WWW.DISUS.RU

БЕСПЛАТНАЯ НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

 

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 23 |
-- [ Страница 1 ] --

Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н.

Административное право.

УДК 342.9(075.8) ББК 67.401я73 БЗО

Рецензенты:

кафедра административного и муниципального права Саратовской государственной академии права (заведующий кафедрой доктор юридических наук, профессор Н. М. Конин);

доктор юридических наук, профессор И. Ш. Килясханов.

Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н.

БЗО Административное право: Учебник для вузов. — 3-е изд., пересмотр, и доп. — М.: Норма, 2007. — 816 с.

ISBN 978-5-468-00053-3 (в пер.)

В учебнике в соответствии с программой учебного курса проанализированы основные институты российского административного права. В третьем издании авторы учли серьезные изменения, произошедшие в последние годы в системе государственного управления, в сфере административного законодательства. Рассматриваются понятие административно-правовых отношений, вопросы государственного управления и исполнительной власти, административно-правовые режимы и др.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, научных работников, служащих органов государственного и муниципального управления.

ISBN 978-5-468-00053-3

© Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский,

Ю. Н. Старилов, 2007 © ООО «Издательство НОРМА», 2007

Авторы учебника:

Бахрах Демьян Николаевич — доктор юридических наук, профессор кафедры административного права Уральской государственной юридической академии, заслуженный деятель науки РФ: гл. 1 (§ 2), гл. 2 (§ 3), гл. 3 (§ 3-5), гл. 5 (§ 6), гл. 7 (§ 4, 6—11) гл. 8, гл. 10 (§ 5 — военная и правоохранительная служба), гл. 15 (§ 3-5), гл. 16, гл. 17 (§ 1-4), гл. 18 (§ 1-5, 7, 8), гл 19 (§ 1, 2, 9), гл. 20 (§ 1-4), гл. 22, 23, гл. 28 (§ 4-10), гл. 29 (§ 1-3, 5, 9);

Россинский Борис Вульфович — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного права Российской правовой академии Министерства юстиции РФ, заслуженный юрист РФ: гл. 7 (§ 1—3, 5), гл. 11, гл. 17 (§ 5, 6), гл. 18 (§ 6), гл. 19 (§ 3-8), гл. 20 (§ 5), гл. 21, гл. 24-27, гл. 28 (§ 1-3), гл. 29 (§ 4, 6, 7);

Старилов Юрий Николаевич — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета: гл. 1 (§ 1, 3-8), гл. 2 (§ 1, 2, 4, 5), гл. 3 (§ 1, 2, 6), гл. 4, гл. 5 (§ 1—5), гл. 6, гл. 9, гл. 10 (§ 1—4, § 5 — государственная гражданская служба, § 6-11), гл. 12-14, гл. 15 (§ 1, 2), гл. 29 (§ 8), гл. 30.

Содержание

Предисловие 15

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть, административное право

Глава 1. Государственное управление 19

§ 1. Понятие, содержание и виды управления 19

§ 2. Социальное управление 22

§ 3. Теория управления и теория административного права...26

§ 4. Понятие государственного управления 29

§ 5. Признаки государственного управления 33

§ 6. Виды государственного управления 35

§ 7. Функции государственного управления 38

§ 8. Исполнительная власть и государственное управление...43

Глава 2. Исполнительная власть 4

§ 1. Основные подходы к изучению

административно-правовой теории 44

§ 2. Принцип разделения властей 46

§ 3. Признаки исполнительной власти50

§ 4. Функции исполнительной власти 53

§ 5. Субъекты исполнительной власти 54

Глава 3. Административное право как отрасль права.

Предмет и метод административного права 56

§ 1. Публичное право и административное право56

§ 2. Административное право и частное право 58

§ 3. Предмет административного права 63

§ 4. Метод административно-правового регулирования 67

§ 5. Система административного права70

§ 6. Взаимосвязь и разграничение административного права

и иных отраслей права 73

Глава 4. Наука административного права 78

§ 1. Наука об управлении 78

§ 2. Административное право как наука 79

§ 3. Административно-правовая политика 81

§ 4. История развития административно-правовой науки 82

Содержание7

Глава 5. Нормы административного права и административно-правовые отношения. Источники административного права 101

§ 1. Система административно-правового регулирования.....101

§ 2. Нормы административного права 103

§ 3. Структура административно-правовых норм 107

§ 4. Реализация и действие административно-правовых

норм 108

§ 5. Административно-правовые отношения 109

§ 6. Источники административного права 120

Раздел II. Субъекты административного права

Глава 6. Понятие, правоспособность и дееспособность

субъектов административного права 124

§ 1. Понятие субъекта административного права 124

§ 2. Правоспособность и дееспособность субъектов

административного права 127

Глава 7. Индивидуальные субъекты административного права 131

§ 1. Административная правоспособность

и административная дееспособность

индивидуальных субъектов 131

§ 2. Административно-правовой статус граждан

Российской Федерации 136

§ 3. Административно-правовой статус

иностранных граждан и лиц без гражданства143

§ 4. Специальные административно-правовые статусы

индивидуальных субъектов 151

§ 5. Паспортный режим в Российской Федерации 155



§ 6. Способы защиты прав граждан 160

§ 7. Право граждан на обращения в государственные органы

и органы местного самоуправления 163

§ 8. Право гражданина на административную жалобу...........164

§ 9. Производство по административным жалобам граждан...169 § 10. Право граждан на судебное обжалование незаконных решений (действий) органов публичного управления

и их должностных лиц 172

§11. Право граждан на возмещение ущерба,

причиненного незаконными действиями органов

и должностных лиц публичного управления 176

Содержание

Глава 8. Государственная администрация178

§ 1. Понятие и содержание деятельности

государственной администрации 178

§ 2. Линейная и функциональная власть 181

§ 3. Организационная структура

государственной администрации 182

§ 4. Административное ведомство184

Глава 9. Органы исполнительной власти 187

§ 1. Понятие и правовой статус

органов исполнительной власти187

§ 2. Президент Российской Федерации

и исполнительная власть 194

§ 3. Виды органов исполнительной власти 203

§ 4. Правительство Российской Федерации 207

§ 5. Федеральные органы исполнительной власти 215

§ 6. Органы исполнительной власти субъектов

Российской Федерации 229

§ 7. Территориальные органы исполнительной власти243

§ 8. Органы местного самоуправления

в системе публичной власти 248

Глава 10. Государственная служба

и государственные служащие 253

§ 1. Государственная должность: понятие и основные черты 253 § 2. Должности государственной службы.

