Оценка регулирующего воздействия проекта федерального закона
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», затрагивающего вопросы регулирования оборота драгоценных металлов и драгоценных камней
1. Насколько точно определена сфера регулирования проекта акта (предметрегулирования, перечень объектов, состав субъектов)?
В сферу действия Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (далее – федеральный закон) и проекта федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект) включены правоотношения, регулирование которых является избыточным. Нынешнее регулирование основано на презумпции того, что драгоценные металлы и драгоценные камни являются валютными ценностями. Собственно, именно отнесение драгоценных металлов и драгоценных камней к валютным ценностям и послужило основанием принятия в 1998 году Федерального закона «О драгоценных металлах и драгоценных камнях». В 2003 году драгоценные металлы и драгоценные камни исключены из перечня объектов, регулируемых законодательством о валютном регулировании и валютном контроле, однако правовое регулирование их оборота после этого не изменилось. С точки зрения гражданско-правового регулирования все объекты гражданских прав делятся на оборотоспособные, изъятые из оборота и ограниченные в обороте (статья 129 ГК РФ). Поскольку драгоценные металлы и драгоценные камни не изъяты из оборота и не ограничены в нём, правовое регулирование их оборота должно осуществляться исходя из того, что драгоценные металлы и драгоценные камни являются обычными вещами (товарами), ограничения на оборот которых могут вводиться только при наличии оснований, предусмотренных частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации (т.е. в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства). Охраняемыми государственными и общественными интересами в рассматриваемой сфере могут выступать:
Предотвращение незаконной добычи драгоценных металлов и драгоценных камней;
Пополнение золотого запаса страны и государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней;
Обеспечение прав потребителей на надлежащее качество изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней.
Таким образом, с точки зрения обеспечения государственных и общественных интересов предметом государственного регулирования правоотношений в сфере добычи и оборота драгоценных металлов и драгоценных камней должны быть:
Добыча драгоценных металлов и драгоценных камней;
Производство драгоценных металлов;
Пополнение Золотого запаса страны и государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней;
Государственный контроль за добычей и производством драгоценных металлов и драгоценных камней;
Регулирование хранения и транспортировки драгоценных металлов и драгоценных камней, находящихся в государственной и муниципальной собственности;
Опробование и клеймение ювелирных изделий, а также их экспертиза;
Государственный контроль за организациями, осуществляющими опробование и клеймение ювелирных изделий.
Регулирование иных правоотношений является избыточным и ведёт к усилению административного давления на отрасль и, как следствие, к снижению её конкурентоспособности как на российском, так и на мировом рынке. Однако действующий Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» (равно и как предлагаемый законопроект) предполагает избыточное регулирование оборота драгоценных металлов и драгоценных камней, не соответствующее целям, установленным частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, а именно:
Наличие государственного регулирования и контроля за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней после аффинажа и выполнения обязательств перед государством по пополнению золотого запаса и государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней;
Регулирование учета, транспортировки и охраны драгоценных металлов и драгоценных камней, не находящихся в государственной или муниципальной собственности;
Ограничения на оборот лома и отходов драгоценных металлов и драгоценных камней (в виде обязательной передачи на аффинаж и запрета на использование в производстве и совершение с ними сделок до аффинажа);
Предоставление Правительству Российской Федерации (путем установления проб) права на установление ограничений по производству и обороту (в частности, для целей экспорта) изделий, не соответствующих установленным в Российской Федерации пробам;
Государственная монополия на опробование и клеймение ювелирных изделий.
Кроме того, объект регулирования – драгоценные металлы и драгоценные камни – имеют различные свойства, условия добычи, производства и использования. Так, термин «производство» не применим к драгоценным камням, также драгоценные камни не подлежат опробованию и клеймению. В связи с изложенным драгоценные камни и драгоценные металлы не могут регулироваться одним нормативным актом, в связи с чем в отношении регулирования оборота драгоценных камней следует принять самостоятельный федеральный закон. Также обращение драгоценных металлов и драгоценных камней, содержащихся в ювелирных изделиях, может регулироваться только в отношении качества этих изделий, а именно их опробования и клеймения. Если регулирование добычи и производства драгоценных металлов основано на наличии непосредственно государственных интересов, то обеспечение качества изделий обосновано защитой прав потребителей, то есть имеет гражданско-правовую основу. Поэтому требуется разделить регулирование данных правоотношений различными нормативными актами. Таким образом, предмет регулирования федерального закона нуждается в уточнении, либо взамен существующего федерального закона следует принять три самостоятельных закона – о драгоценных камнях, о государственном регулировании добычи и производства драгоценных металлов, об опробовании и клеймении ювелирных и иных бытовых изделий.
