« Административное право Российской Федерации
Учебник для юридических вузов ...»

3. В рамках административно-правового регулирования складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (т.е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых. Данная особенность, в частности, свидетельствует о том, что административно-правовое регулирование исходит из наличия официальной государственной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями законов и административно-правовых норм, возникающие в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе те возникают.

4. При этом, административно-правовой метод не исключает использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений. Но использование дозволений также предписывается административно-пpaвовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений).

Между тем в теории права существует такая конструкция метода правового регулирования, которая позволяет четко выделить из массива методов правового регулирования метод, присущий именно административному праву. Так, в работах С.С. Алексеева *(35) мы находим понятие исходных методов правового регулирования. Их всего два, и первый из них можно с уверенностью назвать административно-правовым. Это первичные методы, которые представляют собой приемы регулирования, определяющие главное в правовом статусе субъектов отношений, в их исходных юридических позициях. К ним отнесены следующие методы:

1) метод субординации - централизованное, императивное регулирование, при котором регулирование осуществляется на властно-императивных началах, а положение субъектов отношений характеризуется отношениями субординации, прямого подчинения;

2) метод координации - децентрализованное, диспозитивное, регулирование, при котором правовое регулирование определяется также снизу, на его ход и процесс влияет активность участников регулируемых общественных отношений; их правоохранные действия здесь тоже являются индивидуальным, автономным источником юридической энергии, и сообразно этому положение субъектов характеризуется отношениями координации, приданием конститутивного юридического значения их правомерному поведению.

Указанные исходные методы свойственны соответственно публичным и частным отраслям права. В каждой из них они проявляются в различной степени, однако, в наиболее "чистом" виде указанные первичные методы выражаются, прежде всего, в административном праве и гражданском праве.

В теории права на основе первичных методов сформирована теория о двойственности метода правового регулирования, являющаяся в настоящий момент доминирующей. Согласно этой теории в механизме правового регулирования выделяются два основных метода правового регулирования: императивный и диспозитивный.

Императивный метод представляет собой метод, в котором преобладают властные предписания. Указанный метод отличается тем, что регулирование в его рамках осуществляется на началах субординации с применением властно-императивных способов регламентации отношений. Императивный метод не оставляет возможности для выбора варианта поведения, он его предписывает либо запрещает. Этот метод, безусловно, характерен, прежде всего, для административного права, а также для большинства отраслей публичного права. Определяя режим функционирования органа государственной власти или устанавливая основы государственной политики в какой-либо сфере экономики, государство устанавливает четкие рамки управленческой деятельности, предписывает проведение тех или иных мероприятий, в том числе предписывает невозможность ограничения тех или иных прав и свобод граждан, запрещает нарушение статуса организаций и т.п. Субъект, вступивший в административно-правовое отношение, оказывается под влиянием жестких установок императивного метода.

Диспозитивный метод отличается от императивного метода своим координационным характером. В рамках данного метода правового регулирования государство выступает координатором действий равных субъектов урегулированного правом отношения. Как правило, этот метод связан с такой формой юридического факта, как договор, в котором находят отражение согласованные сторонами их взаимные права, обязанности и ответственность. Право в данном случае лишь регулирует порядок оформления договорных отношений, а также предусматривает решение вопросов правового характера на тот случай, если стороны не договорились о них самостоятельно. Естественно, что такой метод правового регулирования характерен для частноправовых отраслей и, в том числе, права гражданского.

Нельзя отрицать, что элементы диспозитивности содержат и административное право, и другие публичные отрасли российской системы права, так же как нельзя не замечать и обратного: гражданское право зачастую прибегает к императивному методу правового регулирования, например, предусматривая недопустимость ограничения прав потребителя, предусмотренных законом, несмотря на договорное согласование соответствующих положений. И, тем не менее, именно административное право является наиболее ярким представителем императивного регулирования, что связано со спецификой предмета правового регулирования.

Как мы уже говорили, административные отношения - это отношения по управлению, а значит, в них неизменно присутствует субординация субъектов отношений. Д.Н. Бахрах верно отмечает, что администрирование (управление) само по себе предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с властью *(36). Такое неравенство естественно и не должно вызывать смущение. Природа публичной власти такова, что государство, регулируя управленческие отношения, оформляет юридическое неравенство. А сделать это можно только с применением императивного метода регулирования.

С другой стороны, гражданское право, исходя из своих основных принципов, призвано оформить отношения юридического равенства субъектов регулируемых отношений. Для того, чтобы в своих имущественных и личных неимущественных отношениях субъекты права чувствовали себя равными, государство применяет метод координации (диспозитивный) метод.

Все прочие отрасли права российской системы права используют императивный и диспозитивный методы в их различных сочетаниях, что связано со спецификой регулируемых ими отношений. Отрасли, в которых преобладает императивное регулирование и субординационное соотношение субъектов отношений, как правило, относятся к сфере публичного права (конституционное, финансовое, экологическое, уголовное и т.д.). Отрасли, основанные на принципах, близких гражданско-правовым, и характеризующиеся диспозитивностью регулирования, относятся к сфере частного права (трудовое, хозяйственное, земельное и т.д.).

В связи с этим наиболее разумным выглядит выделение в системе методов правового регулирования, прежде всего, административно-правового и гражданско-правового метода правового регулирования.

Оставляя в стороне гражданско-правовой метод, вкратце охарактеризуем административно-правовой метод правового регулирования. Итак, административно-правовой метод - это императивный метод воздействия на общественные отношения, характеризующиеся субординацией (властеотношения), основанный на таких способах правового регулирования, как предписание и запрет.

Административно-правовой метод является главным, но не единственным методом, применяемым в механизме административно-правового регулирования. Отдельные элементы гражданско-правового метода также используются в административном праве. В частности, в рамках административного права присутствуют договорные отношения между управляющими субъектами.

В заключение следует отметить, что метод административного права как совокупность способов, приемов и средств воздействия на общественные отношения следует отличать от методов изучения административного права, которыми являются способы толкования административно-правовых норм, а также от методов государственного управления, которые применяются в рамках управленческого воздействия и сами являются объектом правового регулирования.

§ 4. Принципы административного права

В науке административного права вопросу принципов отрасли уделяется незаслуженно мало внимания. Теоретические рассуждения на данную тему можно обнаружить далеко не во всех монографических и учебных работах современных ученых. В связи с этим нет единого подхода к перечню таких принципов.

Например, Ю.М. Козлов выделял следующие принципы административного права, подчеркивая при этом их родственность принципам, на основе которых происходит реализация исполнительной власти: принцип приоритета личности и ее интересов, принцип разделения властей, принцип федерализма, принцип законности, принцип гласности, принцип ответственности. *(37) При этом особое внимание в указанном перечне уделено конституционным принципам, отмечен их приоритет.

Французский ученый Г. Брэбан представляет систему принципов административного права совсем иначе, в виде совокупности ключевых прерогатив и обязанностей государственной администрации. К числу первых он относил полномочия (такие, как право принятия решения обязательного для исполнения и право на принуждение) и меры защиты государственной администрации (правовой защиты государственных служащий и имущества администрации). К числу же обязанностей государственной администрации Г. Брэбан относит соблюдение принципа законности в деятельности органов администрации, принципа ответственности администрации и принципа юрисдикционного контроля *(38).

