Раздел 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

_____________________________________________________________

Глава I. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

§ 1. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

Власть есть целостное понятие, но ее эффективное функционирование предопределено принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Еще Г.В.Ф.Гегель, анализируя сущность ветвей государственной власти, подметил, что законодательную власть можно сравнить с властью всеобщего полагания, судебную — с властью идеального полагания, а исполнительную — с властью реального полагания.[1]

Развивая и конкретизируя конституционно-правовые положения о месте и роли органов государства, административное право наиболее полно закрепляет статус исполнительной власти, порядок ее организации и взаимодействия с другими органами государства.

В соответствии с Законом Республики Казахстан от 25 июня 1991 года "О Кабинете Министров Республики Казахстан" Правительство осуществляло свою деятельность под руководством Президента Республики Казахстан. Если по Конституции 1993 года Президент Республики непосредственно руководил деятельностью Кабинета Министров, то по Конституции Республики Казахстан 1995 года Правительство осуществляет исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляет систему исполнительных органов и осуществляет руководство их деятельностью.

Для того чтобы понять, как с помощью административного права оформляется исполнительная власть, необходимо знать, что субъект (или орган) власти правомочен представлять общественные интересы и в этих случаях он может устанавливать общеобязательные правила и оперативно решать вопросы управления.

Если правомочия Парламента в сфере правотворчества (издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения) ограничены статьей 61 Конституции Республики Казахстан, то правомочия Правительства не только многообразны, но и динамичны. Например, Правительство обладает не только правом законодательной инициативы, но и издает постановления по различным вопросам государственного управления.

С помощью административного права формируются администрация государства, система исполнительных органов и структура, состав Правительства.

__________

1 См.: Гегель Г.В.Ф. Политические произведения. М.: Наука. 1978. С. 222.

§ 2. СИСТЕМА ОРГАНИЗАЦИИ (СТРУКТУРА) ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Понятия "организация", "структура" в литературе имеют различную трактовку. Нередко авторы в анализе и оценке подобных определений используют логические категории. По мнению В. Г. Вишнякова, структура выполняет роль матрицы, которая помогает органу провести разделение труда и выполнить определенные функции[1]

И. Л. Бачило, развивая эту идею, отмечает, что организационной структурой выступает субъект, в силу закона или иного акта включенный в данную систему и наделенный специальной компетенцией и ресурсами для осуществления целенаправленной деятельности по обеспечению работы подчиненных организаций.[2] Например, кризисные явления в науке повлияли на выбор организации, в результате которого Министерство науки и научно-технической политики объединили с Академией наук и таким образом возникло Министерство науки — Академия наук. О том, насколько такая структура сможет отвечать требованиям управления и окажется плодотворной, покажет время. В этой связи правомерно утверждение Н.Ф.Овчинникова о том, что "не отношения сами по себе, но именно тождественность отношений образуют структуру".[3] С позиции административного права данная версия могла бы иметь такую интерпретацию: системные характеристики управленческих (организационных) отношений, способные формировать устойчивые отношения управления, отвечающие новым задачам времени, и образуют структуру.

Подобная версия может быть взята за основу анализа поиска оптимальной структуры организации исполнительной власти, функциональных (межведомственных), линейных (отраслевых) и региональных принципов этой ветви власти.

Анализ Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Конституционного закона, "О Правительстве" и административной практики свидетельствует о том, что сочетание функциональных и линейных принципов разделения труда характерно для организации любого органа управления. Существенная разница между данными принципами состоит в том, что линейный руководитель (непосредственный руководитель, в подчинении которого может быть группа подчиненных или организаций, — ректор, министр), как правило, один и правомочен решать все вопросы организации. Так, министр и возглавляемое им министерство осуществляют руководство соответствующей отраслью (сферой) государственного управления (здравоохранения, юстиции и др.). Министр и персонально правомочен издавать приказы, а в пределах, предусмотренных законодательством, осуществлять межотраслевую координацию. Например, учебные заведения имеются в различных ведомствах, но решения по вопросам единой государственной политики в образовании правомочно принимать только Министерство образования, культуры и здравоохранения.

В свою очередь, государственные комитеты, как правило, специализируются на межотраслевой координации, но по отношению к своим структурным подразделениям председатель или иной руководитель осуществляют непосредственное управление (линейный принцип). В этой связи уместно напомнить и о ведомствах при министерствах, которые специализируются на контрольно-надзорных функциях либо руководят подотраслью, т.е. в одном органе имеют место и функциональный, и линейный принципы.

Однако и такой подход не дает достаточно полного представления о структуре органов управления. Поэтому в основе классификации органов исполнительной власти могут быть следующие признаки:

1) содержание функций управления (регулирующие, контрольно-надзорные, координирующие);

2) порядок образования органа (избираемые, т.е. выборные; учреждаемые, назначаемые);

3) форма органа (министерство, государственный комитет, департамент, агентство и др.);

4) способ формирования и изъявления воли и реализации ее в государственных решениях (коллегиальные и единоначальные);

5) территориальные пределы деятельности (республиканские, региональные, местные).

__________

1 См.: Вишняков В. Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М., 1972. С. 27.

2 См.: Бачило И.Л. Организация советского государственного управления (правовые проблемы оформления и реализации). М., 1976.

3 См.: Овчинников Н.Ф. Структура и симметрия. Системные исследования. Ежегодник. М., 1969. С. 117.

§ 3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ФУНКЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

Под функцией понимают в буквальном смысле исполнение либо совершение. Однако в дальнейшем употребление данного понятия применительно к государству, его органам или управлению свидетельствует о том, что говорится о разных вещах (функции — задачи, функции — методы, проявления свойств и способов поведения и т. д.).[1] С методологических позиций данное понятие не может рассматриваться вне категории "деятельность". Но ошибочность многих взглядов заключается в том, что взаимообусловленность этих понятий нельзя рассматривать как нечто абсолютное в качестве инструмента государственных органов. Подобные попытки (взять и отменить), например, заменить регулирование на саморегулирование, передать функции государства общественным организациям приводили к тупиковым ситуациям.

Несмотря на многообразие управленческой деятельности (нормативно-индивидуальное регулирование, лицензирование, надзор и т. д.), она не может быть осуществлена вне права.

Функциями государственного аппарата становятся те направления деятельности, которые необходимы для его социального назначения.[2] Данное суждение ограничивается не только социальной характеристикой явления управления, но и фактически подчеркивает производность права от управления.

Деятельность органов государственного управления, как бы ни "рядили" ее в институт административного усмотрения, должна быть ограничена и предопределена правом. Учитывая, что управленческая деятельность связана с властной компетенцией органов государства, очень трудно представить, к каким результатам или последствиям может это привести (например, произвольное взимание штрафов или зачисление в вуз, если не руководствоваться правом).

Именно специализация норм, в частности, административного права, служит основанием для выделения как любой отрасли законодательства, так и соответствующих отраслей государственного управления.

Каждая отрасль управления обслуживается различными отраслями законодательства (финансового, трудового и др.), но административно-правовые институты занимают особое положение. Это обусловлено системообразующими функциями административного права, что, в свою очередь, формирует и закрепляет системно-управляющие функции государственного управления.

Закономерности, характеризующие не только генезис права, но и государственного управления, находят свое непосредственное отражение:

1) в повышении уровня нормативного обобщения и создании законодательной основы управления (принятии новых законодательных актов); 2) в усилении специализации административного права и управления; в) в совершенствовании взаимодействия как нормативного и индивидуального регулирования, так и деятельности органов общей и специальной компетенции; 4) в совершенствовании механизмов обеспечения правовых норм (усиление роли надзорных и судебных органов, расширение практики обращений граждан, обжалования неправомерных действий должностных лиц).

Общность генетических, структурно-функциональных особенностей административного права и государственного управления, их социально-правовая значимость позволяют сделать вывод, что государственное управление — одна из основных функций исполнительной власти.

