WWW.DISUS.RU

БЕСПЛАТНАЯ НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

 

Pages:     || 2 | 3 | 4 |
-- [ Страница 1 ] --

Министерство регионального развития Российской Федерации Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Государственная академия повышения квалификации и переподготовки кадров для строительства и жилищно-коммунального комплекса России Кафедра строительно-технической экспертизы Общероссийский общественный Фонд «Центр качества строительства» Московское отделение

ВЕРШИНИН ВЛАДИМИР РУДОЛЬФОВИЧ

кандидат юридических наук

ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ КОНТРОЛЯ, НАДЗОРА И ЭКСПЕРТИЗЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

первое издание

Москва 2008


ВЕРШИНИН ВЛАДИМИР РУДОЛЬФОВИЧ

ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕНИЯ В ОБЛАСТИ КОНТРОЛЯ, НАДЗОРА И ЭКСПЕРТИЗЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ

первое издание

Рецензент:

Председатель Московского отделения Общероссийского общественного Фонда «Центр качества строительства»

Заслуженный строитель России Захаров И.В.

Научный редактор:

Юрисконсульт Костикова Т.Р.

ОГЛАВЛЕНИЕ

Предисловие 5
Введение 7
Глава 1. Основные понятия и термины правового регулирования юридической ответственности за правонарушения в области контроля, надзора и экспертизы. 10
1.1. Понятийный аппарат контроля и надзора. Отграничение контроля от надзора. Принципы контрольно-надзорной деятельности. 10
1.2. Понятийный аппарат строительно-технической экспертизы. 35
1.3. Понятие и виды юридической ответственности 1.3.1.Общие положения 1.3.2. Административная ответственность должностных и юридических лиц. 1.3.3. Дисциплинарная ответственность должностных лиц. 1.3.4. Уголовная ответственность должностных лиц. 1.3.5. Гражданская имущественная ответственность должностных и юридических лиц. 40 40 41 46 46 48
1.4. Понятие и виды правонарушений и преступлений. 1.4.1. Административное правонарушение 1.4.2. Уголовное преступление 1.4.3. Отграничение правонарушения от преступления 49 49 53 55
Глава.2. Виды и составы административных правонарушений в области контрольно-надзорной и экспертной деятельности 57
2.1. Состав административного правонарушения предусмотренного статьей 5.39. Отказ в предоставлении гражданину информации 58
2.2. Состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.4. Нарушение требований нормативных документов в области строительства 58
2.3. Состав административного правонарушения, предусмотренного Статьей 9.5. Нарушение установленного порядка строительства объектов, приемки, ввода их в эксплуатацию 59
2.4. Состав административного правонарушения, предусмотренного Статьей 13.14. Разглашение информации с ограниченным доступом 60
2.5. Состав административного правонарушения, предусмотренного Статьей 17.9 Заведомо ложные показание свидетеля, пояснение специалиста,заключение эксперта или заведомо неправильный перевод 61
2.6. Состав административного правонарушения, предусмотренного Статьей 19.19. Нарушение обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений 61
2.7. Состав административного правонарушения, предусмотренного Статьей 19.26. Заведомо ложное заключение эксперта 62


Глава 3. Правовое регулирование дисциплинарной ответственно- сти должностных лиц 68
3.1.Правовое регулирование дисциплинарной ответственности должностных лиц в Российской Федерации 68
3.2.Зарубежный опыт правового регулирования дисциплинарной ответственности должностных лиц. 70
Глава 4. Виды и составы уголовных преступлений в области контрольно-надзорной и экспертной деятельности 75
4.1. Состав уголовного преступления, предусмотренного Статьей Статья 163. Вымогательство 75
4.2. Состав уголовного преступления, предусмотренного Статьей 285. Злоупотребление должностными полномочиями 76
4.3. Состав уголовного преступления, предусмотренного Статьей 286. Превышение должностных полномочий 79
4.4. Состав уголовного преступления, предусмотренного Статьей 290. Получение взятки 81
4.5. Состав уголовного преступления, предусмотренного Статьей 292. Служебный подлог 85
4.6. Состав уголовного преступления, предусмотренного Статьей 293. Халатность 86
4.7. Состав уголовного преступления, предусмотренного Статьей 307. Заведомо ложные показание, заключение эксперта, специалиста или неправильный перевод. 87
Список источников и литературы 89


Предисловие

Интерес к учебным пособиям, посвященным актуальной проблеме правового регулирования контрольно-надзорной и экспертной деятельности в сфере градостроительства непрерывно растет.

Востребованность такого рода учебных пособий объясняется также тем, специалисты строительного контроля и эксперты должны оперативно принимать решения о несущей способности и эксплуатационной надежности конструктивных элементов и здания в целом.

Сложность производства контроля и экспертизы в указанной сфере требует специальной переподготовки и повышения квалификации специалистов с базовым высшим строительным образованием.

Для решения этой проблемы в Государственной академии повышения квалификации и переподготовки кадров для строительства и жилищно-коммунального комплекса России на кафедре Строительно-технической экспертизы (далее СТЭ), возглавляемой профессором, доктором технических наук ВЕРШИНИНОЙ О.С, организован постоянно действующий курс:

«ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОИТЕЛЬНЫЙ НАДЗОР, CТРОИТЕЛЬНЫЙ КОНТРОЛЬ И ЭКСПЕРТИЗА».

С увеличением объемов строительно-монтажных и ремонтных работ одной из самых актуальных задач является гарантия их качества.

Правовая база контрольно-надзорной и экспертной деятельности расширяется. Однако норм, регулирующих указанную деятельность, явно не достаточно. Кроме того частые поправки в кодифицированные акты вызывают коллизии и пробелы в градостроительном праве. Эти факторы негативно сказываются на эффективности рассматриваемой сферы деятельности.

Основная цель учебного пособия:

"ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА ПРАВОНАРУШЕ-

НИЯ В ОБЛАСТИ КОНТРОЛЯ, НАДЗОРА И ЭКСПЕРТИЗЫ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ"

ознакомить широкий круг специалистов), с правовыми аспектами контрольно-надзорной и экспертной деятельности в сфере градостроительства.

Учебное пособие включает три главы.

Глава 1 включает основные понятия и термины правового регулирования юридической ответственности за правонарушения в области контроля, надзора и экспертизы.

В Главе 1 рассмотрены: понятийный аппарат контроля и надзора, строительно-технической экспертизы, определение и виды юридической ответственности, понятие и виды правонарушений и преступлений, подробно рассмотрен вопрос отграничения правонарушений от преступлений.

Вторая глава посвящена наиболее распространенным видам правонарушений в рассматриваемой сфере отношений.

Вторая глава содержит виды и составы административных правонарушений в области контрольно-надзорной и экспертной деятельности, включающие

Правонарушения: посягающие на права граждан; в промышленности, строительстве и энергетике; в области связи и информации; против порядка управления.

В Главе 2 рассмотрены административные наказания за правонарушения в области контрольно-надзорной и экспертной деятельности.

Глава 3 содержит понятие и виды дисциплинарной ответственности должностных лиц, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия и экспертную деятельность.

Глава 4 посвящена видам и составам уголовных преступлений в области контрольно-надзорной и экспертной деятельности. В ней рассмотрены составы преступлений: против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления; против правосудия.