Профессор Ю.А. Тихомиров в числе принципов административного права называет следующие: иерархичность построения субъектов и их отношений, подзаконность деятельности, функционально-специализированный характер деятельности, участие граждан и их объединений в государственном управлении, осуществление властных полномочий профессиональным постоянно действующим аппаратом и его служащими. *(39)

Некоторые специалисты, как, например, профессор Ю.Н. Старилов, предлагают более развернутую систему принципов административного права, основанную на выделении двух категорий принципов: конституционных и организационно-функциональных, что, безусловно, продвигает теорию принципов административного права вперед на пути к формированию полноценного перечня принципов отрасли. Если конституционные (политико-юридические) обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах, то организационно-функциональные принципы отражают механизмы построения и функционирования исполнительной власти и государственного управления, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах. При этом Ю.Н. Старилов предполагает выделение также двух взаимосвязанных групп принципов в системе отрасли: общие принципы, присущие всему административному праву в целом, и институциональные принципы, характерные для того или иного института отрасли *(40).

Под принципами отрасли права в теории понимается совокупность основополагающий идей, представлений, умозаключений, черт и характеристик отрасли, которые лежат в основе формирования ее норм, определяют вектор правового регулирования общественных отношений, составляющих ее предмет, порядок использования приемов и способов, составляющих ее метод, характер, степень и меру вмешательства отрасли права в регулируемые ею отношения.

Освещение принципов административного права позволит более четко представить себе, на основе каких постулатов законодатель и правоприменитель осуществляют создание и реализацию норм административного права, какие "аксиомы" заложены (должны быть заложены) в их головах в качестве априорных положений, предполагаемых изначально и не требующих дополнительного подтверждения.

Теоретическое и, возможно, законодательное закрепление принципов административного права определит отправные моменты для организации и функционирования всей системы государственного управления, в том числе для формирования государственных органов, осуществления деятельности государственных служащих в рамках задач и функций, возложенных на эти органы, а также обусловит нормативно обусловленную направленность регулирования административно-правовых отношений правом, предопределит тенденции развития административного законодательства в целом.

Согласно определению Ю.Н. Старилова, "принципы административного права - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности организации и формирования государственной власти в целом (а также исполнительной власти в особенности), определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных управленческих органов (полномочий государственных служащих), действующих в системе государственной власти, по осуществлению управленческих функций (в том числе и контрольно-надзорных полномочий" *(41).

Следует отметить, что как бы многословно мы не определяли понятие принципов административного права, переоценить значение этого феномена трудно. Принципы современного административного права находят отражение во множестве нормативно-правовых источников. Основным из них закономерно является Конституция РФ. Хотя Основной закон нашей страны и не закрепляет понятия государственного управления, он, тем не менее, уделяет достаточно внимания вопросам функционирования исполнительной власти и общим принципам взаимоотношений государства и гражданина.

Однако, кроме Конституции РФ, принципы закрепляются в огромном числе нормативно-правовых актов, как правило, законодательного уровня. Это те принципы, на основе которых сформированы отдельные институты в структуре отрасли. Отдельные нормы посвящены принципам в таких законах, как: Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. N 173-ФЗ "О валютном регулировании валютном контроле", Федеральный закон от 29 апреля 1999 г. N 80-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации", Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и т.д.

Принципы отдельных административно-правовых институтов, закрепленные в данных актах, не отражают всей совокупности принципов административного права и зачастую имеют исключительно прикладной характер по отношению к группе отношений, урегулированных нормами данного правового института, однако, все они вытекают из общих положений, определяемых как принципы отрасли.

Итак, в системе административного права выделяются такие положения, которые применимы ко всем отношениям, урегулированным нормами данной отрасли, и всегда учитываются в деятельности органов государственного управления при применении норм административного права. Охарактеризуем их, разделив на две группы.

А. Общие принципы административного права. Данная группа принципов не является в собственном смысле слова группой конституционных принципов, потому что не все из них нашли непосредственное отражение в Конституции РФ. Более того, перечень конституционных принципов был бы гораздо солиднее, поскольку каждое положение основного закона суть принцип правовой системы. Определяя нижеприведенные принципы как общие, мы имеем в виду то, что они распространяются свое действие на всю совокупность отношений, возникающих в сфере административного права.

Принцип законности. Это центральный принцип всей системы права Российской Федерации. Его сущность может быть определена, как "связанность администрации законом" *(42). Конституция РФ закрепляет, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Это подразумевает, в частности, и то, что все нормы административного права должны соответствовать положениям Основного закона страны. Кроме того, органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. То же относится и к международным договорам Российской Федерации, являющимся частью ее правовой системы.

Таким образом, в Конституции напрямую закреплен принцип, согласно которому субъекты государственного управления обязаны действовать четко в соответствии с законом. Так, нормотворчество Правительства РФ обусловлено принципом законности: Правительство РФ согласно ст. 115 Конституции РФ издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ.

Комментируя принцип законности, необходимо отметить следующее: помимо необходимости действовать в соответствии с законом данный принцип предполагает возложение на органы государственного управления, их должностных лиц обязанности инициативного отношения к нормам административного права. Действительно, если гражданин может и не знать о существовании какого-либо административно-правового института, его принципах и предписаниях, за исключением тех, которые возлагают на него конкретные обязательства, то управляющий субъект обязан подходить к каждому нормативно-правовому акту с точки зрения необходимости претворения в жизнь его положений.

Например, принятие федерального закона об основах государственной политики в конкретной области жизнедеятельности, предусматривающего, что отдельные нормы, связанные с реализацией политики, определяются Президентом РФ, Правительством РФ, федеральным органом исполнительной власти или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, означает, что в соответствии с принципом законности соответствующие органы обязаны предпринять соответствующие действия, издать нормативно-правовые акты, организовать проведение определенных мероприятий и т.д.

Принцип федерализма. Данный принцип основан на федеративном государственном устройстве нашей страны, закрепленном ее Конституцией РФ. С принципом федерализма связаны сразу несколько обстоятельств, имеющих принципиальное значение для системы административного права.

Прежде всего, согласно ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это решающим образом отражается на системе источников административного права. По предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и соответствующие им законы субъектов Федерации. При этом административные законы и другие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам и в случае противоречия не действуют.

Кроме того, на основе принципа федерализма организована система органов исполнительной власти. Ст. 77 Конституции РФ определяет, что по предметам ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в России. Однако, помимо федеральных и региональных органов исполнительной власти, в России создаются территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, которые при определенных условиях взаимодействуют с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Принцип приоритета личности. Этот принцип в теории именуется также принципом гуманизма. Согласно данному принципу вся деятельность органов государственного управления, которая, как мы говорили выше, освящена стремлением соблюсти публичный (общественный) интерес, опирается на положение о неприкосновенности личности и ее прав, свобод и законных интересов, установленных законом. В соответствии с этим принципом система административного права изобилует охранительными нормами, призванными оградить эти самые права и свободы от нарушения.

Являясь по сути своей отраслью права, предназначенной для ограничения произвола индивида по отношению к обществу, определения рамок частного поведения, оптимальных для обеспечения всеобщего благополучия, наделенной для этого громадным властным потенциалом, административное право серьезно ограничено в своих управленческих возможностях указанным конституционным принципом. Этот принцип должен быть положен в основу принятия всякого подзаконного нормативно-правового или индивидуального распорядительного акта, совершения любого властно окрашенного действия субъектом государственного управления.