2. Термины (определения), вводимые проектом акта понятны, корректны, и не вызывают неоднозначного толкования? Существует ли необходимость добавить иные термины (и их определения)?
Проект федерального закона вводит понятия «ювелирные и другие бытовые изделия», «проба», «государственное пробирное клеймо», «клеймение», «опробование». Некоторые термин нуждаются в уточнении.
Термин «опробование» некорректен, поскольку содержит неконкретные слова «определение или подтверждение». Так. «подтверждение» содержит двоякий смысл, а именно: с одной стороны, оно понимается как фактическое (техническое) действие по установлению фактической пробы, а с другой, его можно трактовать как юридически значимое действие, которое представляет собой юридическое признание пробы в изделии. Более правильным является применение к термину «опробование» только проведению технических действий (химические анализы, натиры, прочие проверки), а юридическое признание пробы в изделии осуществляется путем нанесения на изделие пробирного клейма, что является самостоятельным действием, не входящим в термин «опробование». Следует уточнить данный термин, а именно: «опробование - проверка ювелирных и иных бытовых изделий, осуществляемая с целью подтверждения пробы указанных изделий».
Также термин «государственное пробирное клеймо» требует изменения, так как предполагается, что пробирное клеймение будут осуществлять как органы пробирного надзора, так и специально аккредитованные организации, то есть данный термин будет именоваться «пробирное клеймо».
Предлагаемая редакция термина: «пробирное клеймо - знак установленного образца, наносимый уполномоченной в соответствии с настоящим Федеральным законом организацией на ювелирное и другое бытовое изделие из драгоценных металлов и удостоверяющий пробу драгоценного металла в таком изделии».
Необходимо изменить имеющийся в действующей редакции федерального закона термин «производство драгоценных металлов». Существующий термин включает в себя извлечение драгоценных металлов из лома и отходов драгоценных металлов. Между тем, лом и отходы драгоценных металлов образуются из уже произведенных драгоценных металлов, которые были сырьем для производства изделий и полуфабрикатов. Таким образом, отнесение технологического процесса извлечения драгоценных металлов из лома и отходов из ранее произведенных драгоценных металлов к производству драгоценных металлов является неправильным и некорректным. Производство драгоценных металлов должно включать только технологические процессы извлечения драгоценных металлов из добытых руд и доведения извлеченных драгоценных металлов до состояния аффинированных.
Предлагаемая редакция термина: «производство драгоценных металлов - извлечение драгоценных металлов из добытых комплексных руд и полученных из комплексных руд, концентратов, содержащих драгоценные металлы; аффинаж драгоценных металлов».
Исключение процесса извлечения драгоценных металлов из лома и отходов повлечёт за собой наличие терминологического пробела в законодательстве, что может повлечь его неоднозначное толкование. Поэтому необходимо добавить термин «переработка драгоценных металлов», который включает в себя обработку драгоценных металлов и извлечение драгоценных металлов из лома и отходов.
Предлагаемая редакция термина: «переработка драгоценных металлов – обработка драгоценных металлов, осуществляемая в процессе производства из драгоценных металлов продукции (изделий) и полуфабрикатов, предназначенных для производства продукции (изделий), и влекущая изменение химического состава и (или) физического состояния первоначального продукта; извлечение драгоценных металлов из лома и отходов драгоценных металлов».
В соответствии с действующим законодательстве установлено требование о нанесении производителями ювелирных изделий своего именника на изделия. Однако в федеральном законе имеется пробел относительно регулирования правоотношений, связанных с использованием именников. Поэтому требуется внести в законодательство термин «именник». Кроме того, на импортируемые изделия именник согласно действующему законодательству не наносится, что влияет на возможность предъявлять требования по качеству изделий к импортерам. Следовательно, термин «именник» должен включать его нанесение как на произведённые в Российской Федерации, так и на ввезённые в Российскую Федерацию изделия. Предлагаемая редакция термина:
«именник - знак изготовителя или импортера, который проставляется юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (далее - изготовитель) или импортером на изготовленных или ввезенных ими изделиях (в том числе после ремонта/реставрации) и содержит в зашифрованном виде информацию о годе изготовления или ввоза изделия и изготовителе или импортере».
Законопроект вводит очень важное изменение определения цели федерального пробирного надзора (контроля) - вместо определенных в действующей редакции закона целей – «защиты прав потребителей ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, прав изготовителей этих изделий от недобросовестной конкуренции, а также в целях защиты интересов государства», - законопроект определяет новые цели осуществления федерального пробирного надзора (контроля).
Теперь это деятельность, «направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими производство, извлечение, переработку, использование, обращение, хранение и учет драгоценных металлов, драгоценных камней и изделий из них, лома и отходов драгоценных металлов и драгоценных камней, а также деятельность, связанную с добычей драгоценных металлов и драгоценных камней, требований, установленных международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (далее - обязательные требования)».
