МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМ. М.В.ЛОМОНОСОВА

ФАКУЛЬТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Кафедра политического анализа

Современные механизмы и технологии лоббизма в российском государстве

Дипломная работа

Студента 5 курса

Барвина О.О.

Научный руководитель:

Профессор

Соловьев А.И.,

д.п.н.

Москва

2006 г.

Содержание

Введение	3
Глава I. Предпринимательский лоббизм в России. § 1. Сущность лоббизма. § 2. Предпринимательский лоббизм и «гавэрмент рилэйшнз» §3. Механизмы организационного оформления функции лоббизма в компании § 4. Задачи департамента по связям с государственными структурами	6 6 7 10 15
Глава II. Технологии лоббистской деятельности. § 1. Классификация технологий лоббизма. § 2. Технологии лоббирования § 3. Использование посредников в реализации лоббистской кампании §4. Процедура реализации лоббистской кампании	18 18 20 29 38
Глава III. Механизмы оценки лоббистской деятельности §1. Необходимость оценки лоббистской деятельности §2. Оценка лоббистской деятельности по результатам деятельности §3. Оценка текущей лоббистской деятельности	41 41 42 46
Заключение	52
Приложения	56
Список использованной литературы	60

Введение.

Актуальность темы исследования.

Практика лоббирования, т.е. оказания влияния на процесс принятия государственных решений в целях отстаивания групповых или индивидуальных интересов, в той или иной степени присуща любой политической системе. Однако характер её политического и институционального оформления зависит от характеристик этой политической системы – сложившейся политической культуры, развитости правовой системы, политических традиций, правил взаимоотношений государства и бизнеса, степени демократизации политического процесса.

Характер лоббизма в России за последнее десятилетие претерпел радикальные изменения. С одной стороны, изменилась экономическая основа общества – был создан и начал развиваться частный сектор экономики. С другой стороны, претерпела коренные изменения полити­ческая система страны. Активно проходившая структуризация органов государственного управления и рыночного сектора экономики стала стимулом к стремительному развитию взаимодействия ветвей и структур государственной власти и корпоративных частнопредпринимательских объединений. Возникла объективная потребность в создании дополнительных каналов для диалога между властью и бизнесом.

Между тем, исследованию предпринимательского лоббизма современной российской наукой уделяется недостаточное внимание. Лоббизм как правило исследуется с юридической или политологической точек зрения, в то время как наблюдается явный дефицит исследования реальной практики лоббизма в современной России. Кроме того, количество исследований лоббизма явно не соответствует масштабам его распространения в деловой практике.

Своевременность поднимаемых в данной работе вопросов повышается в условиях развития профессионального сообщества менеджеров – специалистов по связям с государственными органами. В настоящее время в России регулярно проводятся форумы по данной тематике, а также есть несколько ассоциаций, объединяющих профессиональных лоббистов. Все эти факторы определяют актуальность данной темы.

Степень разработанности темы в научной литературе.

Во времена СССР ученые исследовали тему лоббизма на примере США и государств Западной Европы (Н.Г. Зяблюк, С.Б. Четвериков). В последние два десятилетия российские ученые изучают лоббизм в основном применительно к российской специфике (А.П. Любимов, В.А. Лепехин, В.В. Смирнов, С.В. Зотов, А.И. Малько, А.С. Автономов, С.П. Перегудов, Л.И.Семененко). Однако в большинстве исследований основной упор делается на рассмотрение предпринимательского лоббизма лишь в рамках лоббизма как такового, в одном ряду с политическим, региональными и прочими видами лоббизма. Очень часто специфика предпринимательского лоббизма не выделяется в принципе.

Лоббизм довольно широко исследовался зарубежными учеными (К. Макгрант, С.Адуан, Б.Вулп, Х.Арн, Д. Ким, Д. Фигурейдо, С.Бир, Р.Винтер-Бергер, В.Грант, Дж.Гарднер, С.Грэхем, М.Дэвис, Г.Мэй, Т.Мо, Л.Милбрэт, Н.Нагет, М.Олсон, Дж.Ричардсон, М.Смит, А.Хольцман, С.Шмидт, Е.Шелли, Е.Штатшнейдер). Спецификой зарубежный исследований лоббизма является то, что в них рассматриваются в основном практические вопросы – законодательное регулирование лоббизма, конкретные механизмы и техники воздействия бизнеса на представителей власти.

Необходимо отметить, что российские и зарубежные экономисты делают различный акцент, определяя и рассматривая понятие «лоббизм». Российские ученые понимают это явление более широко и обращают большее внимание на макроэкономические составляющие лоббизма. Они рассматривают лоббизм как воздействие крупных компаний на законодателей и государственных чиновников при принятии того или иного решения или закона, останавливаясь далее на влиянии лоббизма на экономическую и политическую системы в целом. В то же время зарубежные исследователи рассматривают лоббизм в более узком смысле. Они, как и их российские коллеги, понимают под лоббизмом воздействие частных лиц или групп интересов на систему принятия государственных решений, но при этом трактуют его как особый вид профессиональной деятельности сотруд­ников, либо независимых консультантов, нанятых компаниями для представления их интересов.

Предмет, объект и цель исследования.

Предметом научного исследования является совокупность техник и механизмов, посредством которых осуществляется организация процессов взаимодействия между субъектами предпринимательской деятельности, органами государственной власти, а также профессиональными посредниками в процессе выработки, принятия и реализации государственных решений, так или иначе затрагивающих интересы субъектов предпринимательской деятельности.

Объектом исследования является система взаимодействия субъектов предпринимательской деятельности, органов государственной власти и профессиональных посредников в процессе выработки, принятия и реализации государственных решений, так или иначе затрагивающих интересы субъектов предпринимательской деятельности.

Целью исследования является изучение практики лоббистской деятельности российских компаний.

Теоретическую и методологическую базу исследования составили:

- научные работы зарубежных исследователей по проблеме лоббизма (К. Макгрант, С.Адуан, Б.Вулп, Х.Арн, Д. Ким, Д. Фигурейдо, С.Бир, Р.Винтер-Бергер, В.Грант, Дж.Гарднер, С.Грэхем, М.Дэвис, Г.Мэй, Т.Мо, Л.Милбрэт, Н.Нагет, М.Олсон, Дж.Ричардсон, М.Смит, А.Хольцман, С.Шмидт, Е.Шелли, Е.Штатшнейдер и др.);

- научные работы российских специалистов, посвященные исследованию зарубежного опыта (Н.Г. Зяблюк, С.Б. Четвериков и др.);

- научные работы российских исследователей отечественного опыта лоббизма (А.П. Любимов, В.А. Лепехин, В.В. Смирнов, С.В. Зотов, А.И. Малько, А.С. Автономов, С.П. Перегудов, Л.И.Семененко и др.);

- российская публицистика в печатных СМИ и Интернете;

- проведенные автором опросы экспертов.

Методы исследования.

В данном исследовании используются две группы методов, наиболее часто применяемые в политическом познании: общенаучные и социально-гуманитарные.

Общенаучные методы. В данной группе используются такие методы, как индукция и дедукция, анализ и синтез, диагноз и прогноз, определение и классификация, сравнение и аналогия.

Социально-гумманитарные методы. В данной группе используются 1) метод анализа документов и источников: законы и регламенты, материалы деловой прессы, данные специальных исследований, статистика государственных органов и ассоциаций, НИИ и ведущих специалистов; 2) опросный метод: экспертные опросы, анкетирование, интервью, телефонные опросы и пр.; институциональный и сравнительно (компаративно) - институциональный метод.

Глава 1. Предпринимательский лоббизм в России

§ 1. Сущность лоббизма

На основе множества встречающихся в научной литературе трактовок категории «лоббизм» можно вывести следующее общее определение: лоббизм – это совокупность целенаправленных усилий по оказанию влияния на процесс принятия государственных решений в целях отстаивания групповых или индивидуальных интересов.

Согласно методологическому подходу, предложенному П. Толстых [57], наиболее полно раскрыть содержание категории «лоббизм» можно посредством последовательного анализа субъекта, объекта, предмета и технологии лоббизма.

