Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
Статья 17 (Комментарий). Запреты, связанные с гражданской службой
Закон N 79-ФЗ различает две правовые категории, связанные с правовым статусом гражданского служащего: ограничения и запреты. Ограничения означают, что при наличии или возникновении определенных обстоятельств, предусмотренных в законодательстве (см. ст. 16 Закона), гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий, уже занимающий государственную должность, должен быть освобожден от этой должности и уволен с гражданской службы в связи с несоблюдением ограничений, установленных законодательством (см. п. 13 ч. 1 ст. 33 Закона). Соблюдение указанных ограничений, связанных с гражданской службой, обязательно как для граждан, желающих поступить на гражданскую службу, так и для сторон служебного контракта.
1. Комментируемая статья в развитие общих обязанностей и ограничений гражданского служащего, установленных ст. 15 и 16 Закона, предусматривает ряд дополнительных ситуаций, которые несовместимы с замещением должности гражданской службы. Эти обстоятельства законодатель называет запретами, связанными с гражданской службой. Целевое назначение запретов, установленных в данной статье, очевидно - повышение эффективности деятельности всей системы государственной службы и лиц, на ней занятых. В случае возникновения таких ситуаций или совершения гражданским служащим перечисленных в комментируемой статье действий, к нему могут быть применены меры ответственности, вплоть до прекращения служебного контракта и увольнения с гражданской службы по п. 14 ч. 1 ст. 33 Закона (см. к данной статье).
В соответствии с п. 1 ч. 1 комментируемой статьи гражданскому служащему категорически запрещено участие в работе органов управления коммерческой организацией на платной основе. Статья говорит об исключениях, установленных федеральным законом, однако на сегодняшний день не существует федерального закона, предусматривающего такую возможность.
Перечень видов коммерческих организаций (организаций, преследующих извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности) является исчерпывающим. Их виды предусмотрены ст. 50 ГК. К ним относятся: хозяйственные товарищества (в форме полного товарищества и товарищества на вере (коммандитного товарищества) и общества (в форме акционерного общества, общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью), производственные кооперативы, государственные и муниципальные унитарные предприятия.
Гражданский служащий может участвовать в деятельности органа управления коммерческой организацией, являясь его членом, в рамках своих служебных обязанностей. Более того, при представлении интересов государства на него возлагаются вполне определенные обязанности. Это предусмотрено, в частности, постановлением Правительства РФ от 22 февраля 1997 г. N 214 "Об обязанностях представителей государства в органах управления акционерных обществ, часть акций которых находится в федеральной собственности, при возникновении задолженности этих акционерных обществ по заработной плате, обязательным платежам в бюджеты всех уровней и страховым взносам в государственные внебюджетные фонды". Эта деятельность осуществляется в рамках служебной деятельности, при которой невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на них обязанностей может явиться основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности, а полномочия по представлению интересов государства в органах управления этих коммерческих организаций могут быть прекращены.
В то же время гражданскому служащему не запрещено осуществлять аналогичную деятельность (в том числе и на платной основе) в органах управления некоммерческих организаций, которые могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Так, например, он может входить в правление товарищества собственников жилья, осуществляя в нем за плату определенные функции. Однако в любом случае необходимо соблюдение общего требования о недопустимости конфликта интересов.
Принципы построения системы гражданской службы предусматривают жесткий запрет, закрепляемый п. 2 ч. 1 комментируемой статьи, на продолжение занятия должности гражданской службы в случае совмещения правового статуса гражданского служащего с правовым статусом: а) лиц, избранных или назначенных на государственные должности, б) лиц, избранных на выборные должности в органах местного самоуправления, в) лиц, избранных на оплачиваемые выборные должности в профсоюзных органах.
Прежде всего не допускается замещение должности гражданской службы в случае избрания или назначения на государственную должность. Статья 1 Закона относит к государственным должностям РФ и государственным должностям ее субъектов должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий их государственных органов.
Принцип разделения властей предполагает невозможность замещения одним лицом должности гражданской службы и выборной должности на постоянной основе в органах законодательной власти, в органах местного самоуправления, в органе профессионального союза. В силу этого гражданский служащий не может продолжать находиться на государственной службе в случае избрания депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, законодательного органа субъекта РФ, занимать выборную должность на постоянной основе в органе местного самоуправления, в профессиональных союзах, включая должности в выборном органе первичной профсоюзной организации государственного органа.
