Д. Н. Бахрах
Административное
право России
Учебник для вузов
Рекомендован Министерством общего
и профессионального образования
Российской Федерации в качестве учебника
для студентов высших учебных заведений,
обучающихся по специальности «Юриспруденция»
Издательство НОРМА
(Издательская группа НОРМА–ИНФРА • М)
Москва, 2000
ББК 67.401
Б 30
Глава 21, § 8 главы 10, § 7 главы 12, § 4 и 6 главы 13, § 2 главы 16, написаны в соавторстве с кандидантом юридических наук, доцентом С.Д. Хазановым.
Главы 16 написаны в соавторстве с кандидатом юридических наук. доцентом А.В. Деминым.
Б 30
Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА. М), 2000. – 640 с
ISBN 5-89123-389-4 (НОРМА)
ISBN 5-16-000109-3 (ИНФРА-М)
В тексте учебника «Административное право России» были учтены последние изменения в административном законодательстве, новейшие взгляды и идеи, касающиеся развития этой чрезвычайно важной для функционирования всей государственной системы отрасли юридической науки. В нем рассматриваются основные институты и субъекты административного права, права и обязанности граждан в отношениях с государственной администрацией, вопросы административной ответственности. Кроме того- вопросы, ранее весьма мало освещавшиеся в учебной литературе (разрешительная система, административная опека, особенности налоговых правонарушений). Учебник богато иллюстрирован текстами как федеральных нормативных актов, так и актов субъектов Федерации. Также в нем приводятся наиболее показательные примеры судебной практики.
Для студентов, аспирантов и преподавателей высших юридических учебных заведений.
ISBN 5-89123-39-4(НОРМА) @ Д.Н. Бахрах.2000
ISBN 5-16-000109-3(ИНФРА-М) @ Издательство НОРМА, 2000
ПРЕДИСЛОВИЕ
Государственная администрация – самая большая, самая мощная часть государственной машины. Она непосредственно распоряжается огромными бюджетными, природными и иными ресурсами страны. В ее системе работает около 9/10 всех государственных служащих. Государственной администрации прямо подчинены почти все существующие средства физического принуждения: войска, милиция, полиция, контрразведка, исправительно-трудовые учреждения, психиатрические больницы и т. д. Власть, которой она обладает, – административная власть – огромная социальная сила. Ее правильное использование серьезно способствует тому, чтобы страна стала процветающей. Субъективизм, некомпетентность, произвол, злоупотребления при осуществлении государственной власти приносят обществу колоссальный вред. К сожалению, так было в России в 30-х и 90-х годах XX века.
В демократически организованном обществе формирование и деятельность государственной администрации должны быть четко, полно урегулированы правом. И основную роль здесь играет фундаментальная отрасль права любого государства – административное право. Особенно велико его значение в России, где такие факторы, как большая территория, значительные природные ресурсы, многонациональный состав населения, исторические традиции обусловили особое значение государственной администрации (административной власти).
Концепцию этого учебника можно изложить несколькими предложениями. Эффективность в деле осуществления безопасности граждан, общества, страны, реализация социальных и экономических программ, конституционных прав и свобод граждан во многом зависит от деятельности государственной администрации. А на ее четкую, плодотворную работу серьезно влияет административно-правовое регулирование. Нормы административного права должны закрепить оптимальные варианты создания системы исполнительных органов государственной власти, распределения компетенции между ними, комплектования их личного состава. Административное право призвано предложить аппарату научно обоснованный набор средств воздействия на общество в нормальных и чрезвычайных условиях, способов реализации прав и законных интересов граждан и их защиты, демократические процедуры деятельности.
В 90-х гг. XX в. в российском административном праве произошли коренные изменения. Создание российской суверенной государственности, глубокие политические, экономические, социальные реформы повлекли большие перемены во всем массиве административно-правовых норм, который был обновлен, расширен, модернизирован, стал более демократичным.
Прежде всего изменения связаны с гуманизацией административного права, которое «повернулось лицом к человеку» и во многих источниках конкретизировало конституционную норму о том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью».
Во-вторых, в административном праве последовательно отражено федеративное начало, оно стало важным средством закрепления и развития федерального устройства, обеспечения целостности России и самостоятельности ее субъектов.
В-третьих, активно осуществляется развитие процессуальной составляющей отрасли, ее процессуализация. Разработаны и закреплены демократические процедуры многих видов административной деятельности (лицензирования, выдачи заграничных паспортов и др.).
В-четвертых, в регулировании прав граждан, деятельности администрации, властеотношений резко возросла роль законов и соответственно уменьшилась роль подзаконных актов.
В-пятых, на состояние норм административного права, систему регулируемых ими отношений активно стали влиять Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ.
Этот учебник значительно отличается от учебников, изданных другими авторами, и от ранее изданных мною учебников.
1. В нем значительно больше внимания уделено правам, обязанностям гражданина, проблемам их реализации, защиты прав.
2. Во многом по-новому рассмотрены вопросы о формах и методах деятельности государственной администрации.
3. Целые параграфы и даже главы посвящены административно-правовым явлениям, которые ранее в учебной литературе не рассматривались (разрешительная система, административная опека, административная деликтность, особенности налоговых правонарушений, ведомственные нормативные акты и др.).
4. Много места отведено законодательству, системе органов исполнительной власти, государственной службе субъектов Российской Федерации.
5. Использованы многие акты Конституционного Суда и Верховного Суда Российской Федерации.
6. Предпринята попытка усовершенствовать язык учебного курса административного права, унифицировать его терминологию. В частности, широко используются словосочетания «государственная администрация», «акты государственной администрации», «административное ведомство», «специальные административно-правовые режимы», «административная опека».
Следует отметить, что в последние годы между законодательством и практикой нет должного единства. Многие важные правовые положения не оказали планируемого воздействия на деятельность государственной администрации, не всегда последовательно воплощаются в жизнь. Хочется надеяться, что этот учебник станет полезным источником знаний об административно-правовой действительности, о нормах административного права для студентов, аспирантов, преподавателей, практических работников; что он в какой-то мере поможет более полному осуществлению административно-правовых положений, а значит – улучшению административно-правовой действительности.
Заслуженный деятель науки,
доктор юридических наук,
профессор Д. Н. БАХРАХ
РАЗДЕЛ I. ВВЕДЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО РОССИИ
ГЛАВА 1. СОЦИАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ,
ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ
И ГОСУДАРСТВЕННАЯ АДМИНИСТРАТИВНАЯ
ВЛАСТЬ
§ 1. Социальное управление
Социальное управление – один из типов общего управления, исследованием которого занимается кибернетика. Управление – это целенаправленное воздействие на сложную систему. «Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, то есть достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности»*.
*Алехин А., Кармолицкий А., Козлов Ю. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 4.
Сложной считается система, которая состоит из ряда, как правило, разных элементов. Процесс управления имеет место только в сложных динамических системах. Он необходим для устранения дезорганизации, хаоса, повышения организованности системы, сохранения ее качественной определенности вопреки действию внутренних и внешних возмущающих факторов, приведение системы в соответствие с объективными закономерностями данной среды. Кибернетический подход к управлению основывается на выявлении его основных признаков: информационное содержание, обратная связь, целенаправленность.