Учебное пособие содержит вопросы для самоподготовки и список использованной литературы.

Пособие может быть использовано в качестве практического руководства при обосновании решений и выводов в контрольно-надзорных органах исполнительной власти, органах самоуправления.

Учебное пособие предназначено для широкого круга специалистов и организаций: должностных лиц, наделенных контрольно-надзорными полномочиями, специалистов юридических служб, проектных и строительных фирм, испытательных лабораторий, экспертных центров, общественных организаций.

Пособие разработано на кафедре строительно-технической экспертизы Государственной академии повышения квалификации и переподготовки кадров для строительства и жилищно-коммунального комплекса России Вершининым Владимиром Рудольфовичем-кандидатом юридических наук, зав. учебной строительно- экспертной лаборатории кафедры.

Автор выражает глубокую благодарность заслуженному юристу РФ, профессору, кандидату юридических наук Альхименко Владимиру Владимировичу за неоценимую помощь, практические советы и конструктивную критику при подготовке материалов, использованных в данном учебном пособии.

Автор выражает глубокую признательность профессорско-преподавательскому составу кафедры строительно-технической экспертизы Государственной академии повышения квалификации и переподготовки кадров для строительства и жилищно-коммунального комплекса России за методическую и практическую помощь в написании данного пособия.

Автор надеется, что данное Пособие станет незаменимым помощником контролера и строительного эксперта в их трудной и ответственной работе.

Автор заранее благодарен за все замечания и пожелания, которые будут учтены в следующих изданиях Учебного Пособия.

Автор.


Введение

Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства[1]

Градостроительная деятельность – объект государственного контроля и экспертизы, является потенциально опасным видом деятельности, так как возможные последствия от нарушений обязательных требований могут иметь тяжелые, необратимые последствия, затрагивающие большие территории и массы людей.

Основной проблемой, которая существует в правовом регулировании градостроительной деятельности, является отсутствие целостной системы государственного контроля и надзора в рассматриваемой сфере.

Актуальность выбранной темы Учебного пособия определяется происходящими кардинальными изменениями в градостроительном законодательстве Российской Федерации. Эти изменения вызвали необходимость разработки такой системы государственного контроля и экспертизы в сфере градостроительной деятельности, которая бы способствовала одновременно реализации государственной политики Российской Федерации в области градостроительства и обеспечению баланса государственных, общественных и частных интересов в рассматриваемой сфере.

Кроме того, с учетом специфики современного государственного контроля вообще и системы государственного контроля в сфере градостроительной деятельности в частности, необходима дополнительная правовая регламентация контрольно-надзорных отношений и экспертной деятельности в рассматриваемой сфере.

Сложность решения рассматриваемой проблемы заключается в том, что объект и предмет государственного контроля в сфере градостроительной деятельности весьма обширен. При этом правовые нормы российского законодательства, регулирующие контрольно-надзорные отношения в рассматриваемой сфере, содержат различную терминологию, не совпадающую с терминологией базового кодифицированного правового акта - Градостроительного кодекса РФ. На федеральном уровне не разработаны формы процессуальных документов, регулирующих механизм государственного контроля в сфере градостроительной деятельности. Изменение характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства при их возведении, капитальном ремонте и эксплуатации является основным критерием выбора в качестве объекта исследования государственного строительного надзора.

Основным критерием оценки выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов государственного строительного надзора является технический регламент. Технические регламенты в Градостроительном кодексе являются также критерием оценки проекта документа территориального планирования и проектной документации.[2]

Технические регламенты в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса призваны заменить ранее действующую нормативную базу в градо-

строительстве, однако их разработка до настоящего времени еще не завершена.

В виду отсутствия федеральных норм, регулирующих порядок государственного контроля в рассматриваемой сфере, органы государственного контроля субъектов Федерации вынуждены разрабатывать свои руководящие документы. Эти акты зачастую противоречат федеральному законодательству. Между тем, порядок осуществления государственного контроля в сфере градостроительной деятельности должен устанавливается только Правительством Российской Федерации.

Государственный контроль в рассматриваемой сфере по своей юридической природе является институтом административного права, так как его задачи и соответствующие им полномочия практически реализуются органами исполнительной власти и представляющими их должностными лицами.

Экспертиза является формой надзора, контроля. Эксперт, не обладая властными полномочиями, дает доказательственную базу для принятия решений контрольно-надзорным органом.

Эффективность системы государственного контроля в рассматриваемой сфере зависит от единства и взаимосвязи составляющих ее элементов.

Статистический анализ данных об авариях зданий и сооружений на территории Российской Федерации и СНГ показывает, что ежегодно эксплуатация 500-600 объектов частично или полностью прекращается из-за их предаварийного состояния. Общее количество аварий, связанных с обрушением конструкций, на территории Российской Федерации за последние 20 лет не уменьшается. Причины этого во многом объясняются отсутствием правовой регламентации государственного надзора за уникальными сооружениями в процессе их функционирования.

Недостатки действующей в настоящее время системы государственного контроля градостроительной деятельности напрямую связаны с незавершенностью процесса ее формирования. Их устранение будет способствовать улучшению качества строительства в стране, а недооценка может привести к авариям зданий и сооружений; необратимому нарушению экологии зон градостроительных объектов; безвозвратной потере объектов культурного наследия и замене их на копии из монолитного бетона в угоду частным инвесторам; нарушению режима охраны земель историко-культурного назначения и.т.д.

Изменения в российском законодательстве, вызванные проведением административной реформы в органах исполнительной власти, требуют разработки предложений по перспективной организации государственного контроля в рассматриваемой сфере, уточнения понятия государственного контроля, его содержания, целей, задач, функций и пределов осуществления.

Названные обстоятельства в совокупности предопределили выбор темы Учебного пособия, актуальность которой представляется в современных условиях вполне обоснованной.


Глава 1. Основные понятия и термины правового регулирования юридической ответственности за правонарушения в области контроля, надзора и экспертизы.

1.1. Понятийный аппарат контроля и надзора. Отграничение контроля от надзора. Принципы контрольно надзорной деятельности.

Понятийный аппарат контроля и надзора. Отграничение контроля от надзора.

Государственный контроль в сфере градостроительной деятельности соотносится с государственным контролем как частное и целое. Таким образом, при рассмотрении понятийного аппарата государственного контроля в сфере градостроительной деятельности, возникает необходимость анализа самого понятия «Государственный контроль» и присущих ему признаков. В словаре русского языка С.И. Ожегова контроль означает проверку, наблюдение с целью проверки.[3].

В философии под контролем понимается совокупность процессов в социальной системе (обществе, социальной группе, организации и т.п.), посредством которых обеспечивается следование определенным образцам, а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых сказывается на функционировании системы.[4]. Данное определение не объясняет цель и содержание контроля, механизм его осуществления, значение контроля, его место в системе государственного управления.

Специалистами в области социального управления контроль рассматривается, как система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям.[5] В данном случае контроль рассматривается как функция социального управления. В этом определении указана сущность контроля, но отсутствуют его цели.