Таким образом, если ранее целью пробирного надзора в числе прочего являлась защита интересов изготовителей, то теперь такой целью заявлено предупреждение, выявление и пресечение ими неких нарушений. При этом не существует документа, содержащего сводный перечень нарушений (по типу «Правил дорожного движения»), которые будут «предупреждаться, выявляться и пресекаться» федеральным пробирным надзором.
3. Какие изменения предусматриваются проектом акта по сравнению с действующим регулированием (в какой части, по возможности приведите примеры таких изменений)?
Расширяются полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней (далее – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в установленной сфере).
Предполагается создание федеральной службы по контролю за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней (пункт 3 статьи 13 федерального закона в редакции законопроекта).
Вводится государственный контроль (надзор) за обращением драгоценных металлов после их аффинажа.
Под видом установления особенностей осуществления государственного контроля государственный контроль в области оборота драгоценных металлов и драгоценных камней существенно усиливается и фактически выводится из-под действия федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» путем введения процедур контроля, которые прямо противоречат указанному закону, таких как:
режим постоянного пребывания на предприятиях, осуществляющих использование драгоценных металлов и драгоценных камней (пункт 3 статьи 13.1 федерального закона в редакции законопроекта), что прямо противоречит пункту 1 статьи 13.1 федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
предусмотрено право проведения внеплановых проверок субъектов предпринимательской деятельности, участвующих в обороте драгоценных металлов, по основаниям, прямо противоречащим пункту 2 статьи 10 федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и без согласования с органами прокуратуры.
Для цели усиления государственного контроля (надзора) законопроектом предложено федеральный пробирный надзор причислить к тем видам государственного контроля (надзора), при которых особенности организации и проведения проверок могут устанавливаться не в Федеральном законе 294-ФЗ, регулирующим отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защищающим права юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), а другими федеральными законами – в данном случае Федеральным законом «О драгоценных металлах и драгоценных камнях». Именно в части законопроекта, вводящей новеллы в Федеральный закон «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», прописаны многочисленные новые нормы по резкому усилению государственного контроля (надзора).
Из-под обязательного клеймения выводятся:
- ювелирные и другие бытовые изделия из серебра массой до 3 грамм; - ювелирные изделия, произведенные в РФ для экспорта.
Требования к транспортировке и охране драгоценных металлов и драгоценных камней будут применяться только к драгоценным металлам и драгоценным камням, находящимся в государственной или муниципальной собственности.
Разрешается использование лома и отходов драгоценных металлов собственного производства без обязательного направления на аффинаж.
Специальный учет субъектов оборота драгоценных металлов и драгоценных камней заменяется на уведомление о начале деятельности.
Изменения в статьи 333.31 и 333.32 Налогового Кодекса Российской Федерации вводят государственную пошлину за:
регистрацию именников изготовителей ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов;
изготовление именников электродов для изготовителей ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов;
постановку на ювелирные и другие бытовые изделия оттисков именников электроискровым методом для изготовителей ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов;
уничтожение на ювелирных и других бытовых изделиях из драгоценных металлов оттисков фальшивых пробирных клейм;
изготовление пробирных реактивов;
хранение ценностей сверх установленного срока;
а также устанавливают основания для отказа в возврате государственной пошлины.
Вносится ряд правок юридико-технического характера.
4. Какие полезные эффекты (для государства, общества, субъектов предпринимательской деятельности, потребителей и т.п.) ожидаются в случае принятия проекта акта? Какими данными можно будет подтвердить проявление таких полезных эффектов?
Введение добровольности клеймения отечественных ювелирных изделий из серебра массой до 3-х грамм (такие изделия составляют более 38% от всего рынка отечественных изделий из серебра) позволит сэкономить для бизнеса расходы на оплату госпошлины за клеймение, повысит оборачиваемость денежных средств, сократит расходы государства на процедуру пробирного надзора за данной категорией изделий, высвободит дополнительные производственные мощности и штатные единицы для осуществления пробирных операций по другим категориям ювелирных изделий.
Клеймение на добровольной основе государственным пробирным клеймом ювелирных и других бытовых изделий отечественного производства, произведенных на экспорт, позволит сэкономить для бизнеса расходы на оплату госпошлины за клеймение, повысит оборачиваемость денежных средств, сократит расходы государства на процедуру пробирного надзора за данной категорией изделий, высвободит дополнительные производственные мощности и штатные единицы для осуществления пробирных операций по другим категориям ювелирных изделий.
Использование лома и отходов драгоценных металлов собственного производства без обязательного направления на аффинаж позволит бизнесу сэкономить время и денежные средства.