Реестры должностей государственной службы 256

§ 3. Государственная служба:

понятие, признаки, значение и правовые источники.....260

§ 4. Муниципальная служба и муниципальная должность....266

§ 5. Система (виды) государственной службы 269

§ 6. Виды государственной гражданской службы 273

§ 7. Управление государственной службой 275

§ 8. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы: понятие,

система и виды 276

§ 9. Государственный служащий:

основы правового положения 291

§ 10. Классификация государственных служащих310

§ 11. Прохождение государственной службы 312

9

Глава 11. Государственные и негосударственные организации как субъекты административного права 331

§ 1. Понятие и виды организаций 331

§ 2. Основы административно-правового статуса

предприятий и учреждений 334

§ 3. Понятие и виды общественных объединений 343

§ 4. Основы административно-правового статуса

общественных объединений 348

§ 5. Особенности административно-правового положения

профессиональных союзов 354

§ 6. Основы административно-правового положения

религиозных объединений 357

Раздел III. Формы управленческих действий

Глава 12. Понятие и виды управленческих действий 361

§ 1. Понятие формы управленческих действий 361

§ 2. Значение формы управленческих действий

в административно-публичной сфере364

§ 3. Виды форм управленческих действий 366

Глава 13. Правовые акты управления375

§ 1. Понятие, признаки и юридическое значение

правового акта управления 375

§ 2. Функции правового акта управления 381

§ 3. Действие правовых актов управления 383

§ 4. Виды правовых актов управления391

§ 5. Правовые акты Президента Российской Федерации......400

§ 6. Правовые акты Правительства

Российской Федерации 402

§ 7. Правовые акты федеральных органов

исполнительной власти 405

§ 8. Правовые акты управления

субъектов Российской Федерации 411

§ 9. Правовые акты муниципальных образований

(органов местного самоуправления) 416

Глава 14. Административный договор 422

§ 1. Понятие и публично-правовая природа

административного договора422

§ 2. Признаки административного договора 426

Раздел IV. Методы управленческих действий Глава 15. Понятие и виды методов управленческих действий...433

§ 1. Понятие и особенности метода осуществления

управленческих действий 433

§ 2. Виды методов осуществления управленческих действий 438 § 3. Методы прямого и косвенного

административного воздействия 444

§ 4. Убеждение как метод осуществления

управленческих действий 446

§ 5. Поощрение в системе

методов управленческих действий 448

Глава 16. Разрешительная система в Российской Федерации...451

§ 1. Понятие и особенности разрешительной системы 451

§ 2. Правовая основа разрешительной системы 453

§ 3. Разрешительное производство. Возбуждение дела 454

§ 4. Принятие и исполнение решения455

§ 5. Надзор за соблюдением правил и условий

разрешительной деятельности 457

§ 6. Приостановление, отзыв и аннулирование лицензии.....459

Глава 17. Административный надзор460

§ 1. Понятие и субъекты административного надзора 460

§ 2. Содержание административного надзора 463

§ 3. Правовые основы надзорного производства466

§ 4. Государственный

санитарно-эпидемиологический надзор 468

§ 5. Государственный надзор

за безопасностью дорожного движения 472

§ 6. Государственный пожарный надзор 475

Глава 18. Административно-правовые режимы 477

§ 1. Основные начала теории правовых режимов 477

§ 2. Понятие и признаки специальных

административно-правовых режимов 482

§ 3. Виды специальных

административно-правовых режимов 487

§ 4. Режим чрезвычайного положения 489

§ 5. Режим особого положения 496

§ 6. Режим военного положения 498

§ 7. Режим закрытого административно-территориального образования 503

§ 8. Режим охраны Государственной границы Российской Федерации 505

Раздел V. Административное принуждение,административное правонарушение

и административная ответственность

Глава 19. Административно-правовое принуждение 512

§ 1. Правовое принуждение 512

§ 2. Понятие и особенности

административно-правового принуждения 515

§ 3. Виды мер административно-правового принуждения....518

§ 4. Административно-предупредительные меры 522

§ 5. Меры административного пресечения 526

§ 6. Административный надзор за лицами,

освобожденными из мест лишения свободы 529

§ 7. Принудительное лечение лиц,

страдающих психическими заболеваниями 531

§ 8. Применение и использование огнестрельного оружия...534

§ 9. Административно-восстановительные меры537

Глава 20. Административная ответственность 538

§ 1. Понятие административной ответственности538

§ 2. Нормативное основание

административной ответственности 540

§ 3. Административное правонарушение

как основание административной ответственности 545

§ 4. Отличие административного правонарушения

от дисциплинарного проступка и от преступления 548

§ 5. Состав административного правонарушения552

Глава 21. Административное наказание 561

§ 1. Цели административного наказания 561

§ 2. Виды административных наказаний 563

§ 3. Назначение административного наказания 578

Глава 22. Дисциплинарно-правовое принуждение

и материальная ответственность по административному праву 585

§ 1. Понятие и признаки дисциплинарно-правового

принуждения 585

§ 2. Дисциплинарная ответственность

по административному праву 588

§ 3. Дисциплинарное производство

по административному праву 590

§ 4. Материальная ответственность

по административному праву 594

Раздел VI. Административно-процессуальное право.

