В.А. МЕЛЬНИКОВ
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(Общая часть)
Рекомендовано Евразийской Академией административных наук в качестве учебника для юридических высших и средних специальных учебных заведений
Мельников В.А. (Общая часть) Административное право Российской Федерации. Учебник. 2008. 172 С.
Рецензенты:
Юсупов В.А. заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.
Денисенко В.В. доктор юридических наук, профессор.
Учебник подготовлен в соответствии с программой дисциплины «Административное право» на основании положений Конституции Российской Федерации 1993 года и действующего российского законодательства.
В нем освещаются вопросы общей части предмета. Особое внимание автора уделено исследованиям административного принуждения как метода государственного управления.
Учебник рассчитан на студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, правоприменителей.
СОДЕРЖАНИЕ:
Оглавление………………..
Предисловие……………….
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
РАЗДЕЛ I. Административное право в правовой системе Российской федерации……………………….
Глава 1. Административное право как отрасль права……….
§ 1. Предмет административного права……………..
§ 2. Метод административного права………………..
§ 3. Система административного права……………..
§ 4. Понятие и виды источников административного права……
§ 5. Понятие административно-правовой нормы, особенности ее содержания и структуры………
Глава 2. Административно-правовые отношения…………….
§ 1. Понятие и структура административно-правовых отношений……
§ 2. Основные черты административно-правовых отношений………..
§ 3. Виды административно-правовых отношений…………………...
РАЗДЕЛ II. Субъекты административного права...
Глава 1. Граждане как субъекты административно-правовых отношений
§ 1. Понятие индивидуальных субъектов административно-правовых отношений
§ 2. Понятие и элементы административно-правового статуса граждан…….
§ 3. Административно-правовые гарантии прав и свобод граждан…………
§ 4. Содержание и виды административно-правового статуса граждан……
Глава 2. Общественные объединения……….…………………
§ 1. Понятие и виды объединений граждан…………
§ 2. Понятие и основы административно-правового статуса общественных объединений…
§ 3. Общественные объединения как субъекты административно-правовых отношений…….….
Глава 3. Президент Российской Федерации.………………….
§ 1. Президент РФ в системе государственной власти...
Глава 4. Органы исполнительной власти………………………
§ 1. Понятие и основы правового статуса органа исполнительной власти…
§ 2. Виды органов исполнительной власти………….
§ 3. Система органов исполнительной власти……...
Глава 5. Предприятия и учреждения……………………………
§ 1. Понятие и виды предприятий, учреждений…….
§ 2. Основы административно-правового статуса предприятий, учреждений
Глава 6. Государственная служба……………………………….
§ 1. Понятие, виды и принципы государственной службы…….
§ 2. Понятие и виды государственных служащих……………….
РАЗДЕЛ III. Административно-правовые формы и методы…………………………………………...
Глава 1. Формы и методы государственного управления…..
§ 1. Формы государственного управления…………………….
§ 2. Методы государственного управления……………………
Глава 2. Правовые акты управления……………..…………….
§ 1. Понятие и основные черты правовых актов управления…………
§ 2. Виды правовых актов управления……………….
Глава 3. Административное принуждение………..……………
§ 1. Понятие административного принуждения…….
§ 2. Виды мер административного принуждения…..
§ 3. Применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях..………………………………….
РАЗДЕЛ IV. Ответственность по административному праву…
Глава 1. Дисциплинарная ответственность………………..….
§ 1. Понятие дисциплинарной ответственности…....
§ 2. Основания дисциплинарной ответственности…
§ 3. Субъекты дисциплинарной ответственности….
§ 4. Дисциплинарные взыскания………………………
§ 5. Порядок наложения дисциплинарных взысканий…………….
Глава 2. Материальная ответственность по административному праву……
§ 1. Понятие, основания и содержание материальной ответственности по административному праву…………………….
Глава 3. Административная ответственность…..…………….
§ 1. Понятие и основные черты административной ответственности………
§ 2. Основания административной ответственности…
§ 3. Административные наказания…………………….
§ 4. Субъекты административной ответственности..
§ 5. Производство по делам об административных правонарушениях……
Глава 4. Понятие и содержание административного процесса…………
§ 1. Понятие и содержание административного процесса……………………..
РАЗДЕЛ I
Административное право в правовой системе Российской Федерации
Глава 1. Административное право КАК ОТРАСЛЬ ПРАВА
§ 1. Предмет административного права
Предмет любой отрасли права отвечает на вопрос: какие общественные отношения регулирует данная отрасль права.
Вопрос о предмете той или иной отрасли права считается сложным и, как правило, вызывает дискуссии в юридической литературе. Это объясняется тем, что различные отрасли права тесно взаимодействуют друг с другом, переплетаются в процессе регулирования общественных отношений.
Вместе с тем правильное отграничение одной отрасли права от другой имеет большое не только теоретическое, но и практическое значение. Ведь от того, какими нормами права регулируются те или иные общественные отношения, зависят субъективные права и обязанности участников этих правоотношений; этим определяется и порядок разрешения возникающих в обществе правовых споров и многое другое. Ясное понимание критерия разграничения отраслей права позволяет быстрее найти соответствующую норму права, лучше понять ее содержание, правильно применить нормы права в конкретных случаях.
Предмет любой отрасли права составляет совокупность (множество) каких-либо однородных общественных отношений, урегулированных нормами данной отрасли права. Не является исключением и российское административное право.
Административное право – самостоятельная отрасль правовой системы России. А это значит, что в правовой системе России выделена группа норм права, регулирующих однородные по своему характеру и содержанию общественные отношения, которые и являются ее предметом.
В переводе с латинского языка «администрация» означает «управление». Следовательно, административное право – это «управленческое» право.
Для начала следует разобраться в понятии управления вообще. В русском языке одно из основных значений слова «управление» – организующее целенаправленное воздействие.
«Организующее» – значит осуществляемое в определенном порядке, т. е. упорядоченное. Под «целенаправленностью» управленческого воздействия понимается наличие цели управления, на достижение которой непосредственно и направлено само управление. Организующее целенаправленное воздействие всегда направлено на какой-либо объект и имеет своей целью изменение его состояния.
Любые управленческие отношения можно изобразить в виде следующей схемы (рис. 1):
Рис. 1. Схема управленческих отношений
Из приведенной схемы видно, что любые управленческие отношения состоят как минимум из двух сторон. Меньшее количество сторон управленческих отношений представляется абсурдным, большее возможно и довольно распространено. Для упрощения исследования управленческих отношений предлагается субъект управления в дальнейшем называть управляющей стороной отношений, а объект управления – управляемой.
Помимо двух сторон, на схеме имеется стрелка, символизирующая в нашем случае оказываемое управляющей стороной управленческое воздействие на управляемую сторону.
Такая характеристика управления относится к любой сфере управленческого воздействия: в природе, механизмах и обществе.
Поскольку, как уже отмечено, для процесса управления необходимо наличие двух сторон, управление – это взаимосвязь субъектов и объектов. Если субъектами управления могут быть только люди и коллективы людей, способные оказывать волевое и целенаправленное воздействие, то объекты управления делятся на три вида: а) машины, механизмы и их комплексы (техническое управление); б) животные и растительные организмы, в том числе человек, как биологический объект (биологическое управление); в) поведение людей в человеческих коллективах (социальное управление).
Конечно, не любые управленческие отношения будут охватываться предметом административного права. Так, процесс технического управления водителем транспортным средством не является предметом административно-правового регулирования. Предметом административного права будут являться лишь те управленческие отношения, которые возникают по поводу соблюдения установленных государством Правил дорожного движения, в целях обеспечения безопасности дорожного движения в процессе этого технического управления.
Право является регулятором. В этом значении оно призвано регулировать, прежде всего, поведение людей. Чаще это регулирование осуществляется в форме управления. Таким образом, особый интерес для юриспруденции представляет именно управление поведением людей.