Отмена требования об обязательной транспортировке спецтранспортом в сопровождении вооруженной охраны для драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции их них, находящихся в собственности негосударственных компаний, позволит бизнесу сэкономить денежные средства.
5. Какие негативные эффекты (для государства, общества, субъектов предпринимательской деятельности, потребителей и т.п.) ожидаются в случае принятия проекта акта? Какими данными можно будет подтвердить проявление таких негативных эффектов?
Введение тотального контроля за отдельно взятой отраслью – производство и реализация изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней, который существовал в предлагаемом виде только во времена СССР.
Законопроект формирует в государстве вместо двухуровневой трехуровневую схему осуществления государственного контроля (надзора) в данной сфере экономики, что неизбежно и очень существенно увеличит затраты на ее содержание со стороны государства и административные издержки со стороны бизнеса. Сегодня двухуровневая схема осуществления государственного контроля (надзора) в данной сфере выглядит следующим образом:
специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (Министерство финансов Российской Федерации),
уполномоченное государственное учреждение, подведомственное федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему федеральный государственный пробирный надзор (Федеральное казенное учреждение «Пробирная палата России» при Министерстве финансов Российской Федерации).
Законопроектом вместо существующей двухуровневой вводится новая трехуровневая система, которая включает:
Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий нормативно-правовое регулирование в установленной сфере (по-видимому, Министерство финансов Российской Федерации),
уполномоченный орган государственного контроля (надзора) (по-видимому, вновь образуемая Федеральная служба по контролю за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней при Министерстве финансов РФ),
государственное учреждение, подведомственное уполномоченному органу государственного контроля (надзора) (по-видимому, Федеральное казенное учреждение «Пробирная палата России», уже при соответствующей Федеральной службе).
Ювелирная отрасль России становится единственной отраслью, производящей товары народного потребления, в которой имеется усиленный контроль со стороны государства. Под видом установления особенностей осуществления государственного контроля государственный контроль в области оборота драгоценных металлов и драгоценных камней фактически выводится из-под действия федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» путем введения процедур контроля, которые прямо противоречат указанному закону. На это указывают:
создание федеральной службы, осуществляющей контроль за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней;
режим постоянного пребывания на предприятиях, как производящих драгоценные металлы, так и использующих драгоценные металлы в производстве в качестве сырья (пункт 3 статьи 13.1 федерального закона в редакции законопроекта), что прямо противоречит пункту 1 статьи 13.1 федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». При этом критерии, по которым будет осуществляться формирование списка организаций, в которых вводится режим постоянного пребывания, законопроектом не предусмотрены, что создает угрозу злоупотреблений и повышает коррупционность законопроекта;
предусмотрено право проведения внеплановых проверок субъектов предпринимательской деятельности, участвующих в обороте драгоценных металлов, по основаниям, прямо противоречащим пункту 2 статьи 10 федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (пункт 5 статьи 26.1 федерального закона в редакции законопроекта);
предоставление контролирующему органу практически неограниченных полномочий по проведению проверок, изъятию имущества субъектов предпринимательской деятельности под видом отбора проб (ничто не мешает отобрать 100 % продукции в качестве пробы), остановке производственной деятельности под видом осмотра помещений и изъятия образцов и проб продукции;
устранение органов прокуратуры из процедуры согласования внеплановых проверок (пункт 6 статьи 26.1 федерального закона в редакции законопроекта).
Закрепление государственной монополии на опробование и клеймение ювелирных изделий.
Дублирование функций государственного контроля за обращением драгоценных металлов и драгоценных камней.
На это указывает то обстоятельство, что Роспотребнадзор также обладает функцией государственного контроля за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней в отношении субъектов, осуществляющих розничную торговлю изделиями из драгоценных металлов и драгоценных камней (в частности, об этом свидетельствует часть 1 статьи 23.
49 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, содержащая ссылку на статью 19.14 этого же Кодекса).
Снижение конкурентоспособности и увеличение себестоимости продукции из драгоценных металлов, увеличение стоимости ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов.
На это указывает введение повышенного государственного контроля, что повлечёт увеличение административных издержек субъектов предпринимательской деятельности.
Увеличение расходов на содержание дополнительного числа госслужащих в количестве 500 человек.
На это указывают:
предоставление органам пробирного надзора дополнительных полномочий по проведению проверок субъектов предпринимательской деятельности;
введение режима постоянного пребывания должностных лиц органов пробирного надзора на производственных предприятиях;
проект постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о Федеральной службы по контролю за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней», разработанное Минфином России и опубликованное на его сайте в 2011 году.