Содержание государственного управления, как правило, образуют юридически-властные полномочия органов исполнительной власти, направленные на исполнение законов, указов Президента и других нормативных правовых актов в процессе руководства хозяйственно-экономическим, социально-культурным, административно-политическим строительством в Республике Казахстан.

__________

1 См.: Каск Л.И. Функции и структура государства. Л.: изд-во ЛГУ. 1969. С. 9; Аппарат управления социалистического государства. М.: Юридическая литература. 1976. С. 78-79.

2 Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М., 1987. С.211.

§ 4. ОРГАНИЗАЦИЯ МЕЖОТРАСЛЕВОГО, ОТРАСЛЕВОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

Проблемы организации межотраслевого, отраслевого и регионального управления остаются наиболее сложными не только в практической реализации, но и в теоретическом обобщении. Например, до сентября 1996 года контроль за соблюдением налогового законодательства возлагался, на Министерство финансов Республики Казахстан, но впоследствии был образован Государственный налоговый комитет, который был 4 марта 1997 года упразднен, а его функции, полномочия по управлению имуществом переданы снова Министерству финансов Республики Казахстан [1]. С позиции администрации Президента, данные и другие меры по реформированию государственных органов объясняются необходимостью: усиления контроля за деятельностью исполнительных органов со стороны главы государства; перехода к устойчивому развитию на основе выработанных стратегических планов; приведения системы управления в соответствие с уровнем реформированности экономики; упрощения и рационализации структуры государственных органов путем объединения функционально близких из них; дальнейшего отхода от прямого управления и регламентации деятельности субъектов экономической деятельности; передачи ряда государственных функций в частный сектор и др. Несмотря на конструктивность положений, послуживших основаниями для реформирования органов, они не исключают возможности сделать этот процесс постоянным.

Безусловно, этот процесс не следует упрощать, а любое объяснение рассматривать как "зеркальное" отражение действительности. Именно по этой причине в теории административного права сохраняются не только различные определения понятия "отрасль (сфера) управления", но и критерии отнесения органов к исполнительным или административным. Например, В. С. Пронина полагает, что к органам исполнительной власти следует относить лишь те из них, которые обладают общей компетенцией и издают правовые акты, обязательные к исполнению на подведомственной территории [2]. В отличие от нее, Д. Н. Бахрах под органом понимает организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом [3]. Однако в другой публикации он отмечает, что под административным ведомством следует понимать систему органов исполнительной власти специальной компетенции и руководимых организаций [4]. Б. П. Курашвили считает возможным отвлечься от ряда юридических признаков административного ведомства и ограничиться его определением как относительно самостоятельного основного государственного аппарата, имеющего специфическое назначение и выполняющего соответствующие функции или группы функций [5].

В организации межотраслевого, отраслевого и регионального управления, а также в создании соответствующих органов, осуществляющих управление, необходимо исходить из:

1) общих, специальных, родовых, видовых признаков, характеризующих отрасль (сферу) управления или группу управленческих функций;

2) принципов организации и оформления правового статуса.

В соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики, определяемыми Президентом Республики Казахстан, создаваемой Парламентом законодательной основой Правительство осуществляет исполнительную власть и как орган общей компетенции возглавляет систему исполнительных органов и руководит их деятельностью.

Центральные исполнительные органы, осуществляющие межотраслевое управление, — это органы, не имеющие отраслевого профиля деятельности и специализирующиеся на выполнении межотраслевых функций, которые можно разделить на две группы.

Первая группа органов, как правило, полностью ориентирована на межотраслевое управление. Характерными признаками такого управления являются:

1) координация деятельности других органов для обеспечения выполнения общегосударственных задач, единой государственной политики в хозяйственно-экономической, социально-культурной, административно-политической сферах;

2) совместное участие с заинтересованными органами в разработке мероприятий по обеспечению межотраслевых задач;

3) правовая возможность получать от любых органов необходимую информацию в пределах полномочий;

4) издание в пределах компетенции общеобязательных решений по вопросам межотраслевой координации, подлежащих исполнению другими центральными и местными исполнительными органами.

Например, центральный исполнительный орган Республики Казахстан по чрезвычайным ситуациям: координирует работу министерств, государственных комитетов и центральных исполнительных органов, не входящих в состав Правительства, в области чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; утверждает или согласовывает нормативы, правила; осуществляет государственный контроль; выдает центральным и местным исполнительным органам предписания по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, имеющие обязательную силу.

Вторая группа центральных исполнительных органов республики (комитеты, главные управления, комиссии, агентства, не входящие в состав Правительства) осуществляет межотраслевую координацию по обеспечению специальных исполнительных и разрешительных функций. К указанной группе можно отнести ведомства при (в) министерстве, государственном комитете, которые осуществляют не только специальные исполнительные и контрольно-надзорные функции, но и межотраслевую координацию.

Центральные исполнительные органы, осуществляющие управление отраслью (отраслевое управление), имеют ряд принципиальных особенностей:

1) единую систему органов и организаций, образующих отрасль (сферу) управления (образования и культуры, юстиции и т.д.);

2) в состав отрасли управления входят не только специализированные организации (транспортные, учебно-воспитательные и т.д.), но и иные, обеспечивающие функционирование отрасли;

3) между аппаратом министерства (органом отраслевого управления), его территориальными структурами и организациями существуют отношения административной зависимости, т.е. отношения власти — подчинения;

4) министерства, кроме управления отраслью, обладают определенным статусом, т.е. они в пределах, предусмотренных законодательством, правомочны осуществлять межотраслевую координацию и принимать в этой связи ведомственные нормативные акты.

Наиболее типичным является статус Министерства финансов Республики Казахстан, в соответствии с которым оно осуществляет руководство государственными финансами, координирует и контролирует разработку и осуществление единой государственной финансовой политики. Так, на основании и во исполнение действующего законодательства Министерство финансов Республики Казахстан руководит территориальными подразделениями, финансовыми управлениями (отделами) аппаратов акимов, органами управления финансами административных советов специальных экономических зон, отделами центрального аппарата министерства, которые и образуют единую систему Министерства финансов. Кроме того, Министерство финансов на основании и во исполнение законодательства, в пределах компетенции издает нормативные акты, а также инструкции, приказы и указания по вопросам финансово-бюджетного планирования и финансирования, порядка исчисления и взимания налогов и обязательных платежей в бюджет, ведения учета и составления отчетности по исполнению республиканского и местных бюджетов, порядка выпуска и обращения государственных ценных бумаг, которые являются обязательными для исполнения всеми организациями, независимо от форм собственности, видов деятельности и ведомственной подчиненности.

Вместе с тем требования эффективного сочетания централизации и децентрализации не могут быть решены путем только реформирования межотраслевого и отраслевого управления. Возникла реальная потребность поэтапной передачи большинства полномочий из центра на региональный уровень и соответственно расширения прав органов местного государственного управления и самоуправления.

Концепция региональной политики Республики Казахстан, одобренная постановлением Правительства Республики Казахстан, от 9 сентября 1996 года определила основные регулирующие функции центральных и местных исполнительных органов в области регионального развития.

Современная практика организации регионального управления и формирования местной власти, несмотря на некоторые попытки реформирования, консервативна. Закон Республики Казахстан от 15 февраля 1991 года "О местном самоуправлении и местных Советах народных депутатов Республики Казахстан" относил к органам местного самоуправления не только местные государственные представительные органы, но и органы территориального общественного самоуправления.