Социальное управление присуще всякому человеческому обществу и представляет собой волевое целенаправленное воздействие одних людей (субъектов управления) на поведение других людей (объектов управления) для достижения определенных целей.
Вместе с тем не любое управление поведением людей составляет круг общественных отношений, урегулированных административным правом. Социальное управление в зависимости от характера субъектов, целей и методов осуществления делится (довольно условно) на три взаимосвязанных вида: семейное, общественное и государственное. Административное право регулирует отношения только в одной из частей социального управления: сфере государственного управления.
В широком смысле под государственным управлением понимается вся деятельность государственного аппарата (управление государством). В административном праве чаще принято говорить о государственном управлении в узком смысле.
Таким образом, мы можем определить предмет административного права как совокупность общественных отношений в сфере государственного управления. Однако такое определение не достигнет цели понимания предмета административного права без раскрытия понятия «государственное управление» в узком смысле.
В узком смысле государственное управление – прежде всего, вид деятельности. От иных видов деятельности его отличает набор присущих только ему признаков. Для простоты определения данного понятия предлагается рассмотреть минимально необходимое количество таких признаков. Нам представляется, что этих признаков три.
1. Государственное управление – деятельность исполнительно-распорядительного характера (осуществляется во исполнение законов РФ в довольно специфичной, характерной только для нее форме – путем реализации уполномоченными должностными лицами от имени государства имеющихся у них государственно-властных полномочий, т.е. путем издания нормативных или индивидуальных правовых актов государственного управления подзаконного характера).
2. Государственное управление – подзаконная деятельность, носит вторичный характер по отношению к законам, т. е. не может им противоречить и направлена на их исполнение.
3. Государственное управление – осуществляется только специально уполномоченными на то субъектами (они называются органами государственного управления).
Основным из приведенных признаков нам представляется первый. Исполнительно-распорядительный характер государственного управления как вида деятельности можно рассматривать с двух сторон. С одной стороны, в этом одном действии проявляется исполнительство (в виде исполнения требований законов); с другой – исполнение этих законов осуществляется в довольно специфической форме: не путем их соблюдения, а в виде издания уполномоченными на то лицами собственных распоряжений, обязательных для исполнения теми, кому они адресованы.
Из исполнительского характера государственно-управленческой деятельности вытекает второй признак – подзаконный характер этого вида деятельности.
Поскольку государственно-управленческая деятельность всегда имеет распорядительный характер, то осуществлять ее может только специально уполномоченный на то субъект, наделенный соответствующими государственно-властными полномочиями и выступающий от имени государства. В этом заключается смысл третьего признака государственного управления. Такие уполномоченные субъекты называются органами государственного управления.
Для общей характеристики государственного управления как вида деятельности следует отметить, что она реализуется во всех сферах деятельности общества, а именно: в хозяйственной, социально-культурной и административно-политической. Государственное управление хозяйственной сферой было особо актуально в советский период развития нашего общества, когда государство являлось основным (около 95 %) собственником всех средств производства. В настоящее время государственное управление в хозяйственной сфере не является таким «всепроникающим» в связи с возникновением различных форм собственности на средства производства, но остается не менее значимым в процессе построения общества с социально ориентированной рыночной экономикой.
Следует также отметить то обстоятельство, что государственное управление осуществляется по вертикали (иерархично), в административном (внесудебном) порядке, путем как правоприменения, так и правотворчества (правоустановления).
Принимая во внимание изложенное, можно определить, что государственное управление – это подзаконная, исполнительно-распорядительная деятельность уполномоченных органов (органов государственного управления), состоящая в исполнении законов в процессе руководства хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферами.
Это определение предмета административного права было характерно для советского административного права, когда предмет этой отрасли права определялся посредством терминов «государственное управление» или «исполнительно-распорядительная деятельность», что безоговорочно отождествлялось. Одновременно с провозглашением в ст. 10 Конституции РФ 1993 г. принципа разделения властей исчезли из языка нормативно-правовых актов термины «государственное управление» и «исполнительно-распорядительная деятельность». Но не исчезли из науки административного права данные теоретические понятия.
Большинство ученых-административистов после принятия Конституции РФ попытались определить предмет административного права с помощью имеющегося в нормативно-правовых актах термина «исполнительная власть».
Так, Д. Н. Бахрах предмет административного права определяет как «совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти»[1]. Ю. М. Козлов под предметом административного права понимает совокупность общественных отношений, «возникающих в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти»[2]. Конечно, эти определения не противоречат друг другу и верны, но, вместе с тем, следует понимать, что они достаточно условны. Нередко одни и те же отношения подвергаются одновременному воздействию норм ряда отраслей права, иногда бывает сложно определить четкие границы действия различных правовых норм, поэтому, наверное, невозможно обозначить абсолютно точно предмет административного права определением, состоящим из одной подобной фразы. Рассмотрим более подробно различия указанных подходов определения предмета административного права.
Законодательное закрепление термин «исполнительная власть», как уже отмечалось, получил с принятием Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Для того чтобы рассмотреть принцип разделения властей, не лишним будет вспомнить понятие государственной власти.
Государственная власть – есть выделяемая обществом организованная сила, которая опирается на специальный аппарат, состоящий из лиц, профессионально выполняющих функции организации и управления в обществе, и обладающий монопольным правом на применение мер принуждения, вплоть до физического. Государственная власть формируется на основе общественной как продукт развития общества. На определенном этапе своего развития общественная жизнь становится настолько сложной, что возникает потребность в профессиональных чиновниках – управленцах, выполняющих публичные, т. е. общие для всех функции организации и управления.
Как уже отмечено, ст. 10 Конституции РФ разделила эту организованную силу, именуемую «государственная власть», на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Следует отметить, что любая (даже повседневная) деятельность состоит из трех основных составляющих: процесса принятия решения, его непосредственной реализации (исполнения) и контроля за исполнением принятого решения. На подобной основе строится и государственный аппарат, т. е. совокупность органов, уполномоченных непосредственно реализовывать задачи и функции государства. Это – законодательство, исполнительство, правосудие. В ст. 10 Конституции указано также, что названные виды государственной власти самостоятельны. Более правильным было бы назвать их относительно самостоятельными. Самостоятельными виды государственной власти можно назвать потому, что каждая обладает своим функциональным и компетенционным блоками (более подробно это будет освещено при рассмотрении понятия органа исполнительной власти). Относительно самостоятельными виды государственной власти являются потому, что они не могут существовать друг без друга, а существуют только в единстве на основе четкого разграничения функций и компетенции.
Идея разделения властей, высказанная еще античными и средневековыми учеными (Аристотель, Марсилий Падуанский и др.), была сформулирована в качестве самостоятельного учения в середине XVIII века Ш. Монтескье. Принцип разделения властей был использован и при составлении действующей Конституции США 1787 г.
В соответствии с Конституцией СССР 1977 г. единственными органами государственной власти являлись Советы народных депутатов. Принцип разделения государственной власти активно критиковался. Он назывался «буржуазным», и высказывалась мысль о том, что он подрывает единство и силу государственной власти. На самом деле принцип полновластия Советов народных депутатов, закрепленный Конституцией СССР 1977 г. и выраженный ранее в лозунге «Вся власть Советам!», никогда не был реальным. Всей полнотой государственной власти обладала такая государственная надстройка, как КПСС.
На съездах КПСС уже твердо знали «не только из теории, но и из многолетней практики», что «как подлинная демократия невозможна без социализма, так и социализм невозможен без постоянного развития демократии» (материалы XXV Съезда КПСС). По поводу принципа разделения властей общество официально придерживалось мнения К. Маркса и Ф. Энгельса, которые характеризовали данный принцип как «не что иное, как прозаическое деловое разделение труда, применяемое к государственному механизму в целях упрощения и контроля»[3]. Именно поэтому марксистко-ленинская теория отвергала принцип разделения властей как игнорирующий классовую природу государства.