Субъектами лоббизма являются ключевые, организационно сформировавшиеся акторы, оказывающие давление на власть с целью принятия нужных для себя решений. Такими субъектами могут выступать отраслевые союзы и ассоциации, крупные бизнес организации, отдельные предприниматели или влиятельные в отрасли индивиды, государственные структуры. На основе данного критерия А.Любимов выделает следующие виды лоббизма [36, c.5]:

• Политический лоббизм – лоббизм, субъектами которого являются политические акторы: министерства, ведомства, комитеты Государственной думы, отдельные политики или государственные служащие.
• Гражданский лоббизм – лоббизм, субъектами которого являются граждане РФ, а предметом лоббизмом являются гражданские права.
• Профессиональный лоббизм – лоббизм, субъектами которого являются профессиональные посредники.

На основе этого же критерия А.Малько [41, с.61] выделяет:

• лоббирование со стороны различных социальных структур: общественных организации, движений, партий, групп, слоев (профсоюзы, антивоенные и экологические движения, предпринимательские союзы и т.д.);
• ведомственное лоббирование - это лоббизм министерств, ведомств, государственных комитетов, отраслевое «продавливании» тех или иных интересов;
• региональное лоббирование - это воздействие на власть со стороны представителей республик, краев, областей, районов, отстаивающее определенные льготы и преимущества для регионов;
• иностранное лоббирование, означающее влияние зарубежных «групп давления» либо национальных общин на те или иные государственные органы с целью принятия ими определенных решений.

Некоторые авторы (в частности Г. Григор [17]) на основании данного критерия выделяют также предпринимательский лоббизм (подробнее см. §2 данной главы).

Объект лоббирования – это те политические институты, на которых осуществляется воздействие лоббистов или те институты, от которых зависит принятие решений в пользу лоббиста. На основе данного критерия выделяют лоббизм в исполнительной, законодательной и судебной ветвях власти.

Предмет лоббизма – это то, ради чего осуществляется лоббистское давление, проводится лоббистская кампания и пр. Согласно самой распространенной классификации существуют следующие предметы лоббирования:

• ресурс - в этом случае субъекты лоббирования пытаются получить финансовые ресурсы, распределение которых осуществляется государственными органами;
• проблема – в этом случае субъекты лоббирования пытаются с помощью вовлечения государственных органов или отдельных политиков решить конкретные проблемы;
• позиция – в этом случае субъекты лоббирования предпринимают определенные действия для того, чтобы получить определенный статус, позицию (например, позицию монопольного игрока на определенном сегменте рынка)

Технологии лоббизма будут более подробно рассмотрены во второй главе.

§2. Предпринимательский лоббизм и «гавермент рилэйшнз»

Субъектами предпринимательского лоббизма являются субъекты предпринимательской деятельности, а также профессиональные посредники. В данной работе будут исследоваться технологии и механизмы предпринимательского лоббизма.

В западной литературе предпринимательский лоббизм принято называть «гавермент рилэйшнз» (government relations (GR)). Специфика данного термина в том, что он:

• подчеркивает что субъект лоббизма является внешним по отношению к государству и, следовательно, исключает возможность понимать под GR какой-либо вид политического лоббизма
• позволяет проводить аналогии с «паблик рилейшнз» (public relations (PR)) – деятельностью предпринимателей по установлению связей с общественностью. Таким образом, PR и GR формируют собой комплексную систему по выстраиванию коммуникаций со всеми стейкхолдерами. Не случайно, на практике функции PR и GR объединены в рамках одного функционального отдела (подробнее об этом см. §3 данной главы).

Между тем, понятия «гавермент рилэйшнз» и «лоббизм», а также джи-ар менеджер («GR-менеджер») и «лоббист» различаются в некоторых аспектах. Так, «government relations» относится к сфере общего менеджмента, а лоббизм - к технологии. Следовательно, основная задача GR-менеджера – это умение организовать работу широкого круга внутренних и внешних сотрудников компании: то есть, с одной стороны, способность выстроить общую систему взаимодействия между компанией, отраслевыми бизнес-ассоциациями, а также органами государственной власти, а с другой - установить взаимосвязь внутри собственной компании между PR-подразделением, руководством, акционерами и т.д. Безусловно, такой специалист должен быть ответственным за своевременную и качественную подготовку информации корпоративными специалистами, а часто выступать и ньюсмейкером. Лоббист же – это специалист кулуарных переговоров и политического торга, его ключевой ресурс способность реализовывать поставленные задачи через акторов, принимающих политические решения.

Конечной целью предпринимательского лоббизма является увеличение дохода предприятия-субъекта лоббистской деятельности путем получения им определенных конкурентных преимуществ. Это отличает предпринимательский лоббизм от его других видов.

Влияние лоббизма на конкурентоспособность предприятия было исследовано Г. Григором в его диссертации [16] на примере «пяти конкурентных сил» Майкла Портера. Если отталкиваться от классификации Портера, (см. рис. 1), то лоббизм по каждой из этих пяти сил может предоставить предприятию конкретные конкурентные преимущества:

1. Угроза вторжения на рынок новых участников. Предприятия, утвердившиеся на рынке, могут путем лоббирования своих интересов добиться от органов власти лимитирования либо даже вовсе исключения вторжения на рынок такими методами, как лицензирование, установление стандартов и т.д. С помощью таких механизмов органы власти могут создавать входные барьеры.

2. Рыночная власть продавца (поставщика). С помощью лоббизма предприятие может добиться от государственных органов либо государственных предприятия более выгодных условий доступа к ресурсам или поставкам комплектующих. Например, могут быть снижены налоговые платежи для отдельных предприятий либо лицензирован доступ к источникам сырья для их конкурентов.

3. Рыночная власть потребителя. В этом случае государство под давлением лоббистских усилий бизнеса может либо само выступать в роли льготного заказчика услуг или продукции какого-либо предприятия, либо путем налоговых и лицензионных льгот стимулировать его сбыт.

4. Угроза появления продуктов-заменителей. Государство может ограничивать распространение того или иного товара или услуги, оказывая давление на отрасли, являющиеся конкурентами лоббистов.

5. Необходимость добиваться выгодного положения среди конкурентов. В случае большого числа конкурентов или примерного равенства их сил отрасль начинает страдать от избыточных производственных мощностей. В этом случае она при помощи лоббизма может искать поддержки у органов власти, особенно если на рынке присутствуют иностранные конкуренты.

§3. Механизмы организационного оформления функции лоббизма в компании

Современная российская практика знает несколько способов организации лоббистской деятельности в компании. Наиболее распространенным является соединения функций лоббизма и связей с общественностью в одном департаменте, который может называться «департамент внешних связей» или «департамент корпоративных отношений». Первоначально такой вариант организационной структуры существовал в большинстве крупных иностранных компаний, работающих в России, и затем распространился и на многие российские компании.

В работе компании с органами власти можно условно выделить:

• регулярный лоббизм, при котором взаимодействие с государством осу­ществляется централизованно на постоянной основе для достижения определенных целей развития компании;
• лоббизм для решения технических вопросов, что означает использова­ние различных функциональных департаментов компании по мере необ­ходимости при реализации их повседневной деятельности.

Согласно исследованию Ассоциации менеджеров России [49], осуществлением регулярного лоббизма может занимать­ся:

• Высшее руководство компании (Президент, Генеральный директор);

• Вице-президент, Директор по отношениям с органами власти (без
  создания департамента);
• Департамент по отношениям с органами власти;
• Лоббистские функции в составе других департаментов (корпоративные от­ношения, PR и т.п.);
• Советники, помощники по отношениям с органами власти.

Выбор модели организации лоббистской деятельности в компании зависит от нескольких основных факторов:

• степени государственного регулирования бизнеса компании;
• масштабности деятельности компании;
• связью компании с государственными закупками и другими.

Решение технических вопросов осуществляется соответствующими департаментами компании, при осуществлении ими своей повседневной деятельности. Например, сбыт, организация производства, закупки и т.д.

Каждая из моделей орга­низации взаимодействий с органами власти имеет свои преимущества и недостатки.

Модель 1. Высшее руководство компании (Президент, Генераль­ный директор).

Организация и контроль лоббистской деятельности осуществляется непосредственно первым лицом компании. Как правило, в чистом виде такая мо­дель характерна для ранних этапов развития лоббистской деятельности фирмы.

Безусловным достоинством такой модели является оперативность решения проблем, причем в строгом соответст­вии со стратегическими планами развития компании. Важно также то, что такая организационная модель не порождает разногласий по поводу способов решения вопросов в области лоббизма. Такая модель привлекательна и для власти, предпочитающей в ходе переговоров взаимодействовать непосредственно с высшим руководством компании для экономии вре­мени на согласования. И, наконец, происходит снижение администра­тивных издержек, связанных с работой с органами власти.