Если такая ситуация возникает, то гражданский служащий должен приостановить государственную службу на время исполнения обязанностей в указанных выше органах и организациях. Его служебный контракт приостанавливается с освобождением от замещаемой должности гражданской службы, оставлением в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв - по п. 3 ч. 1 ст. 39 Закона как обстоятельству, не зависящему от воли сторон. Основанием для издания приказа о приостановлении нахождения на гражданской службе является заявление самого служащего и документ, подтверждающий наличие юридического факта (избрания, назначения на должность). После окончания срока работы на выборной должности в таком же порядке издается приказ о восстановлении на гражданской службе.
Период замещения государственных должностей, должностей муниципальной службы, выборных должностей в органах местного самоуправления включается в стаж (общую продолжительность) гражданской службы для установления ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет, определения продолжительности ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска за выслугу лет и размера поощрений за безупречную и эффективную гражданскую службу (ст. 54 Закона).
Гражданскому служащему запрещается осуществлять предпринимательскую деятельность (п. 3 ч. 1 комментируемой статьи). Гражданское законодательство, регулируя отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходит из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке (ст. 2 ГК). Именно нацеленность на получение прибыли является ключевым критерием в определении предпринимательской деятельности.
Гражданским служащим запрещено заниматься любыми видами деятельности, которые могут быть отнесены к предпринимательской - производство, реализация или приобретение продукции или товаров, оказание услуг, выполнение работ с целью извлечения прибыли; владение, пользование, распоряжение имуществом, составляющим материальную основу предпринимательской деятельности; приобретение имущественных прав на нематериальные объекты (товарные знаки, промышленные образцы, торговые секреты, фирменные наименования и т.д.).
Гражданским служащим запрещено лично или через представителя голосовать посредством принадлежащих им акций, паев, долей участия при принятии решений хозяйственным обществом или товариществом. Если они являются собственниками акций, пая (дающих право на участие в управлении) в результате приватизации, то они обязаны на время прохождения государственной службы передавать в доверительное управление под гарантию государства все находящиеся в их собственности доли в уставном капитале хозяйствующих субъектов. Общие условия и формы такой передачи установлены гл. 53 "Доверительное управление" ГК.
Гражданский служащий не имеет права приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход в случаях, установленных федеральным законом (п. 4 ч. 1 комментируемой статьи).
Ценной бумагой является документ, удостоверяющий с соблюдением установленной формы и обязательных реквизитов имущественные права, осуществление или передача которых возможны только при его предъявлении (ст. 142 ГК). В соответствии со ст. 143 ГК к ценным бумагам относятся: государственная облигация, облигация, вексель, чек, депозитный и сберегательный сертификаты, банковская сберегательная книжка на предъявителя, коносамент, акция, приватизационные ценные бумаги и другие документы, которые законами о ценных бумагах или в установленном ими порядке отнесены к числу ценных бумаг.
Правовой режим ценных бумаг регулируется также рядом федеральных законов. Важнейшими из них являются следующие: от 22 апреля 1996 г. N 39-Ф3 "О рынке ценных бумаг" (в ред. от 30 декабря 2006 г.), от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" (в ред. от 19 декабря 2006 г.), от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах" (в ред. от 27 июля 2006 г.).
Закон говорит о запрете на приобретение ценных бумаг. Если же ценные бумаги имелись у гражданина к моменту начала его деятельности в качестве гражданского служащего, он обязан на время прохождения государственной службы передать их в доверительное управление под гарантию государства. В настоящее время на подзаконном уровне не определен порядок такой передачи.
Кроме того, ч. 2 комментируемой статьи устанавливает запрет на владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций), если оно может привести к конфликту интересов. В этом случае он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством РФ.
Однако ч. 2 ст. 71 Закона, определяя порядок вступления его в силу, предусматривает, что данная норма вступает в силу после определения организации, уполномоченной государством осуществлять доверительное управление принадлежащими гражданским служащим и приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций). Пока такая организация не определена.
Гражданскому служащему запрещается быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, либо в государственном органе или организации, непосредственно подчиненных или подконтрольных данному государственному органу (п. 5 ч. 1 комментируемой статьи). Введение этого запрета совершенно очевидно и оправдано, так как представитель должен действовать в интересах представляемого им лица, что изначально приводит к конфликту интересов (даже при отсутствии материальной выгоды). Этим, по сути, гражданскому служащему запрещается заниматься лоббистской деятельностью.