Конституция Республики Казахстан (1995 год) предусматривает развитие органов местного государственного управления и самоуправления. Реальность такова, что в обществе и в государственных структурах прониклись пониманием того, что:

необходимы органы местного государственного управления и самоуправления, способные выступать субъектами права;

местные государственные органы управления и самоуправления обречены на взаимодействие на принципах социального партнерства, т.к. в основе положений раздела VIII Конституции Республики Казахстан имеет место заимствование конституционной доктрины организации местной власти Франции;

местное самоуправление может возникнуть, когда государство не только признает институт власти народа на местах, но и переуступит ему часть государственных дел, имеющих местное значение;

наиболее перспективные варианты развития местного самоуправления — это развитие городского и сельского самоуправления;

право самоуправления может иметь следующие варианты реализации: 1) выборы органов местного самоуправления; 2) инициирование проведения опроса населения по наиболее важным вопросам местного значения; 3) выдвижение право-творческой народной инициативы; 4) вступление в ассоциации с другими органами самоуправления; 5) утверждение Устава местного самоуправления.

Органы местного самоуправления являются органами власти народа на местах, а не системой, созданной по единому стандарту органов, и их не следует противопоставлять государственному управлению. Они могут и должны взаимодействовать по аналогии гражданского общества и правового государства.

__________

1 "Об очередных мерах по реформированию системы государственных органов Республики Казахстан". — Указ Президента Республики Казахстан от 4 марта 1997 г. //Казахстанская правда. 5 марта 1997 г.

2 Пронина В. С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления //Государство и право. 1993. №7. С. 72.

3 Бахрах Д. Н. Административное право. М.: БЕК. 1993. С. 76.

4 Бахрах Д. Н. Таможенное право как институт административного права //Государство и право. 1995. № 3. С. 15.

5 Курашвили Б. П. Очерк теории государственного управления. М.: Наука. 1987.C.210,211.

§ 5. АДМИНИСТРАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Многие известные юристы (А.В. Венедиктов, И.А. Ямпольская, Г.И. Петров) высказывали различные точки зрения по вопросу о статусе администрации организаций. Расхождения касались статуса администрации: является ли она органом государства или коллектива. Сегодня эта проблема не потеряла своей актуальности. Законодательство допускает возможность создания различных организационно-правовых форм, причем каждая из них имеет различную степень самостоятельности. Но администрация не может быть органом государства. Ошибочность иных представлений связана с методологическими просчетами в анализе природы, сущности управления, которое ассоциируется с директором или иным первым руководителем организации. В этой связи необходимо уделить внимание методологии и на ее основе определить правовое положение администрации государственных организаций.

Во-первых, управление имеет властный характер. Следовательно, управляющее воздействие возможно в государственной сфере со стороны индивидуальных и коллективных субъектов, за которыми признается воля. Но воля, например, руководителя, как правило, признается, когда он персонифицирует коллектив (организацию).

Во-вторых, законодательством регулируется порядок создания юридических лиц для выполнения хозяйственно-экономических, социально-культурных и иных задач.

В-третьих, организация, созданная в установленном порядке, может в качестве субъекта права вступать в различные правоотношения (административные, финансовые, гражданские и др.). Законодательство допускает участие в правоотношении как организации, так и ее органов, и именно последние действуют от имени юридического лица.

В-четвертых, администрация организации наделяется определенными властными полномочиями в соответствии с законодательством, уставом, утверждаемым уполномоченным органом государства.

В-пятых, воля администрации, в какой бы форме она ни выражалась, не может быть первичной. Она производна от норм действующего права и органов исполнительной власти, их решений.

Право и система органов исполнительной власти являются формами отчуждения. В праве содержатся требования, максимы всеобщности поведения, которые сформулированы в законе (например, о статусе государственного предприятия). Указанные требования предписывают должностным лицам поступать определенным образом (исполнять закон, обеспечивать функционирование организации, платить налоги).

Законодательство закрепляет за руководителем организации статус органа государственного предприятия, учреждения, наделяя его компетенции, которую он осуществляет на принципах единоначалия и самостоятельности в решении всех вопросов организации.

Администрирование, менеджмент. В последние годы предлагаются разные рецепты экономического чуда. Безусловно, в выработке подходов к решению управленческих проблем они заслуживают внимания, тем более что многие идеи основываются на взглядах предшественников, которые конструктивно подходили к возможностям административных институтов. К наиболее известным работам можно отнести сочинения в восьми томах профессора Венского университета Л. фон Штейна "Учение об административном управлении" (издавался труд с 1865 по 1885 гг.); работу Ф. Тейлора "Административно-техническая организация промышленных предприятий", труд Ф. Файоля "Общее промышленное управление" и т. д.

Драматизм практики советского администрирования состоял в том, что в условиях монопольного положения государственной собственности, отсутствия конкуренции, ограничения самостоятельности низовых звеньев управления вся система работала по принципу "единой машины". Расследования "дел" И.Худенко, К.Жандыбаева тем и характерны, что система не поощряла самостоятельности низовых звеньев и преследовала за отход от единых социальных (партийно-государственных) стандартов.

Вместе с тем административная практика и опыт работы трудовых коллективов имели и ценные приобретения. Советская система использовала ценностные ориентиры человека, умело подчиняя их коллективному интересу.

Современное администрирование имеет свои традиции и принципы, обеспечивающие постоянное обновление знаний, практики руководства. Во-первых, научный потенциал государственного административного управления основывается на тех областях знаний, которые изучают организацию человеческой деятельности. Если административное право как наука выявляет закономерности управления, а соответствующая отрасль права излагает эти положения специфическим юридическим языком нормативных предписаний, учебная же дисциплина объясняет эти знания в систематизированном виде.

Во-вторых, самые разнородные явления могут быть объединены общими структурными связями и закономерностями. Данная идея активно пропагандировалась А.Богдановым и его последователями[1]. Администрирование и современный менеджмент лишь детализируют идеи управления, приспосабливая их к специфике работы аппарата управления.

В-третьих, правовое положение руководителя или его подчиненного необходимо рассматривать в контексте мотивации человеческой активности и сложностей человеческого мышления, т.е. процесс правового оформления рабочего места не должен игнорировать личностные моменты, ценности индивидуумов, что в итоге позволяет меньшим числом управляющих решать сложные задачи администрирования. Многочисленные исследования о природе, мотивации человеческой активности могут и должны быть задействованы в управлении.

Поэтому формирование задач и обязанностей руководителей и подчиненных должны корректироваться условиями для самовыражения и созданием стимулов к управленческой, исполнительной активности. В этой связи не без горькой иронии вспоминается расхожая фраза: "Инициатива наказуема".

В-четвертых, эффективность управления во многом зависит от структуры организации, оптимальной ее модели. Современные примеры работы организаций убеждают в том, что руководитель может справиться со сложностью задач, если он опирается на: 1) профессиональную организацию дела, 2) знание порядка принятия решений, налоговой политики, аудита, 3) гибкую структуру организации (см. схему) и 4) необходимые ресурсы управления.

Рычаги административной власти позволяют на основе анализа информации о кадровом и ином потенциале активно "внедряться" в рынок. Принципиально новым моментом в современном администрировании является то, что администрации организации предстоит осваивать варианты собственного, самостоятельного поведения.

Современные подходы в администрировании, опираясь на требования менеджмента, на наш взгляд, еще страдают отсутствием объединяющих идей.

А такими идеями могли бы быть высокий дух предпринимательства, патриотизм регионов, профессиональное элитарное управление, ответственность перед законом и судом.

Административное право способно выполнить свою конструктивную роль в реорганизации предприятий, в ограничении монополий, в установлении режима признания, в регистрации разных организаций, независимо от форм собственности и профиля деятельности, придавая таким понятиям, как "бизнес-план" и др., более полновесное содержание, т.к. администрация организации выступает и признается в качестве самостоятельного субъекта административного права.

__________

1 См.: Богданов А. А. Тектология. Всеобщая организационная наука. В 2-х книгах. М., 1989.

Раздел 2. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В ХОЗЯЙСТВЕННО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ

________________________________________________________________________

Глава II. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

§ 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Прежде чем привести в движение весь механизм использования государственной собственности, необходимо создать для этого организационные условия. Данное предварительное условие реализуется в государственно-правовых и административно-правовых формах (законодательные акты, акты Президента, Правительства, акимов и других исполнительных органов). Рассмотрим наиболее существенные варианты административно-правового регулирования отношений по организации управления государственной собственностью.