В настоящее время общество пришло к выводу, что принцип разделения государственной власти – это не буржуазная политико-правовая доктрина, а система сдержек и противовесов демократического государства. Конечно, были в России и «болезни роста». Не безболезненно происходило становление принципа разделения властей (достаточно вспомнить события октября 1993 г.). Но мы уже убедились, что сам по себе этот принцип разделения властей единства государственной власти не подрывает, а его основная значимость заключается в том, что он противостоит возможности узурпации государственной власти и превращения общества в авторитарное или тоталитарное государство.
Что понимается под термином «исполнительная власть»?
Исполнительная власть – это:
1) прежде всего самостоятельная ветвь единой государственной власти РФ;
2) она самостоятельна только в функционально-компетенционном смысле (в рамках решения стоящих перед ней задач путем выполнения своих обязанностей и реализации своих прав);
3) является неотъемлемой частью государственной власти (существование исполнительной власти самой по себе – абсурд, она может существовать только вместе с законодательной и судебной властями);
4) разновидность государственной власти со всеми вытекающими отсюда последствиями (в процессе ее реализации происходит подчинение своей воле от лица государства вплоть до возможного применения для этой цели мер государственного принуждения);
5) категория базового характера. Ее нельзя отождествлять с видом государственной деятельности. Это понятие гораздо шире. В понятие исполнительной власти входит система органов, ее осуществляющих; принципы их построения и деятельности; государственные служащие этих органов; сама деятельность по осуществлению задач и функций этих органов; и даже материальные средства, принадлежащие этим органам;
6) имеет определенное субъективное выражение. Это значит, что реализовать ее может только специальный субъект, наделенный для этого специальными государственно-властными полномочиями (органы исполнительной власти и их должностные лица);
7) организуется и осуществляется на началах федерализма (разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ).
Отношения управленческого характера в зависимости от целей их возникновения можно классифицировать на внутренние (внутриорганизационные, внутриаппаратные, внутрисистемные) и внешние. Внутриорганизационные управленческие отношения выражают интересы самоорганизации. Стороны таких отношений, как правило, соподчиненные органы и должностные лица. В процессе таких управленческих отношений решаются именно внутриорганизационные проблемы (повышение эффективности деятельности органов, решение кадровых вопросов и т. д.). Внешние управленческие отношения связаны с воздействием органа (должностного лица) на объект управления, не входящий в этот орган, в целях непосредственной реализации возложенных на орган задач управленческого характера.
Данная классификация необходима для определения предмета административного права по ряду обстоятельств. Бесспорно, предметом административного права будут охватываться и внутриорганизационные и внешние отношения управленческого характера органов исполнительной власти. Вспомним определение предмета административного права, сформулированное Д. Н. Бахрахом. По его мнению, предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации (следует понимать – в процессе внутриорганизационной деятельности) и деятельности (следует понимать – непосредственно в процессе внешней деятельности) исполнительной власти.
Но, кроме того, предметом административного права будут охватываться и любые другие отношения, хотя и не подпадающие под очерченный круг, но по своей природе соответствующие трем вышеперечисленным признакам (сфера государственного управления, наличие субъекта государственного управления, осуществление им функций управленческого характера). Именно поэтому в ряде случаев возможны административно-правовые отношения и без участия субъекта исполнительной власти. Речь идет о внутриорганизационных отношениях управленческого характера, осуществляемых в органах законодательной и судебной власти.
Так, например, именно нормами административного права регулируется порядок прохождения государственной службы в судах, органах прокуратуры, а также деятельности по осуществлению контроля, проверок исполнения в указанных сферах и т. п.
Внутриорганизационные общественные отношения, возникающие по данному поводу, будут урегулированы нормами административного права постольку, поскольку в данных общественных отношениях непосредственно функции правосудия и прокурорского надзора не реализуются. Аналогичным образом обстоит дело и с внутриорганизационными отношениями органов законодательной власти. Подготовка материалов, оказание организационной и методической помощи комитетам и комиссиям, а равно другие подобные отношения также будут охватываться предметом административного права.
Таким образом, в системе государственной власти область, в которой могут возникать общественные отношения, охватывающиеся предметом административного права, графически можно изобразить в виде следующей схемы (рис. 2):
Рис. 2. Область возможного возникновения государственно-управленческих отношений
Как было замечено, государственное управление отличается от других видов социального управления прежде всего тем, что в ходе государственного управления непосредственно выражается государственный интерес, государственная управляющая воля. Отграничение государственно-управленческой деятельности от любой иной общественно значимой деятельности можно определить и тем, что ее осуществляют специальные субъекты – органы государственного управления, а не только органы исполнительной власти.
Как видно из приведенной схемы, в качестве органа государственного управления может выступить любой орган государственной власти, однако не во всех отношениях. Так, во внешних отношениях законодательной и судебной властей органы законодательной и органы судебной власти не могут выступать в качестве органа государственного управления. Следует также помнить, что в заштрихованной на схеме области также могут быть не только административно-правовые отношения, но и правоотношения, урегулированные нормами иных отраслей права.
Система органов прокуратуры в Российской Федерации является системой органов государственной власти, но по действующим нормативно-правовым актам РФ они в систему органов законодательной, судебной и исполнительной властей (по нашему мнению, необоснованно) не входят. Именно по этой причине на схеме система органов прокуратуры изображена отдельно.
В ряде случаев (как исключение) функции органов государственного управления могут реализовывать не только органы государственной власти, но и:
- общественные объединения;
- органы местного самоуправления;
- органы управления государственными предприятиями, учреждениями.
Общественные объединения могут выступать в качестве органов государственного управления лишь по поручению государства и в пределах делегированных им государственно-властных полномочий. Таких общественных объединений не так много. Это оставшиеся в некоторых регионах добровольные народные дружины, а также общества по защите прав потребителей и профсоюзы.
Органы местного самоуправления могут выступать в качестве органов государственного управления лишь в случаях реализации государственно-властных полномочий, которыми они были наделены в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ.
Управление же государственными предприятиями, учреждениями также происходит от имени его собственника – государства – уполномоченными на то должностными лицами. Администрации государственных предприятий и учреждений и являются органами их управления, а следовательно, и органами государственного управления, наделенными для своей управленческой деятельности соответствующими государственно-властными полномочиями.
Таким образом, нами дан исчерпывающий перечень органов государственного управления. Это все органы государственной власти (при реализации ими определенных государственно-властных полномочий) и общественные объединения, органы местного самоуправления, органы управления государственными предприятиями, учреждениями (также только в указанных нами случаях).
Но одного лишь наличия субъекта государственного управления недостаточно для определения предмета административного права, так как эти же субъекты могут вступать в правоотношения, урегулированные нормами других отраслей права (гражданского, трудового и т. д.). Отсюда следует еще один признак отношений, урегулированных нормами административного права: субъекты государственного управления должны реализовывать государственно-властные полномочия именно по поводу осуществления своих управленческих функций.
Однако следует иметь в виду, что не все «управленческое» тождественно «административно-правовому». Управленческие отношения могут обнаруживаться и там, где действуют нормы иных отраслей права (трудового, финансового и даже гражданского).
Принимая во внимание изложенное, можно сделать вывод о том, что совокупность общественных отношений, являющихся предметом административного права, определяется тремя основными требованиями к ним: 1) они осуществляются в процессе государственно-управленческой деятельности; 2) необходимо наличие специального субъекта – органа государственного управления; 3) в процессе этой деятельности специальные субъекты должны реализовывать функции именно управленческого характера.