Контроль, по мнению А.М. Тарасова - не что иное, как осуществление функции управления, суть которой заключается в том, чтобы проверять, наблюдать, отслеживать то или иное явление. Функция управления - это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, которое они воспринимают и на которое реагируют. К функциям управления он также относит следующие: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение, контроль.[6] Такой же точки зрения придерживаются и ряд зарубежных специалистов, например, Р. Фалмер, К. Киллен и другие. [7]

По мнению В.Г. Афанасьева, контроль представляет собой систему наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям; выявление результатов воздействия субъекта на объект, включая анализ допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования. [8]

Авторы определяют контроль по-разному: как средство, фактор, форму, элемент, функцию, деятельность, систему, обратную связь, условие, регулятор, гарант, явление, институт, метод, правомочие, атрибут и т. д.

Данные подходы, очевидно, не столько отражают стремление дать универсальную формулу понятия контроля, сколько являются следствием рассмотрения данного феномена через призму интересов представителей различных научных направлений - философских, управленческих, политических, правовых, кибернетики и др.[9]

Нет единства в определении понятия «контроль» и среди юристов.[10]

Одни авторы определяют контроль как специфическую разновидность юридического процесса.[11] Другие - характеризуют контроль как функцию компетентных государственных органов.[12]

Ученые в области административного права[13] рассматривают контроль как управленческую функцию, имеющую своим непосредственным назначением установление соответствия или несоот­ветствия фактического состояния и деятельности подконтрольных объектов заданному им состоянию.

По мнению В.М. Манохина, контроль представляет собой метод, включающий три элемен­та: проверка фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива, словом, всей деятельности подконтрольных органов и организаций; проверка путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющая оценить

работу конкретных лиц со стороны действительно деловой, оценить, как достигнуты результаты, в том числе соблюдена ли законность; принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания. [14]

Ю.М. Козлов считает, что в понятие контроля включаются: наблюдение за функционированием соответст­вующего подконтрольного объекта; получение объективной и достоверной ин­формации о состоянии законности и дисциплины; принятие мер по предотвра­щению и устранению нарушений законности и дисциплины; выявление причин и условий, способствующих правонарушениям; принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины[15].

Б.М. Лазарев рассматривает контроль как одну из стадий управленческого цикла. [16]

По мнению М.С. Студеникиной, государственный контроль является исторической категорией. Его возникновение связано с общественным процессом труда[17]. С точки зрения управления сущность контроля, где бы он ни осуществлялся, по мнению того же автора, состоит в наблюдении за соответствием подконтрольного объекта тем предписаниям, которые он, объект, получил от управляющего звена-органа, должностного лица. В процессе такого наблюдения происходит анализ фактического положения дел, сопоставление истинного положения с намеченными целями, оценка контролируемой деятельности и определение путей устранения вскрытых недостатков.[18]

Е.В.Шорина отмечает, что контрольная функция присуща всем государственным органам независимо от их основных задач и вида деятельности, которые они осуществляют.[19]

Таким образом, анализ литературы по философии, теории государства и права, административному праву, социальному управлению свидетельствует о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства.

В связи с этим представляется оправданным мнение Николаевой Л.А. о том, что при разработке концепции совершенствования законодательства[20] о государственном контроле необходимо, чтобы ученые-юристы пришли к единому мнению о понятийном аппарате контроля.

По нашему мнению, под государственным контролем следует понимать установленную законодательством деятельность органов исполнительной власти по выявлению, предупреждению и пресечению: правонарушений в области регулирования определенной сферы деятельности.

Анализ научной литературы по вопросам контроля[21], а также действующего законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод о существовании следующих видов контроля:

- государственного - осуществляемого органами государственной

власти за соблюдением законодательства, требований иных нормативно-правовых актов в сфере экономики, социально-культурной и админи­стративно-политической сферах;

- муниципального - осуществляемого на территории муниципального образования органами местного самоуправления или уполномочен­ными ими органами в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном нормативными правовыми ак­тами органов местного самоуправления;

- производственного - осуществляемого субъектами хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном их уставами в целях обеспече­ния выполнения в процессе этой деятельности требований, установ­ленных законодательством и иными нормативно-правовыми актами;

- общественного, осуществляемого общественными и иными неком­мерческими объединениями, в соответствии с законодательством Рос­сийской Федерации в порядке, установленном их уставами, а также гражданами, в соответствии с законодательством, за подготовкой и принятием исполнительными органами государственной власти и ор­ганами местного самоуправления решений, затрагивающих их интере­сы.

Государственный контроль, по мнению Н.Н. Калюжного[22], которое мы разделяем, представляет собой сложное явление со множеством сторон и форм своего проявления. Он характеризуется, как функция государства, как одна из ветвей государственной власти (контрольная власть), самостоятельная форма государственной деятельности.

В зависимости от статуса органов, осуществляющих государственный контроль, можно выделить следующие его виды:

-президентский контроль;

-контроль законодательной власти;

-контроль исполнительной власти;

-судебный контроль;

-прокурорский надзор;

- контроль Уполномоченного по правам человека.

Государственный контроль в рассматриваемой сфере по своей юридической природе является институтом административного права, так как его задачи и соответствующие им полномочия практически реализуются исполнительными органами и представляющими их должностными лицами.[23]

Обратимся к истории развития понятийного аппарата «государственный контроль» в градостроительном праве.[24]

Понятийный аппарат государственного контроля в сфере градостроительной деятельности начал формироваться в России сравнительно недавно.

Закон Российской Федерации «Об основах градостроительства в Российской Федерации»[25] явился первым законодательным актом, содержащим нормы, регулирующие государственный контроль градостроительной деятельности. Статья 14 указанного Закона относила контроль соблюдения градостроительных нормативов и стандартов к одному из способов государственного регулирования градостроительной деятельности. Понятийный аппарат государственного контроля в сфере градостроительной деятельности в рассматриваемом правовом акте отсутствовал. Затем. 7 мая 1998г был принят первый в истории нашей страны Градостроительный кодекс Российской Федерации[26].

В этом кодифицированном законодательном акте государственный контроль градостроительной деятельности рассматривался как важнейшая функция государственного управления.[27] Понятийный аппарат контроля был существенно расширен. Статья 65 указанного акта раскрывала цель государственного контроля, контрольные субъекты, их функции и полномочия. Однако в этом кодифицированном акте отсутствовала дефиниция государственного контроля.

Отсутствует она и в действующем законодательстве. Так, например, 14 июля 2001 г. был принят ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Хотя положения настоящего Федерального закона не применяются к отношениям, связанным с проведением контроля объектов, признаваемых опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации, в статье 2 указанного правового акта[28] впервые дана дефиниция государственного контроля (надзора). В соответствии с названным Законом, под государственным контролем (надзором) понимается проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности, обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных Федеральными законами, или принимаемыми в соответствии с ними нормативно правовыми актами (далее также обязательные требования).

Анализ данного определения государственного контроля (надзора) позволяет сделать следующие выводы: во-первых, не делается различия между контролем и надзором, что, на наш взгляд, является, по меньшей мере, некорректным; во-вторых, государственный контроль (надзор) сводится только к проведению проверки (это одна из многих форм контроля), а такие действия, как сбор информации, проведение исследований и экспертиз, оформление результатов проверки и принятие мер по результатам контроля, относятся к контрольным мероприятиям.