Производство по делам об административных правонарушениях

Глава 23. Административный процесс

и административно-процессуальное право 596

§ 1. Понятие и виды юридического процесса596

§ 2. Административные процессы 599

§ 3. Административно-процессуальное право

и административно-процессуальные нормы 603

§ 4. Общие стадии административных процессов 606

Глава 24. Общие положения производства

по делам об административных правонарушениях.

Субъекты административной юрисдикции 610

§ 1. Задачи, принципы и общие положения производства

по делам об административных правонарушениях 610

§ 2. Судьи, органы, должностные лица,

уполномоченные рассматривать дела

об административных правонарушениях617

Глава 25. Участники производства по делам

об административных правонарушениях 623

§ 1. Лицо, в отношении которого ведется производство

по делу об административном правонарушении 623

§ 2. Потерпевший 628

§ 3. Законные представители 633

§ 4. Защитник и представитель 637

§5. Свидетель. Понятой 641

§ 6. Специалист. Эксперт. Переводчик 648

§ 7. Прокурор 657

§ 8. Обстоятельства, исключающие

возможность участия в производстве по делу

об административном правонарушении 658

Глава 26. Предмет доказывания и доказательства по делам

об административных правонарушениях 660

§ 1. Обстоятельства, подлежащие выяснению по делу

об административном правонарушении 660

§ 2. Доказательства 663

•. 13

§ 3. Объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показания потерпевшего

и свидетелей 667

§ 4. Экспертиза 669

§ 5. Вещественные доказательства и документы 679

§ 6. Показания специальных технических средств 683

§ 7. Оценка доказательств 686

Глава 27. Меры обеспечения производства по делам

об административных правонарушениях 688

§ 1. Понятие и система мер обеспечения производства

по делам об административных правонарушениях 688

§ 2. Доставление. Административное задержание. Привод...692

§ 3. Личный досмотр. Досмотр вещей, находящихся при физическом лице. Досмотр транспортного средства704

§ 4. Осмотр принадлежащих юридическому лицу

или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов.....710

§ 5. Изъятие вещей и документов.

Арест товаров, транспортных средств и иных вещей......713

§ 6. Отстранение от управления транспортным средством. Медицинское освидетельствование на состояние опьянения. Задержание транспортного средства. Запрещение эксплуатации транспортного средства. Временный запрет деятельности 722

Глава 28. Стадии производства по делам

об административных правонарушениях 729

§ 1. Возбуждение дела

об административном правонарушении 729

§ 2. Рассмотрение дела

об административном правонарушении 734

§ 3. Пересмотр постановлений и решений

по делам об административных правонарушениях 741

§ 4. Вступление в законную силу постановлений

о назначении административных наказаний 745

§ 5. Приведение постановлений о назначении

административных наказаний в исполнение 747

§ 6. Срок давности исполнения постановлений о назначении административных наказаний 748

Содержание

§ 7. Окончание исполнения постановлений

о назначении административных наказаний 749

§ 8. Исполнение постановлений

о назначении административного штрафа 750

§ 9. Исполнение постановлений

о лишении специального права 751

§ 10. Исполнение постановлений

об административном аресте 753

Раздел VII. Обеспечение законности в государственном управлении

Глава 29. Обеспечение режима законности в государственном

управлении (в сфере публичного управления) 755

§ 1. Содержание и значение законности....755

§ 2. Особенности и способы обеспечения режима законности...758

§ 3. Понятие, содержание и виды контроля..761

§ 4. Президентский контроль...762

§ 5. Парламентский контроль....767

§ 6. Деятельность Уполномоченного по правам человека

в Российской Федерации..769

§ 7. Контроль органов исполнительной власти..772

§8. Судебный контроль..774

§ 9. Понятие, цели, задачи и предмет

прокурорского надзора...786

Глава 30. Административная юстиция как способ обеспечения

законности в сфере публичного управления....790

§ 1. Юридическая характеристика

административной юстиции..790

§ 2. Административное судопроизводство

в системе судебной деятельности...793

§ 3. Административные суды в России:

результаты и проблемы законопроектной деятельности 799 § 4. Кодекс административного судопроизводства — процессуальная основа деятельности

административных судов......803

Нормативные акты....807

Предисловие

Административное право является одной из важнейших отраслей правовой системы государства, а административное законодательство служит правовой основой построения и функционирования исполнительной ветви власти. Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и юридических лиц, не имеющих властных полномочий, в отношениях с представителями исполнительной власти, органов местного самоуправления, с администрацией предприятий, организаций и учреждений, определяет систему, структуру, полномочия, принципы, методы и формы деятельности исполнительных органов и их должностных лиц. Административное право изучает законодательство, которое по своему объему и масштабу значительно превышает законодательство любой другой отрасли.

Настоящий учебник подготовлен с учетом изменений, произошедших за последние годы в российском государственном управлении. Сейчас, когда административное право претерпевает коренной пересмотр его фундаментальных положений, взглядов на сущность управленческой деятельности, когда не только переосмысливаются многие административно-правовые нормы и институты, но и происходит отход от традиционных схем организации системы государственного управления, по-новому должен изучаться курс административного права и студентами. Это связано прежде всего с тем, что социальные отношения, регулируемые административным правом, подвергаются наиболее радикальным изменениям в ходе осуществления в стране политической, административной и экономической реформ.





Среди основных причин, обусловивших реформирование административного права, можно назвать: принятие Конституции РФ, в которой установлен принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; изменение практики формирования и функционирования исполнитель-

16

Предисловие

ной власти (особое содержание, принципы и функции исполнительной власти); новое соотношение политической системы и публичного управления (государственного управления и местного самоуправления). Эти и многие другие факторы являются основой для установления современного административно-правового статуса субъектов публичного управления, субъектов организации и осуществления исполнительной власти.