Названным признакам более точно отвечает определение предмета административного права с использованием термина «государственное управление». Из сравнения двух приведенных концепций определения предмета административного права следует, что его определение посредством организации и деятельности органов исполнительной власти неоправданно сужает круг административно-правовых отношений.
Авторы этого определения аргументируют возможность его существования тем, что термин «государственное управление» из языка нормативно-правовых актов исчез, что представляется недостаточно обоснованным. По нашему мнению, не действующие нормативно-правовые акты должны определять основные направления развития той или иной науки права, а наоборот. Основная задача любой юридической науки нам видится в определении научно обоснованных путей совершенствования ее нормативной базы.
Итак, забегая вперед, можно определить все административно-правовое как то, что отвечает схеме управленческих отношений (рис. 1). При этом следует дополнить содержание данной схемы следующими положениями.
Во-первых, в административном праве субъектом управления могут выступать лишь органы государственного управления.
Во-вторых, объектом управления является только любой субъект права (за исключением Президента РФ, выступающего в административно-правовых отношениях всегда в качестве управляющей стороны ввиду его исключительных полномочий в сфере государственного управления).
В-третьих, стрелка на схеме, иллюстрирующей административно-правовые отношения, символизирует управленческое воздействие и может быть выражена в форме издания нормативно-правовых или индивидуальных (правоприменительных) актов управления подзаконного характера.
§ 2. Метод административного права
Наряду с предметом правового воздействия разграничение отраслей права многие ученые считают возможным осуществить и по методу правового регулирования. Если предмет административного права отвечает на вопрос, что подвергается административно-правовому регулированию, то метод административного права отвечает на вопрос, как, каким образом они регулируются. Отсюда следует, что метод правового регулирования – это совокупность правовых средств или способов регулирования общественных отношений (т.е. совокупность способов, с помощью которых нормы административного права регулируют административно-правовые отношения).
В юридической литературе существуют два подхода к проблеме метода административного права. В соответствии с одной точкой зрения, в праве существуют два основных полярных вида правоотношений. Типичным представителем одного вида являются административно-правовые отношения. Как было отмечено, административно-правовые отношения – управленческие отношения. Значит, в этих управленческих отношениях доминирует воля управляющей стороны над управляемой. Отсюда следует вывод о неравноправии сторон в административно-правовых отношениях. Считается, что эти и другие правоотношения, в которых существует неравноправие сторон, регулируются административно-правовым, т.е. властным методом.
Административно-правовому противопоставляется гражданско-правовой метод, свойственный гражданско-правовым и сходным с ними правоотношениям, в которых существует равенство сторон. Однако такая классификация оказалась слишком проста для всего разнообразия существующих правоотношений, поэтому позже появилось предложение дополнить два этих метода третьим – уголовно-правовым (в основном запрещающим).
Согласно другой точке зрения, в любой отрасли правовой системы России используется три основных метода правового регулирования: предписывающий (обязывающий), запрещающий, дозволяющий (управомочивающий); или предписание, запрет, дозволение. Совокупность названных методов правового регулирования и определяет метод какой-либо отрасли российского права. Разграничение отраслей права по методу правового регулирования в этом случае осуществляется по удельному весу (соотношению) перечисленных методов при регулировании данных общественных отношений. На наш взгляд, вторая точка зрения является более объективной.
Рассмотрим подробнее названные методы правового регулирования.
Предписания – возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой (ст. 18 Закона РФ «О милиции»); предписывающие знаки, например, «движение прямо» и т. д.
Запреты – по сути, те же предписания, но иного характера, а именно, возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой (все нормы права, изложенные в Кодексе РФ об административных правонарушениях и устанавливающие ответственность за те или иные деяния); запрещающие знаки, например, «движение запрещено» и т. д.
Дозволения – юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по собственному усмотрению (ст. 30.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, наделяющая правом определенных лиц обжаловать постановление по делу об административных правонарушениях); информационно-указательные знаки, например, «место для разворота» и т. д.
Придерживаясь второй точки зрения, можем констатировать, что в уголовном праве преобладает метод запрета, в гражданском – дозволения. Чем же характерен метод административного права? Как мы уже убедились на приведенных выше примерах, в административном праве есть место всем трем методам. Преобладающим является метод предписания. Это вытекает из особенности управленческих отношений, в которых субъект управления воздействует на объект управления методом распорядительного типа, т. е. методом предписания. Другие особенности метода регулирования административно-правовых отношений вытекают из самих особенностей этих отношений, которые мы рассмотрим ниже.
Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том, что принципиальной разницы в приведенных мнениях по поводу метода административного права нет. Очевидно, что под административно-правовым методом ученые понимают то же предписание; под гражданско-правовым – дозволение. Сторонники данной точки зрения позже дополнили свою классификацию методом уголовно-правовым, т. е. запретом. При этом авторы при такой классификации также исходят, прежде всего, из главного: какой из методов правового регулирования является преобладающим в той или иной отрасли права, исходя из особенностей регулируемых ею правоотношений.
§ 3. Система административного права
Рассматривая предмет административного права, мы пришли к выводу о том, что административное право регулирует широкий круг общественных отношений. Для обеспечения единства и одновременно дифференциации административно-правовых норм необходима их систематизация. Единство правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, достигается путем их группировки в самостоятельные правовые институты. В административном праве их много (институты субъектов административного права, государственной службы, правовых актов управления, административного принуждения и др.). Таким образом, система административного права – это единство и дифференциация административно-правовых норм, однородные группы которых образуют взаимосвязанные административно-правовые институты. Иными словами, система административного права как отрасли права предполагает такое распределение нормативного материала, которое позволяет обеспечить единство и дифференциацию административно-правовых норм, их логическую последовательность.
Вместе с тем правовые институты также можно группировать. Поскольку есть группы норм административного права, регулирующие управленческие отношения, связанные с особенностями какой-либо сферы деятельности государства, и группы норм, устанавливающих общие принципы государственного управления и реализации исполнительной власти, характерные для всех административно-правовых отношений, постольку институты административного права можно систематизировать и по этому признаку.
В соответствии с названным признаком в юридической литературе принято разделять две части административного права: Общую и Особенную. По проблеме отнесения правовых институтов к Общей или Особенной части в административном праве существуют дискуссионные проблемы. Не вдаваясь в их существо, отметим, что к Общей части относятся группы норм, закрепляющие:
а) основные принципы государственного управления;
б) правовое положение субъектов административного права;
в) основы государственной службы;
г) формы и методы государственно-управленческой деятельности и реализации исполнительной власти;
д) способы и порядок обеспечения законности в государственном управлении.
К Особенной части относятся три большие группы норм, осуществляющие:
а) государственное управление в сфере хозяйственной деятельности;
б) государственное управление в социально-культурной сфере (образование, культура, наука, здравоохранение, социальное обеспечение и т. д.);
в) государственное управление в сфере административно-политического строительства (оборона, иностранные дела, государственная безопасность и т. д.).
Учеными-административистами выдвигаются предложения и об отдельной систематизации административно-процессуальных норм, которые в настоящее время «растворены» в Общей и Особенной частях, т. е. о создании третьей части административного права – процессуальной. Однако пока данное предложение своего законодательного закрепления не нашло. Сегодня принят ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих лишь отдельные виды административных производств, другие подобные акты находятся в стадии разработки. Вместе с тем тенденция на выделение из административного права административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли на сегодняшний день сохраняется.
Систематизация административного права имеет не только теоретическое, но и практическое значение: она помогает правильному пониманию содержания административно-правовых норм, способствует решению задач унификации и кодификации административного права.
Структура административного права как науки изложена в оглавлении учебника. Разница систематизации административного права как отрасли права и административного права как науки заключается в том, что при систематизации административного права как отрасли права «кирпичиками», подлежащими систематизации, являются непосредственно нормы административного права. При систематизации же административного права как науки в роли таких «кирпичиков» выступают наши знания в этой сфере.