Рост коррупции в отрасли, что вытекает из полномочий государственных органов, которые будут вправе как изымать продукцию, так и останавливать производство под видом исполнения своих полномочий при проведении проверок и соблюдении режима постоянного пребывания.
6. Приведет ли предлагаемое регулирование к росту издержек соответствующих субъектов предпринимательской деятельности (временные/материальные издержки)? Оцените размер таких издержек (оценка может быть представлена в терминах РСБУ). Оцените количество субъектов предпринимательской деятельности подпадающих под действие предлагаемого регулирования.
Предлагаемое регулирование (прежде всего введение государственного контроля, в т.ч. постоянного, за оборотом драгоценных металлов после их аффинажа и проведение проверок субъектов предпринимательской деятельности) приведёт к росту издержек субъектов предпринимательской деятельности. Размер издержек субъектов предпринимательской деятельности на данный момент оценен быть не может, поскольку связан с осуществлением государственного контроля, а также содержит коррупционные издержки. Под действие предлагаемого законопроектом регулирования подпадает: около 20 000 ювелирных магазинов, 10 000 добывающих и 5000 производственных предприятий.
7. Требуется ли переходный период для вступления в силу проекта акта? Какой переходный период необходим для вступления в силу предлагаемых проекта акта, либо с какого времени целесообразно установить дату вступления в силу проекта акта?
В текущей редакции переходный период не требуется. Если будут учтены предложения РСПП по введению альтернативных форм регулирования опробования и клеймения ювелирных изделий предлагается следующая формулировка: «До момента вступления в силу требований к аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по опробованию, экспертизе и клеймению ювелирных и иных бытовых изделий из драгоценных металлов, и порядка аккредитации таких организаций, организации, являющиеся производителями ювелирных изделий, вправе осуществлять опробование и клеймение произведенных ими ювелирных и иных бытовых изделий из драгоценных металлов при условии наличия у таких организаций испытательных лабораторий, аккредитованных на предмет определения содержания драгоценных металлов».
8. Оцените, приведет ли введение проекта акта к увеличению числа госслужащих.
Проект приведёт к увеличению численности сотрудников Российской государственной пробирной палаты, финансируемой за счет средств федерального бюджета, прежде всего в связи с заменой двухуровневой системы государственного управления на трёхуровневую и введением тотального контроля за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней. Законопроект предполагает увеличение числа госслужащих на 500 человек в связи с тем, что предполагается создание Федеральной службы по контролю за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней (в соответствии с проектом Постановления Правительства Российской Федерации «Об образовании Федеральной службы по контролю за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней», опубликованном на сайте Минфина России в 2011 году).
9. Содержат ли проект акта нормы, приводящие к избыточным административным и иным ограничениям для соответствующих субъектов предпринимательской деятельности? Приведите примеры таких норм.
Абзац 7 преамбулы федерального закона в редакции законопроекта, предусматривающий государственный контроль за использованием и обращением драгоценных металлов и драгоценных камней.
Пункты 1 и 2 статьи 10 федерального закона в редакции законопроекта, предусматривающая, что государственное регулирование в области добычи, производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней осуществляется посредством установления обязательных для исполнения субъектами предпринимательской деятельности требований к учету, хранению, отчетности, а также к порядку осуществления операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями. Учитывая, что в 2003 году валютный статус драгоценных металлов, драгоценных камней и ювелирных изделий был отменен, данная статья противоречит Конституции Российской Федерации, статье 24, пункту 1 «Каждый имеет право на свободное использование своего имущества», статье 35, пункту 1 «Право частной собственности охраняется законом».
Пункт 3 статьи 10 федерального закона, устанавливающий государственную монополию на опробование и клеймение ювелирных изделий.
Статья 11 федерального закона, устанавливающая полномочия Правительства Российской Федерации по установлению порядка учета, хранения драгоценных металлов и драгоценных камней и отчетности о них.
Статья 13.1 федерального закона в редакции законопроекта предполагает введение режима постоянного контроля на предприятиях, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, в том числе и на акционерных и частных предприятиях. Функции государственных контролеров постоянного контроля сводятся к статистическому учету и контролю технологического процесса, тем самым дублируя функции производственного менеджмента предприятий. Таким образом, создаётся избыточное административное регулирование. Государственные расходы на содержание таких контролеров составляют десятки миллионов рублей ежегодно.
Пункт 1 статьи 20 федерального закона, предусматривающий требование об обязательной передаче на аффинаж произведенных драгоценных металлов.
Пункт 1 статьи 21 федерального закона, устанавливающий порядок ценообразования при совершении сделок с драгоценными металлами и тем самым ограничивающий свободу договора.
Пункт 4 статьи 22 федерального закона, ограничивающий свободу договора в отношении сделок с ломом и отходами драгоценных металлов.
