На правах рукописи
САФОНЕНКОВ ПАВЕЛ НИКОЛАЕВИЧ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВ УЧАСТНИКОВ ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
Специальность: 12.00.14 – административное право;
финансовое право; информационное право
А В Т О Р Е Ф Е Р А Т
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
Люберцы – 2011
Работа выполнена на кафедре административного и таможенного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия»
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Зубач Анатолий Васильевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Ловинюков Анатолий Степанович
кандидат юридических наук, доцент
Пермяков Александр Геннадиевич
Ведущая организация: Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Защита диссертации состоится « 29 » июня 2011 года в 12 часов на заседании Совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 310.001.02 в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская таможенная академия» по адресу: 140009, г. Люберцы, Московская область, Комсомольский проспект, 4, ауд. 233 (зал заседаний Ученого Совета).
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия».
Автореферат разослан « 27 » мая 2011 года.
Ученый секретарь
диссертационного совета
доктор юридических наук, доцент И.С. Барзилова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В Конституции Российской Федерации 1993г. впервые в российской истории было закреплено положение, согласно которому Российская Федерация представляется как социальное, правовое государство. Данное обстоятельство предопределяет существование такого типа государства, власть которого основана на праве, им ограничивается и через него реализуется. При этом в идее правового государства важными являются такие аспекты как свобода человека, наиболее полное обеспечение его прав; ограничение правом государственной власти. Указанные декларативные нормы Конституции, напрямую затрагивают вопросы обеспечения права и свобод человека и гражданина в деятельности государственной администрации, в том числе и при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях.
Вместе с тем нормативно-правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях с точки зрения обеспечения прав его участников в настоящее время недостаточно урегулировано как на теоретическом, так и на законодательном уровне, что является одной из причин возникновения у юрисдикционных органов, в том числе и таможенной администрации, проблемных аспектов их правоприменительной деятельности.
Актуальность исследования вопросов обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях обусловлена также массовостью таких противоправных деяний, как административные правонарушения.
Как показывает анализ правоприменительной деятельности таможенных органов, за последние годы количество административных правонарушений в таможенной сфере остается значительным и имеет тенденцию к росту (количество дел об административных правонарушениях, возбужденных таможенными органами РФ в 2005 году составило 64852, в 2006 году - 70 129, в 2007 году – 80423, в 2008 году – 83700, в 2009 году – 8908; в 2010 году некоторое снижение – 72701 дело об административном правонарушении, однако одними из главных причиной этого является изменение таможенного законодательства, общее сокращение объемов таможенного оформления товаров и снижение пассажиропотока)[1]. Данные показатели свидетельствуют, что административная деликтность в таможенной сфере представляет собой серьезную угрозу не только правопорядку в России, но и экономической безопасности государства.
В то же время результаты анализа статистических данных по делам об административных правонарушениях, находившимся в производстве таможенных органов Российской Федерации, свидетельствуют, что при наблюдающемся росте количества дел об административных правонарушениях, возбуждаемых таможенными органами, около 10% дел прекращаются в результате обжалования или опротестования постановлений по причине нарушений прав участников производства [2]. По этой же причине в таможенные органы и суды ежегодно поступают порядка тысячи актов прокурорского реагирования на решения, действия (бездействие) должностных лиц при производстве по делам об административных правонарушениях[3].
В свою очередь актуальность темы исследования подтверждается и рядом противоречий между теорией административного права, действующим законодательством, а также практикой деятельности таможенных органов как органов административной юрисдикции, в частности противоречий, касающихся вопросов правового положения лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях, механизма обеспечения прав участников данного производства.
Таким образом, выработка научно обоснованных предложений по совершенствованию деятельности юрисдикционных органов, в том числе таможенной администрации, в области обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях представляется весьма актуальной задачей, стоящей перед наукой административного права. Представляется, что решение этой задачи будет способствовать укреплению законности при производстве по делам об административных правонарушениях.
Степень разработанности темы. В последние годы в рамках исследуемой проблематики были защищены следующие диссертации: Давыдович И.В. Обеспечение законности в административно-юрисдикционной деятельности таможенных органов Российской Федерации: Дисс… канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону, 2006; Рыбаков С.А. Институт обеспечения прав и свобод граждан в производстве по делам об административных правонарушениях: Дисс… канд. юрид. наук. - СПб, 2006; Рябус О.А. Процессуальный статус участников производства по делам об административных правонарушениях: Дисс… канд. юрид. наук. – Ростов-на-Дону., 2006; Сидоров Е.И. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела: Дисс… канд. юрид. наук, Российская таможенная академия. – М. 2008. Ранее были защищены диссертации: Дядькин О.Н. Правовой статус лица, привлекаемого к ответственности: Дисс… канд. юрид. наук. – М. 2001; Зубач А.В. Потерпевший как участник производства по делам об административных правонарушениях. Его права и обязанности: Дисс… канд. юрид. наук. – М., 2001; Новиков В.П. Физические и юридические лица как потерпевшие по делам об административных правонарушениях: Дисс… канд. юрид. наук. – М. 2004; Помогалова Ю.В. Административное задержание, доставление и привод в системе мер административного принуждения: Дисс… канд. юрид. наук. – Саратов, 2005; Астахов Д.В. Правовое положение участников производства по делам об административных правонарушениях: Дисс… канд. юрид. наук. – М. 2005.
