом политического согласования. Специфика сложившегося режима к моменту принятия Конституции исключала конструктивный диалог между правящей группой и оппонирующими ей группировками. Формирование и изменение правил игры, особенно в период с 1994 по 2000 гг., зависело только от стратегии правящей элиты.
До сих вопросы о том, каким быть парламенту: однопалатным или двухпалатным, о численности и порядке его формирования являются предметом дискуссии. Эти проблемы обсуждались различными политическими силами еще до принятия Конституции. Так, например, в начале 1990-х гг. представители демократической оппозиции (Конгресс демократических сил) предлагали учредить профессиональный законодательный орган, состоящий из двух равноправных палат. Предложения исходили и от этнических объединений: некоторые лидеры башкирского национального движения предлагали ввести 50-процентную квоту для башкир в парламенте1
[17] 7. Русские и татарские объединения выступали за пропорциональное представительство национальностей. Напомним, что русская и татарская этнические группы составляют абсолютное большинство населения республики – 38% и 29% соответственно. Однако, не имея прямого доступа к принятию решений (выше отмечалось, что движения и партии не имели представительства в Верховном Совете), политические и этнополитические объединения эффективно лоббировать свои предложения, очевидно, не могли. Да, собственно, и детально разработанных моделей устройства государственной власти, в т. ч. и представительной, в республике в то время альтернативные группировки не предлагали.
Решая проблему выбора оптимальной модели парламента, следует исходить из конкретных политических реалий, исторических традиций, но при этом одно условие должно соблюдаться неукоснительно: формула представительства должна обеспечивать равные возможности для различных групп интересов в парламенте. Это во многом определяет легитимность самого законодательного органа. Рассматривая проблему представительства применительно к нашему случаю, следует сказать, что порядок формирования палат Законодательного Собрания не обеспечивает реализацию принципа оптимального представительства. Доказательством тому служит наличие разногласий между специалистами и политическими силами, проявившихся в период принятия закона о Госсобрании (1994 г.) и после выборов в Госсобрание первого (1995 г.) и второго созывов (1999 г.).
Система представительства, установленная ВС еще в 1994 г. (законы “О Государственном Собрании РБ” и “О выборах в Государственное Собрание РБ”), вызвала критику со стороны демократических группировок. Непосредственно перед выборами в Госсобрание РБ первого созыва (март 1995 г.) группа депутатов Горсовета г. Уфы выступила с заявлением о том, что порядок избрания верхней палаты не обеспечивает соблюдение справедливых квот городских и сельских представителей в высшем представительном органе республики. Такая система представительства лишала демократов перспективы, поскольку именно в городах альтернативные режиму силы могли реально бороться за места в представительном органе. В сельских округах избирательный процесс всегда проходил в более предсказуемом для власти ключе. Действительно, за счет Верхней палаты, формируемой по территориальному принципу, в Госсобрании количество депутатов от сельских округов превышало количество представителей от городов (табл. 2).
Учитывая наличие в республике некоторых противоречий между городом и селом (например, г. Уфа, формирующая львиную долю республиканского бюджета и сосредоточивающая населения, имеет в законодательном органе крайне непропорциональное представительство), между республиканским центром и другими городами и районами, такая структура Госсобрания, очевидно, сказывается на легитимности законодательного органа. Не случайно впоследствии эту проблему поднимали и некоторые депутаты уже действующего законодательного органа в связи с межбюджетными отношениями внутри республики. Однако принятые накануне очередных выборов поправки в Закон о Госсобрании РБ (1998 г.) не только не решили, но, возможно, даже усугубили проблему. Например, г. Уфа, и без того имевшая непропорционально малое количество мест по старому закону, согласно внесенным поправкам лишилась еще трех своих представителей в нижней палате.
Таблица 2. Соотношение количества избирателей в городских и сельских
избирательных округах с количеством депутатских мест
в Палате Представителей (созыв 1995 г.)*
| Кол-во избирателей | Кол-во мест в Палате Представителей | |||
| чел. | % | мест | % | |
| Уфа | 737096 | 28 | 14 | 9 |
| Другие города, включая смешанные округа | 940754 | 35 | 38 | 25 |
| Село | 985073 | 37 | 98 | 66 |
| Всего | 2662923 | 100 | 150 | 100 |