Предлагаемый учебник предусматривает углубленное изучение студентами таких вопросов, как государственное управление и исполнительная власть; нормы административного права и административно-правовые отношения; административно-правовой статус субъектов административного права, в том числе права и обязанности граждан в сфере государственного управления, порядок обжалования действий и решений органов и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Серьезное внимание уделяется правовому регулированию деятельности органов исполнительной власти и государственной службы.

Более глубоко, чем традиционно принято в учебниках по административному праву, рассматриваются административные акты управления, вопросы разрешительной системы в Российской Федерации и административного надзора, административно-правовые режимы, проблемы административного принуждения. С учетом положений нового Кодекса РФ об административных правонарушениях детально излагаются разделы, связанные с административной ответственностью и производством по делам об административных правонарушениях. В частности, анализируются административно-правовой статус участников производства по делу, их права и обязанности, вопросы доказывания и доказательств по делам об административных правонарушениях, основания и порядок осуществления мер обеспечения производства и стадии производства по таким делам.

Рассматриваются также вопросы обеспечения режима законности в государственном управлении, в том числе административной юстиции.

Учебник подготовлен в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по специальности 021100 «Юриспруден-

Предисловие

17

ция», а также программами по административному праву ведущих юридических вузов страны.

При ссылках на федеральные законы и иные нормативные акты даты их принятия, номера, действующие редакции и источники опубликования не указаны. Это перегружает текст книги и затрудняет восприятие студентами изучаемого материала. Соответствующие сведения содержатся в приведенном в конце учебника перечне нормативных актов.

Список сокращений

АПК РФ — Арбитражный процессуальный кодекс Российской

Федерации

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской

Федерации

ГсК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации КоАП РСФСР — Кодекс РСФСР об административных правонарушениях

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях

МРОТ — минимальный размер оплаты труда НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации СК РФ — Семейный кодекс Российской Федерации ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации ТмК РФ — Таможенный кодекс Российской Федерации УИК РФ — Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации

Раздел I

Государственное управление, исполнительная власть, административное право

Глава 1 Государственное управление

§ 1. Понятие, содержание и виды управления

Управление — это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта управления выступают различные явления и процессы: человек, коллектив, социальная общность, механизмы, технологические процессы, аппараты. Управление как процесс воздействия субъекта на объект управления немыслимо без системы управления, под которой, как правило, понимается механизм, обеспечивающий процесс управления, т. е. множество взаимосвязанных элементов, функционирующих согласованно и целенаправленно. Участвующие в процессе управления элементы объединяются в систему с помощью информационных связей, конкретнее — по принципу обратной связи.

«Управлять» — значит «направлять, руководить» (о чем-то заботиться, выполнять что-то по поручению, исполнять и распоряжаться). В 60-х гг. XX в. сформировалось новое научное направление — кибернетика1, предметом изучения которой стали процессы управления в различных областях. Используя математический аппарат, математическую логику и теорию функций, удалось объединить важнейшие достижения теории автоматического регулирования, информатики и многих других сфер научного знания. Эта наука изучает вопросы управления, связи, контроля, регулирования, приема, хранения и обработки информации в любых сложных динамических системах2. При этом управление рассматривается на высоком уровне абстрак-

1 См.: Берг А. И. Кибернетика — наука об оптимальном управлении. М, 1964; Винер Н. Кибернетика и общество. М., 1958.

См.: Кнорринг В. И. Искусство управления: Учебник. М., 1997. С. 6.

20

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

ции, а особое значение придается процедурам управления, его принципам, закономерностям и связям многочисленных элементов, образующих единую систему.

Понятие «система», раскрывающее сущность управления, характеризуется наличием следующих признаков: задачи и цели; субъекты и объекты управления; функции; организационная структура; единство, самостоятельность и взаимозависимость элементов системы; определенные формы и методы деятельности.

Под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений. Весьма точное определение управления дал Г. В. Атаманчук1: управление — это целеполагающее, т. е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.).

Следует отметить, что сущность управления на протяжении многих десятилетий остается неизменной. Определяя понятие «управление», классик менеджмента А. Файоль приводит шесть следующих функций (операций):

1) технические операции (производство, выделка и обработка);

2) коммерческие операции (покупка, продажа и обмен);

3) финансовые операции (привлечение средств и распоряжение ими);

4) страховые операции (страхование и охрана имущества и лиц);

5) учетные операции (бухгалтерия, калькуляция, учет, статистика и т. д.);

6) административные операции (предвидение, организация, распорядительство, координирование и контроль).

Раскрывая смысл административной операции, ученый поясняет: «Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать;

1 См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 29-30.

Глава 1. Государственное управление

21

предвидеть, т. е. учитывать грядущее и вырабатывать программу действия;

организовывать, т. е. строить двойной — материальный и социальный — организм предприятия;

распоряжаться, т. е. заставлять персонал надлежаще работать;

координировать, т. е. связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия;

контролировать, т. е. заботиться о том, чтобы все совершалось согласно установленным правилам и отданным распоряжениям»1.

В литературе рассматриваются несколько видов систем: технические системы (энергосистема, информационно-вычислительная сеть, технологический процесс и пр.); социально-экономические системы (отрасли, отдельные предприятия, сфера обслуживания и пр.); организационные системы, основным элементом которых является сам человек2. Как правило, большинство членов общества входят в одну или несколько организаций, т. е. организационные отношения — характерная черта человеческого бытия. Люди входят в организацию для решения задач посредством процессов управления3. Организация — это сознательное объединение людей, характеризующееся началами системности, разумной организованности, структурированности и преследующее достижение определенных социальных целей и решение общественно значимых задач. В каждой организации имеют место управленческие процессы, необходимые для достижения ее целей и решения задач.

Любому управленческому процессу свойственны следующие характерные черты: а) необходимость создания и функционирования законченной системы; б) целенаправленное воздействие на систему, результатом которого становится достижение упорядоченности отношений и связей, способных выполнять поставленные задачи; в) наличие субъекта и объекта управления в качестве непосредственных участников управления; г) информация как главное связующее звено между участниками управления; д) наличие иерархии в структуре управления (элементы, подсистемы, отрасли, области); е) использование

1 Файоль А. Общее и промышленное управление // Управление — это наука и искусство. М., 1992. С. 11 — 12.