Для того, чтобы сформулировать дефиницию государственного контроля в рассматриваемой сфере, по нашему мнению, необходимо, прежде всего, выяснить, соотношение понятий «государственный контроль» и «административный надзор», провести разграничение между ними.

Понятие надзора, его соотношение с контролем является предметом научной дискуссии. По мнению одних авторов, надзор является разновидностью надведомственного государственного контроля. Другие обосновывают позицию о том, что надзор - это самостоятельный вид контрольно- надзорной деятельности органов исполнительной власти.[29]

Ряд авторов понимает «надзор» как разновидность государственного контроля со свойственными ей особенностями: надзор осуществляется уполномочен­ными на то государственными органами и должностными лицами; характеризуется отсутствием организационной соподчиненности между субъектами и объектами надзора; субъекты надзора имеют право, при наличии правовых оснований, применять к объектам меры административного принуждения[30]. По мнению Д.Н. Бахраха, надзор - это ограниченный правовыми актами контроль[31].

Мы разделяем подход М.С. Студеникиной и В.М. Манохина к отграничению понятий контроля и надзора по предмету. Предметом контроля, по их мнению, является соблюдение законности, целесообразности и эффективности использования подконтрольным субъектом своих полномочий. Предметом надзора является только соблюдение законности действий и поднадзорного субъекта.[32]

Таким образом, целесообразность является одним из главных отличительных признаков контроля и надзора.

Мы разделяем мнение Гурина А.И., который отмечает, что российский законодатель не учел мнения большинства исследователей в области контроля и, в отличие от ранее приводимых нами понятий контроля, дал свое, более узкое его понимание.[33]

Например, в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[34], функции по контролю и надзо­ру не разграничиваются по тексту. В ряде статей Кодекса Российской Федера­ции об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ термины «контроль» и «надзор» употребляются в одном значении (например, ст. 23.16, 23.20, 23.58, 19.4).

Действующее градостроительное законодательство Российской Федерации, регламентирующее организацию и деятельность контрольно-надзорных органов, также не содержит четких критериев разграничения контроля и надзора. В ныне действующем Градостроительном кодексе Российской Федерации 29 декабря 2004 года вместо понятия «государственный контроль»[35] используется термин «государственный надзор»[36].

В соответствии со статьей 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Правительство Российской Федерации утвердило «Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации»[37]. Согласно указанному Положению, «Государственный строительный надзор», исходя из цели, объекта, предмета и правового статуса субъектов, наделенных властными полномочиями[38], является разновидностью государственного контроля в рассматриваемой сфере со свойственными ему признаками:

1) Государственный строительный надзор осуществляется уполномоченными на то государственными органами и должностными лицами.

2) При его реализации отсутствует организационная соподчиненность между субъектами и объектами надзора.

3) Субъекты государственного строительного надзора имеют право при наличии правовых оснований применять к объектам меры административного принуждения.

Указанное противоречие в нормативных актах, касающихся сущности контроля и надзора в рассматриваемой сфере, возможно устранить только путем создания системы государственного контроля, а также принятия Федерального закона «О государственном контроле». Этот закон стал бы модельным правовым актом для разработки тематических законов, регламентирующих государственный контроль в различных сферах.

Объектом данного диссертационного исследования является государственный контроль исполнительной власти в сфере градостроительной деятельности.

В чем же его отличие от иных видов государственного контроля исполнительной власти?

Для ответа на этот вопрос, необходимо рассмотреть признаки государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти РФ.

Под «признаком» понимается показатель, примета, знак, по которым можно узнать, определить что-нибудь[39].

Таким образом, важнейшим признаком государственного контроля, осуществляемого органами исполнительной власти, являются показатели, черты, по которым его можно отличить от иных видов государст­венного, а также производственного и общественного контроля.

Базируясь на анализе основных признаков государственного контроля исполнительной власти, можно выделить следующие основные черты, присущие государственному контролю исполнительной власти в сфере градостроительной деятельности.

Во первых, это- наличие субъекта контроля. Субъектами контроля являются органы исполнительной вла­сти и их структурные подразделения (Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), Министерство обороны Российской Федерации)[40].

Во вторых, - наличие объекта контроля. Объектом контроля в рассматриваемой сфере является – осуществление градостроительной деятельности [41].

Следует отметить, что правовой термин «градостроительство» впервые в мировой законодательной практике был использован в Великобритании в 1909г. в Законе о жилищном городском строительстве 1909г. Затем, Обязательные нормы, регулирующие пространственное планирование в масштабе этого государства, вступили в силу в 1947году – впервые в мировой практике правового регулирования градостроительной деятельности.

В России правовой термин «градостроительная деятельность» в законодательстве появился только в 1992г. За сравнительно небольшой период его развития (с 1992г по 2005г.) его содержание подверглось существенным изменениям.

В дефиниции градостроительной деятельности Закона Российской Федерации «Об основах градостроительства в Российской Федерации» отсутствовали субъекты градостроительства (градостроительной деятельности), но были указаны объекты правоотношений (деятельность по пространственной организации систем расселения, направленная на развитие городов и других поселений, создание условий для их территориального развития, формирование производственной, социальной, инженерной и транспортной инфраструктур, строительство, реконструкцию, ремонт и реставрацию, переоборудование, модернизацию, иное функциональное изменение зданий, сооружений и их комплексов, объектов благоустройства, озеленение, изменение размеров и границ земельных участков и другой недвижимости). [42]

В рассматриваемой дефиниции отсутствовал также регламент деятельности субъектов правоотношений: учет интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений, что противоречило принципам Европейской Хартии городов.[43]

Дефиниция градостроительной деятельности, содержащаяся в Градостроительном кодексе 1998г., содержала субъекты градостроительной деятельности (государственные органы, органы местного самоуправления, физические и юридические лица). [44] В этой дефиниции был сужен объект правоотношений по сравнению с дефиницией градостроительной деятельности Закона Российской Федерации «Об основах градостроительства в Российской Федерации». Из перечня ее объектов были исключены: ремонт и реставрация, переоборудование, модернизация, иное функциональное изменение зданий, сооружений и их комплексов, объектов благоустройства, озеленение, изменение размеров и границ земельных участков и другой недвижимости. Существенной новацией рассматриваемой дефиниции было введение регламента деятельности субъектов правоотношений, в соответствии с принципами Европейской хартии городов. В ней отражен преимущественно публичный характер правового регулирования градостроительных отношений. Однако, в процессе градостроительства, по нашему мнению, должны учитываться интересы граждан, общественные и государственные интересы, а также национальные, историко-культурные, экологические, природные особенности территорий и поселений.

В дефиниции градостроительной деятельности действующего Градостроительного кодекса Российской Федерации отсутствует указание на субъектов правоотношений[45]. В рассматриваемой дефиниции изменен объект правоотношений (исключена реставрация). Отсутствует регламент деятельности субъектов правоотношений: учет интересов граждан, общественных и государственных интересов, а также национальных, историко-культурных, экологических, природных особенностей указанных территорий и поселений, что противоречит принципам Европейской хартии городов. По содержанию указанная регламентация составляет основу норм-принципов статьи 2 Градостроительного кодекса РФ.