Деятельность государства по формированию государственных имущественных фондов. Исходным пунктом организации государственной собственности являются положения Конституции, разграничивающие ее на республиканскую и коммунальную, а также перечисленные в Гражданском кодексе (Общая часть) объекты, входящие в их состав. На этой основе разрабатываются республиканский и местные бюджеты. Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу Закона, "О налогах и других обязательных платежах в бюджет" [1] за каждым из бюджетов закрепляются конкретные виды налогов. Природные ресурсы включаются в состав государственной республиканской собственности. Законы и Указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу Закона, устанавливают правовые режимы каждого из объектов государственного имущественного фонда, компетенцию и функциональные обязанности государственного органа, которому предстоит управлять конкретным объектом, возможности этого органа по созданию государственных предприятий и учреждений, хозяйственных товариществ.

Организация управления государственной собственностью в соответствии с Конституцией возлагается на Правительство, которое в пределах закона может в административно-распорядительном порядке закреплять объекты государственного имущественного фонда в республиканской и коммунальной собственности. Так, постановлением Кабинета Министров Республики Казахстан от 9 декабря 1991 года №777 "О формировании республиканской и коммунальной собственности в Республике Казахстан" были поименно определены государственные предприятия, переходящие в коммунальную собственность областей и городов республиканского подчинения. Административно-территориальным единицам в соответствии с этим постановлением стало принадлежать имущество социальной инфраструктуры и предприятия, призванные обеспечить потребности жизнеобеспечения населения городов и районов: торговля, общественное питание, транспорт, водоснабжение и т.п., а также материальные объекты, связанные с потребностями областей в целом.

Утвержденная Постановлением Правительства Республики Казахстан от 27 февраля 1996 года №246 "Программа приватизации и реструктуризации государственной собственности в Республике Казахстан на 1996—1998 годы" [2] предусматривала завершить в первой половине 1996 года процесс формирования коммунальной собственности. В рамках ее реализации Правительство утверждает перечни юридических лиц, имущество которых передается из республиканской собственности в коммунальную, и создает полный реестр государственной собственности. Последнее означает, что имущество, составляющее государственную собственность, подлежит пообъектной регистрации в соответствующих реестрах республиканской и коммунальной собственности, ведение которых поручается государственному органу по управлению государственным имуществом.

Административно-распорядительный порядок отнесения объектов государственной собственности к республиканским и коммунальным определен пунктом 2 статьи 2 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Закона, "О государственном предприятии" [3].

Поименные перечни республиканских предприятий утверждаются Правительством, а коммунальных — акимами. Так, постановлением Правительства от 25 июня 1996 года № 790 утвержден Перечень государственных республиканских предприятий [4].

С организацией в Республике Казахстан местного самоуправления на Правительство, акимов и уполномоченные ими органы государственного управления возлагается обязанность разрешать в административном порядке вопросы передачи в ведение органов местного самоуправления тех объектов государственной собственности, которые могут быть необходимы для решения населением вопросов местного значения.

Действия государства по формированию системы государственных органов и закреплению за ними имущества. Президент и Премьер-министр в соответствии с Конституцией учреждают центральные и местные исполнительные органы. С их созданием решается вопрос о выделении им определенного государственного имущества, о передаче в их ведение государственных предприятий и учреждений.

Постановлением Верховного Совета Казахской ССР от 16 февраля 1991 года "Об основных направлениях разгосударствления и приватизации государственной собственности в Казахской ССР" был учрежден государственный орган по управлению государственным имуществом, в задачи которого входили: 1) представление интересов государства в качестве единственного продавца государственного имущества; 2) контроль за использованием государственного имущества; 3) повышение эффективности функционирования государственных предприятий и защита их имущественных прав.

Реализация Правительством Программ приватизации государственного имущества, реформирование Президентом Республики Казахстан системы государственных органов Республики Казахстан сказываются на организационной форме этого государственного органа. Сначала это был государственный комитет, затем ведомство при Министерстве финансов.

Образование государственных предприятий, учреждений и закрепление за ними имущества. Другой комплекс действий, регулируемых в административно-правовом порядке, связан с образованием, реорганизацией государственных предприятий и учреждений, в ведение которых передаются определенные объекты из фонда государственного имущества для соответствующего целевого использования.

Государственные организации как юридические лица создаются в распорядительном порядке по решению Правительства или акима. Так, статьей 4 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Закона, "О государственном предприятии" предусмотрено, что республиканское предприятие создается по решению Правительства, коммунальное предприятие — по решению акима в порядке, установленном Правительством, за которыми закрепляется имущество на праве оперативного управления или хозяйственного ведения.

Определение полномочий государственных организаций в отношении государственного имущества. Учреждение государственных органов влечет за собой наделение их компетенцией в отношении объектов государственной собственности, а создание государственных организаций влечет за собой наделение их руководителей определенными правомочиями имущественного характера в отношении предприятия и учреждения как объектов государственной собственности.

Фактически компетенция и правомочия имущественного характера, свидетельствующие о возможностях того или иного государственного органа, предприятия, учреждения распоряжаться в том или ином объеме государственным имуществом, фиксируются в положениях об органах, в уставах предприятий и учреждений.

Утверждение подобных документов относится к компетенции соответствующих государственных органов.

Права юридического лица, являющиеся основой для гражданско-правовой характеристики государственных органов, а особенно предприятий и учреждений, приобретаются ими в силу административно-распорядительных актов. Гражданско-правовые правомочия владения, пользования и распоряжения имуществом, составляющим базу экономической самостоятельности предприятий и учреждений, определяются тем государственным органом, к компетенции которого отнесено решение подобного рода вопросов.

При этом государственный орган-учредитель связан законодательными актами, например, статьями 2, 8, 18, 32 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Закона, "О государственном предприятии" в отношении определения целей и объема прав предприятия.

Компетенция государственных органов различается по тому, является ли орган "управляющим государственным имуществом" либо "управляющим предприятием", т.е. по его функциональным полномочиям, которые в значительной степени сконцентрированы на хозяйственной реализации государственной собственности, в частности, на предприятиях, находящихся под непосредственным государственным управлением (на железнодорожном транспорте, связи и т.д.).

На практике полномочия этих органов часто пересекаются. Так, предприятие может быть создано органом, уполномоченным управлять государственным имуществом, а наем его руководителя является правом органа, уполномоченного управлять предприятием.

Самые широкие полномочия в отношении государственного имущества были делегированы Правительством государственному органу по управлению государственным имуществом. По поручению Правительства он принимал решения о создании государственных предприятий и учреждений, обеспечивал интересы государства в органах управления предприятий и учреждений, координировал деятельность центральных исполнительных органов в управлении государственными предприятиями и учреждениями, выступал учредителем транснациональных корпораций, заключал договоры на доверительное управление государственным имуществом, готовил и передавал государственные объекты для приватизации в государственный орган по приватизации, вел реестр (пообъектный перечень) государственной собственности, передавал объекты из республиканской в коммунальную собственность, совместно с центральными исполнительными органами проводил мониторинг деятельности государственных предприятий. Территориальные органы государственного органа по управлению государственным имуществом выполняли отдельные поручения акимов, связанные с управлением объектами коммунальной собственности.

Решения Государственного органа по управлению государственным имуществом, наряду с актами Президента и Правительства, были обязательны для исполнения всеми центральными исполнительными органами.

В административно-территориальных единицах управление объектами коммунальной собственности осуществляют акимы.

С развитием в Республике Казахстан местного самоуправления в компетенцию Правительства и акимов включается решение вопросов передачи объектов государственной собственности в управление органов местного самоуправления.