2 См.: Кнорринг В. И. Указ. соч. С. 2.

3 См.: Виханский О. С, Наумов А. И. Менеджмент: человек, стратегия, организация, процесс. М., 1996. С. 8—9.

22

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

различных форм подчинения объекта управления субъекту управления, в рамках которых используются различные приемы, формы, способы, методы и средства управления.

Традиционно выделяются следующие виды управления: 1) механическое, техническое управление (управление техникой, машинами, технологическими процессами); 2) биологическое управление (управление процессами жизнедеятельности живых организмов); 3) социальное управление (управление общественными процессами, людьми и организациями). Каждый из данных типов управления отличается назначением, качественным своеобразием, специфическими особенностями, интенсивностью совершаемых управленческих функций и операций.

§ 2. Социальное управление

Социальное управление — один из типов общего управления, исследованием которого занимается кибернетика. Управление — это, во-первых, целенаправленное воздействие на сложную систему, во-вторых, функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т. е. достижение стоящих перед ними целей, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности1.

Сложной считается система, которая состоит из ряда, как правило, разных элементов. Процесс управления имеет место только в сложных динамических системах. Он необходим для устранения дезорганизации, хаоса, повышения организованности системы, сохранения ее качественной определенности вопреки действию внутренних и внешних возмущающих факторов, приведения системы в соответствие с объективными закономерностями данной среды.

Управление неразрывно связано с информацией. Для устойчивого существования системы необходимо, чтобы она была способна воспринимать, хранить, перерабатывать, передавать информацию. Связь и упорядоченность компонентов целого достигается путем их информационного взаимодействия, а также взаимодействия системы с внешней средой путем передачи сведений об окружающей среде и о самой системе. Информация передается в виде сигналов. Сигналы несут в себе управ-

Глава 1. Государственное управление

23

1 См.: Алехин А., Кармолицкий А., Козлов Ю. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 4.

ляющее воздействие, которое заставляет систему перестраиваться для совершения определенных действий. Благодаря информационному воздействию даже малая доля энергии, содержащаяся в сигнале, часто влечет за собой возникновение значительно большей. К информации система относится избирательно, она реагирует лишь на определенные сигналы.

Существенным признаком управления является обратная связь, т. е. механизм учета соотношения цели, команды и результата действия. Это необходимо, чтобы субъект управления получал информацию о состоянии объекта, о выполнении команды, переданной по каналам прямой связи. Благодаря обратной связи в системе создается замкнутая цепь каналов информации, система приобретает органичную целостность, способность противостоять изменениям окружающей среды. Информация, поступающая по каналам обратной связи, дает возможность управляющему перенастраивать систему, вырабатывать новые и корректировать старые команды и т. д.

Наиболее общей целью управления является гомеостазис — обеспечение динамического равновесия между системой и средой, сохранение ее качественной определенности вопреки разрушающим воздействиям, преодоление противоречий между элементами системы, системой и внешней средой. Усиливая или ослабляя внутренние процессы, комбинируя их и т. д., субъект добивается сохранения системы и повышения уровня ее организованности.

В тех случаях, когда управление осуществляется изнутри органами, механизмами и с помощью факторов, присущих самой системе, налицо самоуправление. Большинство социальных и биологических систем самоуправляемы. В каждой из них можно выделить две подсистемы: управляемую (объект управления) и управляющую (субъект управления). Но многие из созданных людьми социальных и технических систем не являются самоуправляемыми (право, автомобиль и др.).

Социальное управление как особый тип управления представляет собой воздействие одних людей на других главным образом с помощью информации в целях упорядочения социально значимых процессов, обеспечения устойчивости, развития социальных систем. Необходимо назвать ряд его главных особенностей.

1. Это управление людьми (отдельными индивидами, группами, обществом в целом), что является особым типом взаимоотношений людей.

¦

24

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

Человек — общественное существо, он не может существовать вне общества. Важнейшей особенностью человеческого бытия является совместная деятельность людей в различных сферах общественной жизни. Объединение — важное средство в борьбе за существование. Человеческий коллектив неизбежно принимает форму определенной организации для того, чтобы координировать и направлять действия, регулировать отношения между его членами, подчинять их единой общей цели.

Социальное управление может сводиться только к руководству людьми (призыв на военную службу, прием в вузы). Но часто оно служит средством воздействия на вещи, средством обеспечения согласованной деятельности людей в процессе производства, транспортировки, распределения материальных благ. Субъект управления воздействует на общественные отношения, на вещи через волю и сознание людей. Организация всегда состоит в упорядочении другой деятельности.

2. Действия человека носят сознательный, целесообразный, волевой характер. Воля — регулирующая сторона сознания, направляющая деятельность человека на выполнение поставленной цели.

Совместное бытие предполагает единство, упорядоченность действий, для чего необходимо согласование воли разных людей. Не может быть единства действий там, где нет единства целей, волевых усилий. Единство воли — необходимое условие согласованности действий людей. И вторым существенным признаком социального управления является то, что оно осуществляется путем воздействия на волю людей.

Способность обеспечить преобладание, доминирование воли одних над волей других, способность подчинять чужую волю называют властью. Власть — это вертикальная, иерархическая координация действий, важнейшее, необходимейшее средство управления, обеспечивающее согласование воли, а значит, и действий разных людей.

Кстати, понятия «власть» и «собственность» очень близки. Собственность — это пользование, владение, распоряжение продукцией овеществленной деятельности, власть над овеществленным трудом. А власть — это пользование, распоряжение действиями людей, живым трудом.