Анализ аналогичных норм-дефиниций законодательства зарубежных стран показал, что в основе нормы-дефиниции градостроительного

законодательства стран ЕС заложены принципы Европейской Хартии городов. Так, например, в своде градостроительных законов Германии имеется норма-дефиниция градостроительной деятельности, в которой заявлено, что градостроительная деятельность должна гарантировать градостроительное развитие на благо общества, социально-ориентированное землепользование и способствовать тому, чтобы сохранить достойную человека окружающую среду[46]. В градостроительном законе Шотландии нормы-дефиниции также включают регламентацию градостроительной деятельности в части сохранения окружающей среды и соблюдения прав человека. [47]

В Урбанистическом кодексе Франции предусмотрена необходимость соблюдения следующих основных положений: соблюдение баланса между городским развитием и развитием села, с одной стороны, и сохранением пространств, предназначенных для сельскохозяйственных и лесных угодий;

охрана естественных пространств и ландшафтов; расширение функций города при соблюдении баланса интересов городских и сельских поселений;

соблюдение баланса между потребностями городского хозяйства, транспорта и потребностями жилищно-коммунальной сферы. [48]

Таким образом, статья L.121-1 Урбанистического кодекса Франции определяет фундаментальные принципы, которые должны быть отражены в градостроительных документах: принцип соблюдения баланса между развитием городских и сельских поселений, принцип соблюдения всестороннего развития города при обеспечении охраны окружающей среды, памятников культуры и исторических ландшафтов.

Изложенное позволяет сделать вывод о необходимости корректировки содержания статьи 1 действующего в настоящее время Градостроительного кодекса РФ, использовав за основу редакцию статьи1 Градостроительного кодекса 1998г., которая в большей степени отражает принципы Европейской Хартии городов.

Третьим признаком является наличие предмета контроля. Предметом контроля, в соответствии с основными принципами законодательства о градостроительной деятельности, является соблюдение подконтрольными субъектами, при осуществлении своей деятельности, требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, требований гражданской обороны, обеспечения предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, принятия мер по противодействию террористическим актам; требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий. [49]

Четвертый признак: наличие правовой основы контроля. Государственный контроль имеет правовой характер и регулируется нормативными актами различного уровня. К ним относятся кодифицированные акты, тематические законы и принятые в соответствии с ними иные нормативные акты, международные соглашения. В правовых актах закрепляются назначение, цели и гарантии осуществле­ния государственного контроля в рассматриваемой сфере, определяются его субъекты и объекты, уста­навливаются процедурные формы его осуществления. При правовой регламен­тации контроля значительное внимание уделяется защите прав и свобод чело­века и гражданина во время осуществления контроля.

Пятый признак: подчиненность и подведомственность подконтрольных субъектов. Между контролирующим органом и подконтрольным объек­том существуют отношения подчиненности или подведомственности.

Шестой признак: властность контроля. Государственному контро-

лю, осуществляемому исполнительной властью, присущ государственно-властный характер контроля, то есть он осу­ществляется от имени государства, опирается на его силу и авторитет (контролирующий субъект наделен правом выдачи предписания подконтрольному субъекту об устранении выявленных нарушений[50] ; отказа в выдаче разрешения на строительства при отрицательном заключении государственной экспертизы)[51].

Седьмой признак: наличие структуры контроля. Структура государственного контроля в рассматриваемой сфере включает различные виды и формы контрольной деятель­ности (надзор, проверки соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов, экспертиза проектной документации[52] ), а также различные формы государственного реаги­рования на выявленные нарушения (приостановление лицензии, отказ в выдаче разрешения, приостановление деятельности), в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Восьмой признак: наличие системы контроля. Контроль конкретных объектов производится системати­чески. Он носит инициативный характер, проводится, главным образом, не в связи с поступлением сигналов, жалоб, дел, а по инициативе самих субъектов власти[53].

На основе изложенного, на наш взгляд, можно выделить следующую специфику контроля в сфере градостроительной деятельности.

Субъектами, осуществляющими государственный контроль в рассматриваемой сфере являются уполномоченные государственные органы исполнительной власти.

Объектом контроля является - градостроительная деятельность.

По форме связи контролирующих и контролируемых субъектов данный контроль подразделяется на внешний, внутренний [54]. По условиям определенности требований к объектам контроля, предметом контроля является проверка соответствия градостроительной деятельности формально установленным предписаниям

По форме мероприятий контроль подразделяется на плановый и внеплановый.[55]

По предметам ведения органов исполнительной власти он подразделяется на: вневедомственный, ведомственный, межведомственный.

По отношению субъектов контроля к способам его осуществления, он является либо непосредственным (пряммым), либо опосредованным (кос-

венным).

По времени осуществления контрольных действий контроль подразделяется на предварительный, текущий, после­дующий [56]

По уровню регулирования данный контроль является двухуровневым: осуществляется на федеральном уровне и на уровне субъекта Федерации.

Порядок управления и разрешения вопросов в контрольном органе -

коллегиальный.

По характеру компетенции органов контроля они подразделяются на органы контроля общей компетенции отраслевой компетенции, межотраслевой компетенции, специальной компетенции

По форме рассматриваемый контроль подразделяется на выездной (по месту нахождения объекта) и камеральный (по месту расположения органа контроля).[57]

По очередности исследования одних и тех же объектов контроль классифицируется как первичный, дополнительный, повторный.

Контроль и надзор являются административными мерами принуждения, которые выполняются в форме проверок, досмотра, анализа документов и т.п. и соотносятся между собой как общее и частное. При этом в случаях, требующих специальных знаний, привлекаются специали­сты или эксперты.

Экспертиза, по мнению Алехина А.П., Кармолицкого А.А. и Козлова Ю.П. является специфическим видом контроля[58]. Однако субъекты экспертной деятельности (экспертное учреждение или эксперт) не наделены законодателем властными полномочиями. Экспертное заключение является доказательственной базой для государственного контролера, на основе которой он принимает решение в отношении подконтрольного объекта. Исходя из цели, объекта, и предмета государственной экспертизы, полномочий ее субъектов в рассматриваемой сфере, ее, по нашему мнению, можно отнести к правовой форме контроля.[59]

Разрешительная деятельность, результатом которой является выдача разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию, осуществляется органами исполнительной власти различного уровня.

Указанные субъекты разрешительной деятельности наделены властными полномочиями[60]. Таким образом, разрешительная деятельность содержит признаки, характеризующие ее, как вид государственного контроля в рассматриваемой сфере. Данный вид контроля носит превентивный характер.

Контролю присущи собственные функции, в которых реализуются его цели.[61]

Функции контроля - это общие, типичные виды действий субъектов контроля, характеризующие содержание государственного контроля как деятельности, направленной на получение и анализ информации о состоянии подконтрольных субъектов, на установление нарушений и отклонений от нормативных и индивидуальных предписаний, а также предъявление требований об устранении выявленных нарушений.[62]

Любому виду государственного контроля присущи следующие основные функции:

  1. корректирующие функции (выявление и фиксация нарушений действующего законодательства);
  2. предупредительные функции (проверка соблюдения правовых норм, приказов, правил, регламентов на всех этапах деятельности подконтрольных субъектов);
  3. правоохранительные функции (решения органов государственного контроля направлены на устранение выявленных нарушений, на прекращение неправомерных действий должностных лиц и граждан.)
  4. воспитательная функция. (Само существование государственного контроля воздействует на подконтрольные субъекты, принуждая их действовать в соответствии с установленными регламентами). Цели государственного контроля, содержащиеся в правовых нормах, направлены на формирование гражданской позиции непримиримости и борьбы с правонарушениями.