Гражданским служащим запрещено получать вознаграждения, связанные с исполнением должностных полномочий (п. 6 ч. 1 комментируемой статьи). Целью запрета является установление заранее обусловленных барьеров на пути возможного соблазна оказать предпочтение кому-либо при выполнении обязанностей по гражданской службе. Гражданский служащий не должен никому ничем быть лично обязанным.
Основные возможные варианты вознаграждений прямо перечислены в комментируемой статье. Отнесение конкретных форм вознаграждения к данному перечню зависит от конкретных обстоятельств, при которых такое вознаграждение может быть получено. Ими могут быть и безвозмездная передача какого-либо объекта в собственность, и передача требования, и исполнение имущественных обязательств гражданского служащего и т.п.
На практике встречаются самые разнообразные варианты "скрытого" вознаграждения - например передача в пользование (безвозмездное или на льготных условиях) объектов недвижимости, транспортных средств, оплата командировок, отдыха, лечения, развлечений, вручение дорогих подарков и т.п. (в том числе и для членов семьи гражданского служащего). Возможно предоставление необоснованных привилегий и преимуществ в учебной и научной деятельности, при выполнении работ по авторским договорам, при получении кредитов и ссуд и т.п.
Гражданские служащие не вправе при поездках в командировки получать средства сверх выделяемых государственным органом от любых юридических и физических лиц; не вправе пользоваться их услугами по оплате личных расходов.
Участие гражданских служащих в протокольных мероприятиях может сопровождаться получением подарков в связи с этими мероприятиями. Такие подарки признаются федеральной собственностью или собственностью субъекта РФ. Они должны быть переданы получившими их гражданскими служащими в государственный орган по акту.
Безусловно, данный запрет не лишает гражданских служащих возможности принимать символические знаки внимания и подарки в соответствии с общепринятыми нормами протокола, вежливости и гостеприимства, а также сувениры при проведении протокольных и иных официальных мероприятий. В подобных случаях следует руководствоваться ст. 575 ГК, в соответствии с которой не допускается дарение государственным служащим в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей, за исключением подарков, стоимость которых не превышает 5 МРОТ.
Следует иметь в виду, что в данном случае речь идет не о реальном МРОТ, устанавливаемом специальным федеральным законом в целях оплаты труда, а о неком параметре, используемом при исчислении сумм штрафов, государственных пошлин (на сегодняшний день он составляет 100 руб.).
Гражданский служащий может выезжать за пределы Российской Федерации для исполнения служебных обязанностей только в рамках служебных командировок (п. 7 ч. 1 комментируемой статьи). Речь в данном случае идет не только о факте выезда в командировку, но и обо всех расходах, с ними связанных (проживание, питание и т.п.).
Исключение могут составлять выезды в зарубежные командировки на основе международных договоров, на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами иностранных государств, международными и иностранными организациями. В этих случаях не запрещается пользоваться услугами принимающей стороны по организации размещения, питания, предоставления транспорта (в необходимых и разумных пределах, оправдываемых целью поездки).
Соответственно, категорически запрещено выезжать в такие командировки за счет физических и юридических лиц (в том числе для участия в научных конференциях, симпозиумах, иных мероприятиях).
Гражданскому служащему запрещено использовать в неслужебных целях средства материально-технического обеспечения и имущество, а также передавать их другим лицам (п. 8 ч. 1 комментируемой статьи). Имеется в виду использование оргтехники, средств коммуникации, иных видов оборудования или государственного имущества в рамках служебного времени или вне его, в личных интересах или в интересах других лиц. Это может быть эксплуатация компьютера (в том числе с выходом в Интернет и использованием других его функций), средств коммуникации (телефон, факс и др.), множительной техники, использование с нарушением установленного порядка финансовых средств и т.п.
Данный запрет предусматривает два типа возможных правонарушений. В первом случае гражданский служащий может использовать материально-техническое обеспечение и имущество в личных целях, во втором - те же действия он может совершить в интересах других лиц. В качестве средства служебного обеспечения может рассматриваться и информация в связи с тем, что Закон неоднократно упоминает об обязанности гражданского служащего соблюдать установленные правила работы с предоставляемой в служебных целях информацией. Для привлечения гражданского служащего к ответственности за нарушение данного запрета не имеет значения, какой из названных вариантов использования имущества был применен.