3. Высокая степень автономии, самостоятельности, свободы воли управляемых, которые способны к самоорганизации. Объекты социального управления: люди, коллективы, народы — обладают волей и сознанием, способностью анализировать ок-

Глава 1. Государственное управление

25

ружающую обстановку, выбирать определенные варианты поведения. Разнообразие человеческих потребностей, интересов, вкусов, склонностей огромно, у каждого человека свой склад ума, жизненный опыт, свои особенности мышления, переживания. Поведение человека, как правило, не может быть жестко детерминировано, оно носит вероятностный характер.

В социальных системах возможно не только определенное соединение субъектов и объектов управления, но и перемена их местами и социальными ролями.

Человек чрезвычайно многообразен, индивидуален, он является участником разнообразных общественных отношений, выполняет различные социальные роли, управляет техническими средствами, а в ряде случаев и людьми. Сознательное целенаправленное руководство не в состоянии охватывать все проявления жизнедеятельности человека, а главное — такая максимализация управления принесла бы большой вред, сковала бы общество, помешала бы развитию личности. В обществе управление сочетается с большей или меньшей самостоятельностью, автономией объектов. Конечно, степень самостоятельности различных людей (военных и гражданских, детей и взрослых) не одинакова, к тому же на нее оказывает влияние классовая структура общества. Но ни одному субъекту власти не удавалось и не удастся подчинить своему воздействию всю деятельность человека.

Наряду с управлением в обществе действуют и такие регуляторы, как наука, искусство, стихийные процессы (миграция, преступность и т. п.).

4. Управление людьми осуществляется сознательно. В этом процессе вырабатываются идеальные цели и программы их осуществления, сознательно создаются средства выполнения программ (органы, системы связи и т. п.).

Цель биологической системы — гомеостазис достигается главным образом через приспособление к окружающей среде. Социальное управление во многих случаях имеет целью совершенствование системы, изменение ее качественных особенностей, приспособление среды обитания к своим потребностям.

5. Очень важно и то, что человечество научилось накапливать и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем социального воспитания. Люди создали специальные средства, с помощью которых они закрепляют, сохраняют и передают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллективный, ими изготовлены технические устройства для быстрой

26

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

передачи информации на большие расстояния, для ее обработки, принуждения и т. д. Специфика социального управления состоит и в использовании внегенетической, внеорганической системы средств сбора, обработки и передачи информации. В этой связи социальное управление характеризуется наличием индивидуальных устройств, т. е. специальных управляющих систем, технических средств, особых каналов связи, «языков» (кодов).

Существуют разнообразные виды управления людьми. Оно всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие отношения — один из видов общественных отношений, складывающихся под влиянием многих обстоятельств.

В зависимости от пределов властного воздействия можно различать управление государством, городом, сферой социальной жизни (обороной, здравоохранением, финансами и др.), предприятием и т. д. По признаку собственности можно различать государственное, муниципальное, частное некоммерческое и частное коммерческое управление.

§ 3. Теория управления и теория административного права

Прежде чем определить понятие государственного управления, целесообразно рассмотреть вопрос о государственно-правовом характере управления и структуре теории государственного управления.

Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления1. Государственное управление субъективно, так как оно — плод мысли и действий людей (государственных служащих, должностных лиц). Ответственность за содержание управления должны нести те, кто является субъектом управления. Будучи субъективным по содержанию, государственное управление объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционирует. Представляется состоятельным мнение о том, что механизм общественной детерминированности государственного управления его общественно-политической природой можно выразить следующим образом: природа—цели—функции—структура—процесс—принципы.

1 См.: Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990. С. 33—49.

Глава 1. Государственное управление

27

Государственное управление существует, чтобы познавать публичные потребности и интересы, оценивать и структурировать их, ставить цели, разрабатывать решения и совершать действия по их практическому удовлетворению. Поэтому социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть представлен единой цепью взаимосвязанных общественных явлений, опосредованной государством как субъектом управления: потребности—интересы—цели—решения—действия—результаты1.

Общая теория государственного управления состоит из следующих необходимых элементов:

1) целей и задач государственного управления;

2) соотношения функций управления с другими функциями государственной деятельности;

3) взаимодействия органов государственного управления с другими органами государства — парламентом, правительством, судами;

4) организации государственного управления и его системы;

5) роли и назначения человека в государственном управлении, т. е. значение персонала управления.

Основными областями теории государственного управления являются: 1) персонал управления (публичная служба); 2) руководство и взаимодействие в управлении; 3) бюджет; 4) организация, планирование; 5) информация и информационные технологии; 6) законодательство.

Предмет теории государственного управления и предмет административного права во многом соотносимы, так как это родственные науки: теория управления, включая управленческую политику, и теория административного права принадлежат к семейству управленческих наук. Современная управленческая наука развивается по следующим направлениям: государственно-управленческая теория; организация управления; бюджет и финансы; персонал и организация управления; персонал управления и руководство (стиль, методы работы и т. д.); информация и система управления (технология информации); региональная и муниципальная управленческая политика; право и управление; управление и окружающая среда; планирование и решение; государство, управление и экономика; управленческий труд и социальная политика; международный порядок и управленческие отношения.

1 См.: Атаманчук Г. В. Указ. соч. С. 33—34, 36.

28

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

Отраслевые управленческие науки имеют специфические предметы изучения. Административное право устанавливает в правовых формах управление и его процедуру; оно определяет законность совершения каких-либо управленческих действий, т. е. допустимы ли они внутри системы управления в качестве правовых явлений. Теория управления оценивает управленческие действия с точки зрения целесообразности, эффективности, полезности и значимости. Административное право фунда-ментирует и обеспечивает правомерное государственное управление и эффективно действующую исполнительную власть посредством административно-правовых форм и методов организации публичного управления. Для этого разрабатываются и принимаются различные нормативные правовые акты, например: Регламент Правительства РФ; Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти; Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти; Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации; регламенты федеральных органов исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства); административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти; соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъектах РФ.