Приоритет личности установлен в ст. 2 Конституции РФ, где указано, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Их признание, соблюдение и защита - обязанность государства. Ст. 55 Конституции РФ дополняет принцип указанием на то, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Кроме того, ст. 56 определены те права и свободы личности, которые не подлежат ограничению ни при каких условиях (право на жизнь, достоинство личности, неприкосновенность частной жизни и другие).

Приоритет интересов личности дополняется постулатом о равенстве граждан перед законом и судом. Этот постулат находит свое выражение в том, что все люди, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, имеют равный правовой статус по отношению к предписаниям закона. В деятельности органов государственного управления этот постулат проявляется в невозможности оказания предпочтения тем или иным лицам по вышеперечисленным признакам, зависящим от особенностей личности лица, вступившего в урегулированные правом отношения с государством в лице его должностных лиц. Равно недопустимо принимать во внимание указанные признаки при принятии административных решений (например, о предоставлении гражданства, о первостепенности оказания помощи и т.д.).

Принцип ответственности. Указанный принцип является краеугольным камнем, на который опирается все здание административно-правовых предписаний. Поскольку управление - это всегда немного насилие над личностью, ее свободой делать то, что хочется и когда хочется, постольку административно-правовые нормы, как никакие другие, нуждаются в подкреплении реально действующими санкциями, т.е. возможностью государственного принуждения. В структуре отрасли существует специальный институт административной ответственности. Следует обратить внимание на то, что ответственность предусматривается не только за нарушение предписаний норм административного права со стороны граждан и юридических лиц, но и со стороны властных субъектов управления.

Принцип гласности предусматривает открытость для всеобщего сведения аспектов государственно-управленческой деятельности. Прежде всего, законы и все прочие нормативно-правовые акты подлежат официальному опубликованию. Следовательно, любые нормативно-правовые акты административного законодательства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они официально не опубликованы. В административном праве также действует постулат, обеспечивающий открытость государственного управления, о праве граждан на участие в управлении делами государства и равном доступе к государственной службе.

Б. Функционально-управленческие принципы административного права более дробны, это частные принципы административного права, отражающие тот аспект отрасли, который связан с управленческими структурами и их деятельностью. Задача функционально-управленческих принципов состоит в обеспечении построения структуры государственного управления и обеспечении ее бесперебойного и эффективного функционирования.

Принцип контроля проявляется в подконтрольности и (или) поднадзорности деятельности государственного аппарата, государственных служащих, а также в обязательности применения контрольных процедур по отношению к управляемым субъектам.

Принцип разделения властей предполагает, что исполнительная власть отделена от законодательной и судебной и не имеет права вмешиваться в деятельность органов и представителей этих ветвей государственной власти. С другой стороны, исполнительная власть самостоятельна и защищена от вмешательства извне.

Принцип профессионализма и компетентности в государственном управлении заключается, прежде всего, в установлении специфических процедур допуска к осуществлении функций по государственному управлению, что связано с возможностью ущемления прав и законных интересов граждан и организаций при применений властных полномочий.

Принцип иерархичности системы управления обусловливает проявляющийся в сфере государственного управления эффект субординационности складывающихся властеотношений внутри системы управления и применительно к управляемым субъектам.

Принцип специализации государственного управления отражает подход к множественности регулируемых правом отношений, что предполагает создание специальных управляющих систем и введение особых административно-правовых режимов в каждой из сфер регулирования.

§ 5. Механизм административно-правового регулирования

Правовое регулирование - это феномен, обусловливающий претворение в жизнь громоздкого массива права. В сущности, за этим термином скрывается механика воздействия права на общественные отношения. Согласно положениям теории права действие права не осуществляется самопроизвольно. Нужен специальный агрегат, который всякий раз приводил бы в действие его механизм, когда возникают соответствующие потребности и интересы, удовлетворение которых возможно и объективно необходимо средствами права. Таким "агрегатом" в механизме действия права выступает правовое регулирование *(43).

Именно в контексте такого понимания правового регулирования мы говорим о предмете и методе отрасли права, отождествляя его с предметом и методом правового регулирования конкретной отрасли. Закономерно предположить, что поскольку предмет и метод правового регулирования отличны применительно к отдельным отраслям системы права, постольку и само правовое регулирование отрасли имеет собственные черты и особенности.

Для административного права свойственны собственный предмет, метод, а также функции и принципы правового регулирования, о чем мы говорили выше. Помимо этого административно-правовое регулирование отличается своеобразным набором средств, форм и видов воздействия на отношения.

Вопрос о средствах административно-правового регулирования не находит освещения в большинстве работ по административному праву. Тем не менее, в работах профессора Ю.А. Тихомирова присутствует и определение этого феномена, и развернутое описание средств и видов административно-правового регулирования. Согласно мнению автора, "административно-правовое регулирование: есть механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования....Побуждение субъектов права действовать самостоятельно и осуществлять свои права и выполнять обязанности в рамках установленных режимов и процедур, обеспечение стабильности в их функционировании - таковы назначение и проявления этого регулирования" *(44).

Говоря о средствах административно-правового регулирования, Ю.А. Тихомиров выделяет:

программно-ориентирующие средства (концепции развития сфер и отраслей, государственной политики, перестройки управления; целевые программы; приоритеты развития);

нормативы;

договорные средства.

Классифицируя формы административно-правового регулирования, Ю.А. Тихомиров указывает, что по объему и методам различаются:

а) формы государственной поддержки;

6) императивные количественные и качественные нормативы;

в) легализующие способы (регистрация физических и юридических лиц, лицензирование и т.п.);

г) административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний;

д) административно-функциональные режимы;

е) введение государственной монополии. *(45)

К сожалению, ни определения форм административно-правового регулирования, ни четкого пояснения сущности приведенных разновидностей авторский текст не содержит. Тем не менее, из приведенных сведений видно, что в теории административного права существует нерешенный вопрос о том, с какими средствами и в каких формах отрасль внедряет в жизнь свои императивные предписания, как осуществляется обеспечение государственной управленческой деятельности в рамках обозначенных предмета и метода отрасли.

Не претендуя на абсолютную достоверность приведенного суждения, рискнем предположить, что административное право располагает средствами, прежде всего, прямого администрирования и косвенного воздействия на регулируемые отношения.

Средства прямого администрирования в настоящее время остаются преобладающими лишь в небольшом спектре административно-правовых отношений, связанных с возможностью непосредственного государственного вмешательства:

предоставление свободы административного усмотрения в тех или иных вопросах. Преимущественно это средство административно-правового регулирования применяется в тех областях жизни, где необходимо оперативное реагирование на изменения обстановки и где объективно обусловлена возможность ограничения прав и свобод человека (оборона, государственная безопасность, военная служба, служба в правоохранительных органах). Однако свобода административного усмотрения - необходимый элемент и вполне ординарных управленческих ситуаций, поскольку решение всегда остается за человеком (возьмем, к примеру, процедуры принятия решения о принятии в гражданство, о выдаче лицензии и т.д.);

определение конкретных количественных показателей (преимущественно в сфере финансово-бюджетных отношений, ценообразования, тарифного регулирования);

распорядительные предписания в отношении государственной собственности и управления ею.