С учетом того, что концептуальный подход к системе государственного контроля исполнительной власти в любой сфере деятельности идентичен, в соответствии с Лимской Декларацией руководящих принципов контроля[63], а также, опираясь на научные разработки в этой области, можно предложить следующее определение государственного контроля в рассматриваемой сфере:

Государственный контроль в сфере градостроительной деятельности - это установленная законодательством деятельность органов исполнительной власти по выявлению, предупреждению и пресечению:

правонарушений в области регулирования градостроительной деятельности; несоблюдения технических регламентов, влекущих прямой или косвенный материальный ущерб государственным интересам[64]

.

Основные принципы контрольно-надзорной деятельности

В статьях 2 и 18 Конституции Российской Федерации закреплены обязанности государства, всех его органов и должностных лиц соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина при осуществлении своей деятельности. В тоже время государственному контролю присущ его основной признак: властность и принудительность [65].

Таким образом, контрольно-надзорные органы, реализуя свои полномочия, должны обеспечить соблюдение законных прав и интересов граждан и организаций. Существенную роль в реализации обозначенной задачи играют правовые принципы контрольно-надзорной деятельности.

Термин «принцип» происходит от лат. principium – начало, основа. Под принципом понимается основное, исходное положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации и т.д.[66]

Поскольку государственный контроль в сфере градостроительной деятельности является институтом административного права, имеет свое назначение, цели и задачи, то его всесторонний анализ невозможен без выяснения принципов, которые лежат в основе контрольно-надзорной деятельности.

В юридической литературе принципам контроля посвящены работы М.С. Студеникиной, Е.В. Шориной, В.И. Туровцева и других авторов.

Среди ученых-административистов нет единого мнения при определении и перечислении принципов контроля.[67]

Н.Н. Калюжный считает, что под принципами государственного контроля следует понимать научно-обоснованные и апробированные практикой, закрепленные прямо или косвенно в нормативно-правовых актах, основы организации и осуществления государственного контроля, которые обеспечивают его эффективность.[68]

О.И. Ногина под принципами контроля понимает общенормативные ориентиры, основы контрольной деятельности уполномоченных органов[69].

Упорядоченному рассмотрению правовых принципов в различных отраслях права служит их классификация[70]. В специальной литературе правовые принципы обычно подразделяются на несколько групп по различным основаниям. М.И. Суворов обосновывает выделение трех групп принципов контроля: общеправовых принципов, принципов контроля и специально-правовых принципов налогового права[71].

Мы полагаем, что подобная классификация вполне применима при рассмотрении принципов государственного контроля в сфере градостроительной деятельности.

Определение принципов государственного контроля должно базироваться на нормах-дефинициях отраслевых федеральных законов.[72]

Таким образом, под принципами государственного контроля следует понимать основополагающие начала, отражающие концептуальные взгляды общества в лице его законодательных и правоприменительных органов, на сущность, цели и задачи контроля, обеспечивающие его эффективность.

Подобные принципы — исходные идеи, определяющие основные подходы к формированию и функционированию госу­дарственных контрольно-надзорных органов.

Принципы государственного контроля сфор­мировались в процессе практической работы контрольно-надзорных органов. Впервые они получили законодательное закрепление в Федеральном законе № 134-ФЗ «О защите прав на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», который придал им статус правовых норм с соответствую­щим механизмом их реализации.

Хотя, в соответствии с п. 3 ст. 1 указанного закона, его положения не распространяются на правоотношения, возникающие при реализации контрольно-надзорной деятельности в рассматриваемой сфере, по нашему мнению, содержащиеся в нем принципы в полном объеме могут быть применены и к отношениям, возникающим при проведении государственного градостроительного контроля[73]. В соответствии с ч. 3 ст.

15 Конституции Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Таким образом, своеобразным ориентиром в регулировании государственного контроля в сфере градостроительной деятельности является Лимская Декларация руководящих принципов контроля. В настоящее время система принципов государственного контроля градостроительной деятельности законодательно не закреплена. В действующих нормативных актах дается общий перечень принципов без критериев построения системы, на основании требований последовательности и субординационной зависимости.

В связи с этим, можно предложить следующую систему принципов в сфере градостроительной деятельности.

Схематически она выглядит следующим образом.

[

1.

Рассмотрим сущность и содержание основных принципов государственного контроля в сфере градостроительной деятельности.

  1. Общие принципы, призванные обеспечить приоритет защиты прав и законных интересов подконтрольных субъектов.

К ним относятся:

  • принцип обеспечения соблюдения законодательства Российской

Федерации при осуществлении контроля;

  • принцип приоритета защиты прав и интересов подконтрольных субъектов;
  • принцип гласности и открытости контрольно-надзорной деятельности;
  • принцип соблюдения законодательства Российской Федерации при осуществлении контроля.

В общем плане этот принцип обязывает строго соблюдать требования законов и основанных на них предписаний иных правовых актов всеми субъектами права. Прежде всего, требования этого принципа вытекают из содержания ст. 1 Конституции РФ, определившей Российскую Федерацию в качестве правового государства, и ч. 2 ст. 15 закрепившей, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. В отношениях, возникающих при проведении государственного контроля в сфере градостроительной деятельности, данный принцип проявляется в том, что, согласно пп. 3,4,5 статьи 54 Градостроительного кодекса РФ, права и обязанности контрольно-надзорных органов, а также формы и методы этого контроля устанавливаются исключительно нормами Градостроительного кодекса РФ.

Именно этот принцип требует от контрольно-надзорного органа и должностного лица обязательного наличия в акте контроля ссылки на конкретные нормы законодательства в сфере градостроительной деятельности вообще[74] и в строительстве в частности.[75]

Принцип приоритета защиты прав и интересов подконтрольных субъектов.

Конституционно-правовой принцип приоритета защиты законных прав и интересов человека и гражданина закреплен в статьях 2 и 18 Конституции Российской Федерации. В области государственного контроля в сфере градостроительной деятельности требования данного принципа проявляются в том, что на должностных лиц контрольно-надзорных органов возлагается обязанность корректно и внимательно относиться к подконтрольным субъектам, не унижать их честь и достоинство. Подконтрольные субъекты могут обжаловать в суд или вышестоящий орган исполнительной власти действия и акты контрольно-надзорных органов на любой стадии осуществления контроля[76].

Рассматриваемый принцип находит отражение в том, что никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение[77].

Данный принцип реализуется в том, что неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица контрольно-надзорного органа, либо воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей[78], является административным нарушением, совершенным подконтрольным субъектом. Указанный принцип нашел свое отражение и в том, что приостановление или прекращение строительства возможно только по решению суда[79].