Статья 26 федерального закона, предусматривающая государственный контроль за использованием и обращением драгоценных металлов и драгоценных камней.
Статья 26.1 федерального закона в редакции законопроекта, предусматривающая особенности проведения проверок в отношении субъектов предпринимательской деятельности, создает избыточные административные и иные ограничении предусматривая создание Федеральной службы за исполнением устаревшего законодательства, которое базировалось на основном принципе – драгоценные металлы и драгоценные камни, являлись валютными ценностями. Несмотря на то, что в 2003 году валютный статус драгоценных металлов и драгоценных камней был отменен, предлагаемый проект, в основном, сохранил и усилил ограничения, которые были введены действующей редакцией закона.
Пункт 2 статьи 30 федерального закона, содержащий неконкретные основания для обращения драгоценных металлов и драгоценных камней в доход государства. Изъятие имущества в доход государства допустимо только при совершении сделки, противоречащей основам правопорядка и нравственности (статья 169 ГК РФ), либо в качестве санкции за совершение преступления или административного правонарушения.
Изменения в статьи 333.31 и 333.32 Налогового кодекса Российской Федерации, устанавливающие новые основания для взимания государственной пошлины и основания для отказа в её возврате.
10. Содержат ли проект акта нормы, на практике невыполнимые? Приведите примеры таких норм.
Под сомнением находится сама возможность исполнения государством функций по контролю за оборотом драгоценных металлов, поскольку, исходя и предполагаемой численности контролирующих органов, охватить контролем все действующие в России субъекты предпринимательской деятельности данной отрасли (число которых составляет порядка 35 000) не представляется возможным. Это говорит о том, что:
проконтролировать весь оборот драгоценных металлов и драгоценных камней будет невозможно, и
проверки будут осуществляться выборочно, в отношении «избранных» субъектов предпринимательской деятельности, что повышает коррупционность законопроекта.
Не понятен порядок исполнения пункта 3 статьи 13.1 федерального закона в редакции законопроекта, предусматривающий формирование перечня неких объектов для целей осуществления режима постоянного пребывания. В результате толкования этой нормы не ясны:
1) вид объектов, включаемых в перечень (либо юридические лица, либо драгоценные металлы и драгоценные камни); 2) критерии, по которым соответствующие объекты будут включаться в такой список. Без определения критериев Правительство Российской Федерации не вправе формировать указанный перечень.
11. Существуют ли альтернативные способы достижения целей, заявленных в рамках проекта акта. По возможности укажите такие способы и аргументируйте свою позицию.
В связи с исключением драгоценных металлов и драгоценных камней из состава валютных ценностей и вступлением России в ВТО государственная политика в области регулирования оборота драгоценных металлов и драгоценных камней должна осуществляться с целью повышения конкурентоспособности высокотехнологичной ювелирной промышленности. Поэтому целью законопроекта должно быть комплексное совершенствование правового регулирования правоотношений, связанных с добычей, производством и использованием драгоценных металлов и драгоценных камней, с учетом необходимости устранения избыточных функций государственного регулирования и с учетом мирового опыта регулирования данного рынка, которое должно включать следующие положения:
Демонополизация функций опробования и клеймения изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней путем предоставления права клеймения ювелирных изделий организациями, удовлетворяющими определенным требованиям и аккредитованными уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации с сохранением для остальных компаний возможности пользоваться услугами пробирного надзора. Данное положение основано на том, что:
органы пробирного надзора, являющиеся монополистами по выполнению функции клеймения, осуществляют клеймение с существенными задержками во времени;
клеймение изделий часто происходит с нанесением повреждений изделиям, поскольку в пробирных органах используются разрушающие методы опробования;
на территории Российской Федерации действует всего 20 инспекций пробирного надзора, а это означает в некоторых случаях значительную удаленность производителей от места нахождения инспекции.
Указанные обстоятельства влекут увеличение периода оборачиваемости денежных средств производителей, что означает фактически замораживание оборотных средств на период клеймения, увеличение расходов на транспортировку изделий к месту осуществления пробирных операций, причинение убытков в связи с некачественным выполнением работ по клеймению. Необходимо учитывать опыт промышленно развитых стран, являющихся признанными лидерами ювелирного рынка, который говорит о том, что в большинстве стран обязательное клеймение отсутствует вообще, а там, где оно существует, в основном осуществляется негосударственными организациями или самими производителями. Так, в США обязательное клеймение отсутствует вообще, а гарантией обеспечения интересов потребителей является торговая марка производителя и угроза судебного преследования недобросовестного продавца. В Германии клеймо на изделия наносят сами производители либо продавцы. В Великобритании клеймение осуществляется независимыми сертификационными центрами. Опыт России по осуществления клеймения в рамках государственной монополии является единичным и скорее негативным, нежели позитивным.