Средства косвенного управления регулируемыми отношениями также многообразны. Административное право располагает возможностями установления основ правового статуса тех или иных субъектов путем установления перечней их прав и обязанностей, а также установления мер ответственности; определения в целом политики государства с помощью норм-принципов; конкретизации сложнейших процедур с помощью большого числа норм с описательными диспозициями; применения стимулирующих приемов воздействия посредством введения льгот и т.д.

Сочетание средств прямого и косвенного регулирования в последнее время все более клониться в пользу косвенного правового регулирования. Это связано с объективными процессами, протекающими в экономической и политической сферах жизни нашего общества. Однако до тех пор, пока среди функций государства остается функция обороны, а в руках у государства какая-то собственность, говорить об отмирании средств прямого административно-правового регулирования не приходится.

Механизм административно-правового регулирования - это упорядоченная по стадиям регулирования система административно-правовых средств воздействия на общественные отношения в сфере организации и осуществления государственного управления.

Административно-правовое регулирование последовательно проходит три основные стадии:

формирование общего действия административно-правовых норм, которое складывается из правотворчества, то есть установления норм административного права, толкования норм административного права;

возникновение на основе юридических фактов правоотношений между субъектами административного права, приобретающими взаимные субъективные права и юридические обязанности;

реализация субъективных прав и юридических обязанностей в поведении субъектов административного права.

Механизм административно-правового регулирования - одна из наиболее общих категорий науки административного права. В качестве своих элементов механизм административно-правового регулирования объединяет такие правовые явления, как принципы административного права, административно-правовые нормы, толкование административно-правовых норм, применение административно-правовых норм, административно-правовые отношения и реализацию административно-правовых норм. Каждое из этих правовых явлений в настоящем издании раскрывается особо.

Глава 3. Наука административного права

§ 1. Понятие, предмет и методология науки административного права

Административное право не только представляет собой одну из ведущих отраслей российского права, но также является одной из центральных отраслей российской правовой науки.

Административное право как наука - это система взглядов, представлений, теорий, концепций и позиций по вопросам возникновения, реализации, развития административного права как отрасли права и составляющих ее предмет общественных отношений. Основной задачей административно-правовой науки является выявление проблем и сложностей в функционировании отрасли права, а также разработка оптимальных вариантов решения данных проблем и вопросов. Результаты научных исследований используются также при толковании норм административного права, а также в ходе правотворческой работы в части использования универсальной правовой терминологии, способствующей единообразному применению норм административного права.

Наука административного права находится на стыке юридических наук и особой науки об управлении являющейся частью блока общественных гуманитарных наук, имеющих своим предметом закономерности развития различных общественных институтов и явлений. Кроме того, в инструментарии административно-правовой науки используются результаты и методы научных разработок таких наук, как социология, политология, психология управления, менеджмент, модернизация управления и т.д.

Общетеоретические правовые науки, такие как теория государства и права, история государства и права, история правовых учений, являются источником для формирования базовой терминологии науки административного права, а также составляют основу ее методологии, обусловливая осуществление основных теоретических обобщений о природе и признаках регулируемых отраслью права отношений, структуре норм административного права, в целом - системе отрасли и ее источников. Отраслевые юридические науки, имеющие самостоятельное научное значение (гражданское, конституционное, уголовное, трудовое право) снабжают административное право разработанной в рамках указанных научных дисциплин терминологией, а также позволяют использовать в целях исследования отдельные общеправовые конструкции, как, например, конструкцию юридической ответственности, в административном праве построенную на принципах, выработанных наукой уголовного права, или конструкцию правосубъектности, заимствованную из гражданского права. В отношении многих юридических наук административное право выступает в качестве донора теоретических представлений и концепций, предоставляя возможность поставить на самостоятельную теоретическую основу многие новые, комплексные отрасли российской юридической науки (финансовое право, земельное право, экологическое, таможенное и т.п.).

Наука об управлении сходна с административным правом по объекту изучения. И та, и другая науки сосредоточены на протекающих в обществе процессах публичного (в частности, государственного) управления. Однако если административное право имеет своим предметом общие закономерности развития и реализации совокупности норм отрасли административного права, регулирующей специфические общественные отношения, возникающие в сфере государственного управления и в связи с ним, то наука об управлении сосредоточена на изучении таких вопросов, как история развития управленческих отношений, значение и роль управления в современном обществе и государстве, формы и методы управления, формирование задач и целей управления, сущность управленческих отношений, их модернизация и реформирование в сфере управления. Таким образом, административное право, используя арсенал науки об управлении и опираясь на разработки общих и частных юридических наук, занимается изучением таких вопросов как:

история возникновения и развития административного права как отрасли права и его отдельных норм и институтов;

особенности предмета и метода правового регулирования отрасли;

сущность и признаки общественных отношений, составляющих предмет отрасли административного права;

понятие и признаки субъектов административного права;

структура и признаки источников административно-правовых норм;

система отрасли, специфика ее норм и институтов (подотраслей);

проблемы правовых форм и методов государственного управления;

соотношение государственного управления с другими явлениями действующего права;

особенности обеспечения законности в государственном управлении;

особенности процессуального оформления управленческих отношений;

зарубежный опыт в области административного права;

проблемы и перспективы развития отрасли;

особенности правового регулирования в различных сферах государственно-управленческих отношений (экономика, природоохрана, социальная сфера, юстиция, внутренние дела, международные отношения, оборона, государственная безопасность) и т.д.

Структура науки административного права тесно связана со структурой отрасли, в связи с чем наука также подразделяется на общую и особенную части. Первая из них составляет совокупность представлений, теорий и концепций об институтах, общих для всей отрасли административного права, а также о самой отрасли, ее предмете и методе. Естественно, что практически в любом научном исследовании или учебном пособии по общей части административного права мы можем обнаружить высказывания автора (или их группы) по таким вопросам, как понятие, предмет, метод, система, источники, субъекты отрасли и т.п. При этом указанные высказывания далеко не всегда будут соответствовать классическим представлениям, преобладающим в административно-правовой науке. Это вполне объяснимо, поскольку плюрализм мнений является в некотором роде условием поступательного развития научной мысли.

Особенная часть административного права зачастую остается в тени исследования. Это происходит в основном потому, что материал для исследования в этой части административного права практически необъятен и чрезвычайно сложен для научного анализа в силу своей неоднородности. Тем не менее, особенная часть административного права на сегодняшний день представляет собой сформированную совокупность теоретических выводов и подходов к нормам административного права, предназначенным для регулирования различных аспектов государственно-управленческой деятельности в различных областях социально-экономической и административно-политической сфер жизнедеятельности общества.

Методология науки административного права отличается традиционностью. К числу ее методов относятся такие общие и специально-юридические методы познания, как исторический, формально-логический, социологический, статистический, сравнительного правоведения и некоторые другие. Современное российское административное право вновь приобрело возможность обращаться к опыту зарубежной науки административного права. В ходе исследований учитываются и исторические закономерности развития отрасли административного права, отдельных ее институтов и подотраслей. Кроме того, исследователи в области административного права непрерывно обращаются к опыту практического администрирования, делая свои научные выводы на базе реальных социологических исследований.

Наука административного права служит обширной базой для формирования учебного курса административного права, преподаваемого в высших учебных заведениях юридического образования. Предмет учебного курса составляет изучение тех обобщений науки административного права об одноименной отрасли, которые приобрели более или менее общепризнанный характер, а также основных концепций и тенденций развития административно-правовой науки.