При рассмотрении споров и вынесении решений, суд, являясь независимым компетентным органом, обязан ориентироваться на Закон. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, также толкуются в пользу этого лица[80].

  • Принцип гласности и открытости контрольно-надзорной деятельности.

Рассматриваемый принцип заключается в праве свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Исключение составляют лишь сведения, составляющие государственную тайну, перечень которых определяется Федеральным Законом[81]. Данный принцип реализуется в том, что нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения[82].

Кроме того, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат обязательной государственной регистрации Министерством юстиции РФ[83].

Требования данного принципа нашли отражение в ст. 3 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и в ст. 2 Закона от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». В сфере градостроительной деятельности принцип гласности реализуется в том, что информационная система обеспечения данной сферы является открытой и общедоступной.[84]. Кроме того, публичные слушания по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов являются обязательным условием их реализации.[85] В ходе государственного контроля в сфере градостроительной деятельности, контрольно-надзорные органы также имеют целый ряд обязанностей по информированию подконтрольных субъектов о проведении мероприятий контроля, в частности, при проведении экспертизы[86]

.

2) Специальные принципы (обеспечивающие рациональность и эффективность контроля)

Эти принципы подразделяются на две подгруппы: материально-правовые и процессуальные.

Рассмотрим материально правовые принципы.

К ним относятся:

  • принцип ответственности;
  • принцип независимости;
  • принцип объективности и достоверности;
  • принцип единства контроля;

Принцип ответственности

Принцип ответственности заключается в том, что к лицу, совершившему правонарушение, применяются меры правовой ответственности. Данный принцип юридически значим для регулирования и правоприменения в сфере контрольной деятельности, поскольку именно в ходе контроля происходит установление и документальная фиксация фактов правонарушений в документах контроля.

В области государственного контроля в сфере градостроительной деятельности требования рассматриваемого принципа находят отражение в двух видах ответственности:

1) ответственности подконтрольного субъекта

2) ответственности осуществляющего контроль контрольно-надзорного органа и его должностных лиц. Градостроительным кодексом Российской Федерации устанавливается дисциплинарная, имущественная, административная и уголовная ответственность подконтрольных субъектов за нарушение законодательства о градостроительной деятельности[87]. Составы правонарушений подконтрольных субъектов в сфере градостроительной деятельности в данном правовом акте не приводятся. Законодатель отсылает правоприменителя к базовому кодифицированному правовому акту[88], содержащему составы правонарушений:

неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль); [89]

  • невыполнение или несвоевременное выполнение законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль); [90]
  • непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения;[91]

Непредставление сведений (информации) должностному лицу, осуществляющему контроль.[92]

Статья 59 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает субсидиарную ответственность за следующие правонарушения контрольно-надзорных органов и должностных лиц:

  • утверждение не соответствующей требованиям технических регламентов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территорий;
  • положительное заключение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, не соответствующих требованиям технических регламентов.

Кроме того, эксперты несут юридическую ответственность за дачу ложного заключения[93],[94].

В соответствии с законодательством Российской Федерации, к должностным лицам контрольно-надзорных органов могут применяться такие виды дисциплинарной ответственности как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии и увольнение.[95]

Таким образом, в рамках рассматриваемого принципа, устанавливаются отношения ответственной взаимозависимости сторон контрольно-надзорных правоотношений – государственного органа (должностного лица) и подконтрольного субъекта.

Принцип независимости

Реализация этого принципа основана, прежде всего, на независимости контролера от подконтрольных субъектов. Реализация этого принципа является гарантией эффективности и результативности государственного контроля.

Государственный контролер, как должностное лицо, административно зависим от руководства контрольного учреждения, в котором он работает: от руководителя учреждения, его заместителя, руководителя подразделения. Однако эта зависимость не должна распространяется на осуществление контролером своих функций.

Важными составляющими независимости являются финансовая независимость контрольного органа и независимость его членов[96].

Контрольно-надзорные органы являются частью системы исполнительной власти, независимой от влияния каких-либо организаций или физических лиц и призванной реализовывать публичные интересы государства в сфере градостроительной деятельности. Контрольно-надзорные органы имеют внутреннюю организационную и территориальную структуру, финансовую основу, компетенцию, законодательно предписанные методы и формы деятельности и т. д., что позволяет им работать с высокой степенью автономности[97]. Организационно-правовой основой действия принципа независимости служит то обстоятельство, что подконтрольные субъекты находятся лишь в отношениях функциональной зависимости и организационно не подчинены органам и должностным лицам, наделенным властными полномочиями.

Принцип объективности и достоверности

Реализация указанного принципа требует от контролера осуществления регламентированного Законом[98] порядка проведения мероприятий по контролю.

Контролер осуществляет свои функции объективно, на строго научной и практической основе, в пределах соответствующей специальности, всесторонне и в полном объеме. Заключение контрольного органа должно основываться на положениях, дающих возможность проверить обоснованность и достоверность сделанных выводов на базе общепринятых научных и практических данных.

Контролер обязан проводить исследования и формулировать выводы на научно-методической и практической основе, которая соответствует современному уровню развития той области знаний, которую он представляет.

Достоверность контроля должна обеспечиваться той научно-методической основой, которая образует профессиональную базу знаний контролера и отражается в учебных и методических пособиях, методических

письмах, методических рекомендациях, методических схемах и методиках, которым контролер должен следовать. В государственных контрольно-надзорных органах нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти установлен порядок, согласно которому осуществляется контроль.

В подзаконных актах (положения, инструкции, регламентах и т.д.) нет норм, касающихся принципов контрольной деятельности в рассматриваемой сфере, а указывается, что при проведении контроля необходимо руководствоваться законодательными и нормативными актами Российской Федерации, регулирующими градостроительную деятельность.

Требования объективности и достоверности заключаются в том, что нарушения градостроительного законодательства, выявленные в ходе контроля и указанные в акте контроля, должны быть документально подтверждены.[99]

Порядок осуществления государственного строительного надзора, критерии отнесения объектов капитального строительства к особо опасным, технически сложным или уникальным объектам устанавливаются Правительством Российской Федерации.[100]

Порядок организации и проведения государственной экспертизы проектной документации, проектов документов территориального планирования, устанавливаются также Правительством Российской Федерации.[101]

Порядок выдачи разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию устанавливается Градостроительным кодексом. [102]

Форма разрешения на строительство и на ввод объекта в эксплуатацию устанавливается правительством Российской Федерации.[103]

Кроме того, решение руководителя (заместителя руководителя) контрольно-надзорного органа, вынесенное по результатам рассмотрения материалов контроля, должно соответствовать фактически существующим обстоятельствам, выявленным в ходе проведения мероприятий контроля, и содержать вывод о соответствии или несоответствии градостроительному законодательству деяний (действия или бездействия), совершенных подконтрольным субъектом.[104]

Принцип единства контроля

Принцип единства контроля предполагает единообразное осуществление государственного контроля в рассматриваемой сфере на всей территории РФ, единства форм, методов и порядка проведения контроля, проводимых на всей территории России. Требования данного принципа нашли отражение в закрепленных Градостроительным кодексом РФ общих требованиях к проведению государственного строительного надзора. [105]

Рассмотрим процессуальные принципы контроля.