Тем не менее, эксперты по-разному оценивают эффективность подобного снижения издержек. С одной стороны, компания, действительно, не тратит средства на функциональное обособление лоббистской деятельности, включая ее в функциональные обязанности высшего руководства компании. С другой стороны, сокращение расхо­дов можно поставить под сомнение. Дело в том, что диалог первого лица с органами государственной власти направлен, как правило, на одноразовое решение проблемы, тогда как функция лоббиста состоит в создании правил, формиро­вании процедур. В долгосрочной перспективе выгоднее вкладывать средства в формирование долговременных формальных правил, нежели оплачивать одноразовые решения и разрешения. Другими словами, там где рядовой менеджер будет решать проблему с опорой на формальные каналы воздействия на власть, первое лицо будет использовать уровень персональных контактов. Поэтому там, где лоббистской деятельностью занимается генеральный директор, для решения проблем, как правило, требуются значительные финансовые вливания. Наоборот, специальный департамент экономит деньги и решает проблемы.

Недостатком этой модели является и то обстоятельство, что первое лицо не является специалистом в области лоббизма. Кроме того, его загруженность и плотный рабочий график не позволяют сконцентрировать внима­ние на данных проблемах. Поэтому проблемы в этой области решаются нерегу­лярно и лишь по мере их явного обострения, т.е. затруднена упреждающая функция лоббистской деятельности. Проблематична реализация крупных проектов, требующих долговременных и систематических усилий. Кроме того, неизбежно отвлечение от других задач развития компании. И, что немаловажно, глава компании практически всегда пытается решать вопросы с руководи­телями государственных структур, но иногда этот путь неэффективен, ибо решаемый вопрос может находиться в компетенции более низких должностных уровней. При этом если от руководителя госструктуры получен отказ, то решить вопрос на уровне среднего звена и исполнителей становится абсолютно невозможно.

Необходимо отметить, что, независимо от применяемой модели, первое лицо всегда оставляет за собой право вмешиваться в отношения с орга­нами власти для решения ключевых вопросов в компании. При координации работы высшего руководителя и специального департамента используется общее правило, согласно которому к компетенции деятельности высшего руководства относятся те вопросы, которые не могут быть решены на низших уровнях управления.

Модель 2. Вице-президент, Директор по отношениям с органами власти (без создания департамента).

В этой модели организация и контролирование лоббистской деятельности осуществляется Вице-президентом или Директором по отношениям с органами власти без создания специализированной структурной единицы. Данная модель характерна как для российских (ОАО «Агромашхолдинг»), так и для западных (GlaxoSmithKline) компаний.

Данная модель является промежуточным вариантом между лоббизмом, осуществляемым непосредственно высшим руководителем компании, и созданием специализированного департамента. В этом случае в компании решение вопросов в сфере GR поручается одному из представителей топ-менеджмента компании. Как правило, такой сотрудник наделен правом принятия решений в процессе выработки политики компании в сфере взаимодействия с государством.

В этом случае к достоинствам прежней модели добавляется возможность осуществлять лоббизм на регулярной основе. Появляется возможность уделять больше внимания документальной проработке вопроса. Заместителю проще выходить при решении вопроса на уровень среднего звена аппарата; и если тут его постигает неудача, то в запасе есть возможность выхода на руководителя государственного органа власти, что, по сравнению с предыдущей моделью, повышает маневренность в области лоббизма. Спектр недостатков данной организационной модели значительно сужается, т.к. происходит выделение GR-функции и закрепление ее за отдельным специалистом. Однако «подводными камнями» в этом случае могут быть специализация на узкой области GR, а также сложность в координации усилий в сфере лоббизма с другими департаментами компании.

Модель 3. Департамент по отношениям с органами власти.

Согласно этой модели, организация лоббистской деятельности на постоянной основе осуществляется специализированной структурной единицей компании. Как правило, GR-департамент в компании возглавляется на уровне не ниже Вице-президента или Заместителя генерального директора.

Такая организационная модель довольно привлекательна. В этом случае выполняется весь спектр лоббистской деятельности за счет широкой сети контактов в органах власти. Реализуются долговременные и многопрофильные проекты, причем делается это на регулярной основе. Эффективно координируется деятельность разных департаментов в сфере лоббизма. Особое значение имеет то, что GR-деятельность выполняется профессионалами.

Организация GR-департамента тормозится высокими издержками его функционирования, а также внутрифирменным восприятием де­партамента как потребителя ресурсов с сомнительной отдачей. Это связано с тем, что многие аспекты лоббистской деятельности не имеют непосредственного выражения в виде прибыли компании. Кроме того, действия GR-департамента могут «выбиваться» из стратегии компании, вырабатываемой вне этого департамента. Наконец, у специалистов GR-департамента может не хватать полномочий для окончательного решения ключевых вопросов, требующих вмешательства руководите­лей компании.

Необходимо отметить, что в рамках развития данной модели может иметь место окончательное обособление GR-департамента с выделением его в самостоятельную компанию. Например, в 2003 г. во время реструктуризации холдинговой компании «Базовый элемент» департамент по внешним связям был расформирован, а его функции были переданы в учрежденную менеджментом этого департамента компанию ООО «Компания «Евразийская группа». Такое решение повышает организационные и трансакционные издержки на ведение лоббистской деятельности, однако снимает внутрикорпоративные трения между департаментами.

Модель 4. Лоббистские функции в составе других департаментов (корпо­ративные отношения, PR и т.п.).

Функции организации взаимодействия с органами власти часто находятся в компетенции департаментов, отвечающих за обеспечение взаимодействия компании с общественными организациями, СМИ, общественностью и т.п. Взаимодействие с органами власти также может относиться к компетенции Департамента по корпоративным отношениям.

В этом случае снижаются издержки на лоббизм, т.к. нет штата GR-специалистов, а проблемы решаются по мере их возникновения в рамках тех подразделений, которые тематически ближе других стоят к этим проблемам и имеют контакты в соответствующих властных структурах. Правда, такая экономия может обернуться сложностями в будущем, что вызовет существенные расходы на их решение. Более же очевидными недостатками такого способа организации лоббистской деятельности являются ее нерегулярность, непрофессионализм в сфере GR и недостаток полномочий исполнителей, а также усложнение реализации крупных и особенно долгосрочных проектов. В результате снижается эффективность не только функции лоббизма, но и профильной деятельности того подразделения, которое «по совместительству» выполняет функцию лоббизма. К тому же при такой модели организации может быть нарушена координация лоббистских усилий.

Модель 5. Советники, помощники по отношениям с органами власти.

В данной модели лоббистская деятельность осуществляется советниками или помощниками высшего руководства компании, которые могут быть ответственны:

• за организацию и реализацию специализированных лоббистских проектов;
• за поддержание отношений компании с определенными государственными министерствами и ведомствами;
• за предоставление рекомендаций по организации лоббистской деятельности руководству.

В этом случае затраты на лоббистскую деятельность снижаются за счет гибкого привлечения советников и помощников по мере необходимости. Привлеченные специалисты обладают необходимыми знаниями и, что немаловажно, включены в сетевые коммуникации с «нужными» в дан­ной сфере людьми. Но такие специалисты не уполномочены принимать решения, что снижает оперативность лоббизма. Фактически, утрачивается возможность регулярной работы с органами государственной власти. Это делает невозможными крупные лоббистские проекты. Узкая спе­циализация привлекаемых специалистов сужает спектр решаемых ими задач.

§ 4. Задачи департамента по связям с государственными структурами

Департамент по связям с государственными структурами с своей деятельности должен руководствоваться следующими принципами:

• системный характер взаимодействия с органами власти;
• обеспечение благоприятных конкурентных условий для компании;
• поддержание и развитие позитивного имиджа компании, как в органах государственной власти, так и среди партнеров и клиентов;
• повышение прибыльности компании или, по меньшей мере, мини­мизация убытков от деятельности органов власти;

К ключевым задачам деятельности департамента по отношениям с органами власти можно отнести:

1. Определение и анализ потребностей компании в сфере взаимодействия с органами государственной власти.

В крупной компании взаимодействие с органами власти осуществляется на различном иерархическом, функциональном и региональном уровнях. В то же время для руководства компании важным моментом является возможность иметь общий взгляд на происходящие в этой сфере процессы и потребности компании.

2. Отслеживание деятельности органов государственной власти

и прогнозирование их влияния на компанию.

Мониторинг и анализ проводимой государством политики в сфере деятельности компании являются отправным пунктом для любой лоббистской деятельности.