§ 2. История науки административного права

Свои истоки наука административного права берет в недрах науки камералистики, сформировавшейся в XVI-XVII веках в Германии, Франции и некоторых других странах Европы. Камералистика (или камеральная наука) - это наука об управлении, соединившая в себе представления ученых того времени о правилах управления в государстве, государственных финансах, экономике, хозяйстве. Данная дисциплина зародилась в недрах европейского абсолютизма как наука о существовавших закономерностях публичного управления, основная часть которого - государственное управление - была сосредоточена в руках монарха, не ограниченного в своих действиях нормами права. Ее виднейшими представителями были Г. Обрехт, М. Оссе и другие.

В качестве составного элемента данной науки к XVIII веку выделилась так называемая полицейская наука, сосредоточившая внимание на закономерностях управления внутренними делами в целом, в том числе обеспечения общественного порядка и устройства общественного благосостояния посредством организации институтов общественного призрения. Развитием указанного направления камералистики занимались виднейшие ученые Е. фон Зонненфельс, Р. Моль, И. Пюттер, Л. Штейн, И. Юсти.

Со временем трансформация общественного устройства в странах Европы, возникновение и установление в качестве официальной идеологии правового государства, включающей в себя представления о приоритете прав и свобод человека и гражданина, разделении властей и ограничении власти законом, обусловила и трансформацию полицейской науки в науку полицейского права, которая занималась уже исключительно вопросами развития нормативного регулирования в области "полицейской власти", под которой понималась в целом система управления внутри государства, осуществляемая исполнительными органами.

Расширение предмета полицейского права, в том числе за счет формирования разветвленной системы органов государственного управления, включения в систему исследуемых проблем вопросов административной юстиции и т.п. предопределили превращение полицейского права в административное. К XIX веку камералистика в целом пришла в упадок, передав предмет своего исследования группе наук, в том числе политологии и административному праву. Формирование классического административного права в Европе завершилось в целом к концу XIX века. Наиболее значимым произведением, окончательно обозначившим превращение административного права в самостоятельную научную дисциплину, стало произведение немецкого ученого О. Майера "Германское административное право". Ученый впервые четко обозначил предмет изучения административного права, подчеркнув значимость принципа разделения властей и указав на исполнительную власть как на ветвь государственной власти, занимающуюся государственным управлением в узком смысле этого слова.

Дальнейшее развитие административного права в Европе происходило при непосредственном участии российских ученых. В науке административного права России признают тот факт, что на зарождение и развитие научных представлений в области административного права в нашей стране большое влияние оказала зарубежная наука. Первоначально в России в начале XIX века административное право также возникает как полицейское право. Труды по проблемам этой науки пишут виднейшие ученые: А. Антонович, Э. Берендтс, Н. Бунге, В. Ивановский, Ю. Крижанич, М. Палибин, И. Посошков, Н. Рождественский, И. Тарасов, М. Шпилевский и многие другие. В работах указанных специалистов можно было обнаружить разнообразное толкование предмета науки полицейского права, что было связано с неопределенностью понятия "полицейская деятельность", в которое различными учеными вкладывалось различное содержание. Со временем возобладало мнение о широком толковании данного термина, позволяющем относить к предмету науки изучение таких вопросов, как финансовое, дипломатическое, военное, внутреннее и т.п. управление государством.

На рубеже XIX-XX веков в систему предмета науки полицейского права традиционно включались следующие элементы:

понятие, содержание, источники полицейского права и законодательства;

меры полицейского принуждения;

полиция безопасности (пресечение правонарушений, цензура, предупреждение чрезвычайных ситуаций, строительство и т.п.);

полиция благосостояния (содействие сельскому хозяйству и торговле, образование, общественное призрение и т.д.).

Однако в широком смысле административное право предполагало изучение и других важных вопросов государственного управления.

Трансформация полицейского права в административное происходит постепенно. Одновременно публикуются работы, посвященные одним вопросам, но утверждающие правомерность использования различной терминологии в наименовании отрасли права и науки.

Окончательный отказ от термина "полицейское право" связан с советским периодом истории нашей страны, который вновь на долгое время отстранил юридическую науку от влияния зарубежного опыта. Наиболее видными представителями административно-правовой науки в переходный период становления новой советской юриспруденции были такие видные ученые "старой формации", как А.Ф. Евтихеев, А.И. Елистратов, В.Л. Кобалевский. Они окончательно связали переход к административному праву от полицейского с проблемой трансформации властеотношений в правоотношения, т.е. с правовым ограничением власти управляющих субъектов.

Однако судьба науки административного права в советский период оказалась весьма нелегкой. В учебных программах высших учебных заведений административное право отсутствовало как чуждое пролетарскому сознанию с 1917 по 1922 годы, а также с 1928 по 1938 годы. В сороковых годах ХХ века происходит возрождение науки в виде советского административного права, уже скорректированного с учетом существовавшей официальной идеологии. Административное право вновь анализировалось как отрасль права, но с учетом задач и целей советского администрирования, особенностей статуса советских органов государственного управления, принципов социалистического государственного управления в целом. В этот период появляются работы классиков административного права, результатами исследований которых пользуется и современная наука административного права: В.А. Власов, И.И. Евтихеев, Г.И. Петров, С.С. Студеникин.

В 50-х - 80-х годах ХХ века над проблемами административного права работали такие специалисты, как Г.В. Атаманчук, Ю.М. Козлов, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, М.И. Пискотин, Н.Г. Салищева, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и другие специалисты, серьезно работавшие над проблемами государственной службы, разработавшие целостную теорию государственного управления, издавшие важнейшие фундаментальные труды по административному праву и процессу.

Девяностые годы ХХ века знаменуют собой перестройку всего общественного организма и в том числе системы административного законодательства. Конституция РФ переворачивает традиционные представления о соотношении государственного управления и государственной власти. Декларирована и претворена в жизнь идея разделения властей. Исполнительная власть получает подзаконный статус. В этой связи возникает множество новых теорий в области системы административного права. Изменяются принципы, декларированные наукой советского административного права, возникает интерес к проблемам новых подотраслей административного права (в том числе полицейского, школьного, строительного и т.д.), а также к соотношению административного права с новыми комплексными отраслями российской правовой системы (финансовым, таможенным, земельным и т.п.).

Среди наиболее видных специалистов в области административного права, занимавшихся и занимающихся развитием науки административного права в условиях реформирования системы законодательства можно назвать следующих ученых: А.П. Алехин, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, А.А. Кармолицкий, М.Ю. Козлов, А.П. Коренев, Н.М. Конин, В.М. Манохин, Д.М. Овсянко, В.Д. Сорокин, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров и другие.

Перед современной наукой административного права встают новые задачи, связанные с возникновением и разработкой передовых теорий административной юстиции, административно-правовых режимов, административно-процедурного процесса и т.п. Им посвящены работы современных молодых ученых, чьи имена еще не вписаны в историю науки.

Глава 4. Административно-правовые нормы и система
административного права

§ 1. Понятие административно-правовой нормы

Нормы административного права, прежде всего, должны быть охарактеризованы как разновидность норм права, обладающая всеми присущими нормам права признаками. Согласно положениям теории права, норма права представляет собой "исходящее от государства и им охраняемое общеобязательное, формально-определенное предписание, выраженное в виде правила поведения или отправного установления и являющееся государственным регулятором общественных отношений" *(46).