К ним относятся:

  • принцип документального оформления результатов контроля;
  • принцип взаимодействия и обмена информацией с другими государственными органами;
  • принцип приоритета предварительного контроля;
  • принцип информационного, научного и кадрового обеспечения

государственного контроля.

Принцип документального оформления результатов контроля

Требования данного принципа предполагают, что в ходе осуществления контроля все обнаруженные факты, события и действия должны фиксироваться в документах установленных видов и форм (актах, протоколах, справках и т. д.).[106] Только после документального закрепления результаты контроля приобретают юридическое значение.

В соответствии с п. 6 статьи 60 Градостроительного кодекса РФ при выявлении контрольно-надзорным органом правонарушений в области градостроительной деятельности подконтрольные субъекты – физические лица или должностные лица организаций подлежат привлечению к административной ответственности.

Уполномоченное должностное лицо контрольно-надзорного органа, проводившее контроль, составляет протокол об административном правонарушении. Требования, предъявляемые к данному протоколу, содержатся в ст. 28.2 КоАП РФ. Надлежащее оформление акта является основанием для выдачи подрядчику, застройщику или заказчику предписания об устранении выявленных нарушений.[107] Кроме того, надлежащее документирование является гарантией соблюдения прав и интересов подконтрольных субъектов, в том числе при рассмотрении жалоб вышестоящим органом и судом.

Принцип взаимодействия и обмена информацией с другими государственными органами

Как правило, для реализации результатов контрольной деятельности, особенно в тех случаях, когда выявлены нарушения законодательства, контролирующим органам необходимо обращаться к другим государственным органам, которые имеют соответствующие полномочия по применению мер ответственности (правоохранительные органы). Кроме того, контрольная информация имеет значение для законодательных и исполнительных органов в плане дальнейшего совершенствования правового регулирования градостроительной деятельности.

Принцип приоритета предварительного контроля.

Принцип приоритета предварительного контроля заключается в следующем.

Приоритет предварительного государственного контроля в сфере градостроительной деятельности реализуется в его правовой форме: государственной экспертизе. Государственная экспертиза осуществляется на стадии проектирования градостроительного объекта. [108] Именно на стадии проектирования может быть выявлена потенциальная опасность причинения социального, экономического и иного вреда от несоблюдения требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, требований технических регламентов.

Принцип информационного, научного и кадрового обеспечения

государственного контроля.

Реализация этого принципа диктует, в качестве обязательных условий функционирования органов контроля, создание в их структуре управлений информации для анализа данных о результатах деятельности подконтрольных субъектов; учреждение при них исследовательских цент-

для изучения контроля в стране и за рубежом, разработк предложений по совершенствованию контрольной деятельности; разработку новой кадровой политики.[109]

Таким образом, с изменением градостроительного законодательства неизменными останутся основополагающие принципы контрольной деятельности, которыми руководствуются все государственные органы власти, в том числе и специальные органы контроля независимо от объекта и предмета контроля.


1.2. Понятийный аппарат строительно-технической экспертизы

Институт экспертизы широко применяется в законода­тельстве Российской Федерации. Практически в большин­стве федеральных законов России используется термин «экспертиза», например: государственная экспертиза градостроительной документации, экологическая экспертиза, государствен­ная экспертиза в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, экспертиза промышленной безопасности, правовая экспертиза документов, юридическая экспертиза норма­тивных правовых актов, независимая экспертиза качества и безопасности товаров, судебная экспертиза и т.д.

В публикациях, которые посвящены теоретическим во­просам экспертизы, экспертным оценкам, экспертным сис­темам, деятельности экспертных комиссий, для обозначения субъекта, назначающего и использующего экспертизу, при­меняется термин «лицо, принимающее решение» (ЛПР) [3.7, 3.18]. В юридической литературе данное лицо именуется лицом или органом (субъектом), назначающим экспертизу.

Специалисты из разных профессиональных областей деятельности вкладывают в понятие «эксперт» разный смысл, что приводит к различным правовым статусам как самого эксперта, так и процедур и результатов экспертной деятельности.

Термин «эксперт» в энциклопедическом словаре включает в тебя два понятия: опытный и испытанный, а экспертиза трактуется как исследования специалистом {экспертом) каких-либо вопро­сов, решение которых требует специальных знаний в области науки, техники, искусства и т. д.; при этом понятие «экспер­тиза» не совпадает с понятием «экспертные оценки», под ко­торыми подразумеваются оценки процессов как явлений, не поддающихся непосредственному измерению и основываю­щихся на суждениях специалистов (субъективных) [2.1,2.2.].Экспертиза как процессуальная и непроцессуальная деятельность широко используется в различных профес­сиональных сферах, в частности там, где требуется прове­дение различных экспертных исследований, однако экспер­тиза отличается от собственно исследований. Под терми­ном «процессуальные действия», например, понимаются действия в соответствии с процессуальными законодатель­ными и нормативными правовыми актами.

Экспертиза как процессуальная категория предполагает ее использование для юридических целей в определенной процессуальной форме. Использование экспертизы вне процессуальных норм не может иметь никаких юридиче­ских последствий, ибо любые общественные отношения в процессе принятия правовых решений существуют только в правовой форме. В самом общем случае экспертизу можно характеризо­вать как процессуальную, которая используется в различных видах юридических процессов; непроцессуальную или коммерческую (частную), которая используется вне процессу­альных рамок, общественную, которая используется в интересах общества.

Под объектом экспертизы необходимо понимать со­вокупность объективных и субъективных свойств элементов, которая может быть инди­видуально описана и исследована.

В понятие «предмет экспертизы» включены: объект, задачи и ме­тоды судебной экспертизы.

Предметом экспертизы является свойство или множество свойств объекта экспертизы, в том числе и системное, с учетом его связей и отношений с окружением, субъективно выбранное для исследования в данный момент времени в зависимости от поставленной цели, в рамках экспертной задачи, включающей задание руководителя экспертного учреждения и сформулированной экспертом инициативы, выполняемого по стандартным (определенным) методикам, в результате которого данное свойство представлено харак­теристикой, показателем или параметром, имеющими за­фиксированные значения (конкретные описания, отобра­жения и т.п.).

Субъектами процессуальной экспертизы являются Суд, дознаватель, следователь, стороны процесса, эксперт, специалист.

Субъектами непроцессуальной экспертизы являются: лицо, назначившее экспертизу, эксперт, специалист, консультант.

Экспертная деятельность, являющаяся основной формой контроля способствует выявлению правонарушений в сфере градостроительной деятельности.

В соответствии со статьей 29 Градостроительного кодекса РФ объектом государственной экспертизы градостроительной деятельности является только градостроительная документация и данные инженерных изысканий.

Целью экспертизы является установление соответствия данной документации и изысканий требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительстве. Государственная экспертиза является комплексной, непроцессуальной и вневедомственной.

Ведомственная экспертиза входит в комплексную вневедомственную экспертизу градостроительной документации и выполняется экспертными учреждениями отраслевых министерств.

Как следует из статьи 1 Основные понятия Гр.К. РФ

Градостроительная документация - документация о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке.



Pages:     || 2 | 3 | 4 |
 





<
 
2013 www.disus.ru - «Бесплатная научная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.