Рассмотрев структуру административного права, необходимо затронуть вопрос места административного права как отрасли права в правовой системе России. Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Изучение административного права мы начали именно с вопросов конституционного права, плавно «перетекая» непосредственно на административное. Именно конституционное право определяет понятие, основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, правовые основы их взаимодействия с другими видами государственной власти; именно конституционное право закрепляет права и свободы человека и гражданина, реализация значительной части которых осуществляется в рамках административно-правовых отношений.
Вместе с тем административное право тесно соприкасается с гражданским правом, также в ряде случаев регулируя имущественные отношения или используя гражданско-правовые методы. Прослеживается тесная взаимосвязь административного права с трудовым – по урегулированию отношений, касающихся государственной службы. Где проходит граница административного права с финансовым, земельным, природоохранительным, определить очень сложно, поскольку правоотношения в этих областях зачастую регулируются нормами административного права и административно-правовыми средствами. По своей сути административное право взаимодействует практически со всеми отраслями права правовой системы России. Это объясняется, прежде всего, широким кругом правоотношений, регулируемых нормами административного права.
§ 4. Понятие и виды источников административного права
Источник административного права – это внешняя форма выражения административно-правовых норм. Таковыми являются юридические акты государственных органов, содержащие нормы административного права, т. е. нормативные акты. Во избежание путаницы в дальнейшем следует вспомнить из курса теории государства и права, что понимается под нормативным актом. Нормативный акт – официальный письменный документ, принимаемый уполномоченным органом государства, который устанавливает, изменяет или отменяет нормы права.
В отличие от правовых актов индивидуального значения (приговор суда, постановление, приказ о наложении взыскания, поощрения) предписания нормативных актов носят более или менее общий характер (т.е. направлены на регулирование абстрактных, а не конкретных ситуаций); адресованы неопределенному кругу лиц, а не конкретным лицам в них указанным; рассчитаны на неоднократное применение. Нормативно-правовые акты, таким образом, устанавливают правило (норму) поведения в обществе.
Индивидуальные акты, в отличие от нормативных, акты как правило однократного применения, адресованные конкретному адресату и они регулируют какую-либо конкретную ситуацию. Индивидуальные акты иногда называют правоприменительными, поскольку они всегда заключаются в применении какого-либо нормативно-правового акта для данной конкретной ситуации. Справедливости ради надо отметить наличие правовых актов управления с отдельными элементами нормативно-правовых актов (например, знак дорожного движения). Среди разных ученых имеются различные мнения об их принадлежности к нормативно-правовым актам. Нам они таковыми не представляются.
Следуя данному определению источника административного права, нужно особо подчеркнуть, что индивидуальные акты источником права являться не могут!
Нормативные акты (а значит, и источники права) классифицируются по различным признакам. Наиболее значимой для нас будет являться их классификация по юридической силе. По юридической силе источники административного права можно разделить на две группы: 1) законы; 2) подзаконные акты. В свою очередь, законы и подзаконные акты можно также классифицировать по юридической силе, выстроив своего рода цепочку иерархии правовых норм. Условно такая классификация может выглядеть следующим образом.
1. Источники административного права, имеющие силу закона:
а) международные правовые акты, ратифицированные РФ;
б) Конституция РФ;
в) федеральные конституционные законы;
г) кодексы РФ;
д) федеральные законы;
е) уставы, положения и т. д., имеющие силу закона;
ж) законы субъектов РФ.
2. Источники административного права – подзаконные акты:
а) нормативные указы Президента РФ;
б) постановления Правительства РФ;
в) нормативные акты федеральных органов исполнительной власти (приказы, инструкции и т.д.);
г) нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ (постановления Правительства, глав администраций субъектов РФ и т. д.);
д) нормативные акты органов местного самоуправления (в случае наделения их государственно-властными полномочиями в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ);
е) нормативные акты руководителей государственных предприятий, учреждений, организаций.
Таким образом, приказы и иные нормативно-правовые акты руководителей государственных предприятий, учреждений, организаций являются «низовым» звеном, на уровне которого могут приниматься акты, выступающие источниками административного права. На более низких ступенях уполномоченными должностными лицами могут издаваться лишь индивидуальные правовые акты управления, которые источниками административного права не являются.
Следует также отметить, что не все нормативно-правовые акты являются источниками административного права, а только те из них, которые хотя бы одной нормой в них содержащейся, регулируют хотя бы одно административно-правовое отношение.
Как было отмечено, административное право регулирует широкий круг правоотношений. Из этого следует, что большинство нормативно-правовых актов из приведенной нами классификации являются источниками административного права, поскольку содержат в себе одну или более норму административного права.
Каждая норма административного права имеет свое внешнее выражение. В юриспруденции известны три внешних формы выражения правовых актов управления: устная, письменная и путем конклюдентных (обоюдопонятных) действий. Устная форма не присуща нормативно-правовым актам управления ввиду невозможности ее выявления для неоднократного применения, на которое нормативно-правовые акты и рассчитаны. Обоюдопонятными действия по воздействию правовых актов управления на управляемую сторону становятся лишь после закрепления таких действий нормами права в письменной форме. Таким образом, для нормативно-правовых актов государственного управления характерна лишь письменная форма их выражения.
§ 5. Понятие административно-правовой нормы, особенности ее содержания и структуры
Административное право как отрасль права состоит из двух частей, части – из правовых институтов, институты, в свою очередь, – из правовых норм. Таким образом, нормы административного права являются «клеточками» самостоятельной отрасли права.
Нормы административного права – это устанавливаемые государством правила поведения, целью которых является регулирование общественных отношений в сфере функционирования механизма исполнительной власти (более широко – государственного управления).
Как и нормы других отраслей права нормы административного права состоят из гипотезы, диспозиции и санкции. Из теории права мы знаем, что гипотеза – это характеристика условий, при которых необходимо руководствоваться требованиями данной нормы права. Диспозиция – формулировка правила должного поведения (непосредственно сами предписание, запрет или дозволение). Санкция – указание на меры, применяемые в случаях нарушения требований, выраженных в диспозиции.
Центральным элементом правовой нормы является диспозиция. В административно-правовых нормах это правило выражено еще более наглядно.
Так, гипотеза в административно-правовых нормах зачастую не применяется ввиду того, что в качестве условия действия правовой нормы всегда подразумевается деятельность органа управления по реализации исполнительной власти. Но в некоторых административно-правовых нормах она все же присутствует (например, в соответствии с ч. 6 ст. 5 Закона РФ «О милиции» «милиция не имеет права разглашать сведения, относящиеся к личности гражданина, порочащие его честь и достоинство, если исполнение обязанностей или правосудия не требует этого»).
Как правило, в административно-правовых нормах нет и такого ее элемента, как санкция. Это обусловлено тем, что административно-правовые нормы регулируют управленческие отношения, и невыполнение предписания субъекта управления в рамках подчиненности влечет дисциплинарную ответственность. Вместе с тем имеются и исключения. Так, в нормах, устанавливающих административную ответственность, санкции имеются, так как эти нормы предусматривают ответственность за нарушение общепринятых правил поведения, и отношений подчиненности между субъектом и объектом управления в данных случаях нет.
Классифицировать нормы административного права на виды можно по различным признакам.
По конкретным субъектам нормы регулируют правовое положение:
а) органов исполнительной власти;
б) предприятий и учреждений;
в) государственных служащих;
г) общественных объединений;
д) граждан.
По целевому назначению они делятся на регулятивные (содержащие правила (нормы поведения) и охранительные (призванные обеспечить защиту, охрану урегулированных юридическими нормами отношений).