Таким образом, норма административного права - это всегда правило поведение, установленное государством в лице уполномоченных органов или должностных лиц, выраженное в определенной форме, обязательное для неопределенного круга лиц, рассчитанное на многократное применение и санкционированное (т.е. защищенное от нарушения) принудительной силой государства. Кроме указанных общих с прочими нормами права черт, нормы административного права обладают определенными особенностями, связанными со спецификой регулируемых административным правом общественных отношений и метода правового воздействия на них.

Специалисты выделяют различные специфические черты административно-правовых норм. Так, Ю.Н. Старилов указывает, что административно-правовые нормы обладают следующими характерными чертами: обеспечение публичных интересов; организующее начало в системе регулирования управленческих отношений; одностороннее властвующее воздействие на субъекты права; принудительность *(47).

В то же время Ю.М. Козлов указывает на наличие гораздо более солидного перечня особенностей норм административного права:

нормы предназначены для обеспечения эффективной реализации конституционных прав и свобод граждан в сфере государственного управления;

имеют целью упорядочение организации и функционирования всей системы исполнительной власти;

определяют порядок должного поведения в сфере государственного управления;

выражают собой сущность исполнительной ветви государственной власти;

служат интересам установления режима законности и государственной дисциплины;

имеют свои собственные средства юридической защиты (в виде институтов административной и дисциплинарной ответственности);

регулируют не только собственно управленческие, но также земельные, финансовые и т.п. отношения;

характеризуются созданием в процессе правоприменительного правотворчества;

являются вторичными, подзаконными по отношению к нормам законодательства *(48).

С нашей точки зрения, наиболее важными и достойными упоминания являются следующие особенности административно-правовых норм:

1. Административное право - публичная отрасль права. Нормы административного права также имеют публичный характер. Это означает, что в административно-правовых нормах находит выражение государственный (общественный) интерес. Нормы административного права связаны с организацией и деятельностью специально созданной системой государственного управления (в узком смысле этого слова), т.е. с функционированием системы органов исполнительной власти, являющейся выразителем, гарантом претворения в жизнь политики и решений законодательных и судебных органов государства. Таким образом, в нормах административного права находит выражение государственная политика в области обеспечения устойчивости существующего государственного строя, в том числе системы разделения властей. Иерархичность административно-правовых норм также предполагает, что каждая из них принята в соответствии с конкретной генеральной линией государственно-управленческой деятельности, базирующейся на учете общегосударственных, публичных интересов.

2. Нормы административного права отличаются своим императивным характером, который обусловлен спецификой административно-правового метода регулирования и заключается в безапелляционности (безусловности) предписания, содержащегося в нормах административного права. Административно-правовые нормы, в отличие от гражданско-правовых, характеризуются властным, однозначным, императивным характером, т.е. не допускают вариативности поведения на уровне воли правоприменителя. Указанная особенность норм административного права обусловливает их принудительность и односторонность властного воздействия управляющего субъекта на объект управления.

3. Административно-правовые нормы в большинстве своем принимаются на основании и во исполнение закона. Это ни в коем случае не означает, что административно-правовых норм нет в законодательных актах, принимаемых в Российской Федерации. Напротив, огромное множество федеральных законов, действующих в настоящее время на территории нашей страны, являются именно источниками административного права и, следовательно, содержат преимущественно административно-правовые нормы.

Однако, несмотря на это, нормы подзаконные составляют абсолютное, подавляющее большинство в числе норм административного права. И это естественно, поскольку сущность административно-правового регулирования заключается в обеспечении непосредственного государственного управления, как посредством регламентации самого процесса государственного управления, так и посредством нормативного закрепления конкретных управленческих режимов. Детализация режима невозможна на уровне законодателя, поскольку требует профессионального участия управленцев и других специалистов в той или иной области регулирования. Подзаконное нормотворчество в этой ситуации оказывается незаменимым инструментом административно-правового регулирования.

Структура административно-правовой нормы традиционна. В нее включаются гипотеза, отражающая совокупность условий, при наступлении которых вступает в действие норма права, диспозиция, составляющая формулировку правила поведения, а также санкция, обусловливающая неблагоприятные последствия нарушения диспозиции нормы права при наличии условий гипотезы данной нормы.

Существующая в теории права концепция, согласно которой норма права может не иметь одного из элементов структуры, представляется нам теоретически неверной, поскольку отсутствие хотя бы одного из указанных элементов приведет к недейственности, бесполезности нормы либо к невозможности ее реального применения. Тем не менее, следует иметь в виду, что часть норм права, в том числе и административно-правовых норм, рассредоточены в различных статьях одного или даже нескольких нормативно-правовых актов, что может создать иллюзию отсутствия у нормы гипотезы или санкции, поскольку представить себе норму без диспозиции попросту невозможно (хотя в уголовном праве существует и такая теория). Например, большинство санкций административно-правовых норм (и не только их) содержится в Кодексе РФ об административных правонарушениях, закрепляющем составы и меры ответственности за нарушения диспозиций норм административного права и других отраслей.

§ 2. Виды норм административного права

В теории наблюдается огромное видовое разнообразие норм административного права. Так, прежде всего, выделяют материальные и процессуальные нормы административного права. Совмещение в рамках отрасли административного права норм материального и процессуального характера является одной из специфических особенностей данной отрасли, поскольку такие основные отрасли права, как уголовное и гражданское выделили из сферы своего регулирования отношения процессуального характера, предопределив таким образом создание специальных процессуальных отраслей гражданско-процессуального и уголовно-процессуального права. Позитивный характер части процессуальных правоотношений, входящих в сферу влияния норм административного права, предполагает наличие значительных трудностей при вычленении процессуальных правоотношений из общей массы административно-правовых отношений. Таким образом, нормы указанной отрасли могут носить как материальный, так и процессуальный характер.

Материальные нормы административного права, как правило, закрепляют совокупность прав и обязанностей, а также ответственность субъектов административного права, т.е. служат созданию административно-правовых статусов. Процессуальные же нормы отражают правила осуществления тех или иных управленческих действий либо просто правила прохождения определенных процедур. Эти правила устанавливаются как для субъектов управленческой деятельности, так и для управляемых объектов. Значительная часть процессуальных норм носит юрисдикционный характер, т.е. связана с применением мер административного принуждения (в том числе мер административной ответственности). Другая часть (не менее значительная) - закрепляет различного рода позитивные процедуры в области правотворчества и правоприменения (в частности, процедуру принятия подзаконных нормативно-правовых и индивидуальных правовых актов, а также процедуры лицензирования, регистрации и т.п.).

По характеру правового воздействия нормы административного права могут быть охранительными, т.е. предусматривать правила, направленные на защиту прав и свобод человека, охрану правопорядка, государственной безопасности, обороны страны, окружающей природной среды и т.п., а могут быть регулятивными, т.е. регулировать деятельность физических и юридических лиц, органов государства и других субъектов в целях достижения позитивных управленческих результатов.

Административно-правовые нормы принимаются на различных уровнях власти Российской Федерации. В соответствии с федеративным устройством нашего государства нормы административного права могут быть федеральными (т.е. принимаемыми на уровне федеральных органов государственной власти), региональными (принимаемыми на уровне субъекта Российской Федерации) и местными (т.е. принимаемыми территориальными органами федеральных или региональных органов исполнительной власти либо органами местного самоуправления в пределах переданных им полномочий в области государственного управления).