Устранение государственного контроля (надзора) за использованием и обращением драгоценных металлов и драгоценных камней. Данное положение основано на том, что драгоценные металлы, прошедшие аффинаж и таким образом полностью легализованные, и драгоценные камни являются обычными вещами (товарами), не ограниченными в гражданском обороте, и регулирование их обращения не должно отличаться от регулирования оборота иных товаров, не ограниченных в обороте. После того, как добытый драгоценный металл прошел аффинаж, и его собственником исполнены обязательства перед государством по пополнению Золотого запаса и государственных фондов, драгоценные металлы и драгоценные камни поступают в свободное обращение, что соответствует мировой практике. Контроль может осуществляться только на стадиях добычи (путем лицензирования данной деятельности) и производства (в аффинажных организациях) драгоценных металлов и драгоценных камней.
Устранение обязанности не находящихся в государственной или муниципальной собственности предприятий по выполнению обязательных требований по учету, хранению и транспортировке драгоценных металлов и драгоценных камней. Данное положение основано на том, что субъекты предпринимательской деятельности, использующие или реализующие драгоценные металлы и драгоценные камни и продукцию из них, свободны в осуществлении своих прав на данные товары. Обязанность по ведению учёта драгоценных металлов и драгоценных камней исчерпывается отражением этих товаров в бухгалтерском учёте.
Либерализация оборота лома и отходов драгоценных металлов. Данное положение основано на том, что отсутствуют какие-либо существенные основания для установления ограничений в отношении лома и отходов, а также то, что существующие ограничение предполагают монополию аффинажных заводов на извлечение драгоценных металлов из лома и отходов, что устраняет конкуренцию и ведёт к увеличению затрат производителей ювелирных изделий. Также необходимо учитывать мировой опыт, который говорит о том, что ограничений на оборот лома и отходов драгоценных металлов на существует.
Устранение ограничений на производство изделий, не соответствующих установленным в Российской Федерации пробам, для целей экспорта. Данное положение основано на том, что российские производители не могут производить продукцию, на которую имеется спрос на мировом рынке. Это влечёт недополучение прибыли производителями и упущение возможности по загрузке производственных мощностей, а также недополучение налогов бюджетом.
Декриминализация преступлений, связанных с незаконными сделками с драгоценными металлами и драгоценными камнями (статья 191 Уголовного кодекса Российской Федерации), и уклонением от аффинажа лома и отходов драгоценных металлов (статья 192 Уголовного кодекса Российской Федерации). Данное положение основано на том, что:
предусмотренные указанными статьями преступления фактически не несут общественной опасности;
диспозиция статьи 191 УК РФ не разъясняет термины «сделка, совершенная с нарушением правил, установленных законодательством» и «незаконные хранение, перевозка и пересылка», что создаёт угрозу её произвольного толкования и злоупотребления со стороны правоохранительных органов;
указанные статьи УК РФ фактически не действуют (возбуждаемые уголовные дела не доходят до суда либо заканчиваются вынесением оправдательного приговора), а также используются недобросовестными сотрудниками правоохранительных органов для личного обогащения.
Совершенствование защиты прав потребителей ювелирных изделий путем введения в законодательство термина «именник» и введение обязанности проставления именников на импортируемых изделиях, что соответствует мировой практике;
Совершенствование законодательства в смежных сферах (налогообложение, противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, биржевая торговля).
12. Иные предложения и замечания по проекту акта.
Правовое регулирование отношений в области оборота драгоценных металлов и драгоценных камней осуществляется законодательными актами других отраслей права. Некоторые из этих законодательных актов также требуют доработки, а именно:
Статьи 191 и 192 Уголовного кодекса Российской Федерации и статья 19.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Основания декриминализации содержащихся в указанных статьях правонарушений описаны в подпункте 6 пункта 11 настоящей оценки. Защита прав потребителей должна обеспечиваться соответствующими нормами об административной и уголовной ответственности за предоставление недостоверной информации о товаре и обман.
Требует доработки подпункт 6 пункта 1 статьи 164 Налогового кодекса Российской Федерации (части второй), устанавливающий, что обложение налогом на добавленную стоимость производится по ставке 0 процентов при реализации драгоценных металлов налогоплательщиками, осуществляющими их добычу или производство из лома и отходов, содержащих драгоценные металлы.