По методу воздействия на поведение субъектов выделяют обязывающие, запрещающие, управомочивающие и поощрительные (стимулирующие). Ю. М. Козлов[4] выдвигает и четвертую категорию – рекомендательные. Отмечая, что по своей природе они не имеют юридически обязательного характера, он приводит пример документа, именуемого «Рекомендации по применению государственными налоговыми инспекциями санкций за нарушение налогового законодательства» от 6 октября 1993 г. В названном документе по существу содержатся не рекомендации, а прямые предписания. По мнению автора, этот пример свидетельствует о том, что в данном случае мы имеем дело с обязывающими нормами права, а принимать во внимание одно лишь название документа было бы неверным. Кроме того, нормы права иметь рекомендательный характер не могут, поскольку это, по нашему мнению, противоречит их определению.
По содержанию нормы права можно классифицировать на материальные (закрепляют непосредственно правило поведения) и процессуальные (определяющие порядок, процесс реализации материальных норм права).
По своему масштабу они подразделяются на общефедеральные и нормы субъектов Федерации.
По объему регулирования – на общие, межотраслевые, отраслевые, внутриотраслевые.
По юридической силе – имеющие силу закона и подзаконных актов.
В юридической литературе выделяются четыре формы реализации административно-правовых норм:
1) исполнение (активные действия по выполнению предписания);
2) соблюдение (пассивное поведение по воздержанию от совершения запрещенных действий);
3) использование (субъект сам решает, воспользоваться ли ему нормой права или нет);
4) применение (принятие уполномоченным на то органом юридически властного решения).
Некоторые ученые выделяют лишь две формы реализации административно-правовых норм – исполнение и применение, но, на наш взгляд, такая классификация является неполной.
Глава 2. Административно-правовые отношения
§ 1. Понятие и структура административно-правовых отношений
Административно-правовые отношения – конкретная разновидность правоотношений. В них выражены как общие черты, свойственные всем правоотношениям, так и особенности, присущие только данной их разновидности.
Административно-правовые отношения – это общественные отношения, урегулированные нормами административного права, т. е. складывающиеся в сфере государственного управления.
Естественно, что в этих правоотношениях стороны выступают носителями взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовыми нормами непосредственно по тому поводу, по которому они в данные отношения вступают. Но, поскольку административно-правовые отношения всегда конкретны, то для их возникновения мало сторонам лишь быть носителями взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовыми нормами. Эти взаимные права и обязанности в рамках конкретных правоотношений должны быть сторонами реализованы.
Административно-правовые отношения, как и все другие правоотношения, имеют свой состав (структуру). В структуру административно-правовых отношений входят три основных элемента: 1) субъекты (отвечают на вопрос «те, кто?», т. е. участники); 2) объект (отвечает на вопрос «то, на что направлено?») и 3) содержание (состоит из двух сторон: материальной – поведение субъектов и юридической – субъективные права и обязанности).
По поводу объекта правоотношений в юридической литературе высказывались различные точки зрения. По одной (О. С. Иоффе[5] ) объект правоотношений – это только поведение людей, согласно другой (С. Н. Братусь[6] ) – поведение людей является не объектом правоотношения, а его содержанием. Объектом правоотношения считается то, на что направлено это поведение – имущество, личные блага, духовные и иные ценности, обеспечивающие в соответствии с общегосударственным интересом индивидуальные интересы сторон в правоотношении.
Наиболее верной нам представляется точка зрения, согласно которой объект административного права представляет из себя следующее: а) в подавляющем большинстве случаев объектом административно-правовых отношений будут являться действия, деятельность, поведение людей; б) но в некоторых случаях, а именно в административно-правовых отношениях имущественного характера, налицо сложный объект – поведение и само имущество.
Субъектом административно-правовых отношений является участник этих правоотношений, наделенный соответствующими правами и обязанностями. Каждого из субъектов административно-правовых отношений рассмотрим более подробно при изучении следующего раздела административного права. Сейчас же достаточно дать их примерный перечень. Ими могут быть индивидуальные и коллективные субъекты: органы исполнительной власти; органы управления государственными организациями; общественные объединения граждан; сами граждане и др.
§ 2. Основные черты административно-правовых отношений
У административно-правовых отношений есть свои особенности (основные черты), отличающие их от других видов правоотношений. Выделим основные из них.
1. Главной, определяющей особенностью административно-правовых отношений является то, что они складываются (возникают) в специфической области – в сфере государственного управления. Для этих отношений характерно все то, что характерно и для исполнительной власти.
2. Поскольку в административно-правовых отношениях реализуется исполнительная власть (государственное управление), постольку административно-правовые отношения – это властеотношения. Им соответствует формула «власть – подчинение» (не следует путать с более узкой формулой «начальник – подчиненный»). Коротко остановимся на данном признаке.
Так как в административно-правовых отношениях одна сторона всегда управляет, а другая подчиняется, и без управляющей от имени государства стороны эти отношения невозможны, то необходимо и наличие обязательного субъекта этих правоотношений, который будет наделен полномочиями на осуществление государственно-управленческой деятельности. Таким образом, в административно-правовых отношениях необходимо наличие обязательного субъекта (обязательной стороны).
Простого наличия обязательного субъекта административно-правовых отношений, наделенного государственно-властными полномочиями, недостаточно. Обязательная сторона данного правоотношения всегда действует, властно распоряжаясь, т. е. реализуя имеющиеся у нее государственно-властные полномочия. Отсюда также следует и то, что между двумя гражданами административно-правовые отношения невозможны.
В административно-правовых отношениях всегда присутствует специальный субъект, реализующий свои государственно-властные полномочия, следовательно, в этих отношениях стороны неравны, т. е. для них всегда характерно неравенство сторон.
3. Одним из основных признаков административно-правовых отношений является то обстоятельство, что они могут возникать по инициативе любой из сторон, и согласие второй стороны не является обязательным условием их возникновения. Возникновение административно-правовых отношений по инициативе двух сторон будет не что иное, как административно-правовой договор. Проблему административно-правовых договоров мы рассмотрим позже.
Принимая во внимание указанный признак, следует особо отметить, что от возникновения административно-правовых отношений по инициативе управляемой стороны они местами с управляющей стороной не меняются, поскольку у управляющей стороны возникает юридическая обязанность вступить в эти отношения не перед управляемой стороной, а перед государством.
4. Споры между участниками административно-правовых отношений сегодня разрешаются, как правило, в административном (внесудебном) порядке, т. е. путем непосредственного юридически властного распоряжения уполномоченного на то органа (обычно вышестоящего начальника того, чьи действия обжалуются). В последнее время наблюдается тенденция обоснованного расширения круга административно-правовых споров, разрешение которых возможно только в судебном порядке или на альтернативной основе с административным (увольнение с работы, обжалование в суд наложенных административных наказаний, действий и решений должностных лиц, ограничивающих права и законные интересы граждан, и т. д.).
Еще в 1910 г. барон С. А. Корф говорил о том, что «поручение органам администрации разбирательства правовых споров, в которых та же администрация является заинтересованной стороной, не может обеспечивать справедливости и беспристрастности решений в полной мере, какими бы гарантиями процессуальными ни были обставлены эти разбирательства»[7]. Беспристрастный механизм разрешения споров, вытекающих из административно-правовых отношений, С. А. Корфу виделся лишь в деятельности административных судов. Сегодня в Российской Федерации ведется поэтапная деятельность по созданию системы административного судопроизводства.
5. В случае нарушения одной из сторон требований административно-правовых норм (невыполнения либо ненадлежащего выполнения своих юридических обязанностей) эта сторона несет соответствующую юридическую ответственность (административную, дисциплинарную, материальную, а иногда и уголовную) перед государством в лице его органов, каковыми являются, как правило, сами органы исполнительной власти.
§ 3. Виды административно-правовых отношений
Административно-правовые отношения классифицируются по различным признакам.
По целевому назначению – на правоотношения, связанные с реализацией непосредственных задач и функций исполнительной власти, и связанные с правонарушениями в процессе реализации исполнительной власти.