В настоящее время углубление и расширение предмета собственно теории государственного управления привело к достаточно четкому отграничению ее от структуры и предмета административного права. В учебные планы системы юридического образования вводится и новая учебная дисциплина «Теория государственного управления». Вместе с тем никогда никому не удастся отделить до конца теорию государственного управления и само административное право, которые являются по сути разными ветвями одной науки об управлении. Учитывая важное значение государственного управления в жизни общества, все, кому предстоит выполнять управленческие функции, должны знакомиться с ними и с проблемами их эффективного

Глава 1. Государственное управление

29

выполнения еще на студенческой скамье. Это становится особенно актуальным в период создания новой системы государственного управления, когда она динамично реформируется и когда изменяются базовые условия существования системы управления экономикой и обществом.

Говоря о перспективах развития теории государственного управления, важно подчеркнуть, что это и государствоведче-ская, и административно-правовая дисциплина, которая должна быть сосредоточена на проблемах именно государственного управления. Иными словами, наука о государстве, исполнительной власти, его функциях и задачах должна давать достаточную сумму специальных, профессиональных знаний в такой сложной деятельности, как государственное управление. Другая же наука — административное право — должна концентрироваться на изучении правового регулирования в сфере государственного управления.

Отличие теории государственного управления от административного права состоит в том, что теория государственного управления рассматривает его как комплексное, единое, системное образование, без анализа юридического аспекта проблемы. Теория государственного управления рассматривает право лишь во взаимодействии с другими элементами, сторонами и регуляторами управления. В силу наличия целостного подхода к изучению государственного управления как общественного явления теорию государственного управления можно отнести к социологии или политологии. Теория административного права есть наука об управленческом праве (праве управления), а теория государственного управления представляет собой науку о структурных, социологических характеристиках управления и управленческой деятельности, ее содержании, принципах, методах, стиле.

§ 4. Понятие государственного управления

К определению понятия «государственное управление» можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством. Классическая же дефиниция определяет управление как деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия. Это так называемое негативное определение госу-

30

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

Глава 1. Государственное управление

31

дарственного управления выделяет и связывает воедино такие явления и институты, как государственное управление и правительство в качестве исполнительного органа единой государственной власти (а также других органов исполнительной власти) и органов местного самоуправления, реализующих в определенном объеме функции государственного управления (для чего государство делегирует им необходимые полномочия).

Государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь. Признаку системности государственного управления в специальной литературе1 уделяется особое внимание, так как в эту деятельность вовлечены миллионы управленцев (государственных служащих и должностных лиц), принимающих и исполняющих правовые акты управления, а также граждан и, кроме того, колоссальные финансовые, организационные, материальные и человеческие ресурсы. Системность государственного управления обеспечивает достижение поставленных задач и качественное осуществление управленческих функций, ибо она связывает в единое целое с помощью управляющего воздействия (прямых и обратных связей) субъектов и объектов управления.

Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание — целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т. е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств. Г. В. Атаманчук указывает на три обязательных свойства государственного управления: 1) управленческое воздействие опирается на силу государственной власти; 2) распространенность государственного управления на все общество (его всеобщность); 3) системность2.

Государственное управление призвано осуществлять исполнительную власть. С организационной точки зрения государст-

1 См.: Атаманчук Г. В. Указ. соч. С. 38, 92—110.

2 Там же. С. 35-39.

венное управление — это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно — это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.

Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающих вышеизложенные положения.

1. Государственное управление в широком понимании — это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т. д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти.

2. Государственное управление в узком понимании — это административная деятельность, т. е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании.

Государственное управление в узком смысле — это практическая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, российских агентств, федеральных служб, федеральных комиссий, федеральных надзоров), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам, реализующим функции управления, относится и местная администрация, ее органы и структурные подразделения. Все

32 Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного (или муниципального) управления. В их деятельности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управлению как особому виду государственной деятельности.

Понятие государственного управления включает важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:

государственная управленческая деятельность — это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;

область государственного управления — это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление экономической сферой, управление в социально-культурной и административно-политической областях);

отрасль государственного управления — это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством). Разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;

сфера государственного управления — это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование). В этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;

орган государственного управления (исполнительной власти) — это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.

Глава 1. Государственное управление

33

j Поскольку государственное управление осуществляется и посредством принуждения, то в качестве субъектов управления можно выделить организации, не относящиеся к органам исполнительной власти, которым делегированы соответствующие полномочия принуждающего характера: а) суды общей юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях; б) мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ; в) общественные объединения (организации) и другие субъекты, уполномоченные государством применять меры контроля, а также выполнять важные государственно-управленческие функции.

§ 5. Признаки государственного управления

Государственное управление, понимаемое в узком смысле, имеет следующие признаки.

1. Государственное управление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти, которая отличается от деятельности по реализации законодательной и представительной власти по форме, методам и содержанию. Государственное управление — это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов.

2. Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоуста-новление). Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права (объектов управления) правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность).

3. Государственное управление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества — хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы (признак масштабности). Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на не-

2 Административное право

34 Раздел I. Государственное управление, исполнительная

власть

Глава 1. Государственное управление

35

государственные коммерческие и некоммерческие организации; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

4. Государственное управление — это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности. В процессе государственного управления решаются задачи и осуществляются функции государства и обеспечиваются как интересы государства, так и конституционные права и свободы граждан.

5. Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах РФ и образуют систему органов государственного управления. Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.

6. Государственное управление отвечает принципу законности, т. е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.

7. Государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации — горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров.

8. Государственное управление основывается на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управ-

ленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Внутриор-ганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами, прокуратурой, создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие, осуществление прокурорского надзора).

9. Государственное управление реализует полномочия юрис-дикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего» управления (например, назначение административных наказаний, применение мер административного предупреждения или административного пресечения).