Управление неразрывно связано с информацией. Для устойчивого существования системы необходимо, чтобы она была способна воспринимать, хранить, перерабатывать, передавать информацию. Связь и упорядоченность компонентов целого достигается путем их информационного взаимодействия, а также взаимодействия системы в целом с внешней средой путем передачи сведений об окружающей среде и о самой системе. Информация передается в виде сигналов. Сигналы несут в себе управляющее воздействие, которое заставляет систему перестраиваться для совершения определенных действий. Благодаря информационному воздействию даже малая доля энергии, содержащаяся в сигнале, часто влечет за собой возникновение значительно большей энергии. К информации система относится избирательно, она реагирует лишь на определенные сигналы.
Существенным признаком управления является обратная связь, т. е. механизм учета соотношения цели, команды и результата действия. Это необходимо, чтобы субъект управления получал информацию о состоянии объекта, о выполнении команды, переданной по каналам прямой связи. Благодаря обратной связи в системе создается замкнутая цепь каналов информации, система приобретает органичную целостность, способность противостоять изменениям окружающей среды. Информация, поступающая по каналам обратной связи, дает возможность управляющему перенастраивать систему, вырабатывать новые и корректировать старые команды и т. д.
Наиболее общей целью управления является гомеостазис – обеспечение динамического равновесия между системой и средой, сохранение ее качественной определенности вопреки разрушающим воздействиям, преодоление противоречий между элементами системы, системой и внешней средой. Усиливая или ослабляя внутренние процессы, комбинируя их, совершая прочие подобные воздействия, субъект добивается сохранения системы и повышения уровня ее организованности.
В тех случаях, когда управление осуществляется изнутри, органами, механизмами и при помощи факторов, присущих самой системе, налицо самоуправление. Большинство социальных и биологических систем самоуправляемы. В каждой из них можно выделить две подсистемы: управляемую (объект управления) и управляющую (субъект управления). Но многие из созданных людьми социальных и технических систем не являются самоуправляемыми (право, автомобиль и др.).
Социальное управление, как особый тип управления, представляет собой воздействие одних людей на других главным образом с помощью информации с целью упорядочения социальнозначимых процессов, обеспечения устойчивого развития социальных систем. Необходимо назвать ряд его главных особенностей.
1. Это управление людьми: отдельными индивидами, группами, обществом в целом. Это особый тип взаимоотношений людей.
Человек – общественное существо, он не может существовать вне общества. Важнейшей особенностью человеческого бытия является совместная деятельность людей в различных сферах общественной жизни. Объединение – важное средство в борьбе за существование, развитие на всех этапах человеческой истории. Коллектив неизбежно принимает форму определенной организации для того, чтобы координировать и направлять действия, регулировать отношения между его членами, подчинить их единой общей цели.
Социальное управление может сводиться только к руководству людьми (призыв на военную службу, прием в вузы). Но часто оно служит средством воздействия на вещи, средством обеспечения согласованной деятельности людей в процессе производства, транспортировки, распределения материальных благ. Субъект управления воздействует на общественные отношения, на вещи через волю и сознание людей. Организация всегда состоит в упорядочении какой-либо деятельности.
2. Действия человека носят сознательный, целесообразный, волевой характер. Воля – регулирующая сторона сознания, направляющая деятельность человека на выполнение поставленной цели. Совместное бытие предполагает единство, упорядоченность действий, для чего необходимо согласование воли разных людей. Не может быть единства действий там, где нет единства целей, волевых усилий. Единство воли – необходимое условие согласованности действий людей. И вторым существенным признаком социального управления является то, что оно осуществляется путем воздействия на волю людей.
Способность обеспечить преобладание, доминирование воли одних над волей других, способность подчинять чужую волю называют властью. Власть – это вертикальная, иерархическая координация действий, важнейшее, необходимейшее средство управления, обеспечивающее согласование воль, а значит, и действий разных людей.
Кстати, понятия «власть» и «собственность» очень близки. Собственность – это пользование, владение, распоряжение продукцией овеществленной деятельности, власть над овеществленным трудом. А власть – это пользование, распоряжение действиями людей, живым трудом. Власть – важнейшее средство управления, организации совместных действий, но не единственное средство обеспечения сотрудничества людей. Существует и такое средство организации взаимодействия, как договор, соглашение. По мере развития общества повышается роль договоров в регулировании социальных связей.
3. Третья особенность социального управления – высокая степень автономии, самостоятельности, свободы воли управляемых, которые способны к самоорганизации. Объекты социального управления – люди, коллективы, народы обладают волей и сознанием, способностью анализировать окружающую обстановку, выбирать определенные варианты поведения. Разнообразие человеческих потребностей, интересов, вкусов, склонностей бесконечно, у каждого человека свой склад ума, жизненный опыт, свои особенности мышления, переживания. Поведение человека, как правило, не может быть жестко детерминировано, оно носит вероятностный характер.
В социальных системах возможно не только определенное соединение субъектов и объектов управления, но даже перемена их местами и социальными ролями.
Человек чрезвычайно многообразен, индивидуален, он является участником разнообразных общественных отношений, принимает различные социальные роли, управляет техническими средствами, а в ряде случаев и людьми. Сознательное целенаправленное руководство не в состоянии охватывать всех проявлений жизнедеятельности человека, а главное – такая максимализация управления принесла бы большой вред, сковала бы общество, помешала бы развитию личности. В обществе управление сочетается с большей или меньшей самостоятельностью, автономией объектов. Конечно, степень самостоятельности различных людей (военных и гражданских, детей и взрослых) неодинакова, к тому же на нее решающее влияние оказывает классовая структура общества, но ни одному субъекту власти не удавалось и не удастся подчинить своему воздействию всю деятельность человека.
Наряду с управлением в обществе действуют и такие регуляторы, как договор, наука, искусство, стихийные процессы (миграция, преступность и т. д.).
4. Четвертая особенность состоит в том, что управление людьми осуществляется сознательно. В этом процессе вырабатываются идеальные цели и программы их осуществления, сознательно создаются средства выполнения программ (органы, системы связи и т. д.).
Цель биологической системы – гомеостазис – достигается главным образом через приспособление к окружающей среде. Социальное управление во многих случаях имеет целью совершенствование системы, изменение ее качественных особенностей, а также– приспособление среды обитания к своим потребностям.
5. Очень важно и то, что человечество научилось накапливать и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем социального воспитания. Люди создали специальные средства, с помощью которых они закрепляют, сохраняют и передают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллективный, ими используются технические устройства для быстрой передачи информации на большие расстояния, для ее обработки и т. д.
Поэтому специфика социального управления состоит и в использовании внегенетической, внеорганической системы средств сбора, обработки и передачи информации. Оно характеризуется наличием надындивидуальных устройств, то есть специальных управляющих систем, технических средств, особых каналов связи, «языков» (кодов).
Важным средством управления человеком служит слово, которое представляет собой непосредственную действительность мысли, ее материальную форму. А для принуждения используются самые разнообразные средства: кнут и дубина, огнестрельное оружие и водометы, карцеры и медицинские вытрезвители, тюрьмы и лагеря...
§ 2. Понятие и виды администрации
Существуют разнообразные виды управления людьми. Социальное управление – это абстракция, управления людьми вообще, как и государства вообще, нет. Управление людьми всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие отношения – один из видов общественных отношений, складывающихся под влиянием многих обстоятельств.
В зависимости от пределов властного воздействия можно различать управление государством, городом, сферой социальной жизни (обороной, здравоохранением, финансами и др.), предприятием и т. д. По признаку собственности можно различать государственное, муниципальное (публичное) и частное некоммерческое и коммерческое управление.
Почему мы много внимания уделили социальному управлению? Потому, что это необходимо для лучшего усвоения важнейших для нашей науки и научной дисциплины понятий «администрация», «административная власть», «административная деятельность».
Латинское слово administratio – «администрация» – является синонимом слов «управление», «руководство». Под администрацией понимаются: «1) государственные органы, осуществляющие управление; 2)...руководящий персонал какого-либо учреждения, предприятия...» А администрировать – значит «управлять, заведовать»*.
Администрация – это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями людей. Администрирование – это то, что делает администрация, администраторы, т. е. управление, руководство людьми. А административная власть – это средство, которое использует администрация для управления, воздействия на волю управляемых**.
Используя вышеприведенную классификацию социального управления, можно выделить: 1) администрацию предприятия, учреждения; 2) муниципальную администрацию; 3) администрацию субъекта федерации; 4) федеральную администрацию и др. В XX веке сформировался еще один тип администрации – администрация международных организаций.
По признаку собственности следует выделить международную, государственную, муниципальную, частную администрацию. Государственная и муниципальная администрации являются публичными.
В системе государственной администрации по правовому положению, источникам финансирования существуют три вида администраций:
• федеральная;
• субъектов федерации;
• государственных предприятий учреждений (железных дорог, узлов связи, вузов, театров и др.) и строевых формирований.
* Современный словарь иностранных слов. СПб., 1994. С. 22. См. также: Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 17.
** «Власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих». Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право. М., 1997. С. 6.
§ 3. Основные признаки государственной административной (исполнительной) власти
Государственная власть – разновидность социальной власти, для которой характерны следующие признаки:
• она является средством социального управления;
• она представляет собой отношение между людьми, их организациями, субъектом и объектом которого является наделенный волей и сознанием человек (коллектив); это отношение обеспечивает выявление и доминирование одной воли, связано со способностью субъекта направлять волю, поведение другого лица, объединять усилия; она осуществляется с помощью особой, внегенетической системы средств воздействия (нормы, убеждение, оружие, организации и др.)*.
*Большой интерес представлют и другие признаки власти: ее социальная обусловленность, содержание и др. В ней можно выделить политический, психологический, юридический и другие аспекты.
Всеми названными признаками обладает государственная (публичная) власть, которая, как известно, опирается на государственный аппарат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизмы убеждения и принуждения. И само государство, и его деятельность можно рассматривать как средство управления, осуществляемого в интересах социальной группы, класса или всего народа, как инструмент властвования.
Наиболее плодотворным представляется подход к проблеме государственной власти с позиции теории разделения властей, которую можно понимать следующим образом. Источником суверенитета является народ, ему принадлежит (должна принадлежать) вся полнота власти. Народовластие лишь в небольшом объеме осуществляется непосредственно с помощью институтов прямой демократии. В основном общие дела решает государство, которое народ создает, оплачивает и которому народ делегирует свою власть. Оно становится самой могущественной социальной организацией, распоряжающейся огромными ресурсами, опирающийся на мощный аппарат принуждения.
Исторический опыт учит, что сосредоточение государственной власти в одних руках ведет к деспотизму, диктатуре, тоталитаризму,поэтому ее следует поделить. Такое разделение необходимо, чтобы недостатки высших руководителей не стали пороками всего государства, всей страны. Должны быть созданы достаточно самостоятельные и сильные подсистемы государственного аппарата: законодательная, исполнительная и судебная. Необходимо, чтобы эти власти сотрудничали, дополняли друг друга, но при этом в определенной степени были независимы, имели возможность контролировать, влиять одна на другую. Система сдержек и противовесов препятствует излишней концентрации власти, неправильному ее использованию, способствует установлению основанных на законе отношений государства с гражданским обществом, с каждым человеком. В результате создаются условия для обеспечения прав и законных интересов граждан, развития гражданского общества, становления правового государства.
В России принцип разделения властей впервые закреплен Конституцией Российской Федерации 1993 г., в ст. 10 которой сказано: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Государственную административную власть можно трактовать в двух основных аспектах:
• в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты;
• в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную администрацию, компетенцию ее органов и служащих, ее деятельность. Публичная власть появилась с возникновением государства. Ее эмбрион встречается уже в первобытном обществе. Это – власть вожака и его помощников над первобытным стадом, основанием которой является физическая сила и мужество; власть старейшин над членами рода (племени), покоящаяся на моральном авторитете и традициях. Свою полноту публичная власть приобретает в государстве, где она опирается на вооруженные отряды, чиновничий аппарат, налоги. На высшем уровне она концентрировалась в руках монархов и была единственной государственной властью, которая одновременно законодательствовала, управляла, судила. Резкое увеличение объема управленческой деятельности связано с возникновением государства, увеличением количества управляемых, размеров подчиненных территорий, ростом разделения труда и другими факторами развития человеческого общества. Высшей власти (магистру, султану, императору, народному вече) потребовались министры, визири и другие служилые люди – администраторы, чтобы они выполняли волю высшей власти. Министр, губернатор и другие администраторы – это люди, которые служат высшей государственной власти, претворяют ее решения в жизнь. А для этого они наделяются властью, которая называется административной, то есть властью, находящейся в подчинении высшей власти*. Нетрудно увидеть различия между властью монарха, магистра («великого магистра ордена») и министров его, наделенных им же властью, слуг. Высшее руководство опирается на своих администраторов, на администрацию.
Французский ученый Р. Драго дает такое определение администрации: «Администрация – совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов... Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами»**.
1. Первый признак административной власти – ее вторичность, ее подчиненное положение, зависимость от высшей власти.
2. Второй признак – ее организующий характер. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства. Она переводит политические проблемы в организационные. Административная власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок и в нормальных, и в экстремальных условиях.
*Там, где возникают крупные постоянно действующие социальные организации, появляется администрация, административная власть. В этом параграфе рассматривается государственная административная власть, рядом с которой существуют муниципальная, частная администрации и их административная власть.
**Драго Р. Административная наука. М., 1982. С. 5, 6.
Закон является только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства. Их осуществляет государственная администрация, имеющая дело с действительными явлениями жизни и выполняющая задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них – имуществом и общественными процессами.
3. Административная деятельность – это систематическая, непрерывная организация, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление, развитие.
4. Административная власть имеет универсальный характер во времени и пространстве, т. е. осуществляется везде, где функционируют человеческие коллективы. Она непосредственно организует оборону страны, охрану государственной и общественной безопасности, деятельность государственных предприятий и учреждений, осуществляет общее руководство негосударственными организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью правовых норм воздействует на граждан и организации. Она в процессе исполнения актов высшего руководства осуществляет еще и правотворчество, и юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры). Универсализм этой власти проявляется и в способах воздействия на людей (поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение, пресечение и др.). Как композитор из существующего разнообразия звуков создает мелодию (хорошую или не очень), так и администраторы, используя существующие способы воздействия на волю людей, создают организованность, порядок в обществе (хороший или не очень).
Государственная администрация сама обеспечивает безопасность страны, руководит многими предприятиями, учреждениями и в то же время создает условия для того, чтобы в обществе действовали муниципальные, общественные, частные механизмы саморегуляции.
5. Существенный признак административной власти – наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов – правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь. По существу, только она наделяет конкретных субъектов правами, выделяет им ресурсы, осуществляет правоприменительное правонаделение.
6. Ведая огромными ресурсами, государственная администрация непосредственно их не использует, она не производит продукцию, не лечит, не учит. Она распоряжается действиями людей, природными и иными ресурсами, чтобы организовать производство, образование, здравоохранение и др.
Административная власть – это исполнительно-распорядительная власть, в процессе исполнения велений вышестоящей власти она издает огромное количество распоряжений – административных актов (о выделении, приеме, призыве, поощрении, наложении взысканий и др.).
7. В непосредственном ведении государственной администрации находятся вооруженные силы, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные принудительные учреждения. Субъекты административной власти используют имеющиеся у них фактические и правовые возможности для осуществления внесудебного, административного принуждения. Принудительность, опора на силу, возможность самостоятельно осуществлять физические, организационные и иные меры принуждения в административном порядке – важная черта административной власти*.
8. Названные выше признаки содержания государственной административной власти – универсальность, принудительность, организующий характер – детерминируют ее организационную форму – единую, большую по объему, иерархически построенную государственную администрацию. Единство многоуровневой административной машины – важнейшая основа единства государства.
Известно, что и законодательная, и судебная власти не обладают организационным единством, иерархией, подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. В отличие от других властей, административная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.
9. Непосредственная повседневная организация разнообразных социальных связей, реальное осуществление принуждения требуют большого количества работников аппарата. Несомненно, что численный состав административного аппарата, количество лиц, занимающихся административной деятельностью, намного превосходит общее число работников всех иных государственных органов вместе взятых. Реализация административной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организации их труда. Основная фигура в администрации – чиновник. Административная власть – власть чиновников.
* «В состав исполнительной власти входит право издавать во исполнение закона распоряжения и предписания, прибегая в случае неповиновения или сопротивления к принуждению. Таким образом, исполнительная власть распадается на распорядительную власть и принудительную». (Тарасов И. Т. Учебник науки полицейского права. Вып. 1. М., 1891. С. 81).
административной деятельностью, намного превосходит общее число работников всех иных государственных органов вместе взятых. Реализация административной власти требует большого числа профессионалов и рациональной организации их труда. Основная фигура в администрации – чиновник. Административная власть – власть чиновников.
Как соотносятся близкие по содержанию понятия «административная власть» и «исполнительная власть»? Исполнительная власть – это административная власть в условиях правового государства, демократически организованного общества.
Мировой опыт свидетельствует о том, что административная власть всегда стремится к расширению своего влияния, своих полномочий, своего аппарата, числа чиновников. Ее бесконтрольность влечет бюрократизацию общества, коррупцию, административный произвол. Поэтому при последовательной реализации принципа разделения властей организующая, универсальная, профессиональная иерархическая административная власть приобретает два новых признака: она становится подзаконной и подконтрольной.
10. Административная власть выступает как вторичная по отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной власти избираются непосредственно народом (президент, губернатор и т. д.). Издаваемые ими властные акты (даже указы Президента) подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют в конкретной обстановке закон. Действия администрации не могут противоречить закону, являются его исполнением. Поэтому органы называют исполнительными, а власть – исполнительной.
Конечно, администрация всегда служила высшей власти, исполняла ее веления, подчинялась ей. В правовом государстве его администрация подчиняется не другой власти, а закону. Она исполняет не акты монархов, а законы, то есть она становится подзаконной.
11. В условиях правового государства значительно изменяются объем и формы контроля за деятельностью исполнительной власти. Ее подконтрольность приобретает качественно иной характер. В прошлом ее контролировал монарх и уполномоченные им чиновники: прокуроры и иные представители высшей власти. Это был контроль за подчиненными, осуществляемый свыше, чаще всего, контроль одних чиновников за другими.
В правовом государстве исполнительная власть не подчинена другим властям, она самостоятельна, но ее вправе контролировать все существующие власти: и парламенты, и суды, и иные органы, не принадлежащие ни к одной из трех ветвей государственной власти (прокуратура, счетная палата, уполномоченный по правам человека и др.). В России огромные контрольные полномочия принадлежат президентской власти, занимающей особое положение в российской системе разделения властей.
Уровень подконтрольности государственной администрации резко возрастает в условиях развитой демократии и ее проявлений: свободы слова, права на получение информации, многопартийности и др.
Лучшему пониманию признака подконтрольности помогает постановление Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области от 10 декабря 1997 года. В постановлении сказано:
Обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон. Однако при этом недопустимо неограниченное расширение полномочий областной Думы, в том числе в определении форм контроля, поскольку приводило бы к утрате самостоятельности исполнительного органа власти, что несовместимо с принципом разделения властей...
...Не установив исчерпывающим образом компетенции областной Думы применительно к осуществлению контроля за деятельностью Администрации области, Устав тем самым создаст условия для произвольного изменения объема и характера контрольных полномочий областной Думы и фактически устанавливает подотчетность и подконтрольность органа исполнительной власти области областной Думе в качестве общего принципа их отношений, что противоречит статье 10 Конституции Российской Федерации, поскольку лишает Администрацию области самостоятельности, вытекающей из принципа осуществления государственной власти в Российской Федерации на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную*.
* СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5877.
Подводя итог всему сказанному выше в этом параграфе, следует перечислить все основные признаки исполнительной власти:
• вторичность, зависимость от высшей власти;
• организующий характер деятельности;
• систематически, постоянно осуществляемая организация;
• универсальная организационная деятельность;
• предметный, непосредственный характер организационной деятельности;
• исполнительно-распорядительный характер деятельности;
• принудительность;
• ее субъектом является единая многоуровневая, иерархическая государственная администрация;
• это власть, которую осуществляет большое число служащих, власть администраторов, чиновников;
• это власть подзаконная;
• это власть подконтрольная.
Первые девять признаков свойственны административной власти вообще, а последние два принадлежат только ее зрелой разновидности – исполнительной власти правового государства.
В России начато создание правового государства, а значит, и преобразование административной власти в исполнительную. Конституция Российской Федерации назвала эту власть исполнительной, но необходимо еще много сделать, чтобы не только по названию, но и по содержанию она стала государственной исполнительной властью.
ГЛАВА 2. ПРЕДМЕТ, МЕТОД,
СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
§ 1. Предмет административного права
Административное право – самостоятельная отрасль российского права.
Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по тому, какие общественные отношения они регулируют. Особенности этих общественных отношений определяют предмет регулирования. А от него зависят иные признаки отрасли права: метод регулирования, система отрасли и др. Не случайно большинство отраслей права получило название по особенности регулируемой совокупности общественных отношений. Например, трудовое, земельное, семейное, уголовно- процессуальное.
В порядке первого приближения к содержанию предмета административного права можно предложить такое определение: Это совокупность общественных отношений, возникающих при формировании государственной администрации и осуществлении ею властной деятельности.
Под формированием здесь понимается создание системы органов административной власти, государственных предприятий и учреждений, воинских и других вооруженных формирований, а также должностей в государственных организациях. Сюда же включаются закрепление правовыми нормами компетенции государственных органов и учреждений, правового статуса служащих, порядка взаимоотношений между ними.
Субъекты государственной администрации осуществляют разнообразную деятельность: властную, договорную, организационно-массовую, материально-техническую (размножение материалов, подготовку проектов документов, математические расчеты и др.). Административным правом регламентируется основная – властная – деятельность государственной администрации и тесно связанная с нею работа по заключению и исполнению административных договоров (соглашений о разграничении полномочий, контрактов о военной службе и др.).
В законодательстве и юридической литературе как очень близкие по смыслу используются следующие термины: «государственная исполнительная власть», «государственное управление», «государственная администрация», «административная власть». Ими обозначается явление, которое включает три главных признака: 1) государственный управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность служащих, органов); 2) выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную, административную) и 3) используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, административную) власть. Это признаки властной государственной деятельности, которая осуществляется под руководством высшей власти (монарха, президента, парламента и т. д.), они отражают разные ее стороны. Так, термин «государственное управление» прежде всего раскрывает содержание властной организационной деятельности государства. Когда говорят о государственной администрации, прежде всего имеют в виду субъекта организационной деятельности. А под административной (исполнительной) властью понимается власть, метод воздействия, используемый администрацией для организации общественных отношений (процессов).
В настоящее время в России наряду с государственной администрацией (исполнительной властью, управлением) существуют: муниципальная администрация (исполнительная власть, управленческая деятельность), регулируемая муниципальным правом, и частная администрация (исполнительная власть, управленческая деятельность), регулируемая гражданским правом.
Кто осуществляет государственную административную власть? Что включается в понятие государственной администрации?
Во-первых, исполнительные органы государственной власти и ряд подчиненных им учреждений (медицинские вытрезвители и др.), строевые подразделения (полки дорожно-патрульной службы, ОМОН и др.).
Во-вторых, это руководители иных государственных органов, осуществляющие внутриорганизационную деятельность. Председатель представительного органа и тем более руководитель его аппарата, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу судей аппарата областного суда, занимается не правосудием, а административной деятельностью.
Ярким примером сказанного является создание в 1998 г. Судебного департамента при Верховном Суде РФ. Он подчинен Верховному Суду и занимается организационным обеспечением судов, то есть проводит мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. Кстати, закон о Судебном департаменте учредил новую должность – администратор суда – для организационного обеспечения деятельности республиканского, краевого, областного суда. Администратор суда подчиняется его председателю.
В-третьих, к государственной администрации относятся Администрация (!) и Управление делами Президента Российской Федерации, Банк России, его главные управления и расчетно-кассовые центры.
В-четвертых, это администрации государственных учреждений и предприятий, осуществляющие руководство этими организациями (вузами, библиотеками, железнодорожными станциями и др.) и имеющие властные полномочия в отношении тех, кто пользуется их услугами.
Таким образом, под государственной администрацией понимается система органов государственной исполнительной власти, а также осуществляющие административную власть иные государственные органы, их руководители, структурные подразделения, администрация государственных учреждений, предприятий, строевых подразделений.
Деятельность государственной администрации двойственна. Главное в ней – созидательное начало, организация нормальной жизни и развития общества, его систем образования, здравоохранения, связи,
производства и др. Но важна и охранительная (полицейская) работа: защита прав личности, собственности, нормальных условий существования государства, общества, граждан. Соответственно предметом административного права являются обе стороны функционирования государственной администрации: созидательная («активная администрация») и охранительная («пассивная администрация»).
Двойственная природа предмета регулирования и отрасли права также в том, что административное право не только устанавливает систему прав и обязанностей субъектов государственной административной деятельности, но и регулирует порядок ее осуществления, ее процедуры. В нем сосуществуют материальное административное и административно - процессуальное право.
Предмет административного права условно можно поделить на две такие части:
1. Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, подчиненных им учреждений, строевых подразделений, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных органах, учреждениях, строевых подразделениях.
2. Взаимоотношения административной власти с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами.
Пока преобладали нормы первой группы, государства имели систему юридических правил, регулирующих разделение труда по администрированию, закрепляющих власть аппарата и обязанности граждан, иных невластных субъектов. В дореволюционной России такая система норм называлась полицейским правом.
Административное право как отрасль современного права появилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, процедуры деятельности, гарантии от административного произвола, административных импровизаций. Реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией – необходимое условие превращения полицейского права в административное.
Необходимо обратить внимание на еще одно важное обстоятельство. Государственная администрация вступает в отношения с гражданами, разнообразными организациями. Административное право, если быть точным, регулирует не деятельность, а отношения, возникающие при этом. Оно закрепляет обязанности и права всех сторон общественных отношений: и властных и невластных субъектов. Главная составляющая предмета административного права, его ядро – система отношений государственной администрации с гражданами и их организациями. Основная задача административного права – правовое обеспечение конституционных прав и обязанностей граждан. Поэтому его предмет можно определить так: совокупность общественных отношений, возникающих при обеспечении государственной администрацией конституционных прав и обязанностей граждан, а также иных отношений, связанных с ее формированием и деятельностью.
Анализ признаков, обозначенных нами как «формирование», «властная деятельность», «государственная администрация» позволяет уяснить смысл первичного подхода к предмету административного права. Но предложенное в начале этого параграфа определение нуждается в ряде серьезных уточнений.
1. Государственная административная, организующая деятельность существует во всех сферах общественной жизни, она велика по объему и разнообразна по содержанию. Во многих случаях она настолько специфична, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, властную деятельность администраций предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, отношения, связанные с финансами, – финансовое право. ЗАГСы действуют на основе норм семейного права, следственные аппараты МВД, ФСБ при расследовании уголовных дел опираются на нормы уголовного и уголовно-процессуального права, система органов исполнения наказаний Минюста РФ действует на основе норм уголовно-исполнительного права и т. д. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести такое существенное уточнение: оно регулирует все отношения, возникающие в процессе функционирования государственной администрации, за исключением тех, которые закреплены другими отраслями права Российской Федерации.
2. Административное право закрепляет систему средств исключительно административного воздействия: административное принуждение, лицензирование, регистрация. Их применение происходит в рамках властеотношений, урегулированных административно-правовыми нормами.
Охранительные нормы закрепляют систему средств административного принуждения, основания, порядок их применения. Кто бы ни применял меры административного принуждения – государственные органы исполнительной власти, Банк России, судьи, муниципальные органы, общественные организации (народные дружины, общественные рыб инспекции, организации казаков и т. д.) – все они обязаны действовать в соответствии с нормами административного права. Административное принуждение – важная часть предмета административного права.
То же самое, с небольшими исключениями, можно сказать и о использовании иных средств чисто административного воздействия: лицензирования, регистрации. Соответствующие отношения регулируются административным правом, являются частью предмета административного права. Кто бы ни занимался лицензированием, регистрацией – исполнительные органы, Банк России – они осуществляют административно-правовую деятельность. Исключения из этого общего правила немногочисленны. Например, регистрация кандидатов в депутаты избирательными комиссиями.
3. К предмету административного права относятся и отношения, связанные с рассмотрением жалоб граждан во внесудебном порядке (административных жалоб). Государственные и муниципальные органы, предприятия и учреждения, суды, органы прокуратуры и иные субъекты, работающие с административными жалобами, вступают в административно-правовые отношения с их авторами и между собой.
Подводя итог сказанному выше, можно сделать такой вывод: предметом административного права Российской Федерации являются властеотношения, которые возникают в процессе формирования и функционирования государственной администрации (за исключением тех, которые регулируются нормами иных отраслей права), а также отношения, возникающие при применении любыми уполномоченными правом субъектами мер административно-правового принуждения, иных мер административного воздействия, рассмотрении во внесудебном порядке жалоб граждан.
Вопрос о предмете отрасли права важен для любой юридической науки. Но особенно в настоящее время он актуален для административного права. Признание тех или иных отношений административными означает распространение на них административно-правового метода регулирования со всеми вытекающими из этого последствиями. Иными словами, речь идет о пределах властного воздействия государственной администрации на общественные отношения.
Если рассматривать предмет отрасли с точки зрения его объема, то он значительно сократился в целом, хотя отдельные его элементы расширились. На уровне района, города, поселка, села вопросы организации и созидательного функционирования исполнительной власти регулируются сейчас муниципальным правом, а в соответствующих муниципальных образованиях действует муниципальная организация.
Известно, что многие государственные предприятия были приватизированы и стали частными. Ими руководит частная администрация. Если раньше многие вопросы деятельности администраций этих предприятий были предметом административного права (планирование, фондирование и др.), то сейчас это предмет гражданского и трудового права.
Сужение предмета административного права происходит и за счет децентрализации, сокращения государственного вмешательства в деятельность всех предприятий и учреждений: государственных, муниципальных, частных и перехода соответствующих общественных отношений в сферу, регулируемую муниципальным и гражданским правом.
§ 2. Метод административно-правового регулирования
Предмет правового регулирования – главный, но не единственный критерий разграничения системы права Российской Федерации на отрасли права. Они различаются также по методу правового регулирования, по источникам правовых норм, субъектам отрасли права (субъектам правоотношений) и другим признакам.
Приступая к характеристике административно-правового метода регламентации общественных отношений, необходимо предварительно привести ряд важных теоретических положений. Совместная деятельность предполагает управление, последнее объективно необходимо и является неотъемлемым признаком общественного бытия, его атрибутом. Любой коллектив, любая социальная организация – это управляемая группа людей. Управленческие отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические связи появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают властеотношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, развить, охранять.
Администрирование (управление) предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с властью. В системе управленческих связей субъекты не равны и к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов. Этим объясняются особенности административно-правового метода регулирования.
Главные признаки метода правового регулирования следующие: каково устанавливаемое правовой нормой юридическое положение сторон; с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений; как определяются права и обязанности субъектов правоотношений и, наконец, как они защищаются.
Можно утверждать, что совместная деятельность разных субъектов может быть обеспечена двумя путями: 1) путем использования власти, преобладания одной воли; 2) путем согласования, договора. Конечно, возможно сочетание команды и договора, но это лишь использование различных методов регулирования поведения людей. Поэтому наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно различных метода регулирования – административно-правовой и гражданско-правовой. Их сравнение позволяет лучше выяснить особенности каждого.
Совместная деятельность предполагает сотрудничество. Разные отрасли регулятивного права призваны обеспечить сотрудничество фактически не равных людей, организаций. При этом гражданское право закрепляет принцип правового равенства фактически не равных субъектов.
Административное право – юридическая форма, модель формирования и функционирования государственной администрации. Оно закрепляет юридическое неравенство субъектов властеотношений. Это часто связано с подчинением одной стороны другой, которое может быть линейным (связи типа «начальник – подчиненный») или функциональным (связи типа «инспектор – контролируемый»). Юридическое неравенство сторон обусловлено и разными ролями, задачами субъектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне административной иерархии, не одинаковые права и обязанности. Например, различно правовое положение областного управления внутренних дел, областного комитета по управлению имуществом и областного финансового отдела. И не равны полномочия инспекторов, саннадзора, рыбоохраны и др. К тому же их правовое положение в разных ситуациях может изменяться. Например, преподаватель (он же водитель) и студент (он же инспектор таможни).
Что же касается гражданского права, то, закрепляя имущественные, товарные отношения, оно устанавливает юридическое равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подрядчика и т. д.). Поэтому юридическим фактом, порождающим, прекращающим, изменяющим гражданские правоотношения, является договор, отражающий волю обеих сторон. В п. 3 ст. 2 ГК РФ говорится: «К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и иным финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством».
Конечно, административные правоотношения могут возникнуть из договора, а гражданские – из недоговорных отношений, но административно-правовые отношения чаще всего возникают в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа.
Субъекты гражданского права во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности: «Здесь государственная власть принципиально воздерживается от непосредственного властного регулирования отношений. Здесь она не ставит себя мысленно в положение единственного определяющего центра, а, наоборот, предоставляет такое регулирование множеству маленьких центров. Эти маленькие центры предполагаются носителями собственной инициативы, и именно им предоставлено регулирование взаимных отношений между собой»*. Иначе строится административно-правовое регулирование. Как правило, нормами четко определяется, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на воинскую службу, получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти. И при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридической нормой. Точно так же в определенные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации должны направлять статистические данные, отчеты, справки.
При административно-правовом регулировании законодатель, руководящий орган исполнительной власти берет на себя роль определяющего центра. Во-первых, нельзя допускать, чтобы субъект административной власти по договору с невластной стороной определял взаимные права и обязанности. Во-вторых, власть должна действовать единообразно в отношении разных субъектов. В-третьих, граждане должны быть равны перед носителями власти.
В условиях возникновения споров между участниками равноправных, гражданско-правовых отношений они вправе обратиться за помощью к третьей, незаинтересованной стороне – суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются правовосстановительными (взыскание убытков и т. д.) и используются в интересах пострадавшего. Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но в основном права участников таких отношений обеспечиваются, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом власти, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти.
* Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. Пг., 1917. С. 10.
Субъекты исполнительной (административной) власти наделены правом решать. Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях вправе применять самые разнообразные меры воздействия на других участников правоотношений. В частности, они могу потребовать объяснений, дать указания, отказать в просьбе, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения.
Естественным продолжением названного неравенства сторон является то, что у невластной стороны имеются скудные возможности для защиты своих прав своими действиями, для самозащиты. С неправильными действиями субъектов власти граждане, учреждения и предприятия могут бороться чаще всего только путем подачи жалоб в компетентные государственные органы. Административно-правовое регулирование предполагает, что субъекты власти, как правило, в одностороннем порядке решают, а невластные субъекты вправе обжаловать такие решения.
Еще раз отметим, что особенности предмета обуславливают специфику метода регулирования. Административное право закрепляет юридическое неравенство субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но административно-правовое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.
Участники управленческих отношениях выступают как субъект и объект воздействия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей. И властвующий уже не вправе делать то, «что левая нога захочет», выдавая свой каприз, административную импровизацию за государственную мудрость, а подвластному не нужно упрашивать «дать слово молвить». Закрепляя демократические начала формирования административной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы организации управленческого труда, разнообразные права граждан, процедуры решения дел и разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, административное право придает властеотношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии. «Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными»*.
* Елистратов А. И. Должностное лицо и гражданин // Вопросы административного права. М., 1916. С. 80.
Благотворное влияние правового опосредования властеотношений состоит также и в том, что право внедряет в административную деятельность не свойственные ей в прошлом способы воздействия: договоры, рекомендации, конкурсы. Конечно, главным методом, который используется при правовом регулировании административной деятельности, был и остается административно-правовой. Но наряду с этим право в условиях демократии использует при регулировании административно-правовых-отношений и средства, близкие к гражданско-правовому методу. Так, оно обязывает органы государственной власти заключать административные договоры, проводить конкурсы.
§ 3. Система административного права
Наряду с предметом и методом регулирования, третьей особенностью самостоятельной отрасли права является ее целостность, системность, ее структура. Эта черта довольно четко прослеживается в административном праве. Единый предмет и единственный метод правового опосредования реальных общественных отношений предопределили взаимосвязь образующих отрасль юридических норм.
Административное право – целостная система правовых норм, которые объединяют предмет, цели, принципы, метод регулирования. Эти нормы должны быть согласованы друг с другом, опираться на единые принципы, использовать единую терминологию. Внутри отрасли существует субординация норм разной юридической силы, общих и специальных. А в целом отрасль создает специфический – административно-правовой – режим регулирования общественных отношений.
К числу основных принципов отрасли можно отнести следующие: эффективность, законность, гуманизм, федерализм, взаимная ответственность государства и личности *.
*О принципах административного права см.: Коренев А. П. Административное право России. М., 1996. С. 32–35.
Административное право принадлежит к числу публичных отраслей, поэтому общеотраслевой режим административного права носит публично-правовой характер. Это означает прежде всего опосредование публичных, общественных интересов. В качестве обязательного субъекта общественных отношений, регулируемых административным правом, выступает государство в лице своих институтов. К сожалению, ранее именно деятельность государства по осуществлению публичных интересов, ведению общих дел была абсолютизирована, коллективное довлело над индивидуальным. В настоящее время коренным образом меняется подход к целям и задачам административного права. И отправным пунктом выступают положения ст. 2 Конституции Российской Федерации: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью – признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства». Главное место среди задач исполнительной власти занимает закрепление, соблюдение и защита прав и свобод человека.
На первый взгляд существует дуализм целевых установок административного права: с одной стороны – эффективность деятельности исполнительной власти, и реализация, защита свободы, прав лиц – с другой. На самом же деле состояние реализации, защиты прав и свобод граждан – показатель эффективности функционирования власти.
Основные цели административного права можно определить так:
• создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти;
• обеспечение демократической организации государственной администрации;
• создание условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод;
• создание условий для развития экономики;
• создание условий для реализации социальных программ;
• обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреблений, небрежности, некомпетентности, своеволия государственной администрации.
Для существования и развития граждан и государства очень важно то, как административно-правовое регулирование способствует достижению названных целей.
Система административного права делится на общую и особенную части. Общая включает в себя общие для государственной администрации регулятивные и охранительные нормы и поэтому в свою очередь делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования административной власти.
Каждая из частей включает в себя несколько административно-правовых институтов. В общую часть входят две группы институтов.
Группа 1 состоит из следующих институтов:
• регулирующих административно-правовые статусы индивидуальных субъектов права;
• регулирующих административно-правовые статусы элементов государственной администрации (институт государственной службы и др.);
• регулирующих административно-правовые статусы государственных предприятий, учреждений, строевых частей; регулирующих административно-правовые статусы негосударственных организаций (муниципальных, общественных, религиозных, коммерческих и др.); регулирующих формы и методы, способы властного воздействия государственной администрации на субъектов права.
Группа 2 состоит из следующих институтов:
• обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти;
• регулирующих принуждение по административному праву (институт административной ответственности и др.).
В особенной части административного права выделяются четыре под отрасли, объединяющие нормы: регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность; регулирующие организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации;
• регулирующие социально-культурную деятельность государственной администрации, осуществление ею социальных программ;
• регулирующие деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами (внешних связей).
Административное право – одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы России. Это предопределено ее предметом, большим числом и разнообразием организационных отношений. Руководство обороной и образованием значительно отличаются друг от друга, точно так же, как организация дорожного движения и работа с личным составом государственных органов, порядок наложения штрафов и процедура приватизации государственных предприятий. А для юридического опосредования такого разнообразия нужны разные административно-правовые нормы.
Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. А в ряде сфер – обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, здравоохранении, образовании, связи, энергетике – ее роль является решающей. И хотя сокращается значение административно-правового регулирования в экономике, договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил – роль исполнительной власти, административного права в этих отраслях очень велика. Для повышения эффективности и законности деятельности государственной администрации в многочисленных сферах общественной жизни необходимо большое количество административно-правовых норм.
Административное право – очень важная отрасль права, так как роль государственной администрации в России очень велика. От его состояния в немалой степени зависит построение аппарата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами многих прав.
Административное право, как и государственное, гражданское и ряд других отраслей права, является фундаментальной, профилирующей частью правовой системы, все вместе они образуют ее ядро. Как фундаментальная отрасль, она имеет свой специфический и единый метод регулирования, определенный и достаточно строго выдержанный режим. В административном праве содержится исходная правовая материя, которая в той или иной степени используется в ряде других отраслей: финансовом, земельном, экологическом праве. Оно как будто стоит во главе целой семьи отраслей, многие нормы которых тоже закрепляют властеотношения, и в которых широко используется административно-правовой метод регулирования. Кстати, поэтому в юридических учебных заведениях вначале преподают курс административного, а потом курсы финансового, экологического, земельного права.
Административное право – самодостаточная отрасль правовой системы России, регулирующая полный набор средств администрирования, властного воздействия. Она опирается на свой метод право-
вого регулирования, на систему административных актов, аппарат государственной администрации, она регламентирует административный процесс и административное принуждение, административно-правовые режимы и административно-правовые средства воздействия (регистрацию, лицензирование, административный договор и др.). Следует отметить, что нормы, регулирующие административные акты, административный процесс, административно-правовое принуждение, обслуживают многие отрасли права. Последние активно используют и административно-правовые понятия органа исполнительной власти, государственной службы, административной ответственности, административного взыскания и др.
ГЛАВА 3. НОРМЫ И ИСТОЧНИКИ
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
§ 1. Нормы административного права
Любая отрасль права состоит из юридических норм, является их организованной совокупностью. Первичными «кирпичиками» административного права, «клеточками», на базе которых формируется система отрасли, являются административно-правовые нормы. Их можно понимать как установленные или санкционированные государством правила, регулирующие отношения, возникающие при формировании и деятельности исполнительной власти. Норма содержит правило, модель должного поведения (диспозицию) при наличии определенных условий (гипотезы). Она регулирует общественные отношения. Ее реализация обеспечивается разнообразными средствами, включая государственное принуждение.
Каждая норма органично включена в отраслевую систему, вне которой она действовать не может. Например, норма, устанавливающая ответственность за мелкое хулиганство, действует только «в связке» с нормой, в которой сказано, что к административной ответственности привлекаются лица, достигшие к моменту совершения проступка 16-летнего возраста; а также нормами, определяющими, кто рассматривает такие дела, обязывающими составить протокол о проступке, и многими другими.
Огромное множество административно-правовых норм в связи с их разнообразием можно поделить на виды по самым разным критериям. Возьмем для группировки наиболее важные для понимания этих норм критерии их сущности, содержания, формы и др.
По целевому назначению административно-правовые нормы делятся на регулятивные, содержащие правила созидательной, нормальной деятельности, и охранительные, призванные обеспечить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений. И соответственно административное право можно рассматривать как комплекс, состоящий из норм, регламентирующих созидательную деятельность исполнительной власти («активная администрация») и ее охранительную деятельность («пассивная администрация»).
По содержанию различаются нормы материальные (определяют права и обязанности субъектов правоотношений) и процессуальные (закрепляют порядок, процедуры осуществления власти). Если уголовное право уже давно существует отдельно от уголовно-процессуального, то в рамках административного права органично связаны две подотрасли: материальное административное право и административно-процессуальное право.
Взяв в качестве критерия группировки метод воздействия на поведение субъектов, можно выделить нормы обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, рекомендующие, поощряющие,
Критерий предела действия норм (по территории, кругу лиц) позволяет отделить общеобязательные нормы от внутриаппаратных. В числе общеобязательных – федеральные и субъектов Федераций. А внутриаппаратные бывают общеаппаратными, межведомственными, ведомственными, локальными (действующими в пределах отдельной организации).
Юридическая сила норм зависит от вида власти, к которой они принадлежат (законодательная, исполнительная, судебная) и от положения тех органов, которые приняли акты, содержащие нормы. Иными словами, иерархия норм отражает иерархию органов, их принявших. Кроме того, различаются нормы законодательные и подзаконные. Последние могут содержаться в указах Президента, постановлениях Правительства, приказах и постановлениях ведомственных органов, постановлениях глав администраций. А решения Конституционного и других судов имеют большую юридическую силу, чем подзаконные акты и даже законы.
По уровню обобщенности очень важно провести различие между нормами общими и специальными. Если общая и специальная норма имеют равную юридическую силу, то при их конкуренции действует специальная норма. Конкуренция возникает, если конкретные обстоятельства соответствуют гипотезам разных юридических норм. Специальную норму можно рассматривать как исключение из общего правила, установленное для того, чтобы при наличии дополнительных, названных в ее гипотезе фактов, действовало специальное, а не общее правило. Так, одна статья закрепляет ответственность за нарушение правил торговли, а вторая – за нарушение порядка продажи огнестрельного оружия. Если продавец нарушит специальные правила торговли оружием, его привлекут к ответственности не по общей, а по специальной норме.
По субъектам (адресатам) различаются нормы, регулирующие деятельность государственных организаций и их работников, негосударственных организаций, граждан, а также разных субъектов.
Если срок действия нормы заранее установлен, значит, она временная, срочная. Постоянные нормы действуют неопределенное время, срок их действия заранее не определяется, они имеют силу до тех пор, пока не будут отменены. А срочная норма, если ее досрочно не отменят, прекращает действие автоматически, когда наступает заранее названная дата.
Преобладающее число норм действует в нормальных условиях. Но наряду с ними существуют нормы, которые вступают в силу в чрезвычайных, форс-мажорных обстоятельствах. А значит, есть нормы обычные и экстраординарные.
Реализация норм административного права представляет собой логический процесс претворения в жизнь государственной воли его субъектами. Это выражается в поведении субъекта в соответствии с их требованиями. В литературе различают несколько форм (способов) реализации норм: 1) исполнение, 2) соблюдение, 3) использование и 4) применение.
Исполнение заключается в активных действиях субъектов права по выполнению обязанностей, предписаний, содержащихся в норме. Суть соблюдения – в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий. Оно отличается от исполнения пассивным поведением субъекта. При использовании субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет предоставленным ему субъективным правом (например, на жалобу). Применение состоит в принятии компетентным субъектом власти индивидуального юридически властного решения (акта) на основе действующей нормы. Применение административно-правовых норм является важнейшей правовой формой деятельности административной власти, которое часто осуществляется в особом процессуальном порядке (например, применение администратйвного взыскания, лицензирование, призыв на воинскую службу) путем принятия правоприменительных административных актов.
Субъектами административной власти довольно часто используется нормативное применение права. Суть его в том, что на базе нормативного акта более высокой юридической силы принимается конкретизирующий его нормативный акт. Так, нередко постановление Правительства России издается на основе закона, закон и постановление конкретизируются инструкцией министерства.
§ 2. Действие административно-правовой нормы во времени
Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет очень большое практическое значение. От его правильного решения довольно часто зависит, какой закон – новый или старый – будет применяться к конкретным отношениям, как будут осуществляться его предписания.
Чтобы определить временные рамки действия нормы, нужно выяснить, когда она начала действовать и когда ее действие прекратилось. А для решения вопроса о вступлении нормы в силу следует знать два обстоятельства: 1) дату ее вступления в силу; 2) пределы ее действия после вступления в силу.
По общему правилу, федеральный конституционный закон, федеральный закон, а значит, и содержащаяся в нем норма вступает в силу через 10 дней после официального опубликования, если законодатель не установит иной срок. Нередко в постановлении о вступлении закона в силу оговаривается разное время начала действия разных норм (статей, пунктов), содержащихся в одном законе.
Нормы, содержащиеся в актах Президента и Правительства России, вступают в силу по истечении семи дней после опубликования в Собрании законодательства Российской Федерации, Российской газете, если в акте не установлен иной срок.
Нормативные акты федеральных министерств и ведомств, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в Российской газете, если иное не предусмотрено законодательством. Они вступают в силу со дня опубликования или с указанной в акте даты после дня опубликования (а акты, расширяющие права, и ранее).
Акты иных органов исполнительной власти, по общему правилу, вступают в силу немедленно, если не назван иной срок.
Значит, норма административного права начинает действовать на основе общего правила (через 10, 7 дней после опубликования, немедленно) или со специально названного срока.