Приватизация государственного имущества является неотъемлемой частью социально-экономической политики Президента и Правительства. По заявлениям Президента и Премьер-министра, она необходима для формирования в Республике Казахстан рыночного хозяйства с созданием полноправных субъектов государственной и частной собственности. В то же время приватизация ликвидирует монополию государства в отдельных секторах экономики, уменьшает количество государственных предприятий, ставит перед государством задачи формирования адекватной требованиям рыночной экономики системы управления объектами государственной собственности, использования ее объектов для решения социальных задач.

Приватизация проводится под управлением государственного органа, который был и остается единственным продавцом объектов государственной республиканской собственности, осуществляет полномочия собственника переданного ему имущества государственных предприятий, а также государственной доли в имуществе хозяйственных товариществ в период до продажи этого имущества, определяет конкретные способы и формы приватизации объектов государственной республиканской собственности, организовывая продажу этих объектов, ведет реестр приватизируемых объектов с ежегодным отражением распределения уставного фонда.

Национализация. В последние пятьдесят лет национализация применялась в таких государствах, как Франция, Италия, Великобритания. В большинстве случаев она была реакцией на локальные проблемы отдельных компаний или отраслей, временную дезорганизацию экономики вследствие военных потрясений, разрухи и т.п., неспособность национальной экономики противостоять острой международной конкуренции. На практике известны примеры перехода на баланс государства кризисных в финансовом отношении организаций и отраслей. В этих и других случаях государственное предпринимательство восполняло нехватку либо компенсировало отсутствие предпринимательских кадров, частного капитала и т. д. Принимая на себя убыточные отрасли или компании, государство тем самым финансирует возможные повышенные издержки частного предпринимательства.

Так, национализация в известные времена служит средством отлаживания и формирования рынка, а затем сменяется процессом приватизации и наоборот.

В Республике Казахстан национализация как правовой институт не используется.

_________

1 Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1995. № 6. Ст. 43.

2 САПП Республики Казахстан. 1996. № 10. Ст. 70.

3 Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1995. № 9—10. Ст. 66.

4 САПП Республики Казахстан. 1996. № 29. Ст. 256.

§ 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Сокращение государственного сектора в экономике Республики Казахстан в связи с приватизацией не ограничивает административно-властных позиций государственных органов. Государство по-прежнему занимается хозяйственной деятельностью. Оно использует для этого различные организационно-правовые формы. Часть из них ориентирована на рыночный механизм: государственная форма предпринимательства через государственные предприятия на праве хозяйственного ведения; договорные формы — доверительное управление; через организационные формы частного предпринимательства — хозяйственные товарищества. Использование этих форм в значительной степени определяет различия в режиме функционирования государственной собственности, способах управления.

Государственное предпринимательство. Пункт 1 статьи 10 Гражданского кодекса Республики Казахстан (Общая часть), наряду с предпринимательством, основанным на частной собственности, предусматривает существование государственного предпринимательста, субъектом которого является государственное предприятие на праве хозяйственного ведения. Впервые эта форма предпринимательства была закреплена в статье 2 Закона Казахской ССР "О свободе хозяйственной деятельности и развитии предпринимательства в Казахской ССР" [1] от 11 декабря 1990 года. Существует многочисленная литература, в которой раскрывается суть этой формы предпринимательства, рассматривается ее роль в рыночном хозяйстве, дается сравнительный анализ эффективности государственных и частных предприятий. Рассмотрим административно-правовое опосредствование отношений государственной собственности в сфере государственного предпринимательства.

Государственные предприятия на праве хозяйственного ведения могут создаваться в целях реализации государственных программ, утверждаемых Президентом, Правительством, центральными и местными исполнительными органами и лишь в сферах деятельности, установленных статьей 18 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Закона, "О государственном предприятии". Законодательство, признавая такие государственные предприятия субъектами предпринимательской деятельности, в то же время установило широкий административный контроль за их деятельностью, в частности, за использованием предприятием переданного ему государственного имущества и доходов, полученных от эксплуатации этого имущества.

Статьей 3 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Закона, "О государственном предприятии" установлено, что центральные и местные исполнительные органы наделены функциями управления по отношению к республиканским и коммунальным предприятиям на праве хозяйственного ведения. Являясь уполномоченными органами государства, они осуществляют контроль за использованием предприятием государственного имущества. Кроме регулирования границ имущественной самостоятельности предприятий, уполномоченные органы:

назначают и освобождают от должности руководителя государственного предприятия и его заместителей;

утверждают отчеты руководителя предприятия;

дают согласие на совершение предприятием ряда сделок с имуществом (статья 25);

дают согласие на совершение предприятием сделок, выходящих за рамки предмета и целей деятельности, закрепленных в его уставе, за исключением видов деятельности, осуществляемых предприятием на основе лицензии (пункт 2 статьи 8);

принимают на себя дополнительную ответственность по обязательствам предприятия перед третьими лицами;

доводят до предприятия государственный заказ и контролируют его выполнение;

ежегодно устанавливают нормативы отчисления части прибыли предприятия собственнику;

ежегодно устанавливают фонд оплаты труда; устанавливают размеры должностных окладов руководителя предприятия, его заместителей, главного (старшего) бухгалтера;

определяют нормативы для распределения предприятием валютной выручки;

выделяют предприятиям дополнительные финансовые средства;

осуществляют изъятие у предприятия излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению имущества.

Правительством и акимами принимаются решения о реорганизации и ликвидации государственных предприятий, о включении их в программы приватизации. Ими также принимаются решения по представлению уполномоченных органов о создании этими предприятиями дочерних предприятий.

Статьей 45 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Закона, "О государственном предприятии" предусматриваются случаи, когда решением Правительства или акима предприятие на праве хозяйственного ведения может быть преобразовано в казенное предприятие.

В случае банкротства предприятия, вызванного действиями уполномоченного государственного органа, последний отвечает по обязательствам государственного предприятия при недостаточности его средств для удовлетворения требований кредиторов.

Постановлением Правительства от 27 февраля 1996 года все виды контроля за деятельностью государственных предприятий сведены в понятие "мониторинг хозяйственной деятельности".

Результатом мониторинга должно быть четкое разграничение конкурентных государственных предприятий, предприятий, попадающих в программы приватизации, и предприятий-монополистов. Для расширения коммерческих возможностей конкурентных государственных предприятий Правительству, акимам следует координировать деятельность уполномоченных органов в отношении предприятий, требовать от них корректного использования форм административного контроля.

Казенные предприятия и государственные учреждения создаются Правительством, акимами и уполномоченными ими органами только по видам деятельности, предусмотренным статьей 32 Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу Закона, "О государственном предприятии". Их полномочия в вопросах предпринимательства и имущественная самостоятельность по сравнению с государственными предприятиями на праве хозяйственного ведения значительно ограничены, вследствие чего уполномоченные органы имеют возможность вмешиваться в их деятельность.

Административный контроль как совокупность административных способов регулирования деятельности казенных предприятий и государственных учреждений осуществляется уполномоченными органами путем:

назначения руководителя предприятия и его заместителей;

утверждения отчета руководителя;

дачи согласия на совершение сделок с основными фондами предприятия;

обязательного размещения государственного заказа;

установления цен на товары (работы, услуги), производимые и реализуемые предприятием; разрешения на виды хозяйственной деятельности, не предусмотренные уставом предприятия;

определения порядка распределения доходов предприятия;

разрешения на совершение предприятием внешнеэкономической деятельности.

По усмотрению уполномоченного органа у казенного предприятия может быть изъято либо перераспределено между другими организациями любое имущество.

В случае недостаточности у казенного предприятия собственных доходов для покрытия его расходов недостающие средства выделяются из республиканского или местного бюджета.

Казенное предприятие, хотя и является коммерческой организацией, в то же время ограничено в своих правомочиях вотношении закрепленного за ним имущества, что может сказаться на интересах его кредиторов. Поэтому законодательство устанавливает дополнительную имущественную ответственность государства-учредителя по долгам казенного предприятия.