§ 6. Виды государственного управления

Видами государственного управления являются: 1) внутреннее государственное управление, осуществляемое исполнительными органами государственной власти в целях организации самой системы этих органов и обеспечения правовых режимов их работы, т. е. для проведения позитивной управленческой деятельности для решения государственных задач и исполнения нормативных правовых актов (осуществление действий по организации деятельности самих исполнительных органов государственной власти, совершенствованию института государственной службы, разработка и принятие нормативных правовых актов); 2) внешнее государственное управление осуществляется органами исполнительной власти в целях реализации «внешних» (в том числе иногда и принуждающих) полномочий, т. е. полномочий, адресованных субъектам права (физическим и юридическим лицам), не входящим в структуру государственной администрации (например, осуществление деятельности по регистрации и лицензированию); 3) внутриорганизационное государственное управление — осуществление исполнительно-распорядительных функций органами законодательной (представительной) власти, судами, прокуратурой и иными государственными органами, традиционно не относящимися к исполнительным органам государственной власти.

Государственное управление урегулировано публичным (административным) правом, при этом отдельные государственно-

U

36

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации. Поэтому следует различать суверенное государственное управление и управление, осуществляемое в частноправовых формах. Эти виды управления характеризуются различными правовыми формами. Если государственное управление осуществляется в форме публичного права, то тогда говорят о суверенном (публичном) управлении, реализуемом самим государством (его органами, государственными служащими) либо от его имени; если управленческая деятельность установлена частным правом, то здесь речь идет о частноправовом управлении.

Суверенное управление — это управление «принуждающее» (правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права субъектов права, жесткое), т. е. применяющее меры административного принуждения. В данном случае контрольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, нака-зательного и восстановительного характера. Здесь возможно временное ограничение реализации прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юридических лиц. Принудительное управление осуществляется в основном полицейскими и другими контролирующими органами, в задачи которых входит обеспечение общественного порядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. Главным принципом «принуждающего» управления является законность.

В отечественной административно-правовой литературе последних десятилетий проблемы «частноправового» управления не затрагиваются. Такой вид управления имеет место в тех случаях, когда само государство не выступает в роли суверенного участника правоотношений. Поэтому оно предполагает равноправие государства как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы, увеличивает свое состояние или продает его, совершая при этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической жизни.

Частная область государственного управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е. когда государство выступает в качестве частного предпри-

Глава 1. Государственное управление

37

нимателя и заключает различные договоры. К ним относятся, например, договоры купли-продажи, которые имеют целью обеспечение управления необходимыми для управленческой деятельности материалами (формирование и обеспечение деятельности персонала управления, приобретение материалов, техники, канцелярских принадлежностей, земельных участков для возведения административного здания), договоры подряда с дорожно-строительными предприятиями, договоры лизинга и договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со служащими и рабочими, находящимися на публичной службе. Государство участвует в этих договорах в качестве не только заказчика и потребителя, но и субъекта, желающего получить экономическую (финансовую) прибыль как самостоятельный предприниматель на равных с другими предпринимателями.

Управление, в процессе осуществления которого используются частноправовые средства и механизмы, может также осуществляться как хозяйственная деятельность органов публичной власти по обеспечению «нормального» существования общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками и другими административно-территориальными единицами уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных веществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созидающим, «положительным», является необходимым атрибутом современного социального государства. «Положительное» управление — это забота государства о нормальном существовании людей; это и управление образованием, и социальным строительством (строительством жилья на льготных условиях для определенных категорий населения), и управление в области здравоохранения, экономики, транспорта, электроснабжения, водоснабжения и т. д. Подобная форма организации управления распространена во многих странах, причем она допускается лишь в определенных случаях. Там, где не имеется четкого правового регулирования со стороны государства, положительное управление могут осуществлять частные предприятия.

Управление с точки зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой

38

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области — финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.

§ 7. Функции государственного управления

Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления, определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.

Функция управления — это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления). Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т. е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.

В учебнике функции управления рассматриваются как функции органов исполнительной власти (государственного управления).

В самом общем виде функции государства и его органов — это основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом.

Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает конкретное направление орга-

Глава 1. Государственное управление

39

низационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.

Основные функции государственного управления — это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.

1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.

2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование — предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование — это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов.

3. Планирование — это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.). Кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы государственной деятельности и государственного управления. В процессе реализации функции планирования создаются программы по развитию отношений в различных отраслях и сферах государственного управления (федеральные, региональные и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению деятельности органа государственного управления и его структуры.

40

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

4. Организация — это формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении. Организация в узком смысле — это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления. Организующая деятельность включает действия и решения, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления.

5. Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле — это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).

6. Руководство — это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство — это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).

7. Координация — это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация — это формирование «ансамбля» управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного его функционирования. Если, например, существует несколько самостоятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соединения усилий различных органов управления, то в данном случае возможно создание органа управления, наделенного координационными полномочиями (в настоящее время координационными органами являются преимущественно государственные комитеты РФ, некоторые федеральные министерства и иные органы исполнительной власти, реализующие функции регулирования, межотраслевой координации и контрольно-надзорные функции).

8. Контроль — это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного

Глава 1. Государственное управление

41

управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль — это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. В определенных сферах государственной деятельности органы государственной власти постоянно усиливают контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Одним из видов контроля является надзор1, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).

9. Регулирование — использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование — это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.

Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.

Содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за вы-

' Надзор рассматривается в гл. 17.

42

Раздел I. Государственное управление, исполнительная власть

полнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах.

В некоторых отраслях государственного управления государственное руководство и управление невозможно, да и нецелесообразно заменять государственным регулированием. Например, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено режиму централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций. Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги, сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.

Государственное регулирование характеризуется как «положительное» государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д.

10. Учет — это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, до-

Глава 1. Государственное управление

43

кументов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.



Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 23 |
 





<


 
2013 www.disus.ru - «Бесплатная научная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.