Гражданскому служащему запрещено разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 9 ч. 1 комментируемой статьи).
Под конфиденциальной информацией применительно к целям Закона следует понимать сведения, хотя и не составляющие государственную тайну, тем не менее не предназначенные для широкого доступа. Такая информация может стать доступной, например, для средств массовой информации, не будучи для этого предназначенной. Гражданский служащий, разгласивший подобные сведения, может и не иметь корыстных интересов, тем не менее нарушение запрета будет налицо. Наличие же материальной заинтересованности может стать при выборе мер ответственности для гражданского служащего квалифицирующим фактором.
Практическая реализация мер, направленных на недопущение разглашения гражданскими служащими сведений, составляющих конфиденциальную информацию, предполагает реализацию ряда конкретных условий. Во-первых, в каждом государственном органе применительно к конкретному гражданскому служащему должен быть определен соответствующий перечень сведений, составляющих информацию подобного рода. Во-вторых, требование о неразглашении конфиденциальной информации (наряду со сведениями, составляющими государственную и служебную тайну) должно быть включено в должностной регламент гражданского служащего. В-третьих, это требование должно быть продублировано в служебном контракте гражданского служащего в качестве одной из его основных обязанностей.
Неразглашение или неиспользование конфиденциальной информации в целях, не связанных с гражданской службой, означает обязанность гражданского служащего не разглашать ее в интересах организаций или физических лиц не только в период гражданской службы, но и после увольнения с гражданской службы.
Запрет в отношении возможности критических высказываний, суждений и оценок, которые может допустить гражданский служащий, снабжен целым рядом оговорок. Прежде всего, эти высказывания должны быть публичными (в том числе они могут быть озвучены и через средства массовой информации). Наряду с этим запрет касается деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы. И, наконец, сама возможность высказываний со стороны гражданского служащего не должна входить в его должностные обязанности.
Следует отметить, что данная формулировка запрета, зафиксированная в п. 10 ч. 1 комментируемой статьи, в значительной мере дублирует ряд его же положений (только существенно жестче). Так, ст. 15, перечисляя основные обязанности гражданского служащего, включает в их число и такие, как: соблюдение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов РФ и обеспечение их исполнения; исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом; неразглашение сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведений, ставших ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведений, касающихся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающих их честь и достоинство; соблюдение ограничений, выполнение обязательств и требований к служебному поведению, ненарушение запретов, которые установлены Законом N 79-ФЗ и другими федеральными законами. Статья 18, перечисляя требования к служебному поведению гражданского служащего, включает в них обязанности: соблюдать ограничения, установленные данным Законом и другими федеральными законами для гражданских служащих; соблюдать нейтральность, исключающую возможность влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций; не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство; не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа; соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации. Все эти положения с лихвой перекрывают запрет, установленный в п. 10 ч. 1 комментируемой статьи.
Гражданские служащие в подавляющем своем большинстве практически не могут нарушить данный запрет, ибо далеко не все из них имеют возможность доступа, например, к средствам массовой информации (а если бы и имели, то общие обязанности, перечисленные выше, являлись бы для них как нравственными, так и правовыми барьерами).
В то же время многие гражданские служащие являются одновременно специалистами в тех или иных науках - они могут читать лекции в учебных заведениях, писать научные статьи или готовить диссертации, публикации по теме диссертаций. Научные работы изначально предполагают наличие предложений, направленных на совершенствование существующих общественных отношений.
Представляется, что данный запрет не носит абсолютного характера и в случае возникновения конфликтной ситуации она должна быть оценена с учетом всех ее аспектов и с учетом соблюдения (или несоблюдения) гражданским служащим общих требований, предъявляемых к его поведению, соблюдению им основных обязанностей, установленных данным Законом.
В п. 11 ч. 1 комментируемой статьи предусмотрен запрет на получение гражданским служащим иностранных наград, почетных и специальных званий иностранных государств, международных организаций и политических партий. В принципе, это возможно, но с соблюдением определенного порядка, предполагающего наличие письменного разрешения представителя нанимателя гражданского служащего. Исключение сделано для научных наград, почетных и специальных званий.
Закон запрещает гражданскому служащему использовать должностные полномочия для предвыборной агитации в свою пользу или в пользу других лиц (п. 12 ч. 1 комментируемой статьи).