По конкретному содержанию – на правоотношения имущественного и неимущественного характера.
По характеру субъектов – на правоотношения между субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями (внутриаппаратные) и правоотношения между этими субъектами и общественными организациями и гражданами (внеаппаратные).
По способу защиты – на защищаемые в административном и судебном порядке.
Наибольший интерес в административном праве представляет классификация административно-правовых отношений по юридическому характеру взаимодействия их сторон. В соответствии с этим признаком выделяют вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения.
Под вертикальными понимаются обычные властеотношения между субъектом и объектом управления, которые мы рассмотрели выше. Они наиболее характерны для административного права.
Горизонтальным правоотношениям свойственны следующие три признака: а) они могут осуществляться только между субъектами управления; б) эти субъекты управления равностатусные; в) субъекты управления в этих отношениях не имеют по отношению друг к другу государственно-властных полномочий.
Из указанных признаков видно, что горизонтальные административно-правовые отношения подразумевают равенство сторон, что вообще не характерно для административно-правовых отношений.
Вертикальные, горизонтальные и даже диагональные (идею о существовании которых выдвигали В. А. Юсупов, М. С. Студеникина) административно-правовые отношения наиболее наглядно можно представить в виде следующей схемы (административно-правовые отношения на ней показаны соответствующими стрелками):
Рис. 3. Административно-правовые отношения
Горизонтальные административно-правовые отношения (рис. 3) могут иметь место как: а) предшествующие непосредственному управленческому воздействию; б) возникающие после непосредственного управляющего воздействия в целях наиболее эффективной его реализации; в) отношения административно-договорного характера.
Проблема диагональных административно-правовых отношений на сегодняшний день остается дискуссионной. По поводу их наличия или отсутствия в юридической литературе нет единого мнения.
Горизонтальные административно-правовые отношения хотя и реализуются в сфере государственного управления, но своей непосредственной задачей воздействие на управляемый объект не имеют. Фактически они подготавливают последующее управляющее воздействие. Поэтому можно встретить такие названия вертикальных и горизонтальных административно-правовых отношений, как отношения основные и не основные. Схожа с ними и классификация административно-правовых отношений на субординационные (властные) и координационные (в которых властность отсутствует).
На наш взгляд, найти сегодня пример одного конкретного горизонтального административно-правового отношения нельзя. Во-первых, это противоречило бы основному признаку административно-правовых отношений – их властности. Во-вторых, анализ конкретных ситуаций приводит автора в одних случаях к выводу о том, что они являются отношениями, не урегулированными нормами права. Тогда это не правоотношения вообще и не административно-правовые отношения, в частности. В других же случаях рассмотренные примеры не имеют хотя бы одного из признаков горизонтальных административно-правовых отношений, отчего становятся правоотношениями вертикальными.
Горизонтальные административно-правовые отношения нами понимаются как совокупность конкретных вертикальных административно-правовых отношений между двумя субъектами государственного управления, которые в целом уравновешивают их положение по поводу того, по поводу чего они вступили в это множество конкретных правоотношений (не следует путать с равностатусностью субъектов права, вытекающей из нормативно-правовых актов, а не конкретных правоотношений).
В. А. Юсупов[8], классифицируя административно-правовые отношения по их организационной направленности, предлагает три их вида:
- организационно-структурные (внутриорганизационные);
- организационно-функциональные (внешние);
- административно-деликтные (по поводу ответственности за невыполнение требований норм административного права).
РАЗДЕЛ II
Субъекты административного права
Под субъектом права понимается участник общественных отношений, которого юридическая норма наделяет правами и обязанностями. Это понятие включает в себя два критерия: социальный – участие в общественных отношениях в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю персонифицированного субъекта, и юридический – признание правовыми нормами его способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях. Именно по этому признаку отличаются такие понятия, как субъект административного права и субъект административно-правовых отношений. Субъект административного права – это участники управленческих отношений, которые наделены административно-правовой нормой правами и обязанностями, а также способностью вступать в административно-правовые отношения. Субъект административного права, как правило, является участником административно-правовых отношений, но может им и не быть. Субъект правоотношений – это всегда фактический участник конкретных правовых связей. Поэтому данная категория представляет для нас наибольший интерес.
В административном праве существуют различные классификации субъектов административного права: а) в соответствии с общей теорией права выделяются граждане и организации[9] ; б) граждане, лица без гражданства и иностранные граждане; органы государственного управления и внутренние части их аппарата; государственные и общественные предприятия и учреждения и внутренние части их аппарата; органы общественных организаций и их внутренние части; служащие, являющиеся носителями административных прав и обязанностей[10].
Следует, однако, признать, что все эти классификации либо в той или иной степени неточны, либо излишне загромождены. Наиболее простую и точную классификацию субъектов административного права, на наш взгляд, предложил Д. Н. Бахрах[11] : индивидуальные и коллективные субъекты административного права.
Глава 1. Граждане как субъекты административно-правовых отношений
§ 1. Понятие индивидуальных субъектов административно-правовых отношений
Говоря об индивидуальных субъектах административно-правовых отношений, следует различать такие правовые термины, как личность и гражданин. Еще в 1967 г. И. Е. Фарбер разграничил понятия «права человека» и «права гражданина» по признаку наличия их государственного признания, а поскольку в праве различаются права человека (личности) и гражданина, то справедливо было бы предположить, что это не тождественные термины. Под личностью понимается физическое лицо, т. е. человек. Гражданство в свою очередь – категория политико-правовая. Гражданин – это лицо, находящееся в постоянных, устойчивых правовых связях с государством. Государство наделяет гражданина правами, защищает и покровительствует ему за границей. В свою очередь, гражданин обязан соблюдать законы и другие предписания государства, выполнять установленные им обязанности.
Отсюда следует, что личность – более широкое понятие, чем гражданин. Личность может быть как гражданином РФ (обычным, почетным, с двойным гражданством), так и лицом без гражданства, иностранным гражданином (ближнего и дальнего зарубежья).
Естественно, гражданин обладает бльшим объемом прав в сфере государственного управления, чем иностранные граждане и лица без гражданства. Лица, не являющиеся гражданами РФ, не имеют некоторых прав и обязанностей, носителями которых Граждане Российской Федерации являются.
Вместе с тем следует иметь в виду, что в некоторых законах и подзаконных актах термин «гражданин» может употребляться в широком смысле, и под ним подразумеваются все лица, находящиеся на территории РФ: граждане, лица без гражданства и иностранные граждане.
В административно-правовых отношениях термин «гражданин» также имеет несколько другой смысл, чем указанный выше. Под гражданином в административно-правовых отношениях понимается не просто физическое лицо. В ряде случаев такие лица в административно-правовых отношениях могут находится в постоянных, устойчивых правовых связях с государством и реализовывать свои государственно-властные полномочия. В этих правоотношениях они будут выступать от имени государства как должностные лица органа государственной власти, но не как граждане.
В. И. Новоселов предлагал гражданином в административно-правовых отношениях считать «лицо (человека), не состоящее с данным органом управления в трудовых или государственно-служебных отношениях»[12]. Д. Н. Бахрах, не совсем соглашаясь с данным определением в части терминов «орган управления» и «трудовые или государственно-служебные отношения», уточняет его и предлагает более широкое определение: «Гражданин – это отдельное лицо, которое не находится в устойчивых правовых отношениях с данной организацией»[13].
На наш взгляд, неточность вышеприведенных определений обусловлена не вполне удачным подбором его критерия. Электрик областной администрации имеет устойчивую правовую связь с органом государственной власти. Вместе с тем для определения его как гражданина в административно-правовых отношениях она не имеет никакого значения.
Для определения гражданина в административно-правовых отношениях основное значение имеет не наличие устойчивых правовых связей с органом государственной власти, а наличие или отсутствие у личности государственно-властных полномочий.