Административный контроль за эффективностью использования и сохранностью государственным учреждением закрепленного за ним имущества осуществляется посредством:

назначения руководителя учреждения и его заместителей, подотчетности их уполномоченному органу;

финансирования учреждения из республиканского или местного бюджета по смете;

разрешения учреждению заниматься коммерческой деятельностью для получения дополнительных доходов;

установления цен на работы и услуги, оказываемые учреждением.

Как и в случае с казенным предприятием, законодательством установлена дополнительная имущественная ответственность государства-учредителя по долгам учреждения.

Хозяйственные товарищества. Государство как собственник может организовать хозяйственное использование государственной собственности, став учредителем и (или) участником хозяйственного товарищества.

Степень участия государства в управлении делами хозяйственного товарищества зависит от способа вступления государства в хозяйственное товарищество (далее — товарищество): учреждения товарищества государством; преобразования государственного предприятия в акционерное общество как стадии, предшествующей приватизации; приобретения государством акций или доли в уже существующих товариществах; национализации; учреждения государством совместно с частными предпринимателями товарищества.

По общему правилу деятельность товариществ регулируется гражданским законодательством. В то же время режим функционирования товариществ, создаваемых государством, в частности, акционерных обществ, в процессе приватизации может в значительной степени определяться с помощью административно-правовых методов.

С учетом действующего законодательства можно выделить три направления использования государственного имущества в деятельности товариществ.

Первое направление, наиболее раннее, получило свое развитие благодаря Закону Республики Казахстан "О разгосударствлении и приватизации".

Содержание его — в преобразовании государственных предприятий и учреждений в акционерные общества. Этот процесс является начальной стадией приватизации.

На основе Указа Президента Республики Казахстан, определяющего порядок и условия преобразования государственного предприятия в акционерное общество (далее — АО), Правительство, акимы утверждают перечни предприятий, подлежащих приватизации, а государственный орган по управлению государственным имуществом осуществляет преобразование. Так, на первой стадии приватизации государственный орган по управлению государственным имуществом выполнял функцию общего собрания акционеров: утверждал и регистрировал устав АО, назначал руководителя, образовывал наблюдательный совет и правление АО. В этой ситуации контроль государства за деятельностью АО абсолютный. По мере уменьшения государственного пакета акций в уставном фонде АО ограничивается контроль государства за счет расширения контрольных полномочий общего собрания акционеров. Так, оно самостоятельно может решать вопросы о назначении руководителя АО, членов правления, наблюдательного совета, ревизионной комиссии. Государство в лице уполномоченных органов осуществляет свои права акционера, как правило, лишь в рамках института членства в наблюдательных советах в соответствии с размером государственного пакета акций.

Программой приватизации и реструктуризации государственной собственности в Республике Казахстан на 1996—1998 годы предусмотрено создание специальной комиссии по формированию и контролю за наблюдательными советами в АО, в которых есть государственный пакет акций. Эта комиссия создает и ведет реестр членов и кандидатов в члены наблюдательных советов, выступающих от имени государственного участника в АО, организует подготовку и переподготовку лиц, представляющих интересы государства в наблюдательных советах АО.

Сведение к минимуму государственного пакета акций в уставном фонде АО не всегда дает ему возможность самостоятельно осуществлять предпринимательскую деятельность. Государство может продавать свои акции при условии сохранения АО профиля деятельности или обязательного участия в реализации государственных социально-экономических программ.

Контролем является также обмен государственного пакета акций на "золотую акцию", которая не участвует в формировании уставного фонда, но с помощью которой государство через уполномоченные органы может отклонять решения общего собрания акционеров, исполнительных органов АО с целью учета АО государственных интересов.

Второе направление использования государственного имущества в деятельности товариществ заключается в объединении государственных АО и государственных предприятий в государственные акционерные компании (национальные акционерные компании, государственные холдинговые компании, компании с участием государства). Уставный фонд акционерной компании составляют государственные пакеты акций включаемых в его состав АО и имущество государственных предприятий. В зависимости от размера государственного пакета акций в уставном фонде такой компании она учреждается Президентом Республики Казахстан, Правительством либо по их поручению уполномоченным органом. Создание компаний объясняется необходимостью сохранения государственного регулирования и контроля в базовых отраслях народного хозяйства, что предусмотрено Указом Президента Республики Казахстан "О национальной программе разгосударствления и приватизации в Республике Казахстан на 1993—1995 годы (II этап)" от 5 марта 1993 года[2].

Прежде чем наделить государственные акционерные компании полномочиями в отношении АО и государственных предприятий, Правительству, акимам необходимо должным образом подчинить себе эти компании. Это делается путем подбора и назначения руководителей и членов наблюдательных советов государственных акционерных компаний. Отношения с ними могут быть оформлены договором. Наблюдательному совету компании могут поручить определить структуру и численность аппарата управления компании и лишь после этого Постановлением Правительства, решением акима дать поручение территориальному органу государственного органа по управлению государственным имуществом делегировать компании права владения, пользования и управления имуществом государственных предприятий, государственными пакетами акций АО, входящих в состав компании. Право распоряжения государственными пакетами акций и имуществом государственных предприятий в государственных акционерных компаниях остается за государственным органом по управлению государственным имуществом.

Что касается контроля компании за деятельностью АО, входящих в ее состав, то он будет зависеть от характера участия компании в их уставных фондах. Наблюдательный совет компании осуществляет финансовый контроль за деятельностью АО на основе участия представителей компании в органах управления обществ, анализа динамики прибыльности АО, контроля за крупными инвестициями. Наблюдательный совет компании также формирует наблюдательные советы АО, назначает и утверждает их руководителей. Компания в лице руководителя и правления распределяет выделенные из бюджета средства между акционерными обществами.

Кроме того, Правительство может возложить на государственную акционерную компанию выполнение отдельных функций государственного органа. Так, например, в феврале 1994 года Правительство возложило на одну государственную акционерную компанию полномочие по координации деятельности организаций различных форм собственности, связанной с выполнением строительно-монтажных работ на объектах связи, выпуском оборудования и кабельной продукции связи.

Третье направление использования государственной собственности в деятельности хозяйственных товариществ можно связать с развитием негосударственного сектора экономики. Государство в лице Правительства, акимов может приобретать акции, доли в товариществах с дополнительной и ограниченной ответственностью, участвовать в качестве вкладчика в коммандитном товариществе. Эти товарищества осуществляют свою деятельность исключительно в частно-правовом режиме без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов. Государство через своих представителей осуществляет лишь свои права акционера, вкладчика. Вообще целью вступления государства в хозяйственное товарищество должны быть лишь дивиденды как дополнительный источник дохода, помимо бюджета.

Доверительное управление государственным имуществом, не подпадающим под приватизацию, возникает на основе административных процедур.

Решение о передаче государственного имущества, в частности, предприятия (здесь предприятие — объект права, имущественный комплекс), в доверительное управление принимают Правительство или иной уполномоченный орган государства. Оно согласовывается с отраслевым центральным или местным исполнительным органом, в ведении которых находится данное имущество.

В порядке, установленном Правительством, государственный орган по управлению государственным имуществом и его территориальные органы назначают тендерную комиссию, проводят тендер по выявлению лиц, предлагающих, по мнению Правительства, акимов, лучший план управления предприятием, государственным пакетом акций, и заключают с ними договор (контракт) на доверительное управление государственным имуществом. Этими лицами являются национальные и иностранные юридические лица, в том числе органы местного самоуправления, физические лица.

Государственный орган, проводящий тендер, руководствуется такими принципами, как гласность и публичность приглашения кандидатов на заключение договоров (контрактов), а также представление кандидатами программ управления, составленных в соответствии с требованиями собственника, и контроль уполномоченным органом, заключившим контракт от имени собственника, за выполнением управляющим условий контракта.

__________

1 Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1990. № 51. Ст. 483.

2 САПП Республики Казахстан. 1993. № 7. Ст. 83.