3. Координация выстраивания отношений компаний с органами государственной власти.

Часто взаимодействие с органами власти осуществляют различные подразделения компании. При этом важным моментом является координация общей направленности процесса взаимодействия единым центром, каким может являться департамент по отношениям с органами власти. Эта задача предполагает выработку для крупных компаний, действующих в целом ряде регионов, единой лоббистской стратегии, поскольку использование порочащих имидж компании методов работы в одном из регионов может наложить отпечаток на всю компанию в целом.

4. Воздействие на органы государственной власти, корректировка, предложения о внесении изменений в блок экономического законодательства, регулирующего отношения государства и бизнеса.

Целый ряд крупных и средних компаний осуществляет активное взаимодействие с органами власти, при этом оказывая на них определённое воздействие.

5. Обеспечение преференций и государственных заказов для компаний.

Последняя задача актуальна для компаний, рассматривающих государство как крупного покупателя своих товаров или услуг. Речь идет о компаниях, специфика бизнеса которых состоит в государственных заказах.

Каждая из задач разворачивается в ряд функций, задающих, в свою очередь, направления деятельности данного департамента. Ниже в графической форме приведен спектр задач и соответствующих им функций, составленный специалистами Ассоциации менеджеров России.

Эти функции разворачиваются в направления и объекты деятельности. Широкий круг направлений деятельности определяет разнообразие объектов деятельности — от участия в создании нормативно - правовых актов до формирования приоритетных сюжетов общественных дебатов.

При этом совершенно очевидно, что приоритетность функций, выбор направлений и объектов деятельности дифференцированы в зависимости от отраслевой принадлежности фирмы, специфики и размера компании.

Глава 2. Технологии лоббистской деятельности.

§1. Классификации технологий лоббизма

На данный момент российскими исследователями выработано множество различных классификаций лоббистский технологий. Основные из них включают следующие типы.

• «прямое» и «косвенное» лоббирование

Прямой лоббизм — это классический, в общепринятом смысле слова, лоббизм, который осуществляется при не­посредственном контакте лоббиста с субъектом, обла­дающими полномочиями принятия необходимого субъекту лоббирования решения.

Косвенный (непрямой) — это лоббизм, в котором прямые контак­ты отсутствуют или же они имеются, но с лицами, не обла­дающими полномочиями принятия необходимого субъекту лоббирования решения, но имеющими возможность оказывать эффективное влияние на процесс принятия данного решения.

Наиболее эффективным механизмом косвенного (непря­мого) лоббизма является апелляция к широкой аудитории общественности. Эта работа может осуществляться как внутри государственных учреждений, в виде проведения парла­ментских слушаний и «круглых столов», так и вне их, путем публикации опросов общественного мнения, широких кампаний в СМИ и т. д.

• «публичное» и «непубличное» лоббирование

Механизмами публичного лоббирования являются: де­монстрации, забастовки, бойкоты, политические заявле­ния, мобилизация общественного мнения через СМИ и т. д.

Механизмами непубличного лоббирования являются: спонсорство, финансирование проектов, личная поддер­жка и личное убеждение, предоставление эксклюзивной информации, а также угрозы и принуждение.

• индивидуально-обособленное и «перекрестное» (групповое)
  лоббирование

При индивидуально-обособленном лоббировании субъект лоббистской деятельности самостоятельно, в одиночку от­стаивает групповые интересы.

При перекрестном (групповом) лоббировании заинтересо­ванные в решении стороны договариваются между собой, например, о взаимной поддержке в проведении законопро­екта через тот комитет, где может быть принято наиболее благоприятное решение и т. д.

• коалиционное лоббирование

Это лоббистская деятельность группы субъектов с единой целью и единой задачей. В этом случае возникает новый субъект лоббистской деятельности — некий коллективный лоббист.

Коалиционное лоббирование является эффективной фор­мой лоббистской деятельности, особенно тогда, когда оно объединяет мощные структуры, которые и в отдельности представляют серьезное лобби. Главное в коалиционном лоббировании — умение договориться, урегулировать все аспекты совместной заинтересованности.

В российской практике коалиционное лоббирование тра­диционно имеет место, когда в Государственной Думе обсуждаются вопросы агропромышленного комплекса, дорожно-строительного сектора, военно-промышленного комплекса и т. д.

• ситуационное и стратегическое лоббирование

Эти два вида лоббизма отличаются между собой по фактору, играющему главен­ствующую роль в целях и задачах воздействия.

Для ситуационного лоббирования характерно стремление реа­лизовать сиюминутный интерес. В противоположность этому стратегическое лоббирование, как правило, ориентируется на долгосрочную перспективу.

Психологическими особенностями стратегического лоббиро­вания является выражение групповых интересов, ориентирован­ных на конкретные потребности, отвечающие базовым мотивационным тенденциям развития общества.

Еще одно отличие заключается в особенностях психологичес­кой установки. Стратегическое лоббирование в своей основе име­ет установку на объект, а ситуационное — на текущую ситуацию.

• плюралистическое и корпоративное лоббирование

Плюралистический механизм лоббистской деятельности присутствует в том случае, когда по одной и той же пробле­ме сталкиваются разные интересы нескольких групп.

Корпоративное лоббирование осуществляется монополис­тами определенной сферы реальной экономики или об­щественной жизнедеятельности. Корпоративное лоббиро­вание как механизм группового давления на российское государство осуществляется по нескольким направлениям:

1. первый путь — это давление снизу, когда субъекты инте­реса установившимся в обществе порядком отстаивают свои интересы;
2. второй путь — договор, контракт с наиболее могущес­твенной властной группой о взаимной поддержке.
• спланированное и спонтанное лоббирование

Спланированный лоббизм характеризуется наличием определенного плана действий, включающего в себя исследовательско - аналитическую работу, четко обозначенные цели, задачи, способы и методы их достижения, перечень союзников, вопросы координации с различными субъекта­ми лоббистской деятельности и др.

Спонтанный лоббизм — это незапланированные действия стихийного характера, которыми можно воспользоваться для продвижения групповых интересов.

Как показывает практика, в чистом виде спонтанный лоббизм не существует. Даже так называемые «стихийные» митинги или пикетирование всег­да имеют своего заказчика и носят организованный ха­рактер.

• криминальный лоббизм

В данном случае речь идет о негативных и теневых сторо­нах лоббистской деятельности. Тем не менее, она имеет место в структуре лоббистских технологий и в развитых парламентских странах. В периоды политической и эконо­мической нестабильности этот механизм лоббистской дея­тельности становится доминирующим.

§ 2. Технологии лоббирования

Суть любой лоббистской кампании заключается в том, что лоббист должен воздействовать на лицо, принимающее решения, (ЛПР) используя различные каналы коммуникации (см. рис. 2).

Для российской практики наиболее распространены следующие технологии лоббирования:

Технология 1. GR-менеджеры или руководство компании лично доносят свою позицию до ЛПР.

Эта технология становится возможной в следующих случаях:

• У компании есть возможность добиться личного приема у ЛПР. Этого легко добиться в случае, если ЛПР является депутатом или же компания является достаточно крупной, чтобы её позиция интересовала чиновника исполнительной власти.

• Представители компании являются членами координационных или совещательных структур при органах государственной власти. В частности, при комитетах Государственной Думы существуют экспертные советы, в состав которых входят представители экспертного и делового сообщества. Аналогичные совещательные органы существуют и при органах исполнителей власти. На правительственном уровне одним из самых эффективных каналов лоббирования является Совет по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ.

Примером успешного использования данного совета при отстаивании своих интересов является деятельность компании «Русский алюминий». В сентябре 2004 г. представители компании представили на заседании Совета по конкурентоспособности доклад «О роли государства в повышении конкурентоспособности российской экономики». В нем компания излагала свой взгляд на то, как ускорить темпы роста в России. Согласно авторам доклада, государству следует отобрать отрасли, которые способны стать “локомотивами развития всего хозяйства” и чья продукция обладает большей добавленной стоимостью. По их мнению, радиоэлектроника, машиностроение и телекоммуникации на эту роль не годятся из-за большого технологического отставания от конкурентов, легкая промышленность — тоже, так как переживает кризис, а развитие электроники и других высокотехнологичных производств невозможно ввиду отсутствия собственного инновационного продукта. Далее авторами доклада делается вывод о том, что алюминиевая промышленность должна стать полюсом роста российской экономики. В итоге авторы доклады предложили комплекс мер, которые бы повысили конкурентоспособность отрасли, а следовательно и крупнейшего ее игрока – компании «Русский алюминий».