В соответствии с юридическим содержанием административно-правовые нормы подразделяют на следующие виды *(49):

обязывающие (предписывающее совершение определенных действий);

запретительные (устанавливающие запреты);

ограничительные (вводящие ограничения);

разрешительные или дозволительные нормы (разрешающие действовать по своему усмотрению);

уполномочивающие (доставляющие государственно-властные полномочия);

стимулирующие (направленные на стимулирование);

регистрационные или уведомительные нормы (касающиеся организации и проведения митингов, шествий; регистрации политических партий, общественных объединений и т.д.);

рекомендательные (не носящие обязательного характера).

Существует множество других классификационных критериев, позволяющих делить нормы административного права на различные виды. Например, по объему правого регулирования выделяют общие, межотраслевые и отраслевые нормы административного права, а по его направленности - внутренние (предназначенные для регулирования отношений внутри системы государственного управления) и внешние (определяющие права и обязанности управляемых объектов).

§ 3. Система административного права

Административное право представляет собой, прежде всего, совокупность норм права, регулирующих определенные общественные отношения, являющиеся предметом отрасли. Из теории права мы знаем, что отрасль права является не механической совокупностью норм, а полноценной самостоятельной системой, характеризующейся единством предмета, метода, принципов правового регулирования и некоторыми другими особенностями. Административное право не является исключением из этого правила. Однако систематизация норм административного права в значительной степени осложнена ролью и местом отрасли в правовой системе России. Дело в том, что административное право, как это отмечается большинством специалистов, является одной из центральной отраслей системы российского права. Выше уже говорилось о том, что нормы, принципы, метод административного права являются базой для большинства современных отраслей права Российской Федерации. Кроме того, административное право имеет наиболее обширный круг регулируемых отношений. Указанные обстоятельства приводят к тому, что из всех отраслей российского права именно административное право является наиболее сложно организованной отраслью.

Прежде всего, это проявляется в том, что в административном праве соседствуют нормы материальные и процессуальные, что нехарактерно для подобных ему крупных отраслей права, таких как конституционное, гражданское и уголовное право. Нормы материального административного права закрепляют систему органов государственного управления, их компетенцию, структуру каждого из них, а также права и обязанности граждан и юридических лиц; процессуальные же определяют порядок реализации многих норм первой группы, устанавливают процедуру их осуществления в сфере управленческой деятельности.

Большинство отраслей права со временем выделили из своей системы отдельные процессуальные отрасли (например, гражданское процессуальное право и уголовно-процессуальное право), другие пользуются наработками соответствующих процессуальных отраслей либо процессуальными нормами административного права. Некоторые административисты склонны выделять из системы административного права отдельную отрасль (подотрасль) административного процессуального права *(50). Иногда процессуальные нормы выделяют в специальную часть административного права, наряду с традиционными общей и особенной частями *(51).

Однако процессуальные нормы административного права столь разнообразны и разноплановы, что их лишь условно можно объединять в отдельный самостоятельный институт. В нем окажутся соединенными единой институциональной принадлежностью и процедуры привлечения к административной ответственности, и процедуры реализации различного рода властных полномочий субъектов государственного управления в процессе осуществления ими своих полномочий, и различные разрешительные и легализующие процедуры, и многие другие процедуры, порядки, правила и т.п.

Помимо процессуальных норм, усложняющих своим наличием систему административного права, большое количество споров вызывает и структура общей и особенной частей административного права, а также само количество выделяемых частей отрасли. Очевидно, что общая часть отрасли должна объединять те нормы и институты, которые действуют применительно ко всем сферам правового регулирования этой отрасли. К таким относят нормы о статусе субъектов отрасли права, об отраслевых принципах правового регулирования, нормы об ответственности, процессуальные нормы и т.д. В то же время многие авторы (их абсолютное большинство) включают в структуру общей части административного права также нормы о понятии, методах, формах и общих принципах государственного управления, а также нормы института государственной службы.

Следует отметить, что традиционное советское административное право в составе общей части административного права выделяло:

нормы, определяющие характерные черты и закрепляющие принципы советского государственного управления;

нормы, определяющие правовой статус органов государственного управления, формы их деятельности, особенно акты управления;

нормы, регулирующие государственную службу;

нормы, определяющие статус управляемых объектов (предприятий, учреждений и организаций, различных их составных частей);

нормы о правовом статусе общественных организаций и органов общественной самодеятельности;

нормы о правовом статусе граждан;

нормы о мерах убеждения и принуждения в государственном управлении, в том числе нормы об административной ответственности, производстве по делам об административных правонарушениях;

нормы о способах обеспечения законности в советском государственном управлении.

Особенная часть административного права, по представлениям того периода, в значительной степени являющимся актуальными и на сегодняшний день, включает в себя:

нормы, регулирующие государственное управление в областях планирования, ценообразования, финансов, кредита, учета и других видов межотраслевой (функциональной) деятельности;

нормы, регулирующие государственное управление в отраслях и группах отраслей народного хозяйства, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности. *(52)

Принципы систематизации норм административного права и, в частности, объединения норм в общую и особенную части у современных специалистов значительно различаются.

Так, Д.Н. Бахрах указывает, что общая часть включает в себя общие регулятивные и охранительные нормы и поэтому, в свою очередь, делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования административной власти. В связи с этим автор включает в состав общей части две группы институтов, первая из которых состоит из институтов, регулирующих административно-правовые статусы индивидуальных субъектов права; административно-правовые статусы элементов государственной администрации (институт государственной службы и др.); административно-правовые статусы государственных предприятий, учреждений; административно-правовые статусы негосударственных организаций; формы и методы, способы властного воздействия государственной администрации на субъектов права. Вторая группа состоит из институтов, обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти; регулирующих принуждение по административному праву (институт административной ответственности и др.).

В особенной части административного права Д.Н. Бахрах выделяет четыре подотрасли, объединяющие нормы, регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность, организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации, социально-культурную деятельность государственной администрации, осуществление ею социальных программ, деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами (внешних связей) *(53).

Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, со своей стороны, включают в общую часть административного права нормы о субъектах административного права, административно-правовых формах и методах деятельности органов исполнительной власти, институты административных правонарушений и административной ответственности, административно-правовые аспекты статуса судебной власти, Прокуратуры РФ, адвокатуры. Особенная часть, по мнению данных авторов, должна включать две подчасти, одна из которых объединяет нормы, направленные на правовое регулирование основ отраслевого управления (экономикой, в области социально-культурного строительства, в области административно-политической деятельности), а другая - нормы в сфере межотраслевого управления. Административно-процессуальное право выделено в специальную - третью - часть отрасли. *(54)

Н.М. Конин по масштабу действия нормы административного права делит на две большие группы. Одна группа норм действует в масштабе всей сферы реализации государственной исполнительной власти, всех отраслей и сфер государственного управления и устанавливает: общие правовые основания, условия и порядок формирования всех органов исполнительной власти, определение и закрепление их компетенции; общие правила поступления на государственную службу и ее прохождения; общие основания, условия и порядок привлечения соответствующих субъектов к дисциплинарной или административной ответственности и т.д. Другая группа административно-правовых норм действует только в конкретных отраслях и сферах реализации государственной исполнительной власти (государственного управления): особые правила организации и деятельности силовых министерств и ведомств в отличие от центральных органов исполнительной власти экономического и социально-культурного профиля; особые правила поступления на государственную службу в органы внутренних дел, налоговой полиции, таможенные органы и т.д.; специфические правила привлечения работников выше званных органов к дисциплинарной и административной ответственности и многие другие административно-правовые нормы отраслевого масштаба и характера. *(55)

Ю.А. Тихомиров вообще склоняется к мысли, что при определении предмета и системы административного права целесообразно отказаться от его традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. По его мнению, отрасль административного права возможно разделить на следующие подотрасли: а) нормативно-регулятивная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы, правонарушения); б) органы исполнительной власти; в) государственная служба; г) административно-правовые режимы; д) административный процесс, законность в управлении; е) организация государственного управления; ж) информационное право; з); правовое регулирование нормативов *(56).