§ 3. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ (РЕСПУБЛИКАНСКОЙ И МЕСТНОЙ) КАЗНЫ

В соответствии со статьей 192 Гражданского кодекса Республики Казахстан (Общая часть) все государственное имущество, независимо от того, принадлежит ли оно республике в целом или ее административно-территориальным единицам, подразделяется на имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, и средства, не закрепленные за государственными предприятиями и учреждениями и составляющие республиканскую казну или местную казну.

Республиканская казна состоит из республиканского бюджета, природных ресурсов, кроме земельных участков, находящихся в собственности граждан и негосударственных организаций, другого имущества, не закрепленного за государственными республиканскими юридическими лицами. К последнему относятся памятники истории и культуры, военное (оборонное) хозяйство, средства республиканских внебюджетных фондов, государственный резерв драгоценных металлов и драгоценных камней.

Местная казна состоит из средств местного бюджета, другого имущества, не закрепленного за государственными коммунальными юридическими лицами. К последнему относятся памятники истории и культуры, средства коммунальных внебюджетных фондов.

Законодательные акты Республики Казахстан устанавливают режим этих объектов, определяют государственные органы и их компетенцию по управлению объектами республиканской и коммунальной собственности. Абзац 2 пункта 2 статьи 111 Гражданского кодекса (Общая часть) не исключает выступления от имени республики или административно-территориальной единицы не только государственных органов, но также юридических лиц, в том числе органов местного самоуправления, и граждан, становящихся в этом случае (в силу специального поручения) "агентом" государства или административно-территориальной единицы в конкретных отношениях управления государственным имуществом.

Средства бюджета являются особым объектом государственной собственности, и в управлении этим объектом учитываются его природа, функции бюджета. Бюджет является финансовым гарантом достижения политических целей Парламента и Правительства, и это его первая функция. Вторая его функция — финансирование государства в соответствии с требованиями Конституции. Третья функция — контрольная. Она присуща бюджету в том объеме, в каком должна проводиться проверка верности расчетов, соблюдения правильности ведения бюджета, рентабельности и бережливости.

Управление в области бюджета отличается от обычной организации управления объектами государственной собственности. Правительство, центральные и местные исполнительные органы здесь находятся в более сильной зависимости от закона и связаны его нормами больше, чем в иных сферах управления.

В соответствии с Конституцией финансирование государства и выполнение стоящих перед ним задач обеспечивается за счет налогов, что означает получение государством доли от доходов частного предпринимательства. Налоговое обложение открывает государству такие источники финансирования, как частная собственность, личный доход. И по мере уменьшения использования государственной собственности в хозяйственной деятельности основным источником финансирования государства становится частная собственность. В свою очередь на государство ложится обязанность — создавать оптимальные условия, позволяющие большему числу трудоспособных граждан увеличивать свой капитал.

Вторжение налогового обложения в сферу такого права граждан, как право собственности, диктует применение соответствующих законодательных ограничений этого вторжения путем принятия бюджета представительным органом, а в практике Казахстана и Президентом.

Поэтому при исследовании управления бюджетом как объектом государственной собственности необходимо всегда помнить, что управление бюджетом есть правовое средство защиты частной собственности при вмешательстве в нее Правительства, центральных и местных исполнительных органов.

Помимо налогового обложения, доходной частью бюджета являются платежи в виде пошлин и сборов. Те и другие устанавливаются законодательными актами и представляют собой вознаграждение за оказание административных услуг (регистрацию в качестве юридического лица), компенсацию расходов на эксплуатацию государственного имущества (например, транспортных средств, школ) или системы государственного снабжения (например, водой, электричеством, газом). Пошлины и сборы обязан платить только тот, для кого законодательный акт определил финансовую ответственность за государственные затраты.

Известно, что бюджет должен быть сбалансирован по доходам и расходам. Парламент и маслихаты, устанавливая определенную сумму, которой могут распоряжаться Правительство, центральные и местные исполнительные органы для выполнения задач государственного финансирования, открывают путь к свободе действий Правительства, акимов на определенный период в сфере расходов и в то же время через доходы ограничивают поле, внутри которого Правительство, акимы могут в течение бюджетного года осуществлять выплаты, финансирование, исполнение обязательств. Бюджетный процесс, в котором участвуют Правительство, центральные и местные исполнительные органы, состоит из следующих стадий: составление проекта бюджетного плана и представление его в Парламент, маслихат; утверждение проекта бюджета Парламентом, маслихатом; исполнение бюджетного плана Правительством, акимами; контроль исполнения бюджета Счетным комитетом и Парламентом, маслихатом; представление отчета.

Полномочие формирования бюджета Конституцией закреплено только за Правительством и акимами, которые с помощью Министерства финансов и его территориальных органов разрабатывают соответствующий бюджетный план и представляют его в Парламент и в маслихат. На разработчиках проекта бюджета лежит обязанность — своевременно представить бюджетный план в Парламент и в маслихат.

Основная работа по планированию и составлению бюджетного плана ложится на бюджетное управление Министерства финансов и его территориальные органы, которые занимаются согласованием предстоящего выделения средств с заинтересованными центральными и местными исполнительными органами. На этой стадии устанавливается точная номенклатура государственных доходов и расходов, или бюджетная классификация.

Бюджет утверждается законом, Указом, имеющим силу Закона, решением маслихата. Смысл утверждения бюджета таким путем — в гарантии суверенитета представительного органа в бюджетной сфере. Правительство и акимы наделяются полномочиями на расходы только в той степени, в какой это установлено бюджетом.

В то же время Конституция ограничивает активность представительных органов в вопросах увеличения государственных расходов или сокращения государственных доходов закреплением права инициативы в разработке бюджета только за Правительством и акимами, а также требованием предварительного одобрения Правительством, акимами предусмотренного представительным органом увеличения расходов или уменьшения доходов. На случай затягивания Парламентом времени с принятием бюджета или при бюджетном конфликте, когда Парламент по политическим мотивам, с намерением отправить Правительство в отставку отказывает в одобрении бюджета. Премьер-министр вправе поставить на совместном заседании Палат Парламента вопрос о доверии Правительству. Если предложение о вотуме недоверия не наберет установленного Конституцией необходимого числа голосов, проект закона о бюджете считается принятым без голосования.

Исполнение бюджета, иначе говоря, сбор финансовых средств, финансирование предусмотренных им расходов и мотивировку запланированных обязательств, осуществляют Правительство, центральные и местные исполнителные органы, особенно Министерство финансов, акимы, налоговая и таможенная службы.

Правительство в обеспечение исполнения республиканского бюджета уполномочено:

при участии Президента или самостоятельно создавать государственные органы, в функциональные обязанности которых входят осуществление бюджетного планирования, управление бюджетным процессом, формирование взаимоотношений между республиканским и местными бюджетами, контроль за финансово-хозяйственной и внешнеэкономической деятельностью центральных и местных исполнительных органов, составление и подготовка отчета об исполнении республиканского

бюджета, контроль за исполнением республиканского и местного бюджетов, за целевым и эффективным использованием государственной собственности, бюджетных средств государства; обеспечение полного и своевременного поступления налогов, таможенных пошлин в республиканский и местный бюджеты; организация, осуществление и контроль кассового исполнения республиканского бюджета, ведение взаимных расчетов между республиканским и местными бюджетами, проведение финансовой экспертизы проектов законов, а также нормативных актов органов центрального государственного управления, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств республиканского бюджета.