• Организация встреч между представителями ассоциации, куда входят представители компании, и государственными чиновниками. В качестве примера можно привести регулярные встречи В.Путина с федеральными бизнес-ассоциациями: Российским союзом промышленников и предпринимателей, Объединением предпринимательских организаций России, «Деловой Россией», Торгово-промышленной палатой.

Примером успешного использования данного канала является внесение изменений в Таможенный тариф РФ в отношении зерно- и силосоуборочных комбайнов, принятые постановлением правительства 18 августа 2005 г. Данная поправка, суть которой заключается в введении заградительного тарифа на импорт сельхозтехники, была пролоббирована ассоциацией российских производителей сельскохозяйственной техники «Союза производителей сельскохозяйственной техники и оборудования». Основным инструментом лоббирования были регулярные выступления представителей ассоциации на Межведомственной комиссии по защитным мерам во внешней торговле.

• Встреча топ-менеджеров компании с государственными чиновниками на форумах, конференциях, круглых столах.
• Предоставление информации, Экспертиза.

Для политиков и чиновников, которые стремятся к выбору лучшей альтернативы решения, особую важность представляет не только техническая информация, сбор которой является относительно дорогостоящим процессом, но и политическая информация. Обычно и законодатели, и представители исполнительной власти обладают ограниченными экспертными ресурсами для проведения исследований по вопросам последствий всех решений, которые они принимают. В некоторых случаях, лоббисты как вариант решения предлагают готовый законопроект для внесения его на рассмотрение парламента. Очевидно, что предоставленная лоббистами информация может быть селективной, относительно того, каким образом она отразится на интересах их заказчика. Поэтому, необходимым условием восприятия информации властью является ее нейтральность, достоверность, исчерпывающий характер, а также репутация организации, которая ее предоставляет.

Необходимо отметить, что с середины 2003 г. в отношениях бизнеса и власти в России произошли существенные изменения, в ходе которых прежняя, установившаяся в 2000-2002 гг. модель этих отношений была практически сломана и взаимодействие между ними стало уже происходить по иным, качественно отличным правилам игры. Наиболее сильно изменение этих правил сказалось именно на данной технологии лоббирования. Как отметил С.П. Перегудов [51], в системе представительства интересов смена модели взаимодействия власти и бизнеса проявилась в том, что на месте механизмов согласования стратегических установок социально-экономического развития с Президентом и Правительством (налоговая реформа, развитие банковской системы, принципы валютного регулирования, административная реформа и др.) начала практиковаться система консультаций по сугубо частным вопросам. Частота и значимость встреч представителей государственных органов и бизнес-элиты существенно снизилась. В данной связи представляет интерес та оценка, которую дает новым отношениям вице-президент и член бюро Российского союза промышленников и предпринимателей Игорь Юргенс. "До июня 2003 г., - заявил он в одном из своих интервью, - было семь встреч бюро РСПП с Президентом, была очень конструктивная, умная работа, в том числе со стороны первого лица, с крупным бизнесом, шел диалог. Власть и теперь понимает, что без сотрудничества с бизнесом нельзя", и она "прощупывает какие-то механизмы так называемого частно-общественного предпринимательства… Но это, скорее, просто желание использовать существующие бизнес-объединения в своих целях, нежели возобновить диалог…Это отношения патрона-государства к подчиненному бизнесу"^[1].

Технология 2. Воздействие на ЛПР через агентов влияния

В случаях когда у субъектов лоббирования нет возможности установить непосредственный контакт с чиновником или политиком, в коммуникационную цепочку добавляется посредник – агент влияния. Это может быть лицо из ближайшего окружения ЛПР, или же его коллега, с которым удалось установить личный контакт.

Так например, наиболее распространенным инструментом лоббизма региональных бизнес-структур являются обращения от имени городских собраний/региональных парламентов к федеральным чиновникам или депутатам. Этот факт объясняется тем, что в региональному крупному бизнесу зачастую бывает легче заручиться поддержкой регионального законодательного собрания, чем федеральных структур. А тот факт, что у региональных институтов власти есть законодательное обеспеченное право обращаться в федеральные ведомства, делает эффективным использование региональных депутатов или чиновников в качестве агентов влияния.

Технология 3. Воздействие на ЛПР через аппарат

Достоинством данной технологии является то, что именно аппарат непосредственно занимается подготовкой решений и, следовательно, разбирается в предмете. Нередки случаи, когда какие-то незначительные изменения в проектируемом решении можно решить на уровне помощников ЛПР, которые это решения готовят. Это существенно экономит временные и финансовые ресурсы.

Многие исследователи отмечали влияние аппарата на принятие политических решений в Федеральном Собрании РФ. Наиболее ярко это проявлялось в верхней палате парламента – Совете Федерации до ее кадрового реформирования. Сессионная работа губернаторов в Совете Федерации, когда палата заседала несколько дней в месяц и рассматривала сразу большое количество законов, объективно предусматривала большую роль аппарата в подготовке рассмотрения законопроектов на комитетах, выработке проектов решений палаты и т.д. Практически политические решения, принимаемые верхней палатой, были решениями аппарата Совета Федерации [26].

Не менее значим в качестве объекта лоббирования и аппарат Государственной Думы. Согласно исследованию А.С. Косопкина, около 60% всех зако­нов разрабатывается в комитетах специалистами аппарата.

Отличительной особенностью деятельности аппарата фракций и депутатских групп Государственной Думы является тот факт, что его сотрудники подбираются из числа соратников по партии или единомышленников. Особенно это характерно для устойчи­вых, традиционных фракций Государственной Думы — КПРФ, ЛДПР, «Яблоко». В этом случае на первое место выдвигается кор­поративная общность аппарата и депутатов, основанная на еди­ных идеологических принципах.

Однако этот факт только суживает поле для маневра, но не ли­шает вовсе возможности лоббистской деятельности с этой катего­рией парламентских деятелей. В любой фракции, даже идеологи­чески монолитной, есть внутренние противоречия, которые могут не быть достоянием гласности, но очень хорошо известны аппара­ту. В то же время даже во фракции авторитарного типа, где голос лидера имеет решающее значение, все равно решения принима­ются на основе коллегиального обсуждения.

Таким образом, влияние аппарата как в рамках содержатель­ной подготовки материалов к рассмотрению, так и в организаци­онном обеспечении их рассмотрения представляет возможность реализо­вать лоббистские интересы.

Помощники депутата имеют личный прямой доступ к депута­ту, в силу этих обстоятельств их влияние на него может быть зна­чительно. Практика показывает, что кадровый состав помощни­ков остается стабильным, несмотря на перемены, связанные с новым электоральным циклом. С каждым новым созывом Го­сударственной Думы значительные перемены происходят в депу­татском корпусе, а контингент помощников остается практически неизменным.

В начале работы нового созыва Государственной Думы склады­вается ситуация, когда профессиональный опыт помощников яв­ляется решающим для ориентиров в деятельности депутата. В наиболее ответственный период формирования Государственной Думы депутаты, особенно не имеющие опыта парламентской дея­тельности, во многом опираются на мнение своих помощников.

В последующей деятельности влияние помощников депутата также остается стабильно высоким в силу своих функциональных обязанностей. Помощник не является личным секретарем, как иногда это происходит. Его задача — подготавливать и анализиро­вать материалы к заседаниям, в которых принимает участие депу­тат, готовить предложения к докладам и выступлениям и т.д. Именно помощник предлагает те идеи и то мнение, которое затем может быть озвучено депутатом.

Депутат может иметь в своем штате 5 помощников, которые, как правило, распределены между Государственной Думой (мак­симально 2 помощника) и региональным представительством де­путата. Это определяет и направления лоббистской деятельности, как в решении региональных вопросов, так и на федеральном уровне.

Помощники депутата на общественных началах также играют немаловажную роль. Зачастую в их статусе находятся фактические советники депутата: эксперты, аналитики, спичрайтеры, юристы [28].

Технология 4. Использование СМИ как инструмента влияния на ЛПР

Существует два основных варианта использования медиатехнологий в лоббистских коммуникациях. Во-первых, лоббистами используется сила общественного мнения, формируемого СМИ. Эти публикации используют не для непосредственного воздействия на ЛПР, а для создания более благоприятной среды для использования других технологий. В частности, во время проведения масштабной лоббистской кампании по введению обязательного страхования автогражданской ответственности, то помимо технологий прямого лоббирования государственных служащих и депутатов, велась массовая кампания по публикации в СМИ материалов о «подставах на дорогах» и о необходимости введения подобного вида страхования.