Являясь гражданином Российской Федерации, он имеет право избирать и быть избранным. Соответственно, он имеет возможность быть выдвинутым кандидатом на выборах на государственную (или общественную) должность непосредственно либо в составе списка кандидатов политической партии в соответствии с законодательством РФ; зарегистрироваться в качестве кандидата и проголосовать по собственному выбору.
Однако на всех стадиях избирательного процесса он не имеет права использовать сам (или через доверенных лиц) преимущество своего должностного и служебного положения. Гражданский служащий также не имеет права привлекать своих подчиненных и иных лиц, находящихся в служебной зависимости от него, к осуществлению в служебное время деятельности, способствующей выдвижению и (или) избранию его в качестве кандидата. Те же запреты распространяются и на все мероприятия, связанные с проведением в установленном порядке референдумов.
Гражданские служащие не имеют права использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений и иных организаций (п. 13 ч. 1 комментируемой статьи). Они обязаны руководствоваться исключительно законодательством и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями партий, политических движений и иных общественных объединений. Данный запрет полностью направлен на исключение возможности использования должностного положения гражданского служащего в интересах участников общественно-политической жизни. Это означает запрет на публичные высказывания, содержащие оценку их деятельности, свое отношение к ним и, тем более, пропагандирующие их деятельность. В то же время он не направлен на ограничение свободы совести, мысли и слова.
Каждый гражданин, в том числе и гражданский служащий, имеет право придерживаться любых взглядов, быть членом политической партии, однако он не имеет права на занятие в ней официальных руководящих постов. Он не вправе противопоставлять интересы какой-либо партии или группы интересам всего общества или использовать свое положение в пользу партии или общественной организации.
Аналогичный запрет установлен и по отношению к религиозным организациям. Он основан на положениях Конституции РФ. Российская Федерация - светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом (ст. 14 Конституции РФ).
В "пакете" общеполитических запретов находится и закрепленное в п. 14 ч. 1 комментируемой статьи положение, запрещающее гражданскому служащему создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных и религиозных объединений или способствовать созданию таких структур. Гражданская служба в Российской Федерации должна быть деполитизирована и департизирована. Гражданские служащие обязаны в своей деятельности руководствоваться исключительно законодательством и не имеют права заниматься развитием партийных структур.
Данный запрет не распространяется лишь на некоторые общественные организации. В Законе прямо названы профессиональные союзы, ветеранские и иные органы общественной самодеятельности. Это положение соответствует международно-правовым документам, в частности Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах (16 декабря 1966 г.), согласно которому государства обязаны обеспечивать право профессиональных союзов функционировать беспрепятственно, без каких-либо ограничений, кроме тех, которые предусматриваются законом.
Конвенция МОТ N 87 "Относительно свободы ассоциаций и защиты права на организацию" (9 июля 1948 г.) закрепляет положение, в соответствии с которым гражданские служащие имеют право создавать по своему выбору профессиональные союзы, ассоциации без предварительного на то разрешения, а также добровольно вступать в такие организации при единственном условии подчинения их уставам. Профессиональные организации гражданских служащих имеют право вырабатывать свои уставы и административные регламенты, свободно выбирать своих представителей, организовывать свой аппарат и свою деятельность и формулировать свою программу действий. Государственные органы и их руководители обязаны воздерживаться от всякого вмешательства, способного ограничить право гражданских служащих на создание профессиональных организаций или воспрепятствовать его законному осуществлению. В свою очередь, профессиональные союзы (ассоциации) гражданских служащих не имеют права вмешиваться в деятельность государственных органов по выполнению возложенных на них задач и функций.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, являясь составной частью ее правовой системы (ст. 15 Конституции РФ), находят свое отражение в федеральных законах. На законодательном уровне закреплен правовой статус такой общественной организации, как профсоюзы, - прежде всего в Федеральном законе от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (в ред. от 9 мая 2005 г.), в ТК.
Для гражданских служащих установлено исключение из правового механизма, предусматривающего варианты защиты трудящимися своих трудовых прав. Они не имеют права прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора (п. 15 ч. 1 комментируемой статьи). Отличия здесь не только в самом предмете возникающих споров, но и по поводу условий их разрешения. Гражданские служащие ограничиваются запретом, которого нет для работников по общему найму, идет ли речь об индивидуальном трудовом споре или о коллективном трудовом споре (в том числе о такой его стадии, как забастовка).