Примером могут служить Министерство финансов, Комитет государственного финансового контроля (упразднен в 1996 г.), Комитет финансово-валютного контроля при Министерстве финансов (учрежден в 1996 г.); налоговая служба, которая может входить организационно в состав Министерства финансов, а может существовать в качестве самостоятельного центрального исполнительного органа, к тому же входящего в состав Правительства; таможенная служба, которая также входит в состав Министерства финансов или существует в качестве самостоятельного ведомства; Казначейство Министерства финансов (учреждено в 1994 г.);

совместно с Президентом создавать государственные органы, в функциональные обязанности которых входят управление государственными пакетами акций, контроль за деятельностью государственных предприятий;

самостоятельно и при участии Президента разрабатывать государственные программы приватизации;

через Премьер-министра представлять на утверждение Президенту единую систему финансирования и оплаты труда работников для всех органов, в том числе судов и Парламента, содержащихся за счет республиканского бюджета;

в соответствии с законодательством создавать условия для эффективного использования объектов природы;

оприходовать иностранные займы и кредиты;

самостоятельно и при участии Президента разрабатывать и реализовывать государственные программы развития отраслей экономики и социального комплекса в пределах сумм, определенных республиканским бюджетом;

по мере поступления средств выделять субвенции бюджетам областей в пределах сумм, утвержденных законом о бюджете;

финансировать науку и оборону;

через Министерство финансов заключать с Национальным Банком Республики Казахстан соглашения по обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга республики.

Акимы в обеспечение исполнения местных бюджетов уполномочены:

согласовывать с центральными исполнительными органами в сфере управления финансами, налогами, таможней, государственным имуществом назначение руководителей территориальных органов. Это связано с тем, что сбор налогов в местный бюджет, финансово-валютный контроль за использованием средств местных бюджетов, ведение взаимных расчетов между республиканским и местными бюджетами осуществляются единым органом и исключают создание дублирующей системы органов на местном уровне;

организовывать и осуществлять управление государственными пакетами акций, получать часть прибыли от предпринимательской деятельности коммунальных предприятий, проводить приватизацию объектов коммунальной собственности;

в пределах, установленных законодательными актами, создавать условия для эффективного использования объектов природы;

разрабатывать и реализовывать экономические и социальные программы развития территории в пределах сумм, определенных в местном бюджете;

возмещать финансовые расходы органам местного самоуправления, связанные с передачей последним полномочий по управлению;

организовывать проведение финансовой экспертизы проектов решений маслихатов, предусматривающих увеличение расходов или сокращение доходов местного бюджета.

Исполнение республиканского бюджета Правительством подконтрольно Парламенту и создаваемому в соответствии с Конституцией Счетному комитету по контролю за исполнением республиканского бюджета. Этот финансовый контроль включает в себя представление Министерством финансов по поручению Правительства годового отчета Парламенту, а также в течение года — по требованию Парламента. Парламентские комитеты или комиссии, которым поручается работа по проверке расчетов, правильности ведения бюджета, опираются на поддержку Счетного комитета.

Счетный комитет — это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, в функции которого входит, помимо представления на утверждение Парламента годового отчета об исполнении республиканского бюджета, текущий контроль за полнотой поступления средств в республиканский бюджет, за целевым использованием средств республиканского бюджета, выделяемых на выполнение государственных программ, программ Правительства и финансирование государственных потребностей.

Годовой отчет Счетного комитета по своему характеру является заключением по отчету Правительства и Министерства

финансов.

Счетный комитет непосредственно подчинен Президенту. Спорен состав этого комитета. Помимо председателя комитета, назначаемого Президентом, по два члена назначаются каждой из Палат Парламента и четыре члена назначает Правительство. Получается, что подконтрольный орган (Правительство) избирает половину членов контролирующего его деятельность

органа.

Результатом финансового контроля Парламента является утверждение или отказ в утверждении годового отчета. Отказ в утверждении относится не только к представленному отчету министра финансов, но и к ведению республиканского бюджета и регулированию экономики, управлению государственной собственностью в целом со стороны Правительства и центральных исполнительных органов.

Исполнение местного бюджета подконтрольно маслихатам. Этот финансовый контроль включает в себя представление руководителем территориального органа Министерства финансов по поручению акима годового отчета маслихату. Маслихат в течение года по собственной инициативе может заслушивать отчеты руководителя территориального финансового органа. Местный представительный орган для текущего контроля за исполнением местного бюджета акимом, а также для подготовки заключения по годовому отчету об исполнении местного бюджета может создавать специальный орган финансового контроля или на договорных началах привлекать к этой работе государственных и негосударственных аудиторов.

Результатом финансового контроля маслихата является утверждение или отказ в утверждении годового отчета. Отказ в утверждении относится не только к представленному отчету руководителя территориального финансового органа, но и к ведению местного бюджета и реализации экономических и социальных программ развития территории, управлению коммунальной собственностью в целом со стороны местных исполнительных органов.

Средства государственных внебюджетных фондов. Конституция, помимо налогового обложения, являющегося доходной частью республиканского и местного бюджетов, предусматривает ситуации, когда Парламент в рамках предоставленных ему полномочий вводит и другие виды обязательных платежей (подпункт 4 пункта 3 статьи 61). Например, самыми значительными, помимо налогов, являются предусмотренные пунктом 2 статьи 24, пунктом 1 статьи 27, пунктом 1 статьи 28, пунктом 2 статьи 29 Конституции различные платежи на государственное социальное страхование. Парламент, вводя такие платежи, способствует дополнительному вмешательству в частную собственность. Приобретенные в виде особых платежей финансовые средства остаются за пределами бюджета, поэтому Парламент фактически отстраняется от контроля за их расходованием. Но были исключения. Так, до 1 января 1995 года и до 1 июля 1995 года в республиканский бюджет включались в качестве отдельных статей доходов и расходов соответственно Государственный фонд содействия занятости и Дорожный фонд.

Основными внебюджетными фондами в Республике Казахстан являются Пенсионный фонд, Фонд государственного социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд содействия занятости, Дорожный фонд. Их денежные ресурсы находятся в государственной собственности, они не входят в состав бюджетов, а также других фондов и не подлежат изъятию на какие-либо цели, прямо не предусмотренные законом.

Организует управление этими фондами Правительство. В соответствии с законами, определяющими правовой статус каждого внебюджетного фонда, Правительство:

утверждает положения о фондах;

устанавливает порядок исчисления и уплаты страховых взносов;

устанавливает ставки, порядок и условия исчисления и уплаты в Дорожный фонд сбора;

устанавливает порядок использования средств из республиканского Дорожного фонда;

устанавливает условия и порядок назначения и выплаты пособий за счет средств социального страхования;

устанавливает санкции за несвоевременное и неполное перечисление страховых взносов;

утверждает бюджеты фондов;

утверждает отчеты правлений фондов, центральных и местных исполнительных органов, в ведении которых находятся этифонды, об исполнении бюджетов и публикует их в средствах массовой информации;

определяет центральные и местные исполнительные органы, в обязанность которых входит контроль за целевым использованием средств фондов;

назначает руководителей фондов и формирует правления фондов;

утверждает базовую программу обязательного медицинского страхования, форму договора обязательного медицинского страхования.

Министерство финансов:

осуществляет контроль за поступлением и целевым использованием средств фондов;

участвует в разработке проектов бюджетов фондов.

Налоговая служба обеспечивает полное и своевременное поступление взносов и сборов в фонды.

Центральные исполнительные органы, в ведении которых находятся вопросы социальной защиты населения, здравоохранения:

осуществляют контроль за полнотой поступления и целевым использованием средств фондов через включение своих представителей в состав правлений фондов;

обеспечивают учет и регистрацию плательщиков страховых взносов;

организуют текущую работу по исполнению бюджетов фондов по доходам и расходам;

совместно с Министерством финансов и правлениями фондов разрабатывают бюджеты фондов и вносят их в Правительство на утверждение;

рассматривают совместно с правлениями фондов и вносят в Правительство предложения по размерам взносов в фонды.

Местные исполнительные органы (акимы областей, столицы, городов республиканского значения) определяют порядок использования средств из областных дорожных фондов.

Природные ресурсы. В соответствии с пунктом 3 статьи 6 Конституции земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы находятся в государственной собственности, земля может находится также в частной собственности.