Во-вторых, воздействие осуществляется непосредственно на ЛПР специализированными СМИ, поставляющими информацию для элиты. Большинство лоббистских медиа-сообщений циркулирует именно в элитарном медиаполе, а уже оттуда поступает во все остальные СМИ. Наиболее распространенный пример непосредственного влияния на ЛПР посредством СМИ – так называемые «открытые письма», которые публикуются в газетах или журналах. В большинстве случаев целью подобных писем является не только и не сколько необходимость донести до ЛПР определенную информацию. Публикуя в СМИ открытое письмо, субъект лоббирования может ставить несколько целей:

1. Привлечь внимание общественности к существующей проблеме, поднять общественный резонанс, позиционировать проблему как имеющую глобальный характер и большую значимость. Все этим меры должны стимулировать чиновника, к которому обращено письмо, на решение обозначенной проблемы. При этом обязательным условием действенности данной технологии является публичность чиновника, для которого общественное мнения является значимым фактором.

Примером использования подобной технологии являются неоднократные публикации открытых писем участников алкогольного рынка М.Фрадкову и В.Путину (см. Приложение 1). Причиной многочисленных открытых писем явилось вступление в силу с 1 января 2006 г. поправок к закону "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции". Поправки к закону вводили акцизные марки нового образца, спрос на которые со стороны производителей Гознак не мог удовлетворить. В результате было остановлено производство на большинстве предприятий страны, выпускающих крепкие спиртные напитки.

2. Привлечь внимание конкурентов или врагов компании, показав что компания обращается к высокопоставленным чиновниками и за этими обращениями могут последовать какие-то действия. Эту технологию особенно эффективно использовать для предотвращения угрозы недружественного поглощения предприятия. Примером использования этой технологии является публикации открытого письма ветеранов химической промышленности, в котором сообщалось о недружественных действиях в отношении химической корпорации ОАО «Тольяттиазот».

Технология 5. Организация информационных поводов

Еще одной технологией лоббизма является создание информационных поводов, т.е. событий, которые могут вызвать интерес у публики, и поэтому с особой охотой освещаемые в СМИ. В качестве примеров информационных поводов может быть:

• организация круглого стола или конференции, с приглашением на неё ведущих представителей экспертного сообщества, а также политической и деловой элиты;
• организация какого-либо публичного мероприятия, привязанного к деятельности компании, с приглашением на это мероприятие ведущих представителей экспертного сообщества, а также политической и деловой элиты;
• публичные действия или заявления дружественного компании политика/общественного деятеля.

Эффективное использование данной технологии продемонстрировала компания ОАО «Тольяттиазот», которая во время пика недружественный действий со стороны рейдеров (негативные публикации в СМИ, иски со стороны миноритарных акционеров, давление со стороны региональных властей) организовала торжественное открытие нового цеха. На данное мероприятия были приглашены несколько дружественных компании депутатов Государственной Думы, а также представители западных партнеров компании (Европейский банк реконструкции и развития, Международный банк). Высокий статус гостей данного мероприятия, а также характер сделанных ими заявлений привлекли внимание прессы, в результате чего в большинстве федеральных изданий прошла серия публикаций о данном мероприятии. Общий тон большинства публикаций, которые строились как правило на логике заявлений дружественных компании депутатов, высвечивал в выгодном свете компанию как динамично развивающуюся и сотрудничающую с ведущими западными институтами. В тоже время в большинстве публикаций были процитированы представители компании, которые сообщили о проблемах предприятия и угрозе его недружественного поглощения (примеры публикаций см. в Приложении 2.). Таким образом в результате проведения данной акции были достигнуты следующие результаты:

• был создан ажиотаж вокруг проблем предприятия
• потенциальные захватчики предприятия воспринимались бы общественным мнением не как новые, возможно более эффективные собственники, а как помеха развитию эффективно управляемого предприятия
• потенциальным захватчикам были продемонстрированы связи компании в государственных структурах

Технология 6. Лоббирование «грасс-рутс».

«Грасс-рутс» технология (от англ. grass-roots, что дословно переводится как «корни травы») во многом является продуктом американской политической культуры и в полной степени не может быть воспроизведен в любой другой политической системе. Суть этой технологии заключается в том, чтобы добиться массовых акций в поддержку той или иной инициативы.

Данный способ включает: кампании написания писем или телеграмм, телефонных звонков, «протестные» мероприятия, которые сопровождают одновременно использующих методы прямого лоббирования представителей субъектов лоббизма. Политики относятся с большим вниманием к аргументам лоббистов, когда они знают, что их деятельность наблюдается общественностью и она небезразлична. Например, в США организациями «грасс-рутс» практикуется распространение среди своих сторонников образца письма с адресатами.

Если не срабатывают «мягкие» приемы, организатор «грасс-рутс» кампании может прибегнуть к протестным акциям: пикетирование, демонстрации, цель которых – создание информационного повода для средств массовой информации. Основной недостаток – это то, что процесс принятия политического решения является долговременным и дифференцированным, когда протесты обладают краткосрочным эффектом, что вызвано сложностью поддерживания активности сторонников субъекта лоббирования на высоком уровне. [13] 

§3 Использование посредников в реализации лоббистской кампании

Последние изменения в характере диалога власти и бизнеса привели к тому, что представители государства все менее и менее склонны прини­мать очевидные решения в пользу одной определенной компании или корпорации. Во-первых, это не отвечает цели государственных органов, которые должны работать на общее благо и действуют исходя из своей логики. Вторая и не менее важная причина - это рост профессионализма и активности лоббистов компаний-конкурентов, способных заблокировать продвижение невыгодного им решения. Все это может привести к негативным последствиям, как для самих чиновников, так и для компании, стремящейся пролобби­ровать определенное решение.

В такой ситуации возрастает роль посредников при работе с органами власти. Среди множества посредников особого внимания заслуживают об­щественные объединения, к которым относятся разного рода союзы, содру­жества, лиги и пр., а также и профессиональные лоббистские структуры.

Использование общественных объединений.

Общественные организации являются активным игроком на поле взаимодействия бизнеса и власти. При этом особый интерес для бизнеса как инструмент лоббизма представляют деловые ассоциации. Специалист по лоббизму должен не просто формировать диалог вла­сти и бизнеса, а должен осуществлять общую систему взаимодействия в струк­туре: компания - бизнес-ассоциация - власть.

Для успеха некоторых лоббистских кампаний необходимо наличие институционально закрепленный условий для постоянного ведения диалога. Влияние оди­ночной фирмы на процесс институционального конструирования, если только это не гигант-монополист, - ничтожно. Решением этого противоречия является ассоциирование бизнеса, т.е. создание деловых ассоциаций, которые могут стать площадкой для переговоров власти и бизнеса. Бизнес в этом случае по­лучает право на выражение консолидированной позиции, а власть при­обретает уполномоченного участника переговорного процесса.

Основы создания предпринимательских объединений могут быть различными:

• отраслевая основа (например, Лига содействия оборонным предприятиям);
• территориальная основа (Сибирская международная ассоциация крупных, средних и малых предприятий);
• по размеру предприятий (Российская ассоциация развития малого предпринимательства);
• по гендерному признаку (Ассоциация женщин -предпринимате­лей России);
• по политическим позициям (Российский союз промышленников и предпринимателей).

Достоинства использования в лоббистской деятельности деловых ассоциаций многогранны. Вне ассоциаций деловые проблемы решаются на индивиду­альном уровне общения лоббистов компаний с чиновниками. Но этот алгоритм имеет ряд недостатков:

• не всегда и не каждая компания в одиночку способна выйти на высокие этажи властной иерар­хии;
• ротация чиновников прерывает каналы неформальных связей во властных учреждениях;
• полномасштабная лоббистская деяте­льность является серьезным потребителем ресурсов в компании.

Деловые ассоциации создают такой механизм решения коммерче­ских проблем, при котором доступ к принятию властного решения не за­висит от ресурсных способностей отдельной компании.

Другое преимущество ассоциаций - это возможность действовать на основе представления консолидированных интересов ее участников, т.е. придавать своему голосу большую значимость за счет достаточного веса ее членов.

Этот подход к решению деловых проблем связан с самим характером проблем. По мере преодоления переходного периода у бизнеса все более возрастает потребность в устойчивых и формальных правилах поведения, в предсказуемости и стабильности работы государственной власти. По сути, за ассоциациями закрепляется роль посредника в переговорах власти и биз­неса, что разворачивается для каждой из сторон в конкретный набор задач.