Основанием для доработки данной нормы служит то обстоятельство, что данная норма устанавливает неравенство в сфере налогообложения для различных субъектов налоговых правоотношений, участвующих в обороте драгоценных металлов. Исходя из грамматического толкования данной нормы, правом на применение ставки 0 процентов обладают только налогоплательщики, осуществляющие добычу драгоценных металлов, и налогоплательщики, осуществляющие производство драгоценных металлов, то есть аффинажные организации. Налогоплательщики, осуществляющие добычу драгоценных металлов, применяют нулевую ставку при реализации аффинированных по договорам подряда драгоценных металлов независимо от того, что производителем аффинированного драгоценного металла является аффинажная организация. Сырьём для производства аффинированных драгоценных металлов может являться как минеральное сырье, так и вторичное (то есть лом и отходы драгоценных металлов), что следует из пунктов 4 и 8 Положения о порядке совершения сделок с драгоценными металлами на территории Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации № 756 от 30.06.1994. Таким образом, аффинажные организации обладают правом на применение нулевой ставки при реализации аффинированного драгоценного металла, произведённого из вторичного сырья. Однако аффинажные организации осуществляют производство аффинированных драгоценных металлов как из приобретенного ими вторичного сырья, так и из вторичного сырья, переданного им переработчиками по договору подряда. Когда аффинажная организация реализует произведенный драгоценный металл банку, она вправе применять нулевую ставку, а когда реализацию осуществляет переработчик после аффинажа вторичного сырья аффинажной организацией по договору подряда, нулевая ставка неприменима. В то же время при реализации добывающей организацией аффинированный по договору подряда с добытый драгоценных металл нулевая ставка применима. Таким образом, несмотря на то, что вторичным сырьём в обоих случаях является лом и отходы драгоценных металлов, право на применение льготы поставлено в зависимость лишь от того, является ли собственник драгоценного металла аффинажной организацией или нет. Статья 3 Налогового кодекса Российской Федерации устанавливает, что законодательство о налогах и сборах основано на признании всеобщности и равенства налогообложения. Рассматриваемая норма устанавливает необоснованные преимущества некоторых категорий налогоплательщиков перед другими, а именно: налогоплательщики, добывающие минеральное сырье, и налогоплательщики, производящие аффинированный драгоценный металл из вторичного сырья, вправе применять нулевую ставку, в то время как налогоплательщики, осуществляющие переработку лома и отходов с последующей передачей на аффинаж, применяют общую ставку, то есть необоснованно несут более высокое налоговое бремя. Также необходимо учесть, что критерии и порядок отнесения организаций к аффинажным в законодательстве не урегулированы, то есть получение статуса аффинажной организации является затруднительным. Поэтому данная норма требует доработки путем предоставления налогоплательщикам, осуществляющим переработку и извлечение драгоценных металлов из лома и отходов драгоценных металлов с последующей передачей извлечённых драгоценных металлов на аффинаж, права применения нулевой ставки при реализации аффинированного драгоценного металла банкам. Предлагаемая редакция подпункта 6 пункта 1 статьи 164 Налогового кодекса Российской Федерации: «6) драгоценных металлов (в том числе аффинированных по договорам подряда с аффинажными организациями) налогоплательщиками, осуществляющими их добычу, производство, переработку и (или) извлечение из лома и отходов, содержащих драгоценные металлы, Государственному фонду драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, фондам драгоценных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Федерации, Центральному банку Российской Федерации, банкам;».
Статьи 5 и 6 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».
В настоящее время законодательство о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, устанавливает контроль за совершением организациями сделок купли-продажи драгоценных металлов, драгоценных камней, ювелирных изделий и лома таких изделий. При этом надо учитывать, что в производстве и розничной торговле ювелирными изделиями и скупке лома таких изделий большую долю занимают индивидуальные предприниматели, на которых обязанности по контролю не возложены. Таким образом, часть оборота драгоценных металлов выведена из-под контроля, а индивидуальные предприниматели в данной сфере поставлены в более благоприятные условия по сравнению с организациями, которые вынуждены нести затраты на исполнение требований законодательства о финансовом мониторинге. Также необходимо учесть, что введение контроля при совершении сделок с ювелирными изделиями, возможно, является излишним, поскольку ювелирные изделия, являющиеся чисто потребительскими товарами, не служат средством сбережения либо средством платежа. Розничный магазин, исходя из специфики своей работы, лишён возможности осуществлять идентификацию каждого клиента путём заполнения анкеты и истребования подтверждающих личность документов, поэтому финансовый мониторинг при его надлежащем осуществлении в рознице может просто парализовать деятельность магазина. Полуфабрикаты, используемые для производства ювелирных и иных изделий, также не служат средством сбережения или платежа. Поэтому необходимо совершенствование законодательство в данной сфере. Возможными вариантами могут быть:
Исключение из статей 5 и 6 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» сделок, предметом которых являются драгоценные металлы, драгоценные камни и изделия из них в полном объёме;
Оставление под контролем только сделок со слитками драгоценных металлов и исключение из-под контроля иных товаров, содержащих драгоценные металлы и драгоценные камни.