Итак, из всего вышеприведенного следует, что систематизация норм административного права осуществляется в основном по двум основным критериям: по масштабу применения и по признаку единства предмета правового регулирования.

По первому из указанных критериев административно-правовые нормы подразделяются на две части: общую и особенную. Всякое выделение специальных и других дополнительных частей в структуре отрасли, на наш взгляд, является нарушением классификационного критерия, поскольку все нормы административного права действуют либо в масштабе всей отрасли, либо в одной из сфер регулируемых административным правом общественных отношений.

Второй критерий подразумевает объединение административно-правовых норм в институты и подотрасли административного права. В данном случае институт является наиболее дробной системной единицей отрасли после нормы права и объединяет такие нормы, которые регулирует какой-либо один достаточно частный спектр административно-правовых отношений.

Обращает на себя то обстоятельство, что институт административного права может содержать как нормы только одной из частей отрасли, так и нормы обеих частей административного права. Так, институт государственной службы следует причислять к числу последних, поскольку в рамках этого института содержатся как нормы, характеризующие правовой статус одного из видов субъектов административного права, так и нормы, определяющие режимную организацию управления в области взаимоотношений государства и его служащих.

Отдельные нормы и целые институты административного права могут объединяться по тому же признаку в целые подотрасли. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что традиционное институциональное деление норм особенной части административного права долгое время лишало советское административное право выделения самостоятельных подотраслей. Однако объективно существующие особенности принципов и методик правового регулирования отдельных блоков общественных отношений в рамках единого предмета административного права обусловили достаточно активное обособление норм и институтов особенной части отрасли в подотрасли, некоторые из которых в свое время стали прообразом некоторых новых комплексных отраслей российской системы права (например, финансового права, права социального обеспечения, земельного права, экологического права и т.д.).

Формирование подотраслей административного права не закончено, их наименование, а также индивидуализация предмета правового регулирования являются небесспорными, однако, неоднократные попытки создания самостоятельных учебных курсов по частным вопросам административного права свидетельствуют об объективном процессе дробления административного права на подотрасли.

Говоря о системе административного права, не следует смешивать ее с системой административного законодательства, еще более разрозненной и обширной. Объединяет эти системы многое, однако, в автоматического "наложения" одной системы на другую не происходит. Это связано с тем, что нормы права, системно объединяемые в институты и подотрасли либо части, закрепляются в самых разных источниках права.

Административное законодательство состоит из отдельных нормативно-правовых актов различной юридической силы и уровня, закрепляющих нормы административного права в произвольном, с точки зрения системы отрасли, порядке. Однако в работе с этим разрозненным материалом немалую помощь оказывают теоретические разработки в области форм административно-правового регулирования, в частности, понятие административно-правового режима. Как правило, логически и нормативно взаимосвязанная совокупность нормативно-правовых актов - это источники отдельного административно-правового режима.

Среди основных институтов административного права можно выделить следующие:

институт государственной службы;

институт органов государственного управления;

институт муниципального управления и муниципальной службы;

институт административной ответственности;

институт охраны собственности административно-правовыми средствами;

множество предметных институтов особенной части (институт охраны государственной границы, институт адвокатуры и нотариата, институт исполнительного производства, институт приватизации, институт разрешительной системы и др.).

В структуре отрасли в настоящее время по-прежнему остаются такие крупные подотрасли, как:

информационное право;

таможенное право;

лицензионное право;

нотариальное право;

строительное право;

полицейское право и т.д.

Необходимо отметить, что значение систематизации норм отрасли права, и особенно административного права, огромно, поскольку позволяет не только методологически выстроить стройную систему взаимосвязанных норм отрасли, но и определить их иерархию, установить пропорции в становлении тех или иных сегментов системы, обеспечить гармоничность развития отрасли за счет введения новых и упразднения старых структурных элементов.

Глава 5. Административно-правовые отношения

§ 1. Понятие и особенности административного правоотношения

Административно-правовые отношения - это один из наиболее сложных институтов общей части административного права. К счастью, в науке административного права этот вопрос разработан достаточно полно. В работах таких ученых, как Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, В.М. Манохин, Г.И. Петров отражены основные наработки административно-правовой теории по данному вопросу.

Определение административно-правовых отношений не вызывает сомнений у специалистов: административно-правовые отношения - это общественные отношения, возникающие в сфере исполнительной власти (государственного управления) и урегулированные нормами административного права. Так, виднейший специалист в области административного права вообще и проблематики административных правоотношений в частности Ю.М. Козлов определял административно-правовое отношение как "урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой" *(57).

Основные трудности, несмотря на свою кажущуюся очевидность, у ученых вызывает вопрос об отличительных признаках или характеристиках административно-правовых отношений. В теории административного права существуют две основные концепции о ключевых характеристиках административно-правовых отношений, расходящиеся в вопросе о спектре административно-правовых отношений.

Ряд ученых выделяют в качестве особенностей административно-правовых отношений следующие их черты:

эти отношения возникают в процессе государственного управления;

их обязательным субъектом выступает орган государственного управления;

они характеризуются неравенством сторон правоотношения, т.е. являются властеотношениями.

Сторонниками данной позиции являются, Ю.М. Козлов, В. Соболевский, С.С. Студеникин. и многие другие. Ю.Н. Старилов, например, выделяет следующие черты административно-правовых отношений:

а) возникают в процессе государственного управления (или в сфере государственного управления);

б) имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (или орган исполнительной власти), т. е. постоянным участником административно-правовых отношений является официальный и полномочный субъект государственного управления (субъект исполнительной власти), представляющий публично-правовой интерес, действующий от имени государства и реализующий свою управленческую компетенцию;

в) являются отношениями власти-подчинения и характеризуются юридическим неравенством сторон;

г) возникают для решения задач и осуществления функций управления с целью удовлетворения публичных и индивидуальных интересов по инициативе любого из cy6ъектов этих отношений;

д) характеризуются организующим началом (или свойствами организующего порядка), так как административно-правовые отношения - это форма, в рамках которой и происходит организующее воздействие государственного управления на соответствующие объекты управления;

е) имеют особый правовой режим обеспечения законности и своей правой защиты; как правило, речь идет о трех способах: административном, судебном и прокурорском *(58).

Д.Н. Бахрах выделяет следующие особенности административных правоотношений:

обязанности и права сторон этих отношений связаны с деятельностью государственной администрации;

в этих отношениях одной из сторон выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственно-властными полномочиями);

данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;

в случае нарушения административно-правовой нормы нарушитель несет ответственность перед государством;

разрешение споров между сторонами, как правило, осуществляется в административном порядке. *(59)