Вступившие в ассоциации фирмы ставят перед собой различные зада­чи. А именно: донести до властных органов истинное положение дел в дан­ном секторе рынка, повлиять на принимаемые властью решения через со­здание авторитетного органа, играющего роль эксперта в процессе законо­творчества. Появляется возможность довести до сознания власти контуры реально достижимой легальности, определить узкие места и дыры в законо­дательстве, формирующие соблазн теневого экономического поведения.

Ассоциация также дает возможность консолидироваться внутри профессионального сообщества, выработать общую позицию в диалоге с властью. Сам факт ассоциирования фиксирует новую ступень развития бизнеса, когда потребность в легализации становится не требованием власти, а условием развития компании. И, что немаловажно, в случае не­удачи или невыгодного имиджа ассоциации удар принимает ассоциация как таковая, а члены компании остаются «в тени».

Но при всех этих плюсах ассоциации как инструменты лоббистской деятельности не свободны от недостатков. Минусы для компаний, использую­щих ассоциации как посредника для целей лоббизма, сводятся к тому, что в по­вестке работы ассоциации часто доминируют интересы крупных членов, тогда как именно групповое членство является решающим аргументом в диалоге с властью. В этом случае мелкие компании существуют для ста­тистики и для придания ассоциации веса.

К тому же известны случаи, когда ассоциации специально создают­ся крупными отраслевыми лидерами для отражения своих интересов, т.е. ассоциация является лишь инструментом для достижения целей, а не реальным институтом гражданского общества.

Использование ассоциаций ведет также к необходимости для ком­паний-участников находить компромиссное решение, т.е. поступаться частью своих первоначальных планов.

Далее приведен анализ лоббистского потенциала основных бизнес-объединений России.

Торгово-промышленная палата Российской Федерации (ТПП)

Торгово-промышленная палата имеет долгую историю своего становления, но в современном виде она была образована в 1993 году в соответствии с указом Президента РФ «О торгово-промышленной палате РФ». Президент Евгений Примаков.

Основными задачами ТПП РФ являются: представление интересов российских предпринимателей в отношениях с органами власти; создание условий, необходимых для становления социально-ориентированной рыночной экономики; помощь в формировании правовой среды и инфраструктуры предпринимательства.

В структуре ТПП существует 31 комитет. Комитеты ТПП РФ по отраслям и направлениям предпринимательской деятельности – являются основным механизмом выработки консолидированной позиции деловых кругов во взаимоотношениях с органами государственной власти, разработки и совершенствования законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, защиты корпоративных интересов бизнеса.

Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП)

Российский союз промышленников и предпринимателей существует с 11 января 1991 года. Правопреемник Научно-промышленного союза СССР.

Первые десять лет истории РСПП его основу составляли так называемые «красные» директора и предприятия военно-промышленного комплекса. Основной целью союза было продвижение оборонно-промышленного комплекса. ВПК была заинтересовано иметь свой лоббирующий орган, чтобы поддерживать государственный оборонный заказ.

В структуре РСПП существуют комитеты по различным актуальным экономическим вопросам. В сущности, это отдельные лоббистские структуры, которыми руководят глубоко заинтересованные в определенном решении вопроса представители крупного капитала. Они сами финансируют работу своих комитетов.

К наиболее заметным лоббистским успехам РСПП относят: 1) Подписание Б.Ельциным Указа об образовании ФПГ (декабрь 1993 года); 2) Участие в регулярных встречах Президента России в Кремле с членами бюро и правления РСПП проходящие с июля 2000 года; 3) Участие в Совете по предпринимательству при председателе правительства России.

Свое участие в законотворческой деятельности за 2001-2003 годы РСПП определяет нижеследующим образом:

• В июне-июле 2001 года Департамент по законотворчеству принимал участие в работе Комитета по бюджету и налогам Государственной Думы Российской Федерации в момент рассмотрения и принятия Государственной Думой главы 25 (налог на прибыль) II части Налогового Кодекса РФ;
• В октябре-ноябре 2001 года РСПП подготовлен проект Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле (валютный кодекс Российской Федерации)»;
• В декабре 2001 года Департамент по законотворчеству принимал участие в работе Комитета по труду и социальным вопросам Государственной Думы в момент рассмотрения и принятия Государственной Думой Трудового кодекса РФ;
• В 2002 году при активном участии РСПП принят закон «О связи».
• В 2002 году при активном участии РСПП принят новый закон «О несостоятельности (банкротстве)».
• В 2002 году при активном участии РСПП принята новая редакция Таможенного кодекса России.
• В 2002 году при активном участии РСПП принят Закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
• В 2002 году РСПП принял участие в разработке законопроекта «О федеральном бюро кредитных историй Российской Федерации».
• В 2003 году рабочей группой МЭРТ при участии представителей РСПП подготовлен пакет изменений в Земельный кодекс и иные федеральные законы, касающиеся прав собственности на земельные участки предприятий.

Общероссийская общественная организация «Деловая Россия»

Общероссийская общественная организация «Деловая Россия» образовалась 17 октября 2001 году, как объединение представителей нового сословия - Делового сословия России.

На сегодняшний момент «Деловая Россия» объединяет более 1200 членов, работающих в 54 региональных отделениях.

Об успешности лоббистской деятельности «Деловой России» говорят следующие факты:

• Члены Генерального совета «Деловой России» вошли в состав Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве Российской Федерации;
• «Деловая Россия» является одним из соучредителей Координационного совета предпринимательских союзов России;
• При участии «Деловой России» создана и работает Объединенная комиссия по корпоративной этике при РСПП;
• «Деловая Россия» принимаем участие в работе Координационного совета Организации работодателей России и Трехсторонней рабочей Комиссии; Научно-технического совета Администрации Президента РФ и Агентства по техническому регулированию и метрологии «Совет по техническому регулированию»;
• «Деловая Россия» приняла активное участие в создании саморегулируемой организации по разработке и внедрению добровольной сертификации и независимого контроля качества;
• В качестве примера наиболее яркого лоббистского достижениях организации П. Толстых приводит блокирование идеи введение НДС-спецсчетов на заседании комитета по предпринимательству при Касьянове [56].

Некоммерческое партнерство «Объединение предпринимательских рганизаций России» (ОПОРА)

ОПОРА создана в 18 сентября 2001 года для представительства интересов малого и среднего бизнеса в органах исполнительной власти. Учредителями партнерства выступили 53 предпринимательских организаций России. На сегодняшний момент НП «ОПОРА» объединяет в своих рядах 89 предпринимательских организаций. Из них общероссийских – 22, межрегиональных – 6, региональных – 61.

Цель деятельности партнерства - консолидация усилий бизнес-объединений для формирования благоприятных условий развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации, обеспечивающих эффективное развитие экономики.

Помимо общеизвестных бизнес-ассоциаций федерального масштаба, в России также широко представлены объединения, созданные для продвижение какого-то конкретного, узкоотраслевого решения. Примером может служить Нефтяной совещательный форум, созданный и финансируемый крупными иностранными нефтяными компаниями для продвижения законодательства о соглашениях о разделе продукции. На условиях соглашения о разделе продукции российские недра разрабатывают такие компании как Shell, Mitsui, Total, BP.

Petroleum Advisory Forum (Нефтяной совещательный форум)

Нефтяной совещательный форум был образован в 1993 году – специально для осуществления легальной лоббистской деятельности на территории России. Эта организация была создана иностранными компаниями для работы с властными органами РФ, для представления в них интересов иностранных инвесторов нефтегазодобывающего сектора экономики России.

Реально деятельность НФС сосредоточена на участии в разработке законодательства вокруг Соглашения о разделе продукции (СРП). В частности, НФС принял активное участие в разработке и принятии Закона о СРП (1998), а также – в разработке комплекса нормативных актов, связанных с этим Законом. В этом русле НФС ведет диалог с Правительством РФ и Государственной Думой.

По сути НФС представляет стратегические интересы компаний, входящих в состав форума. В связи с этим, деятельность НФС, хотя и учитывает особенности российских реалий, основана на корпоративных (консервативных) западных принципах ведения бизнеса.

На сегодня полными членами НФС являются: BP, Shevron, Conoco, Exxonmobil, Fortum, JNOC (японская нефтяная корпорация), Marathon, Norsk Hidro, Occidental, Philips Petroleum, Sakhalin Energy, Shell, Sibir Energy, Statoil, Texaco, Totalfina, Whintershall. Ассоциированным членов НФС является Baker Hughes, Bitech и McDermott International.