И еще одно из отличий в правовом статусе гражданского служащего, заключившего служебный контракт, от наемного работника, работающего по трудовому договору. Используя самозащиту, как один из способов защиты трудовых прав и свобод (ст. 352 ТК), работник, известив работодателя или своего непосредственного руководителя либо иного представителя работодателя в письменной форме, может в определенных случаях отказаться от выполнения работы (ст. 379 ТК). Частным случаем является ситуация с нарушением сроков выплаты заработной платы и иных сумм, причитающихся работнику. В случае задержки выплаты заработной платы на срок более 15 дней работник имеет право, известив работодателя в письменной форме, приостановить работу на весь период до выплаты задержанной суммы.
Но ТК (так же, как и Закон N 79-ФЗ) не допускает приостановления работы государственными служащими (ст. 142 ТК). Справедливости ради следует отметить, что такого права лишены не только государственные служащие, но и некоторые другие категории лиц наемного труда (работники, работающие в организациях, непосредственно обслуживающих особо опасные виды производств, оборудования; работники, в трудовые обязанности которых входит выполнение работ, непосредственно связанных с обеспечением жизнедеятельности населения, - энергообеспечение, отопление и теплоснабжение, водоснабжение, газоснабжение, связь, станции скорой и неотложной медицинской помощи).
Закрепляя принцип свободы труда, Конституция РФ одновременно признает право граждан на индивидуальные и коллективные трудовые споры с использованием установленных федеральным законом способов их разрешения, включая право на забастовку (ст. 37 ТК).
Принципиальным является положение ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которым перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. О таком федеральном законе говорит, в частности, ст. 413 ТК, в которую включено положение, в соответствии с которым право на забастовку может быть ограничено. Закон N 79-ФЗ, устанавливающий для гражданских служащих в п. 15 ч. 1 комментируемой статьи запрет на прекращение исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора, отражающий специфику правового положения гражданских служащих как особой категории лиц наемного труда, как раз и является таким федеральным законом.
Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 24-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, а также должности государственной или муниципальной службы" ч. 1 комментируемой статьи дополнена п. 16 и 17 Они содержат запреты, направленные на защиту основ конституционного строя и обеспечение безопасности государства, представляя собой разновидность ограничений, возможность установления которых предусмотрена ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Вводимые запрещения обусловлены особенностями правового положения гражданских служащих, которые в той или иной мере обладают доступом к сведениям, составляющим государственную тайну, являются носителями государственных секретов и иной конфиденциальной информации. С другой стороны, указанные нормы призваны способствовать также предупреждению возможных конфликтов интересов в связи с осуществлением гражданскими служащими должностных полномочий во взаимодействии с иностранными организациями.
Пункт 16 запрещает гражданскому служащему входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений.
Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" под иностранной некоммерческой неправительственной организацией понимается организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, созданная за пределами территории РФ в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы.
Иностранные некоммерческие организации, так же как и российские, могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.
Иностранная некоммерческая неправительственная организация осуществляет свою деятельность на территории РФ через свои структурные подразделения - отделения, филиалы и представительства.
Структурное подразделение - отделение иностранной некоммерческой неправительственной организации признается формой некоммерческой организации и подлежит государственной регистрации в порядке, предусмотренном ст. 13.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях".
Структурные подразделения - филиалы и представительства иностранных некоммерческих неправительственных организаций приобретают правоспособность на территории РФ со дня внесения в реестр филиалов и представительств международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций сведений о соответствующем структурном подразделении в порядке, предусмотренном ст. 13.2 Федерального закона "О некоммерческих организациях".
Иной порядок вхождения гражданских служащих в органы иностранных некоммерческих неправительственных организаций и их структурных подразделений может быть предусмотрен международным договором РФ или законодательством РФ.
Пункт 17 устанавливает запрет на занятие гражданскими служащими практически любыми видами деятельности, в том числе научной, преподавательской и иной творческой, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Речь идет о запрете консультирования, чтения лекций, выступлений на семинарах, конференциях, проведения научных исследований, написания аналитических докладов и других форм участия гражданских служащих в оплачиваемых из иностранных финансовых источников работах. Запрет распространяется и на работу, которая оплачивается, в частности в виде грантов (безвозмездной помощи), предоставленных международными и иностранными организациями, иностранными гражданами и лицами без гражданства для поддержки и развития общественных инициатив, науки и образования, культуры и искусства в Российской Федерации.
По мысли законодателя, участие гражданского служащего в органах управления, попечительских или наблюдательных советах иностранных некоммерческих неправительственных организаций, а также плата за результаты какой-либо деятельности в ряде случаев может быть формой скрытой взятки, ставит его деятельность в определенную зависимость от организаций с иностранным капиталом и потенциально может влиять на принятие им решений в рамках служебных полномочий. Однако введение соответствующих запретов для всех гражданских служащих, нисколько не умаляет презумпцию невиновности. Так, запрещение, предусмотренное для гражданских служащих п. 17 ч. 1 комментируемой статьи, отменяется письменным разрешением представителя нанимателя, к которому они вправе обратиться с подобной просьбой. Исключение же из общего правила, согласно нормативной диспозиции данного правого запрета для гражданских служащих, может устанавливаться только международным договором или законодательством РФ.
2. Часть 2 комментируемой статьи в значительной степени повторяет положения п. 4 ч. 1 этой же статьи. Однако она более четко определяет правовой режим запрета на владение гражданским служащим ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций), которые могут принести доход.
Здесь нет абсолютного запрета на такое владение, а говорится лишь о ситуации, в которой может возникнуть конфликт интересов. Именно в этом случае гражданский служащий обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции (доли участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством.
Однако ч. 2 ст. 71 Закона, определяя порядок вступления его в силу, предусматривает, что ч. 2 комментируемой статьи вступит в силу после определения организации, уполномоченной государством осуществлять доверительное управление принадлежащими гражданским служащим и приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций). Пока такая организация не определена.
3. Весьма жестким по отношению к гражданскому служащему выглядит запрет, предусмотренный п. 1 ч. 3 комментируемой статьи. Он предполагает, что гражданин после увольнения с гражданской службы (независимо от причины - достижение предельного возраста, увольнение по собственной инициативе, по инициативе представителя нанимателя, по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон служебного контракта и т.д.) не вправе в течение довольно длительного срока (двух лет) замещать должности (т.е. работать по трудовому договору), а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности.
Категория "отдельные функции" в данном контексте является оценочной категорией, что может привести к разным результатам при внешне схожих ситуациях. Кто должен определять критерии выполнения "отдельных функций" государственного управления в этих случаях? Будущий работодатель или сторона в гражданско-правовых договорах? Какова степень их ответственности и ответственности бывшего гражданского служащего в случае игнорирования ими данного запрета (ведь отношения будут уже не служебные)?
Как и любое право гражданина, право на свободный труд подлежит судебной защите. Кто будет ставить вопрос о нарушении права на труд или о нарушении запрета, установленного Законом N 79-ФЗ? Какое решение в случае возникновения такого спора сможет принять суд? Эти вопросы судами пока не разрешались. Только обобщение практики сможет дать ответ на вопрос о целесообразности данной нормы и о ее эффективности.
Положения п. 2 ч. 3 комментируемой статьи выглядят гораздо более эффективным способом защиты государственных интересов. Здесь четко говорится об обязанности бывшего гражданского служащего не разглашать и не использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Данное положение практически повторяет запрет, установленный в п. 9 ч. 1 комментируемой статьи, но имеет другого адресата - гражданина, ранее находившегося на гражданской службе.
Запреты, предусмотренные комментируемой статьей, могут быть конкретизированы применительно к различным органам государственной власти и к различным должностям гражданской службы. Эти положения находят свое отражение в нормативных правовых актах, регулирующих вопросы гражданской службы (положение о служебном распорядке государственного органа, должностной регламент), а также в служебном контракте гражданского служащего.
Соблюдение ограничений и запретов, выполнение гражданским служащим его служебных обязанностей должны учитываться на всех стадиях прохождения гражданской службы - проведение конкурса, назначение на должность гражданской службы и ее замещение, проведение квалификационного экзамена и присвоение классного чина, проведение аттестации, применение поощрений, награждения, дисциплинарных мер и др.
4. Несоблюдение запретов, установленных нормами комментируемой статьи, предусматривает возможность привлечения к ответственности, которая определяется как данным Законом, так и другими федеральными законами (ч. 4 комментируемой статьи).
Процедура установления факта нарушения определенных для гражданского служащего запретов (если это нарушение может повлечь за собой дисциплинарную ответственность) требует проведения служебной проверки по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего в порядке, предусмотренном ст. 59 Закона. Меры дисциплинарной ответственности применяются независимо от привлечения к материальной, административной (или даже уголовной) ответственности.