Лицо выступает в административно-правовых отношениях как гражданин лишь тогда, когда он выступает от себя лично. В административно-правовых отношениях лицо может выступать и не от себя лично, а от имени органов государственной власти. Это происходит в случаях, когда лицо имеет и реализует соответствующие государственно-властные полномочия.
Отсюда следует, что лица, не наделенные государственно-властными полномочиями, в административно-правовых отношениях всегда выступают от своего имени, т. е. как граждане. Лица же, наделенные такими полномочиями, в одних административно-правовых отношениях могут выступать от своего имени, а в других – нет. Поэтому дать определение гражданина как субъекта административно-правовых отношений вообще невозможно.
Таким образом, более точным нам представляется следующее определение: гражданин в административно-правовых отношениях – это лицо, выступающее от себя лично и не наделенное государственно-властными полномочиями; либо наделенное, но в данных конкретных правоотношениях их не реализующее.
§ 2. Понятие и элементы административно-правового статуса граждан
Прежде чем рассматривать содержание административно-правового статуса граждан, необходимо уяснить его значение. Слово «статус» произошло от латинского status – состояние, положение. Отсюда правовой статус – правовое положение (т. е. положение, урегулированное нормами права), административно-правовой статус – правовое положение в сфере государственного управления или положение, урегулированное только нормами административного права.
Правовое положение граждан в сфере государственного управления – часть их общего правового статуса. В силу этого обстоятельства понимание административно-правового статуса граждан должно быть основано на раскрытии понятия правового статуса вообще. Юридическое закрепление правового положения (статуса) личности есть отражение отношений между человеком и государством. Именно эти отношения и определяют роль и место личности в правовой системе общества.
Основным элементом правового статуса граждан является комплекс их прав и обязанностей, закрепленный нормами права[14]. К другим элементам правового статуса ученые относят также гражданство, юридическую ответственность, правоспособность и дееспособность.
Некоторые ученые (А. П. Алехин, Л. Д. Воеводин, А. И. Иерусалимов, А. И. Лепешкин и др.) одним из элементов правового статуса называют юридические гарантии этих прав и обязанностей, установленные государством. Несомненно, юридические гарантии очень важны, но более правильной является точка зрения, согласно которой такие гарантии элементом правового статуса гражданина не являются. «Это либо принципы, либо черты, либо предпосылки правового статуса, которые безусловно характеризуют положение личности в обществе, пронизывают данное понятие, но не выступают в качестве самостоятельных элементов»[15]. Действительно, гарантии определяют лишь качество уже имеющихся прав, но не их объем, а потому являются элементом не правового, а фактического положения граждан.
«Гражданин является субъектом государственного управления, и нормы права закрепляют его специфический статус в данной области, основанный на общем статусе, но во многих чертах отличающийся от него, прежде всего, большей конкретностью.
Правовой статус граждан в государственном управлении – это конкретизация общего правового статуса граждан применительно к особенностям (задачам, целям, условиям) государственного управления как одного из видов государственной деятельности»[16], – обоснованно отмечает В. И. Новоселов.
Административно-правовой статус гражданина характеризуется наличием тех же элементов, которые определяют его общий правовой статус в обществе. Исходя из специфики деятельности органов исполнительной власти, лишь гражданство как элемент административно-правового статуса не имеет принципиального значения, поскольку нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере организации и деятельности исполнительной власти, обычно распространяется на всех лиц: граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ. Законодатель, оперируя термином «граждане», имеет в виду обычно все названные группы.
Перед рассмотрением непосредственно содержания административно-правового статуса граждан необходимо более подробно поговорить о его элементах. Итак, следует выделить два основных элемента: 1) комплекс прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления; 2) наличие административной правоспособности и административной дееспособности.
Комплекс прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления определяется разнообразными по юридической силе нормативными актами: а) международными правовыми актами, ратифицированными РФ; б) Конституцией РФ; в) Законами РФ; г) всевозможными подзаконными актами.
По мнению В. И. Новоселова, «в состав правового статуса входит также еще один особый элемент: права-обязанности. Дело в том, что среди правовых категорий имеется одна специфическая категория – права, являющиеся в то же время обязанностями (право на труд и обязанность трудиться; право на образование и обязанность получить установленный минимум образования; право получить паспорт и обязанность иметь паспорт и т.д.)»[17]. На наш взгляд, нельзя согласиться с указанным мнением. Следует различать разные по объему действия. Конституционной обязанностью являлось получение основного общего образования. Получение среднего профессионального и высшего образования было конституционным правом и т. д. Равные же по объему действия не могут быть одновременно правом и обязанностью лица, поскольку эти понятия взаимоисключающие.
Административная правоспособность гражданина – это признаваемая за ним государством возможность быть субъектом административного права, иметь права и обязанности административно-правового характера.
Административная правоспособность возникает с момента рождения. Однако в момент рождения она еще не полная и не у всех равная. Она может отличаться в зависимости от пола, состояния здоровья. С достижением определенного возраста, получением образования и т. д. она развивается и изменяется. Так, Президентом РФ можно стать, лишь достигнув 35-летнего возраста, являться носителем права на поступление в ряд учебных заведений можно лишь до 30 лет и т. д. Административную правоспособность нельзя изменить по собственному желанию. Ее объем устанавливается и изменяется лишь государством. Административное законодательство предусматривает возможность полного или временного лишения некоторых прав.
Условием реализации административной правоспособности является наличие у гражданина административной дееспособности. Административная дееспособность гражданина – признаваемая за ним государством способность своими действиями осуществлять, приобретать права и выполнять возложенные на него обязанности административно-правового характера.
Административная дееспособность граждан РФ возникает позже административной правоспособности, но конкретный возраст ее наступления не установлен. В ряде случаев она наступает уже с шестилетнего возраста (ответственность школьников). Так же, как и административная правоспособность, административная дееспособность развивается и изменяется. Как правило, полная дееспособность наступает с 18-летнего возраста (административная деликтоспособность – с 16-ти лет). В соответствии с законом некоторые граждане могут быть признаны полностью или частично недееспособными.
На основе правоспособности дееспособные граждане реализуют свои субъективные права, выполняют свои обязанности, вступая в конкретные административно-правовые отношения.
Что касается такого элемента правового статуса, как гражданство, то он полностью охватывается первым элементом – комплексом прав и обязанностей (поскольку гражданство, как было отмечено, это не что иное, как устойчивая правовая связь человека с обществом, осуществляемая через взаимные права и обязанности).
Любая юридическая ответственность наступает за невыполнение или ненадлежащее выполнение своих юридических обязанностей, а следовательно, ее роль – гарантировать выполнение субъектами права своих юридических обязанностей. Отсюда вытекает, что юридическая ответственность является составной частью такого элемента, как юридические гарантии прав и обязанностей граждан.
§ 3. Административно-правовые гарантии прав и свобод граждан
Несмотря на то обстоятельство, что юридические гарантии прав и свобод граждан в качестве самостоятельного элемента их административно-правового статуса нами не признаны, они являются очень важным элементом юридической системы любого общества.
Режим охраны законности и прав граждан невозможен без развернутой системы гарантий. Говоря о системе гарантий прав граждан, в юридической литературе авторы предлагают различные способы их классификации: общие и специальные; государственные и общественные; прямые и косвенные; судебные, внесудебные. К числу общих гарантий обычно относят экономические, политические, идеологические, а к специальным – юридические.
Так, В. А. Патюлин обоснованно относил к политическим гарантиям «степень демократизации общественной жизни, состояние законности, методы и формы деятельности государственного аппарата», к экономическим – «материальные условия жизни общества на том или ином этапе его развития», к идеологическим – «общественное мнение,... правосознание советских граждан»[18].