В 2000 году деятельность НФС была особенно интенсивной, в основном, это связано с активной позицией главы форума, Гленна Уоллера, а также – с экономической конъюнктурой, сложившейся после избрания Владимира Путина Президентом РФ.

Саморегулируемые организации

Принципиальные изменения в характере взаимодействия бизнеса и государства должно внести принятия рассматриваемого сейчас Думой законопроекта «О саморегулируемых организациях». Данный законопроект, принятый в первом чтении, предусматривает отказ государства от регулирования и контроля целого ряда отраслей в пользу саморегулируемых организаций (СРО). Вместе с тем предполагается, что государство сохранит за собой функцию надзора, а саморегулируемые организации должны создать дополнительный механизм ответственности участников СРО перед третьими лицами. Иными словами СРО будут брать на себя определенные государственные функции, при этом для некоторых видов деятельности (нотариальная, аудиторская, бухгалтерская и т.д.) может быть предусмотрено обязательно членство в СРО. Многие аналитики опасаются того, что управление целыми секторами экономики будет сконцентрировано в руках крупных компаний, что приведет к вытеснению мелкого бизнеса из системы управления СРО.

Лоббистские структуры

Но не только работа через ассоциации является неотъемлемым эле­ментом квалифицированной лоббистской деятельности. Не менее перспективно использование лоббистских структур.

В настоящее время в России ситуация такова, что компании готовы тратить деньги на лоббирование своих интересов, и есть профессионалы в этой области, готовые работать в данной сфере. Неизбежно, такая ситу­ация приводит к формированию рынка лоббистских услуг, к появлению фирм, которые осуществляют лоббизм по заказу компаний. Этот рынок раз­вивается очень динамично.

К использованию лоббистских структур прибегает множество ком­паний. Услуги таких фирм используются как для осуществления круп­ных лоббистских проектов, так и для менее значимых задач. Аккумулируя знания механизмов работы власти, специалистов в сфере лоббизма, такие фирмы по­зволяют добиться желаемых результатов без значительных издержек, связанных с содержанием собственного GR-департамента в компании. Фактически речь идет о некоем субподряде в сфере лоббизма. К тому же, тако­го рода фирмы позволяют компаниям оставаться в тени и не афиширо­вать свои интересы.

Несмотря на свои преимущества, такие формы работы имеют и ряд серьезных недостатков. Деятельность лоббистских фирм часто непро­зрачна. Они могут прибегать к коррупционным схемам работы, что неп­риемлемо для компаний, в которых было принято принципиальное ре­шение не использовать подобные методы работы. К тому же, возникает риск утечки конфиденциальной информации в третьи руки, что может также негативно сказаться на бизнес-проектах компании.

§4. Процедура реализации лоббистской кампании

На основе обобщения подходов Автономова А.С. [5] и Иванова Н.Б. [24] можно составить следующий план подготовки и реализации лоббистской кампании.

1. Анализ ситуации

а) Причины возникновения ситуации.

б) История субъекта лоббирования.

в) Сбор данных и анализ позиции компании по схеме SWOT: (Преимущества, Слабости, Угрозы, Возможности).

г) Цели - основная и дополнительные цели планируемой лоббистской кампании. Предварительная оценка вероятность достижения этих целей..

2. Выработка стратегии реализации лоббистской кампании

а) Анализ предыдущих действий компании.

б) Анализ действий конкурентов.

в) Варианты воздействия на объект лоббирования и оценка результативности каждого из вариантов.

г) Составление предварительного плана лоббистской кампании:

• определение объектов давления - законодательная, исполнительная власть, уровень власти, существующие каналы выхода на объект;
• определение союзников и противников объектов давления, их отношения к лоббируемому решению, анализ возможности использования - различных политических группировок, союзников и противников объекта давления;
• определение возможных вариантов действий и их политической/экономической стоимости;
• выбор итогового варианта лоббистских усилий.

3. Подготовка основного плана кампании

а) Проработка выбранного варианта лоббистских усилий, включая:

• вопрос о необходимости коалиции; если коалиция необходима, то создание коалиции, отсечение нейтральных и неопределившихся сил от конкурентов;
• создание штаба лоббистской кампании и распределение функций;
• решение вопроса о необходимости найма подрядчиков;
• решение вопроса о необходимости «грасс-рутс» кампании. В случае положительного решения необходима проработка следующих аспектов:

• Выбор целевой аудитории.
• Использование правильного момента для рекрутирования.
• Избавление участников от личных усилий и инициатив.
• Доведение необходимости и смысла акций до каждого участника.
• Сущность акций (письма, шествия, выступления).
• Организация акций.

• Решение вопроса о необходимости работы с регионами; в случае положительного решения, необходима проработка по каждому региону по каждому из пунктов настоящего плана;

в) Создание плана урегулирования кризисных ситуаций.

г) Выбор правильной даты начала действий. Необходимо просчитать дату на основе политического календаря. Трудно рассчитывать на поддержку, если те или иные чиновники и политики загружены более важными национальными вопросами (например, утверждением годового бюджета страны).

4. Разработка основного плана действий и его реализация

а) Реализация просчитанного "пика" усилий, без чего кампания становится либо исключительно дорогой, либо нерезультативной;

б) Организация контроля за всеми действиями;

в) СМИ и отношения с ними, освещение в прессе;

г) Решение вопросов технического характера;

д) Воплощение без срывов основного плана;

е) Готовность к дополнительным усилиям по ходу реализации акций:

• опросы общественного мнения;
• покупка рекламного времени и пространства;
• действия в конкретных регионах по необходимости;
• перестроение стратегии в ходе реализации кампании (в том числе использование запасной стратегии и кризисного варианта).

Глава 3. Механизмы оценки лоббистской деятельности

§1. Необходимость оценки лоббистской деятельности.

Оценка деятельности GR-департамента и GR-менеджеров представляет собой одну из наиболее сложных проблем в становлении и развитии лоббизма в российских компаниях. Эта сложность обусловлена как спецификой лоббистской деятельности, которая часто не позволяет выявить четкие критерии для достоверных оценочных суждений, так и крайним дефицитом информации в этой сфере.

Часто результаты лоббистской деятельности не носят очевидного и однозначного характера, а сам процесс взаимодействия с органами власти представляет собой плавный и постоянный процесс. Достижение видимого результата в сфере лоббизма, если о таком возможно говорить, может потребовать многих месяцев невидимой кропотливой работы. Из-за этого у специалистов вне сферы лоббизма иногда может складываться неверное впечатление, что деятельность GR-департамента, требующая значительных затрат, не приносит видимого результата для компании.

Между тем существует определенный парадокс. При налаженной работе GR-департамента его деятельность носит зачастую упреждающий харак­тер. В этом случае конфликты с властью не возникают, а все вопросы решаются оперативно и своевременно. В этом случае у других подразделений компании может создаться впечатление, что без данного департамента можно обойтись. Если же в компании регулярно возникают проблемы, связанные с отношениями с госструктурами, то GR-департамент вызывает уважение, как структура, решающая эти проблемы. Между тем именно в этом случае деятельность GR-департамента должна вызывать нарекания.

Поскольку целью департамента по связям с государственными структурами является создание благоприятных условий развития бизнеса со стороны государства, задача минимум департамента — это «гасить» проблемы и конфронтацию компании и власти. Задача максимум - не допускать возникновения таких проблем, предупреждать возможные сложности в отношениях власти и бизнеса. Поэтому наилучший результат лоббистской деятельности состоит в том, чтобы работа этой службы была как бы незаметна. Но тогда встает естественный вопрос: в какой мере благоприятная институциональная среда развития бизнеса является результатом работы специалистов по лоббизму, а в какой мере — результатом стечения обстоятельств? Ответ на этот вопрос должен быть переложен на четкую методику оценки результатов работы этой службы.

Иными словами, система оценки нужна для того, чтобы правильно позиционировать департамент внутри компании и в ответ получать необходимые ресурсы, инструменты для выполнения своих целей.

Исходя из опыта оценки лоббистской деятельности ряда ведущих российских компаний, а также серии собственных исследовательских проектов, Ассоциация Менеджеров сформировала обобщенную систему оценки деятельности GR-департамента и GR-менеджеров, которая может служить ориентиром при внедрении подобных систем в компаниях [49, c. 21].

Исходя из этой системы, оценивать лоббистскую деятельность можно: