АКАДЕМИЯ   УПРАВЛЕНИЯ   МВД РОССИИ

ЯЛУНИН    ВЛАДИМИР    УВЕНАЛИЕВИЧ

РЕФОРМА УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ СОВРЕ­МЕННОЙ РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ, ТЕНДЕНЦИИ, ПЕРСПЕКТИВЫ

Специальность: 12.00.11 -Судебная власть; прокурорский надзор; организация правоохранительной деятельности; адвокатура

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель:

Доктор юридических наук, профессор Анисимков Владимир Михайлович    /

Москва - 2004

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение.................................................................................3

Глава I. Реформа уголовно-исполнительной системы - составляющая часть преобразований российского общества..........................................19

§ 1. Уголовно-исполнительная система как социальный институт и ее роль в обществе...............................................................................19

§ 2. Исходные положения формирования Концепции реформы уголовно-исполнительной системы..................................................................37

§ 3. Механизм реализации реформы уголовно-исполнительной систе­мы................................................................................................58

Глава II. Опыт реформирования уголовно-исполнительной системы и перспективы ее развития...................................................................74

§ 1. Реформа уголовно-исполнительной системы как процесс и ее основ­ные этапы......................................................................................74

§ 2. Тенденции реформирования и перспективы развития организации ис­полнения наказания в виде лишения свободы.......................................1 Об

§ 3. Организация исполнения наказаний без изоляции от общества - при­оритетное направление реформирования уголовно-исполнительной систе­мы...............................................................................................138

§ 4. Кадровая политика, проводимая в период реформирования уголовно-исполнительной системы..................................................................154

Заключение............................................................................171

Список использованной литературы...........................................176

Приложения...........................................................................201

3 ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. За последние го­ды в России радикально изменились система политической власти, экономиче­ские отношения и духовная сфера. Проводимые в стране преобразования, кос­нувшиеся практически всех сторон жизни общества и государства, столкнулись со многими серьезными социальными проблемами. К одной из них относится значительный рост преступности, ее качественное изменение. Преступность становится более организованной, проникает в экономику и политику, обладает значительными финансовыми ресурсами, превращается в реальную угрозу на­циональной безопасности России. Это объективно обуславливает поиск новых подходов в организации деятельности правоохранительных органов страны.

Особое место в системе правоохранительных органов занимает уголовно-исполнительная система (УИС), которая, наряду с правоохранительными функ­циями, реализует задачи воспитания осужденных, производственно-хозяйственную деятельность, материально-бытовое и медицинское обеспече­ние. За годы советской власти в организации исполнения наказаний накопилось немало проблем: приоритет производственных задач, идеологизированно-принудительный подход к воспитанию осужденных, существенные ограниче­ния их правового статуса и многие другие. В комплексе они существенным об­разом повлияли на характер и темпы проводимых преобразований УИС.

В последние десять лет преобразования осуществляются на качественно иных принципах: демократизма, гуманизма, реального расширения прав осуж­денных, учета международно-правовых актов по вопросам исполнения наказа­ний, участия общественных и правозащитных организаций в выработке и реа­лизации мероприятий по реформированию УИС.

Существенные недостатки в деятельности УИС и проблемы, которые на­капливались десятилетиями, а также радикализм проводимых преобразований, объективно показали, что быстро осуществить реформы в УИС нельзя. Для это­го требуется время, значительные ресурсы, фундаментальные научные иссле­дования, а также масштабные организационно-правовые усилия.

Реформа УИС в современной России фактически берет свое начало с конца 80-х гг. XX в. В 1996 г. Президентом Российской Федерации была ут­верждена Концепция реорганизации уголовно-исполнительной (пенитенциар­ной) системы МВД России (на период до 2005 года), направленная на обеспе­чение функционирования и развития УИС в соответствии с общепринятыми международными стандартами в области исполнения наказаний. Особое значе­ние при этом имеет принятый новый Уголовно-исполнительный кодекс Рос­сийской Федерации(УИК), вступивший в действие с 1 июля 1997 г., создавший прочную правовую базу для развития УИС в современных условиях. Важным решением в деле демократизации УИС явилось принятие 8 октября 1997 г. ука­за Президента РФ № 1100 «О реформировании уголовно-исполнительной сис­темы МВД РФ», предусматривающего ее передачу в ведение Министерства юс-

тиции Российской Федерации. С этого периода начался новый этап преобразо­ваний УИС.

В целом, более чем десятилетний опыт преобразований в УИС принес положительные результаты. Последовательно снижается численность осужден­ных в местах лишения свободы, формируются новые отношения между персо­налом и осужденными, основанные на взаимоуважении и доверии, фактически сняты все излишние ограничения в порядке исполнения наказаний, решена проблема обеспечения осужденных продуктами питания. В результате, в местах лишения свободы не допущено массовых беспорядков, количество правонару­шений и преступлений среди осужденных сокращается.

Сказанное не означает, что реформа УИС уже полностью реализована и в ней нет существенных проблем. До сих пор актуальными остаются вопросы ор­ганизации деятельности исправительных учреждений, дальнейшего совершен­ствования правовой базы исполнения наказаний, системы управления УИС. В этой связи теоретическую и практическую значимость приобретает анализ и обобщение накопленного опыта реформирования УИС, выявление имеющихся здесь тенденций и закономерностей. Принимая во внимание масштабность про­водимых преобразований, их позитивную оценку со стороны большинства за­рубежных стран, можно констатировать, что данный опыт имеет не только рос­сийское, но и международное значение.

Степень разработанности темы исследования. Любая реформа, в том числе и в такой специфической сфере, как исполнение наказаний, предполагает

внедрение в практику соответствующих новаций. Поэтому проблемы исполне­ния наказаний за последние годы исследуются достаточно интенсивно с учетом новых условий функционирования УИС. Этому в немалой степени способству­ет и то обстоятельство, что разработка проблем исполнения наказаний осуще­ствляется на основе объективных, лишенных каких-либо идеологических уста­новок и требований. От ученых ожидается объективная и всесторонняя оценка современных проблем исполнения наказаний.

Анализ проводимых в этом направлении исследований показывает, что основной акцент делается на исследование правовых основ реформы УИС. Этому в немалой степени способствовало наличие традиционно сильных науч­ных школ в области уголовно-исполнительного права. Значительный вклад в разработку нового законодательства, определяющего правовой фундамент ре­формы УИС, внесли такие ученые, как В.П. Артамонов, М.Г. Детков, М.П. Журавлев, А.И. Зубков, М.П. Мелентьев, А.С. Михлин, СИ. Кузьмин, П.Г. Пономарев, А.Е. Наташев, А.Ф. Сизый, Н.А. Стручков, В.И. Селиверстов, А.А. Рябинин, И.В. Шмаров и другие.

Весьма положительной и новационной особенностью функционирования УИС в современных условиях является ее открытость для общества. Поэтому в разработке проблем реформирования активное участие принимают правоза­щитные организации.

Социологическим проблемам реформы УИС посвящены работы В.Ф. Аб-рамкина, Н.Л. Андреева, М.Г. Деткова, В.И., Зубкова, О.Г. Перминова, О.В. Филимонова, Г.В. Хохрякова и других.

За последние годы проведен ряд исследований по управленческим про­блемам реформирования УИС. Среди них следует назвать работы В.М. Ани-симкова, М.Г. Деткова, А.И. Зубкова, Ю.И. Калинина, СМ. Петрова, ГЛ. Ту­манова и др.

Вместе с тем, следует констатировать, что до настоящего времени специ­альных монографических работ, фундаментальных исследований, посвященных проблемам реформирования УИС в современной России, с учетом накопленно­го здесь опыта, не проводилось. Частично исследовались, как правило, отдель­ные этапы реформы УИС, а также некоторые аспекты: правовые, организаци­онные, психолого-педагогические, кадровые, международные. Поэтому нако­пленный опыт, а также результаты отдельных научных исследований но ука­занным направлениям, обуславливают необходимость и целесообразность ком­плексного исследования данной проблемы с учетом определения возможных перспектив дальнейшего развития УИС. Указанные обстоятельства предопре­делили выбор темы настоящего исследования, его содержание и направлен­ность.

Объектом исследования являются организационно-правовые отноше­ния, связанные с реформированием уголовно-исполнительной системы в со­временных условиях.

Предметом исследования выступают проблемы раскрытия сущности реформы УИС, принципов ее проведения и реализации, а также выработки кон­кретных предложений по совершенствованию деятельности исправительных учреждений, организации исполнения некоторых видов наказаний, кадрового обеспечения реформы УИС.

Основная цель диссертационной работы заключается в комплексном исследовании теоретических, организационных и правовых проблем реформи­рования уголовно-исполнительной системы России на современном этапе, уточнении ряда концептуальных положений реформы УИС, обосновании ос­новных этапов ее проведения, разработке на этой основе конкретных предло­жений но совершенствованию организации отдельных видов наказаний.

Задачи исследования:

- уточнить понятие УИС как определенного социального института, ока­зывающего влияние на многие отношения в обществе (правопорядок, экономи­ку, здравоохранение и др.);

- раскрыть сущность реформы УИС как процесса перехода от одной мо­дели исполнения наказаний к другой, определить ее цели и задачи;

- обосновать принципы разработки и реализации реформы УИС;

- выявить и раскрыть содержание основных этапов проведения реформы УИС;

-  определить основные пути реформирования организации исполнения наказаний в виде лишения свободы и показать возможные перспективы разви­тия исправительных учреждений;

-  обосновать комплекс мер по развитию органов и учреждений, испол­няющих наказания без изоляции от общества;

-    раскрыть содержание кадровой политики в условиях реформирования УИС, а также механизм ее реализации.

Методология и методика исследования. Диссертация подготовлена с использованием методов комплексного и системного подходов, конкретных методов исследования. Правовую основу работы составляют Конституция РФ, законодательные и ведомственные нормативные акты, регламентирующие по­рядок исполнения наказаний. В диссертации широко использован междисцип­линарный метод исследования, научные труды различных отраслей знаний: права, управления, экономики, социологии, психологии, теории организации. В работе был применен историко-сравнительный метод познания, а также неко­торые работы по истории исполнения наказаний. В процессе подготовки дис­сертации использовались международные стандарты в области исполнения на­казаний, а также опыт проведения пенитенциарных реформ в зарубежных стра­нах.

В процессе исследования применялись конкретно-социологические мето­ды исследования, включая специальное анкетирование, контент-анализ доку­ментов, интервьюирование и статистический анализ.

10

Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые на осно­ве системного, комплексного подходов осуществлено исследование теоретиче­ских, организационных и правовых аспектов реформы уголовно-исполнительной системы России. Это способствовало выявлению сущности, целей, задач, принципов и способов реализации реформы УИС. Ранее в такой постановке указанные вопросы в научной литературе не рассматривались. В процессе реализации основной цели и связанных с ней исследовательских за­дач, в диссертации были получены следующие, имеющие научную новизну, ре­зультаты:

-  выделены основные периоды проведения реформы УИС современной России, раскрыты их взаимосвязи и особенности принимаемых управленческих решений;

- определены направления реформирования организации исполнения на­казаний в виде лишения свободы и показаны возможные перспективы развития исправительных учреждений на федеральном, региональном и местном уров­нях;

- раскрыта значимость и перспективность приоритетного развития орга­нов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества;

-  представлен механизм реализации указанной идеи, включая правовые, организационные и исправительные аспекты;

-       обоснованы особенности формирования кадровой политики в усло­виях реформы УИС, ее цели, принципы и направления.

11

Положения, выносимые на защиту.

1.  Реформа УИС, учитывая ее значимость и масштабность, должна осно­вываться на понимании ее сущности, которую следует рассматривать как пере­ход от одной модели исполнения наказаний, действовавшей в рамках исправи­тельно-трудовой системы советского государства, к другой, новой модели уго­ловно-исполнительной системы Российской Федерации. При этом речь должна идти не о замене терминов, а об изменении самого содержания организации ис­полнения наказаний в соответствии с новой уголовно-исполнительной полити­кой современной демократической России. Важным условием успешного про­ведения реформы УИС является разработка ее концепции, которая должна ос­новываться на принципах учета социальных факторов, соответствия уголовной и уголовно-исполнительной политике, международному опыту. Это требует выработки новых подходов к механизму ее реализации, основывающемуся на принципах государственной и социальной поддержки проводимой реформы УИС, ее ресурсном и организационно-правовом обеспечении.

2.  Реформа УИС как преобразование от одной модели исполнения нака­заний к другой предстает в виде процесса, в котором можно выделить три пе­риода.

Первый из них связан с преобразованием исправительно-трудовой сис­темы в уголовно-исполнительную систему в период 80-х - начала 90-х гг. в ус­ловиях советского государства.

12

Второй протекал в условиях становления демократической России (пе­риод с 1991 г. до передачи УИС из МВД в Минюст России). Для данного пе­риода характерно: формирование новой уголовно-исполнительной политики, принятие Уголовно-исполнительного кодекса РФ и других законодательных актов в сфере исполнения наказаний.

Третий связан с передачей УИС в 1998 г. в Минюст России. Особенно­стью данного периода явилось создание новой системы управления УИС, обеспечение комплексного подхода к реформированию всех ее важнейших со­ставляющих: исправительных колоний, следственных изоляторов, учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества, форм и методов работы с осужденными, кадрового, правового и научного обеспечения.

3. Ведущее место в реформе УИС отводится преобразованиям учрежде­ний, исполняющих наказания в виде лишения свободы. За время проведения реформы можно выделить следующие положительные результаты:

-    построение новой системы исправительных колоний;

-    гуманизация исполнения наказаний и расширение прав осужденных;

-    качественное изменение средств и методов исправительного воздействия на осужденных;

-    приведение условий содержания осужденных к требованиям и нормам международных стандартов;

13

-    формирование    новых    подходов    к    организации    производственно-хозяйственной деятельности исправительных учреждений и трудового воспитания осужденных;

-    последовательное сокращение лиц, осужденных к лишению свободы;

-    реализация территориального принципа отбывания наказания по месту жительства.

Дальнейшие перспективы развития исправительных учреждений УИС свя­заны с приведением организации исполнения наказаний в соответствии с тре­бованиями международных европейских стандартов, включая улучшение мате­риально-технического обеспечения осужденных, оптимизацию лимитов напол­нения, внедрение современных форм и методов исправления осужденных.

4. Приоритетным направлением реформирования УИС в настоящее время является ускоренное развитие органов и учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества (альтернативные виды наказаний). Для реализации данной стратегии необходим комплексный подход, учитывающий особенности судебно-правовой реформы в целом, а также правовые, организационные, ре­сурсные и исправительные аспекты создания и развития конкретных видов уч­реждений, исполняющих наказания без изоляции от общества; формирование кадровой политики, направленной на отбор и подготовку специалистов новой формации их социальной и правовой защиты, внедрение новых кадровых тех­нологий, совершенствование системы управления кадровой службой.

14

5. Мерами, призванными обеспечить успешное завершение реформиро­вания УИС, являются:

-    предложения по совершенствованию законодательства, регламентирую­щего порядок исполнения наказаний УИС, порядка прохождения службы в ор­ганах и учреждениях УИС,   социальной помощи осужденным, отбывающим наказания;

-    предложения по совершенствованию системы управления УИС в части уточнения компетенции территориальных округов, аппаратов управления, уч­реждений, исполняющих наказания без изоляции от общества.

Теоретическая значимость исследования. За последние годы накоплен значительный опыт реформирования УИС, а в научной литературе высказано немало предложений на этот счет. Однако до настоящего времени не разрабо­таны теоретические основы реформы УИС современной России. Это в значи­тельной мере затрудняет обоснование конкретных и стабильных приоритетов развития УИС, ведет к частым изменениям в ее организационном построении и правовом обеспечении. Разработка такой теории позволила бы устранить ука­занные недостатки. В научной литературе основной акцент делается на ком­ментирование тех или иных решений, связанных с реформой УИС; обобщаю­щих исследований в данной сфере не проводилось. Выявление данных направ­лений позволит не только показать эффективность проводимых преобразований УИС, но и более обоснованно определить возможные перспективы ее развития. Уголовно-исполнительная система представляет собой совокупность взаимо-

15

связанных элементов, поэтому изменение одного из них (исправительные уч­реждения, учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, кадры и т.п.), предполагает соответствующие новые подходы к организации функционирования других ее составляющих элементов (аппараты управления, ресурсное и правовое обеспечение). Научное обоснование комплексного под­хода к проведению реформы УИС позволит повысить ее практическую отдачу и эффективность конечного результата.

При разработке практических предложений по реформированию УИС преобладают мероприятия, связанные с совершенствованием внутреннего по­строения данной системы: структура управления, кадры, порядок исполнения наказаний и т.п. Это правильно, но недостаточно. Поскольку реформа УИС в своей основе взаимосвязана с происходящими в обществе изменениями, то при ее разработке и реализации важно учитывать внешние факторы, воздействую­щие на преобразования судебно-правовой системы в целом.

Одним из важных итогов проведенного исследования является то, что в нем обобщены и сформулированы исходные теоретические положения, свя­занные с проведением реформы УИС: определены сущность реформы, ее цели

и задачи, обобщен имеющийся опыт реформирования и разработан ком­плекс мер, направленный на ее дальнейшее осуществление и завершение.

Теоретическое значение проведенного исследования заключается также и в том, что проблема реформы УИС показана не только с позиции ведомства, но и в контексте проводимой судебно-правовой реформы в целом, учета внешних

16

и внутренних факторов, ее определяющих. В работе уточнены и предложены некоторые варианты понятий, связанных с реформой УИС (сущность реформы, принципы ее проведения, механизм реализации), которые имеют значение для формирования знаний, связанных с реформой правоохранительных органов страны в целом.

Практическая значимость диссертационного исследования. Полу­ченные знания можно использовать (а в ряде случаев они уже реализованы при разработке решений но реформированию УИС на общенациональном уровне) при подготовке концепций, программ развития системы.

В работе обоснован ряд предложений, направленных на изменение кара­тельной политики государства в направлении ее либерализации, совершенство­вание организации исполнения наказаний в виде лишения свободы. Сформули­рован комплекс организационно-правовых мероприятий, направленных на раз­витие учреждений, исполняющих наказания без изоляции от общества. Практи­ческая значимость исследования проявляется также и в предложенных автором основных направлениях совершенствования кадровой политики в условиях ре­формирования УИС: отбор, подготовка и повышение квалификации кадров, со­циальная защита, правовой статус.

Обоснованность и достоверность результатов исследования определя­ется принятой методологией и методикой исследования, всесторонним анали­зом результатов функционирования УИС в условиях ее реформирования. В це­лом исследование основывается на трудах ученых в области права, управления,

17

социологии, психологии и экономики, что определило его комплексный харак­тер. В процессе диссертационного исследования опрошено более 450 сотрудни­ков УИС но специально разработанной анкете с учетом репрезентативной вы­борки (их отношению к проводимой реформе), изучены основные показатели, характеризующие кадровый потенциал системы. Сформулированные выводы и предложения основываются на всестороннем анализе правовых актов, регла­ментирующих деятельность УИС, международно-правовых стандартов, исто­рическом опыте реформирования пенитенциарной системы. При подготовке работы использован и личный профессиональный опыт автора, длительное время проходившего службу в территориальных учреждениях и органах испол­нения наказаний, а последние пять лет в качестве руководителя Главного управления исполнения наказаний Минюста России.

Апробация и внедрение результатов исследования. Основные резуль­таты исследования были использованы и внедрены при подготовке Концепции реформирования УИС на период до 2005 года, Постановления Правительства Российской Федерации от 29.08.2001 за № 636 «О Федеральной целевой про­грамме реформирования уголовно — исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы». Отдельные положения диссертации использовались при подготовке концепций и программ реформи­рования конкретных направлений деятельности УИС (воспитательной работы с осужденными, правового обеспечения, организации работы с кадрами, развития предприятий исправительных учреждений, образовательной и научной дея-

18

тельности УИС). Многие идеи автора реализованы при подготовке законода­тельных и нормативно-правовых актов, направленных на совершенствование порядка и условий применения мер уголовно-процессуального пресечения в виде заключения под стражу, гуманизацию порядка и условий отбывания нака­заний в виде лишения свободы, введение в действие новых видов наказаний.

Одной из форм апробации и внедрения результатов проведенного иссле­дования явились выступления автора на между народ! плх и российских научных и научно-практических конференциях, а также публикации по теме исследова­ния. Материалы диссертации используются в учебном процессе в образова­тельных учреждениях УИС Минюста России, Академии управления МВД Рос­сии при подготовке руководящих кадров но курсу «Теоретические основы управления в правоохранительной сфере» и учебным дисциплинам: «Организа­ция управления в УИС», «Оперативно-розыскная деятельность».

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

19

Глава I. РЕФОРМА УГОЛОВНО-ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ - СОСТАВЛЯЮЩАЯ ЧАСТЬ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА

§ 1. Уголовно-исполнительная система как социальный институт и ее роль в обществе

Функция исполнения наказаний является объективно необходимой для любого государства. Пока существует преступность, государство вынуждено обращаться к наказанию лиц, его совершивших. Столь же объективно сущест­вование органов и учреждений его исполняющих, которые в совокупности представляют определенную систему. В зависимости от особенностей полити­ки государства в сфере исполнения наказаний, сложившихся традиций в раз­личных странах данную систему определяют как тюремную, пенитенциарную. В советский период для характеристики органов и учреждений, исполняющих наказания, использовался термин «исправительно-трудовая система» \ Пере­мены в российском обществе конца XX века предопределили изменения поли­тики государства в сфере исполнения наказаний. Данная политика стала назы­ваться уголовно-исполнительной, а система, ее реализующая, соответственно, уголовно-исполнительной системой. На законодательном уровне данный тер­мин нашел свое отражение в ст. 5 Закона Российской Федерации «Об учрежде­ниях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».

1 Наташев А.Е. Исправительно-трудовая система советского государства.// Организация исправления и пере­воспитания осужденных. Методические материалы. - М., 1989. С.97; Стручков Н.А. Основные черты советской исправительно-трудовой системы. -М, 1980. С.18-19.

20

В связи с введением данного термина в научный и ирактический оборот, в литературе уделяется значительное внимание его толкованию. Так, ряд авто­ров связывают данный термин лишь с системой исправительных учреждений. Такой подход является недостаточным, поскольку существуют и иные, помимо лишения свободы, наказания, для реализации которых создаются соответст­вующие виды учреждений: уголовно-исполнительные инспекции, исправитель­ные центры и т.п.1 Поэтому в литературе существует и более широкое толкова­ние уголовно-исполнительной системы (УИС). По мнению О.Г.Перминова по­нятие УИС должно отражать все органы и учреждения, в той или иной мере связанные с исполнением наказаний: суды, министерство обороны (в части ис­полнения наказания в виде направления в дисциплинарную воинскую часть), департамент судебных приставов Минюста России, а также «предприятия и ор­ганизации, которые сами непосредственно в исполнении наказаний не участ­вуют, но, выполняя свои задачи, функции и полномочия, способствуют повы­шению эффективности реализации уголовного закона, деятельности централь­ного элемента данной системы - учреждений и органов, исполняющих наказа­ния» 2. В литературе выделяют и более узкое понимание УИС, которое связы­вают с деятельностью специализированного органа государства — Главного управления исполнения наказания (ГУИН) Минюста России, который возглав-

1 Игнатьев Л.А. Уголовно-исполнительное право: Учебник. - М., 1997. С. 148.

2 Псрминов О.Г. Реализация уголови мы: Монография. - М., 2002. С. ПО.

2 Псрминов О.Г. Реализация уголовного наказания: правовые, организационные и криминологические пробле-

21

ляет уголовно-исполнительную систему Российской Федерации '. Не вдаваясь подробно в научную дискуссию по данному вопросу, отметим, что расшири­тельное толкование УИС имеет существенные недостатки. Дело в том, что су­ды, воинские части, которые исполняют отдельные виды наказаний, по своему статусу исполняют другие, более важные функции и поэтому входят в другую систему классификации органов государства. С учетом этого мы разделяем мнение Ю.М.Ткачевского, который полагает, что включение в уголовно-исполнительную систему органов, непосредственно наказания не исполняю­щих, нарушает признаки системы 2. Связано это с тем, что систему образуют лишь те её элементы, которые взаимосвязаны между собой и объединены об­щими целями.

Предметом настоящего исследования является УИС Минюста России, ко­торая включает в себя органы и учреждения, исполняющие наказания, а также осуществляющие содержание под стражей подозреваемых и обвиняемых в со­вершении преступлений. Данная система является многофункциональной и по­этому изучается в различных аспектах: правовом, управленческом, психолого-иедагогическом, экономическом. За последние годы определенное внимание уделяется анализу УИС в качестве социального института. Такой подход дает возможность комплексного анализа УИС, включая ее взаимосвязи с обществом.

1  Уголовно-исполнительное право России: Учебник / Под ред. Засл. деятеля науки РСФСР проф. А.И. Зубкова. -М.,2ОО2.С.1О6.

2  Ткачевский Ю.М. Новое в уголовно-исполнительном праве (Закон «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» от 21 июля 1993 г.) // Вестник Моск. Гос. Ун-та: Сер. 11. Право. -1995. №4. С. 19.

22

Одна из основных идей настоящей работы заключается в том, что реформа УИС не должна ограничиваться только решением ведомственных, сугубо про­фессиональных задач, а должна проводиться в контекхте социальных измене­ний, преобразований правоохранительной системы в целом.

Реализация данной идеи во многом зависит от того, какой смысл и со­держание вкладывается в понимание уголовно-исполнительной системы как определенного института. Как было сказано выше, данному вопросу в научной литературе уделяется серьезное внимание. При этом ряд авторов анализируют УИС с учетом ее целей и составляющих органов и учреждений, исполняющих наказания, другие - как совокупность различных форм организации \ Такой подход имеет значение, прежде всего, для исследования проблем управления УИС - ее реформы. При решении данного вопроса необходимо относиться к УИС как к определенному социальному институту и основываться на общем его понимании и важнейших признаках. С учетом этого, для раскрытия УИС как социального института, следует проанализировать следующие ее характе­ристики: социальное назначение, функционально-структурное построение, нормативное регулирование, ресурсное обеспечение.

Любой социальный институт, в том числе и УИС, создается для удовле­творения определенных социальных потребностей, которые характеризуют роль института в обществе. В литературе, как правило, такой анализ связывают

1 Андреев Н.А. Социология исполнения уголовных наказаний. - М., 2001. С. 42; Глазунов Н.С. Уголовно-исполнительная система: функциональная и организационная структура // Уголовно-исполнительная система: экономика и управление в XXI веке: Материалы всероссийской научно-практической конференции, 17-18 ок­тября 2002 года. - Рязань, 2002. С. 80.

23

с целями и задачами УИС, что важно для формирования ее структурных под­разделений, функциональных обязанностей сотрудников. Общество же заинте­ресовано в УИС, прежде всего, в качестве института, обеспечивающего защиту от преступности. В связи с этим нельзя не согласиться с В.И.Селиверстовым, который полагает, что уголовно-исполнительная система XXI века должна стать системой, свободной от узковедомственных интересов, ориентированной на конечную цель функционирования - защиту общества от преступных посяга­тельств \

Выделение такой характеристики, как социальное назначение УИС, имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Дело в том, что цели и задачи данной системы должны соответствовать ее социальному значе­нию: защите общества от преступности. Наделение УИС несвойственными этому социальному назначению задачам (как, например, в недалеком прошлом, возложение на систему решения народно-хозяйственных планов) может обу­словить существенные недостатки в ее деятельности и, в конечном счете, несо­ответствии потребностям развития общества в целом. В принципе такая ситуа­ция и случилась с исправительно-трудовой системой советского государства, которая вопреки ее социальному назначению играла важную роль в экономике страны. Поэтому еще раз подчеркнем, что выделение понятия «социальное на­значение УИС» является далеко не теоретическим вопросом, от его правильно-

' Селиверстов В.И. Проблемы развития уголовно-исполнительного законодательства и уголовно-исполнительной системы России // Развитие теории наказания в уголовном и уголовно-исполнительном праве. М., 2000. С. 19.

24

го решения во многом зависит конечная направленность деятельности системы и ее социальная эффективность. В связи с этим вряд ли является оправданным возложение на УИС такой задачи, как охрана психиатрических больниц специ­ального типа Минздрава РФ. Выполнение данной задачи является несвойствен­ной для УИС, тем более что она не определена и в законе. Это влечет правовую незащищенность сотрудников, реализующих данную задачу, в вопросах личной безопасности, вопросах применения специальных средств. В этой связи пред­ставляется целесообразным исключить данную функцию из компетенции УИС.

Более сложным является вопрос о соответствии социальному назначению системы участия оперативной группировки УИС в действиях на Северном Кав­казе. В своей основе данная группировка обеспечивает деятельность СИЗО в п.Чернокозово, а также охрану правительственных зданий. Что касается прове­дения специальных операций, в которых также участвуют силы оперативной группировки УИС, то данную ситуацию следует рассматривать как исключи­тельную, которая связана с обеспечением внутренней безопасности государст­ва \

Важным признаком УИС как социального института является ее функ­ционально-структурное построение. Анализируемая система носит четко выра­женный характер: она решает правоохранительные задачи (охрану осужденных, конвоирование, организует оперативно-розыскную деятельность, обеспечивает розыск бежавших осужденных), организует воспитательную работу с осужден-

1 Казак Б.Б. Уголовно-исполнительная система в механизме обеспечения внутренней безопасности. - Рязань, 2001. С.55.

25

ными, производственно-хозяйственную деятельность, медицинское и матери­ально-бытовое обеспечение. Уголовно-исполнительная система является мно­гоуровневой системой, что во многом определяется национально-государственным устройством страны. В соответствии с Законом «Об учрежде­ниях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», а также другими правовыми актами, подготовленными в развитие данного За­кона, действующая уголовно-исполнительная система представлена следую­щими взаимосвязанными уровнями: центральный орган управления УИС -ГУИП Минюста России; управления УИС по федеральным округам; террито­риальные органы управления УИС субъектов Российской Федерации; учрежде­ния, непосредственно исполняющие наказания.

Одной из особенностей УИС является её многокомпонентность. Наряду со структурами, которые связаны непосредственно с организацией исполнения наказания, в ее составе имеется немало подразделений, которые в той или иной мере обеспечивают нормальное функционирование УИС, среди них: медицин­ские учреждения, коммунально-бытовые службы, высшие и средние специаль­ные образовательные учреждения, занятые подготовкой кадров для УИС, учре­ждения связи, транспорта и т.п. Для такого расширительного толкования УИС имеется и определенная правовая база. Указанный выше Закон (ст. 5) предоста­вил право Президенту Российской Федерации определять и утверждать пере­чень видов предприятий, учреждений и организаций, которые могут входить в анализируемую систему. Примерами таких решений можно назвать постанов-

26

ление Правительства РФ от 9 июля 1994 года № 814 «Об утверждении Перечня предприятий, учреждений и организаций Министерства внутренних дел Рос­сийской Федерации, входящих в уголовно-исполнительную систему» и от 1 февраля 2000 года № 89 «Об утверждении перечня видов предприятий, учреж­дений и организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему».

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что УИС можно рассматри­вать как в узком, так и в широком смысле слова. В первом случае речь идет об органах и учреждениях, которые непосредственно связаны с исполнением нака­зания: исправительные учреждения, уголовно-исполнительные инспекции, аи-параты управления. Во втором, широком значении понятия УИС, в нее вклю­чаются также и структуры, в той или иной мере обеспечивающие нормальное функционирование УИС.

В любой социальной системе, в том числе и в УИС, важно выделить ее основные, базисные элементы (подсистемы), которые предопределяют ее суще­ствование '. Применительно к УИС в качестве таковых выступают три основ­ные подсистемы: это исправительные учреждения, учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, а также следственные изоляторы (СИЗО). Наиболее разветвленной и широкой из них являются исправительные учрежде­ния (ИУ), где отбывают наказание (по состоянию на 1 января 2004 года) около 680 тысяч осужденных. Исправительные учреждения состоят из конкретных видов колоний и тюрем, а именно: исправительных колоний общего режима -

1 Организация управления в уголовно-исполнительной системе: Учебник в 3 т. / Под общ. ред. Ю.Я. Чайки. -Рязань, 2002. С.25-28.

27

227; исправительных колоний строгого режима - 222.; исправительных коло­ний особого режима - 43; колоний-поселений - 155 (в том числе, 42 — сельско­хозяйственной направленности); воспитательных колоний - 64; тюрем - 13.

Следует отметить, что в рамках указанных видов ИУ отдельно содержат­ся осужденные, больные туберкулезом (для этого создаются лечебные исправи­тельные учреждения); осужденные - бывшие сотрудники правоохранительных органов; осужденные - наркоманы; осуждённые к пожизненному лишению свободы; осужденные женщины и несовершеннолетние. Создание такой раз­ветвленной сети ИУ связано с необходимостью обеспечения безопасности, дифференциации исполнения наказаний, особенностями состояния здоровья осужденных.

Учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, менее многочисленны и в настоящее время представлены уголовно-исполнительными инспекциями. На 1 января 2004 года их насчитывалось 1958, в которых состоя­ло на учете около 630 тысяч человек, осужденных к наказаниям, не связанным с лишением свободы. Однако, в связи с введением таких новых видов наказа­ния, как обязательные работы, ограничение свободы, предполагается создание учреждений, призванных исполнять данные виды наказаний. Прежде всего, это исправительные центры, предназначенные для отбывания ограничения свобо­ды. Подробно о возникающих проблемах будет сказано во второй главе работы.

Особое место в УИС занимают следственные изоляторы (СИЗО). Фор­мально юридически данные учреждения не являются подразделениями, испол-

28

няющими наказания, (за исключением так называемой хозяйственной обслуги СИЗО, которая формируется из числа осужденных за незначительные преступ­ления). Однако они входят организованно в систему управления УИС, тесно взаимодействуют с исправительными учреждениями, и по своим внешним при­знакам (камерное содержание, охрана, надзор) являются учреждениями тюрем­ного типа. К сказанному следует добавить, что ряд тюрем одновременно вы­полняют и функции СИЗО. Всего на 1 января 2004 года насчитывалось 192 следственных изолятора, а также 136 помещений, функционирующих в режиме следственных изоляторов, в которых содержалось около 137 тысяч подозревае­мых и обвиняемых в совершении преступлений.

Таким образом, в УИС на анализируемый период содержалось более по­лутора миллионов осуждённых, включая исправительные учреждения, следст­венные изоляторы, уголовно-исполнительные инспекции. Указанная числен­ность осужденных, подозреваемых и обвиняемых свидетельствует о том, что УИС как социальный институт оказывает значительное влияние на один из важнейших компонентов общества: человеческие ресурсы и связанные с этим отношения, включая демографические и экономические.

Функционирование любого социального института регулируется опреде­ленными нормами: правовыми, моральными, а также уже сформированными традициями и т.п. В силу особенностей порядка исполнения наказания, которое всегда связано с ограничениями, данный признак УИС как социального инсти­тута приобретает особое значение. Выражается это в том, что данная сфера per-

29

ламентируется различными правовыми актами, которые с точки зрения юриди­ческой силы можно представить следующими уровнями:

- Конституция Российской Федерации;

-  международные договоры Российской Федерации, относящиеся к ис­полнению наказаний и обращению с осужденными и лицами, содержащимися под стражей;

-  уголовно-исполнительное законодательство и иные законодательные акты Российской Федерации;

- указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

- постановления и распоряжения Правительств Российской Федерации;

-  нормативные правовые акты Министерства юстиции Российской Феде­рации;

- нормативные правовые акты центрального органа УИС \

Поскольку деятельность УИС осуществляется на основе и в рамках права, то при ее реформировании существенно меняется и ее правовое обеспечение по всем указанным выше направлениям.. Конкретные пути совершенствования правового обеспечения реформы УИС зависят от этапов ее проведения, возни­кающих при этом проблем. Нас же в данном случае интересовала характери­стика правового обеспечения как важнейшего условиях нормального функцио­нирования УИС.

1 Концепция правового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденная приказом ГУИН Минюста России от 25.06.2001 г. № 113 (см. Приложе­ние № 4).

30

Следует также подчеркнуть, что деятельность УИС как социального ин­ститута регулируется не только юридическими нормами, но и нормами морали, а также подвержена влиянию субкультуры, которая складывается в среде осуж­денных. За последние годы данной проблеме уделено значительное внимание в исследованиях не только юристов, но и социологов. В контексте анализа УИС как социального института следует отметить, что неофициальные нормы пове­дения осужденных носят во многом объективный характер: они не только регу­лируют поведение среди осужденных, но и оказывают значительное влияние на взаимоотношения персонала с осужденными. Исследования подтверждают, что недостатки в организации исполнения наказания во многом обуславливают не­гативное проявление субкультуры среди осужденных. Неслучайно, данные яв­ления приобрели массовый характер в исправительно-трудовых лагерях, когда и появились так называемые «воры в законе». Нельзя недооценивать данное яв­ление и в современных условиях реформирования УИС, когда значительно ухудшается состав осужденных, растет организованная преступность на свобо­де. Опыт проведения тюремных реформ также показывает, что в условиях гу­манизации исполнения наказания, расширения прав осужденных повышается риск возрождения, усиления влияния различного рода воровских группировок. Причины здесь различны, включая недостатки в организации самого управле­ния в УИС, быстроты проводимых преобразований, к которым оказываются не готовы сотрудники исправительных учреждений.

Лнисимков В.М. Тюрьма и ее законы. - Саратов, 1998; Александров Ю.К. Очерки криминальной субкульту­ры. - Москва, 2002; К)рганов СИ., Кравенко Л.И. Социология для юристов. - М, 1999 и др.

31

Одним из важных признаков УИС, как социального института, является наличие у системы определенных ресурсов. В общем виде под ресурсами по­нимают имеющиеся у системы пенитенциарные возможности, средства для достижения поставленных перед нею целей. К ним относятся: материальные, финансовые, кадровые ресурсы. Основу ресурсов УИС составляет ее матери­ально-техническое устройство (помещения для проживания осужденных, ох­ранные сооружения, административные здания). Данные характеристики во многом определяют и порядок исполнения наказания. Так, тюремное содержа­ние осужденных формирует один из подходов к исполнению наказания, кото­рый предполагает камерное содержание, особый порядок надзора; колонийская же система ориентирована на более свободное содержание осужденных, осо­бый характер средств исправительного воздействия. Поэтому материально-техническое устройство исправительных учреждений имеет принципиальное значение для выбора направлений реформирования УИС.

Важным видом ресурсов УИС являются также и ее финансовое обеспече­ние. Затраты государства на содержание исправительных учреждений зависят от общего состояния экономики страны. В целом же государство вынуждено тратить значительные средства на содержание пенитенциарных систем, по­скольку это связано с необходимостью обеспечения жизнедеятельности осуж­денных, содержания персонала. Специалистами подсчитано, что стоимость од­ного места заключенного в исправительном учреждении, полностью соответст­вует международным стандартам, составляет в год 20 тыс. долларов США. Не-

32

многие страны мира могут создать такие условия отбывания наказания. Приме­нительно к исправительным учреждениям России данная проблема является одной из острых, от ее успешного решения во многом зависит проведение ре­формы УИС. Несмотря на имеющиеся трудности в этом вопросе, наблюдается устойчивая тенденция увеличения расходов государства на УИС. Так, если в 2002 году федеральные бюджетные расходы на содержание УИС составляли 32,7 млрд. руб., то в 2004 году - уже 45 млрд. руб. Более подробно о данной проблеме будет идти речь при характеристике механизма реализации реформы УИС.

Рассмотренные отличительные признаки УИС как социального института (социальное назначение, функционально-структурное построение, нормативное регулирование, включая неформальные нормы проведения, ресурсное обеспе­чение) позволяют дать следующее определение анализируемого понятия:

Уголовно-исполнительная система как социальный институт - это со­вокупность органов и учреждений, деятельность которых направлена на дости­жение целей наказания в рамках правовых предписаний и определенной среды функционирования, которая обладает для этого соответствующими материаль­ными, финансовыми и кадровыми ресурсами.

Предложенное определение УИС существенно отличается от широко распространенного рассмотрения данной системы с позиции только правового или управленческого аспектов, когда акцентируется внимание на порядке ис­полнения наказания, либо деятельности персонала. Важное значение имеет та-

33

кое понимание УИС и для исследования проблем её реформирования, посколь­ку оно ориентировано на комплексный анализ данной системы.

Следующий важный вопрос, который возникает при исследовании УИС как социального института, это влияние данной системы на отношения в обще­стве. Как правило, такой анализ связывают с проблемой взаимодействия УИС с другими правоохранительными органами, государственными и общественными структурами. Однако реально УИС как социальный институт оказывает влия­ние на многие отношения, которые целесообразно анализировать на следую­щих трех взаимосвязанных уровнях: общесоциальном, правоохранительном и организационном.

Уголовно-исполнительная система является частью общества, которая, как это было показано выше, обладает значительными ресурсами и обеспечива­ет изоляцию, контроль за поведением осужденных, подозреваемых и обвиняе­мых в совершении преступлений. Поэтому значимость общесоциалыюго уров­ня анализа взаимодействия УИС с внешней средой определяется прежде всего тем, что ее влияние на общество многогранно и проявляется в различных фор­мах. Прежде всего, это экономические отношения. На разных этапах развития страны влияние УИС (в советский период - исправительно-трудовой системы) на отношения в экономике существенно отличалось. В советский период дан­ная система была частью народно-хозяйственного комплекса, игравшей в нем значительную роль. В условиях рыночных отношений предприятия УИС при­обретают иной статус, меняются формы управления, методы стимулирования

34

труда осужденных. Важным является и то, что в современных условиях нет не­обходимости в массовых «перебросках» осужденных в те или иные регионы страны для решения экономических задач.

Конечно, проблема влияния УИС на отношения в экономике не исчерпы­вается тем, какие производственные задачи и в каких организационных формах она должна решать, хотя само по себе это имеет важное значение для обеспече­ния нормального функционирования системы. Более значимыми здесь являют­ся вопросы расчета: какие затраты государство несет в связи с тем, что значи­тельные трудовые ресурсы, включая персонал, фактически выбывают из сферы нормальной свободной экономики, как влияет жесткая карательная политика, неизбежно связанная с увеличением осужденных к лишению свободы, на эко­номику страны. Указанные вопросы имеют важное значение для выбора страте­гии борьбы с преступностью в целом.

Уголовно-исполнительная система оказывает существенное влияние и на духовную сферу общества. Связано это, прежде всего, с тем, что в местах ли­шения свободы, как было сказано выше, существует особая асоциальная суб­культура. Ее воздействие проявляется и вовне, поскольку носители после отбы­тия наказания оказываются в обществе. Распространение субкультуры мест лишения свободы в общественном сознании объясняется тем, что за три поко­ления людей число осужденных к лишению свободы в мире составило свыше 720 млн.чел.1 Отсюда распространение тюремного жаргона в обществе, культи-

1 Лунеев В.В. Преступность XX века. Мировой криминологический анализ. -М., 1997. С.317.

35

вирование норм и традиций преступного мира, формирование различного рода группировок, включая организованную преступность.

Заключительное влияние оказывает УИС и на отношения, связанные в сфере охраны здоровья населения. Прежде всего, это так называемый «тюрем­ный туберкулез». В местах лишения свободы значительная часть осужденных (около 73 тыс. на 1 января 2004 года) в той или иной форме имели данное забо­левание. После освобождения они оказываются в обществе, выступая носите­лями инфекции, если не принимать необходимых мер, потенциальными разнос­чиками болезни. В исправительных учреждениях также содержатся 96 тысяч наркоманов, около 60 тысяч больных хроническим алкоголизмом, 120,5 тысяч имеют психические расстройства. В общей сложности в учреждениях системы содержатся 277 тысяч человек, страдающих различными психическими забо­леваниями, разновидностью которых являются алкоголизм и наркомания. В ре­зультате уголовно-исполнительная система вынуждена все больше и больше функционировать как медицинская структура, тесно взаимодействуя при этом с органами здравоохранения.

Достаточно сильное влияние оказывает УИС на отношения в обществе на правоохранительном уровне. Как правило, такой анализ связывают с тем, что данная система является составной частью правоохранительной системы в целом. При таком подходе основной акцент делается на исследовании рецидив­ной и пенитенциарной преступности, проблемах взаимодействия. В меньшей степени при этом исследуется вопрос о том, какова роль УИС в целом в борьбе

36

с преступностью, ее влияние на состояние правопорядка. Важно учитывать, что УИС находится на завершающей стадии борьбы с преступностью, на стадии исполнения наказания. В этом смысле УИС отражает (прежде всего, по количе­ству осужденных, отбывающих наказания) результаты работы всех важнейших элементов правоохранительной системы: органов внутренних дел, судов, про­куратуры. Данное положение УИС в правоохранительной системе предопреде­ляет не только необходимость взаимодействия с иными правоохранительными органами, но и ориентирует на то, чтобы реформы УИС осуществлялись с уче­том проводимой судебно-правовой реформы в целом.

Свои особенности имеет анализ отношений внутри самой УИС, на так на­зываемом организационном уровне. Данные отношения носят многообразный характер и существенно отличаются от уровня управления УИС. Если на уров­не исправительных учреждений данные отношения связаны с осужденными и в большей степени урегулированы уголовно-исполнительным законодательст­вом, то на уровне организации работы аппаратов управления они во многом предопределяются особенностями построения системы государственного управления в целом. Например, образование федеральных округов повлекло существенное изменение в вертикали управления УИС: были созданы управле­ния по федеральным округам.

Проведенный анализ особенностей влияния УИС как социального инсти­тута на отношения в обществе на трех взаимосвязанных уровнях (общесоци­альном, правоохранительном и организационном) позволяет сделать следую-

37

щие выводы, имеющие важное значение для выработки концепции реформы УИС и механизма ее реализации:

Во-первых, такой подход показывает, что реформа УИС не должна огра­ничиваться решением внутренних профессиональных задач, а должна прово­диться с учетом особенностей развития общества, ее правоохранительной сис­темы в целом.

Во-вторых, возможности реформы УИС во многом предопределяются общим состоянием общества, данная система должна соответствовать тем от­ношениям, которые складываются в обществе. Поэтому реформу УИС следует проводить постепенно и поэтапно с учетом изменений среды ее функциониро­вания.

§ 2. Исходные положения формирования Концепции реформы уго­ловно-исполнительной системы

Уголовно-исполнительная система как всякий институт общества под­вержена изменениям. Данные изменения по своей значимости носят различный характер и во многом, как было показано в предыдущем параграфе, обусловле­ны происходящими изменениями в самом обществе. При этом пенитенциарные системы во всем мире во многом являются своеобразным индикатором полити­ческого режима, состояния экономики страны, они отражают, причем в акцен­тированном виде, многие проблемы и недостатки общества.   Неслучайно по-

38

этому Ф.М. Достоевский писал о том, что «об уровне цивилизации народа можно судить, когда открываешь ворота его тюрьмы».

Происходящие перемены в российском обществе обусловили необходи­мость реформирования и такой его специальной сферы как исполнение наказа­ний. Реформа УИС в силу ее важности и сложности должна основываться на определенной концепции. Ее разработка предполагает, прежде всего, уточнение того какой смысл и содержание вкладывается в сами термины «реформа» и «концепция». Несмотря на кажущуюся очевидность указанных терминов, в ли­тературе применительно к УИС они фактически не анализируются.

В общем виде термин «реформа» обозначает внесение в систему тех или иных изменений, которые меняют ее в лучшую сторону, у системы появляются новые свойства и характеристики. Поэтому вносимые изменения должны быть направлены на те элементы системы, которые являются для нее основопола­гающими, а именно: виды исправительных учреждений, кадры, правовое регу­лирование, ресурсы. Этим отличается реформа от других инновационных про­цессов рационализирующего свойства: изменение функций, структуры, регла­мента работы и т.п., которые не затрагивают ее сущностных характеристик.

Реформа УИС отличается от мероприятий рационализирующего характе­ра и способами ее проведения. Она проводится не только силами ведомства, но и при поддержке органов государственной власти, с привлечением дополни­тельных ресурсов. Отсюда важность разработки механизмов ее реализации.

39

Для настоящего исследования важное значение имеет также уточнение термина «концепция». В общем виде концепция означает систему определен­ных знаний, научную трактовку того или иного явления. Данные значения должны быть определенным образом систематизированы, содержать элементы новизны. В качестве такого систематизирующего фактора выступают цели про­веденных преобразований. К сожалению, анализ проектов концепций реформи­рования УИС, разработанных за последние годел, показывает, что в данных концепциях вопрос о целях реформы УИС фактически отсутствует и последний нередко понимается как обоснование внесения тех или иных изменений в уго­ловно-исполнительную систему. Однако значение концепции реформы УИС заключается, прежде всего, в том, что она (концепция) должна содержать новые теоретические знания но вопросам организации исполнения наказаний. Кон­цепция имеет и прикладное значение: на ее основе разрабатываются програм­мы, правовые акты, конкретные мероприятия, связанные с проведением рефор­мы УИС.

Таким образом, концепция реформы уголовно-исполнительной сис­темы -это совокупность новых взглядов и предложений, объединенных общим замыслом (целью), направленных на качественное изыскание организации ис­полнения наказаний с учетом новых требований, предъявляемых и ее функцио­нированию.

Подчеркивая элемент новизны, который должна содержать концепция реформы УИС, важно отметить и необходимость сохранения при проведении

40

реформы преемственности с тем положительным опытом, который был в той или иной мере накоплен ранее по вопросам исполнения наказаний, включая ин­дивидуализацию наказаний, организацию общеобразовательной и профессио­нальной подготовки осужденных, обеспечение надзора, профилактики право­нарушений и др. Конечно, накопленный положительный опыт в условиях ре­формы УИС должен наполняться новым содержанием, с учетом новых требо­ваний, предъявляемых к системе. Словом, реформы УИС не должны понимать­ся упрощенно как противопоставление или отрицание всего прошлого опыта организации исполнения наказаний и проводится по схеме «не столько лучше, сколько иначе».

Реформа УИС предполагает, прежде всего, поиск новых подходов к орга­низации исполнения наказаний с учетом изменений, происходящих в обществе. Все это стимулировало исследования, обоснование различных взглядов о путях развития УИС современной России1. На официальном уровне идеи реформиро­вания УИС нашли свое отражение в концепции реорганизации уголовно-исполнительной системы МВД России (на период до 2005 года), одобренной Президентом Российской Федерации 13 января 1996 г. Конкретные направле­ния преобразования важнейших элементов УИС закреплены в Федеральной це­левой программе «Реформирование уголовно-исполнительной системы Мини-

1 См.: Лнисимков В.М. Реформа системы управления органами, исполняющими наказания в виде лишения сво­боды: Монография. — М., 1995; Зубков Л.М. Концепция перестройки исправительно-трудовой деятельности в СССР на современном этапе. - Рязань, 1989; О концепции Уфимской высшей школы МВД СССР по перестрой­ке деятельности органов, исполняющих наказания в виде лишения свободы. - Уфа, 1990; Петров СМ. Государ­ственное управление уголовно-исполнительной системой и пути ее реформирования: Монография. - Домодедо­во, 1995; Петров СМ. Стратегия и пути реформирования уголовно-исполнительной системы: Учеб. Пособие. -Саратов, 1998; Тюремная реформа в странах бывшего тоталитаризма. - М., 1993 и др.

41

стерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы» и других доку­ментах. Констатируя значительную работу по разработке концепций реформи­рования УИС, их практическую значимость (подробно о содержании данных концепций будет сказано во второй главе работы), следует отметить, что в ли­тературе фактически не рассматриваются теоретические основы разработки са­мой Концепции реформы УИС. Вместе с тем, данный вопрос имеет важное зна­чение как для уточнения действующих концепций реформирования УИС, так и для разработки подобного рода документов в будущем, включая конкретные направления деятельности УИС.

Накопленный опыт разработки концепций реформирования УИС, прове­денные в начале параграфа терминологические уточнения данного понятия, по­зволяют седлать вывод о том, что в ряду теоретических вопросов, связанных с разработкой концеиции реформы УИС, наибольшую актуальность представляет определение сущности и целей реформы, ее объектов, а также принципов обос­нования конкретных направлений преобразования УИС.

1. Вопрос о сущности, т.е. основном смысле и направленности реформы УИС, является одним из ключевых при разработке ее концепции. При рассмот­рении данного вопроса следует учитывать, что основной смысл и направлен­ность реформы УИС предопределяется теми радикальными изменениями, ко­торые произошли в российском обществе в конце XX века. Данные изменения обусловили внесение в систему исполнения наказания не просто частных меро­приятий, а пересмотр всех ее основных составляющих элементов: исправитель-

42

пых учреждений, форм и методов работы с осужденными, правового обеспече­ния и других. Поэтому сущность реформы УИС можно определить как переход от одной модели исполнения наказаний к другой: модели советского периода в рамках исправительно-трудовой системы к новой модели, основанной на иных принципах исполнения наказаний, которую законодатель определил как уго­ловно-исполнительную систему. Следует подчеркнуть, что речь в данном слу­чае идет не о замене одних терминов на другие, а о сущностном изменении по­рядка исполнения наказания, которое строится на принципах демократизма, от­крытости системы для общества, гуманизма и расширения прав осужденных, демилитаризации и демократизации системы управления УИС.

Характеризуя сущность реформы УИС, следует также констатировать, что переход от одной модели исполнения наказаний к другой не может осуще­ствляться сразу и быстро, он предстает как сложный и противоречивый про­цесс, на протяжении которого сама новая модель исполнения наказания коррек­тировалась и видоизменялась. Связано это с тем, что в начале реформы весьма сложно определить во всех отношениях новую модель исполнения наказаний. Ее апробирование, уточнение происходит в процессе самой реформы УИС.

Предложенный подход к пониманию сущности реформы УИС как пере­хода от одной модели исполнения наказаний к другой, который предстает как определенный процесс, в том числе и связанный с уточнением самой концеп­ции реформы УИС, отличается от широко распространенного понимания ре­формы как простого внесения тех или иных новаций в систему исполнения на-

43

казания. Он показывает не только сложность и продолжительность проведения реформы УИС во времени, но и необходимость формирования надежного ме­ханизма ее реализации.

2. Реформа УИС, как переход от одной модели исполнения наказаний к другой, важна не сама по себе, а должна быть направлена на достижение опре­деленных целей. Исходя из рассмотренного выше понимания сущности рефор­мы УИС, ее цель можно определить как качественное изменение организации исполнения наказаний, формирование новой системы исправительного воздей­ствия на осужденных. Реализация данной цели предполагает решение многих задач, связанных с гуманизацией условий отбывания наказания, расширением правового статуса осужденных и гарантий его обеспечения, широким привле­чением к реформированию УИС правозащитных организаций, средств массо­вой информации и общественности. Важна также подготовка персонала новой формации, способного активно проводить идеи реформирования УИС, вне­дрять международные стандарты обращения с осужденными.

В конечном итоге реализация данных задач должна быть направлена на то, чтобы «в тюрьме было как можно меньше тюрьмы», чтобы «реабилитация осужденного начиналась с того самого момента, когда он оказался в местах лишения свободы». Поэтому пенитенциарные учреждения должны рассматри­ваться как центры социальной реабилитации осужденных, в которых в тесном сотрудничестве трудятся представители служб социальной защиты, здраво-

44

охранения, образования и других ведомств. Все это должно привести к форми­рованию новой пенитенциарной культуры в УИС 1.

3. При разработке концепции реформы УИС важно также правильно оп­ределить сами объекты реформы, или то, на что она должна быть направлена. При решении данного вопроса следует учитывать, что при проведении пени­тенциарных реформ в этом отношении наблюдается ряд общих закономерно­стей. Так, еще в начале XX века один из видных пенитенциаристов того време­ни С.В.Позднышев писал, что «весь ход истории показывает, что для радикаль­ной тюремной реформы необходимо: а) постройка учреждений нового типа, при которых было бы возможным осуществление исправительных, пенитенци­арных целей; б) разработка рациональной пенитенциарной системы и не толь­ко изложение ее в пенитенциарном кодексе, но и начертание продуманного конкретного плана ее практического осуществления; в) создание учреждений, которые бы выпускали подготовленных пенитенциарных деятелей, вооружен­ных всеми даваемыми пенитенциарной наукой знаниями и достаточными на­выками в проведении их в жизнь»2.

Указанные положения об объектах пенитенциарных реформ не потеряли своей актуальности и применительно к современной реформе УИС. И здесь при ее проведении на первое место выдвигаются проблемы построения рациональ­ной   системы   исправительных   учреждений,   улучшения   их   материально-

1   Калинин Ю.И. Уголовно-исполнительная система России: стратегия реформы // Ведомости уголовно-исполнительной' системы. -2003. Кй 1. С. 7.

2 Познышев СВ. Основы пенитенциарной науки. М., 1923. С.218.

45

технического устройства. Столь же важны вопросы определения новых средств, форм и методов исправительного воздействия на осужденных. Нако­нец важна и подготовка специалистов, способных реализовать новые идеи ор­ганизации исполнения наказаний.

При характеристике УИС как определенного социального института, проведенной в предыдущем параграфе, отмечалось, что данная система, поми­мо исправительных учреждений, исполняющих наказания в виде лишения сво­боды, включает учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общест­ва, которые также нуждаются в реформировании. Нельзя не отметить, что ранее при проведении нреобразований в сфере исполнения наказания советского пе­риода основной акцент делался на развитие учреждений, исполняющих наказа­ния в виде лишения свободы. В современных условиях, в силу изменившихся внешних социальных факторов, новых приоритетов в карательной политике го­сударства, когда признается необходимость более широкого применения аль­тернативных видов наказания, важное значение в реформе УИС приобретает создание соответствующих учреждений, которые призваны исполнять данные виды наказания.

Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает ряд новых наказаний, альтернативных лишению свободы, таких как обязательные работы, ограничение свободы. Введение новых наказаний, не связанных с изоляцией от общества, имеет важное значение, поскольку это позволит существенно уменьшить социальные издержки применения лишения свободы, которое все

46

еще занимает ведущее место в системе наказаний. В порядке реализации дан­ной идеи, с сентября 2000 года Минюст России принимает участие в проекте «Альтернативы тюремному заключению в Российской Федерации», в котором задействованы 9 территориальных органов УИС, высшие учебные заведения, неправительственные организации, международные эксперты и представители правительственных организаций.

Эксперимент показал перспективность введения наказания в виде обяза­тельных работ. Реальные возможности для его применения включают комплекс правовых, организационных вопросов, включая укрепление уголовно-исполнительных инспекций, на которые возложено исполнение обязательных работ.

Основной альтернативой лишению свободы является наказание в виде ограничения свободы. В соответствии с Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации лица, осужденные к ограничению свободы, должны от­бывать наказание в исправительных центрах, как правило, в пределах террито­рии субъекта РФ, в которых они проживали или были осуждены. Введение в действие данного наказания потребует повсеместного создания соответствую­щих учреждений.

Важным и сложным объектом реформирования УИС являются следст­венные изоляторы (СИЗО). С целью соблюдения конституционных прав аре­стованных, прежде всего на обеспечение жизненно необходимых условий их содержания и охрану здоровья, в августе 2002 года Правительством Российской

47

Федерации утверждена федеральная целевая программа «Реформирование уго­ловно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации на 2002-2006 годы». В соответствии с ней предусмотрено введение в ближай­шие 5 лет дополнительно 46 тыс. мест для содержания обвиняемых и подозре­ваемых, 215 тыс. кв. метров жилья для сотрудников СИЗО и тюрем, обеспече­ние работой 40 тыс. осужденных.

В соответствии со ст. 50 Федерального закона «О содержании иод стра­жей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» начальник следственного изолятора обязан незамедлительно освобождать из СИЗО граж­дан в связи с истечением установленного законом срока содержания под стра­жей. На основании постановлений начальников СИЗО только в 2001 году было освобождено 397 человек.

В марте 2002 года Конституционный суд Российской Федерации устано­вил, что с 1 июля 2002 года, то есть с момента введения в действие нового Уго­ловно-процессуального кодекса, заключение под стражу и содержание под стражей допускается только в судебном порядке. Неукоснительное выполнение решения Конституционного суда, безусловно, содействует устранению переко­сов в практике избрания меры пресечения.

Объектом реформирования уголовно-исполнительной системы является также подготовка персонала новой формации, профессионально подготовлен­ного и способного должным образом воспринимать требования международ­ных стандартов в сфере обращения с заключенными. Это исключительно важ-

48

пая задача, потому что именно новое поколение персонала УИС призвано обес­печить не просто устойчивое функционирование системы, а будет выполнять свои функции с учетом международных норм в этой сфере.

За короткий промежуток времени в Министерстве юстиции создана соб­ственная учебная и научно-исследовательская база. В структуре УИС Минюста России действуют 5 высших учебных заведений с 6 филиалами, средняя специ­альная школа, два юридических колледжа, более 80 учебных центров, Научно-исследовательский институт, Институт повышения квалификации. В 2001 году создана Академия права и управления Минюста России. Расширено заочное обучение юристов и психологов. В программы обучения всех учебных заведе­ний включены курсы по соблюдению прав человека в местах лишения свобо­ды.

Минюстом России создана кадетская школа-интернат (Московский ка­детский корпус юстиции), в которой обучаются, прежде всего, дети сотрудни­ков уголовно-исполнительной системы, погибших или ставших инвалидами при исполнении служебного долга. После окончания кадетской школы-интерната они смогут продолжить обучение в высших учебных заведениях Минюста России и в дальнейшем работать в уголовно-исполнительной системе, что позволит сохранить преемственность поколений.

Проведенный анализ объектов реформы УИС позволяет сделать обоб­щающий вывод о том, что данная реформа должна носить комплексный и кон­кретный характер, включая все ее важнейшие подсистемы: исправительные уч-

49

реждения, учреждения, исполняющие наказания без изоляции от общества, следственные изоляторы, а также систему подготовки кадров для У ИС.

4. Признание необходимости комплексного подхода к реформе УИС не означает, что при этом должны быть предусмотрены все без исключения во­просы, связанные с исполнением наказания. Во всякой реформе важно опреде­лить главные, определяющие направления, которые позволяют качественно улучшить функционирование системы. От того, насколько правильно будут оп­ределены данные направления, во многом зависят и сами итоги проводимых преобразований. Решение данной проблемы во многом зависит от тех принци­пов, в соответствии с которыми определяются конкретные направления рефор­мы УИС. Дело в том, что, выступая руководящим началом в любой деятельно­сти, в том числе и при проведении реформы, принципы определяют исходные положения, которыми следует руководствоваться при разработке конкретных направлений реформирования системы. Неразработанность данных принципов влечет субъективизм при проведении реформы, снижает качество научных ис­следований, когда под видом реформы предлагаются во многом традиционные проблемы исполнения наказания.

Учитывая масштабность проводимой реформы УИС, ее обусловленность реалиями развития российского общества в качестве основных принципов раз­работки данной реформы можно назвать следующие: проведение реформы УИС с учетом изменений, происходящих в обществе; взаимосвязи реформы УИС с изменениями в уголовной и уголовно-исполнительной политике; учет

50

при ее проведении международного опыта реформирования пенитенциарных систем.

Принцип учета при проведении реформы УИС изменений, происхо­дящих в обществе. Уголовно-исполнительная система, несмотря на ее внеш­нюю изолированность от общества, тесно взаимосвязана со многими его инсти­тутами: экономикой, идеологией, правовой системой и т.п. По мере изменения данных институтов к УИС предъявляются новые требования, что отражается в изменениях качественного состава осужденных, построения системы исправи­тельных учреждений, организации управления ими, правового обеспечения по­рядка исполнения наказания, работы с кадрами и другими составляющими эле­ментами системы. Поэтому радикальные изменения в обществе, как правило, ведут к реформам порядка исполнения наказаний. Так было в 30-е годы, когда формировалась система ГУЛАГа, а также в 60-е, связанные с созданием собст­венного производства в исправительно-трудовых колониях. Естественно, что изменения российского общества в конце XX века во многом предопределили поиск новых подходов к организации исполнения наказаний. Поэтому, как справедливо отмечает Ю.И.Калинин, «уголовно-исполнительная система не может изменяться сама по себе, в отрыве от общества в целом. Ее реформиро­вание возможно лишь в русле общих мер по созданию демократического госу­дарства, осуществлению правовой и судебной реформы» 1.

1 Калинин Ю.И. Российская пенитенциарная система: прошлое, настоящее, будущее // Преступление и наказа­ние. - 2003, № 1. С.27.

51

Такой подход к реформе УИС (ее проведение в контексте социально зна­чимых факторов) позволяет учитывать потребности общественного развития, требования общества, которые оно предъявляет к исправительной системе. Ос­новная направленность преобразований современной судебно-правовой рефор­мы заключается в создании реальных гарантий обеспечения и защиты прав граждан. Поэтому реформа УИС должна выступать в качестве важной и со­ставной части решения данной проблемы в такой специфической сфере как го­сударственное принуждение в его наиболее острой форме.

Говоря о необходимости учета при реформировании УИС внешних соци­альных факторов, нельзя не отметить, что они накладывают и определенные ограничения на ее проведение. Связано это с тем, что УИС не может быть луч­ше системы отношений, которые складываются в обществе. Ресурсные воз­можности общества предопределяют не только состояние материально-технического устройства исправительных учреждений, но и выделение средств на проведение реформы УИС.

Принцип учета при проведении реформы УИС изменений уголовной и уголовно-исполнительной политики.

Уголовно-исполнительная система формируется во многом под влиянием уголовной и уголовно-исполнительной политики, которая определяет основные цели, принципы назначения и исполнения наказания, а также формы их реали­зации '. Поэтому важным принципом разработки реформы УИС является учет

1 Босхолов С.С. Основы уголовной политики. - М., 1999; Сухарев А.Я., Алексеев Л.И., Журавлев М.П. Основы государственной политики борьбы с преступностью. М, 2001.

52

изменений уголовной и уголовно-исполнительной политики. Выражается это в различных формах. Прежде всего, уголовная политика на уровне закона закре­пляет цели наказания, их виды, а также саму систему исправительных учреж­дений.

Тесно взаимосвязана реформа УИС и с уголовно-исполнительной поли­тикой. По существу уголовно-исполнительная политика определяет теоретиче­ские основы реформы УИС. Это выражается, прежде всего, в принципах ис­полнения наказания, которые во многом определяют основные параметры и на­правленность деятельности УИС и в других институтах уголовно-исполнительного законодательства, которое призвано нормативно закрепить концепцию реформы УИС. Вступивший в силу с 1 июля 1997 года УИК РФ «оформил реформирование уголовно-исполнительной системы суверенной России и дал определенные ориентиры ее функционирования не только на ближайшее будущее, но и на перспективу»1.

Уголовно-исполнительный кодекс впервые закрепил (ст. 8) демократиче­ские принципы исполнения наказания: гуманизм, равенство осужденных перед законом, соединение наказания с мерами исправительного воздействия, закон­ности, рационального применения мер принуждения, средств исправления осу­жденных и стимулирования их правомерного поведения. Данные принципы существенно отличаются от ранее действующих принципов исправительно-трудовой политики и отражают новые реалии в организации исполнения нака-

1 Уголовно-исполнительное право России: теория, законодательство, международные стандарты, отечественная практика конца XIX —начата XXI века: Учебник для вузов. - М., 2002. С. 584.

53

заний '. Поэтому реформа УИС должна не только учитывать данные принципы, но и способствовать их претворению в жизнь. В этом проявляется единство и взаимосвязь уголовно-исполнительного права и реформы УИС.

Принцип учета при проведении реформы УИС международного опы­та реформирования пенитенциарных систем.

Исполнение наказаний является объективно необходимой функцией лю­бого государства. Международным сообществом накоплен и обобщен значи­тельный положительный опыт организации исполнения наказаний, который нашел свое закрепление в различного рода международно-правовых актах. По­этому один из важнейших принципов разработки современной реформы УИС является учет при ее проведении международного опыта организации исполне­ния наказаний.

Речь, прежде всего, идет об учете международно-правовых актов. С юри­дической точки зрения возможны два пути их реализации. Первый - их прямое действие наряду с нормами национального законодательства; второй - приве­дение в соответствие с ними внутригосударственных актов. Оба эти направле­ния учитываются в современном законодательстве 2.

В отличие от ранее действовавшего законодательства, большинство норм Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации учитывают поло-