Анализ приведенных работ показывает, что в них исследуется ряд вопросов, так или иначе связанных с обеспечением прав участников производства по делам об административных правонарушениях, однако комплексных исследований вопросов обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях в деятельности таможенных органов до настоящего времени не предпринималось.
Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие порядок деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях, а также практика деятельности таможенных органов в данной сфере.
Цель диссертационного исследования состоит в изучении и анализе правового регулирования и практики деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях, определении проблемных аспектов данной деятельности и предложении путей ее совершенствования.
Достижение поставленной цели обусловило постановку и необходимость решения следующих задач:
- изучить научную литературу по исследуемым вопросами и состояние их законодательной регламентации;
- провести анализ правового положения участников производства по делам об административных правонарушениях;
- исследовать механизм обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях;
- рассмотреть правовые основы деятельности таможенных органов в области производства по делам об административных правонарушениях;
- выявить и рассмотреть проблемные вопросы правоприменительной практики, возникающие у таможенных органов при обеспечении прав участников производства по делам об административных правонарушениях;
- выявить недостатки правового регулирования деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях;
- выработать научно обоснованные предложения по совершенствованию деятельности таможенных органов в сфере обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях, совершенствованию правового регулирования данной деятельности.
Методология исследования. Методологической основой диссертационного исследования является диалектический метод исследования и основанная на нем система общенаучных и частных научных методов. В работе использовались: логический метод (при изложении всего материала, формулировании выводов); статистический метод (при исследовании производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого должностными лицами таможенных органов, а также результатов обеспечения таможенными органами прав участников производства в различные годы); социологический (при проведении опроса должностных лиц таможенных органов); метод системного анализа (в частности при анализе правового положения участников производства по делам об административных правонарушениях – параграф 1 главы I, механизма обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях – параграф 2 главы I, при анализе правовых основ деятельности таможенных органов в области производства по делам об административных правонарушениях – параграф 1 главы II); контент-анализ (в процессе выборки и детального анализа отдельных положений законодательных актов, статистики – глава III); и др.
Теоретическую основу исследования составили научные труды в области теории государства и права, науки управления, административного, гражданского, конституционного, уголовного, уголовно-процессуального и других отраслей права.
При написании диссертации уделено внимание работам С.С.Алексеева, Б.М. Лазарева, В.В. Лазарева, М.Н. Марченко, а также Д.Н. Бахраха, И.И.Веремеенко, И.Ш. Килясханова, А.П. Коренева, М.Я. Масленникова, Л.Л. Попова, И.В. Пановой, Б.В. Россинского, Н.Г. Салищевой, В.В.Севрюгина, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Ю.П. Соловья, В.Д.Сорокина, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова, С.А. Рыбакова, Д.В. Астахова, О.Н. Дядькина, О.А. Рябус, А.В. Зубача, В.П. Новикова, Ю.В. Помогаловой, В.А. Тюрина, Е.И. Сидорова, А.П. Мишкинса, И.Б. Иванюженко и других авторов.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, иные федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные правовые акты Федеральной таможенной службы.
Эмпирическую базу исследования составили: результаты опроса 104 сотрудников подразделений административных расследований таможенных органов Центрального таможенного управления, а также сотрудников отдела контроля соблюдения законности при привлечении к административной ответственности Центральной оперативной таможни; официальные статистические данные, информационно-аналитические обзоры правоохранительной деятельности таможенных органов ФТС России за 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 годы; данные изучения материалов 1119 дел об административных правонарушениях, возбужденных Брянской таможней с 2006 по 2010 годы, служебных материалов таможенных органов, судов и прокуратуры. При этом был использован опыт работы автора в отделе таможенных (административных) расследований Брянской таможни.
Научная новизна исследования. Несмотря на наличие трудов, которые посвящены рассмотрению различных аспектов института обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях, вопросы совершенствования деятельности таможенных органов Российской Федерации в данной сфере остаются малоисследованными.
Научная новизна работы состоит в том, что автором проведено исследование, в котором впервые комплексно рассматриваются вопросы обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях в практике деятельности таможенных органов, определены проблемные аспекты деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях, сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования в исследуемой сфере, выработаны научно обоснованные предложения по повышению эффективности деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях.
Проведенное исследование позволило обосновать и сформулировать следующие положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятия «обеспечение прав участников производства по делам об административных правонарушениях в деятельности таможенных органов» как системы правовых средств, составляющих специальный механизм правоприменительной деятельности таможенных органов, используемый в целях защиты охраняемых законом прав участников производства по делам об административных правонарушениях.
2. Учитывая, что механизм обеспечения таможенными органами прав участников производства по делам об административных правонарушениях характеризуется наличием динамической стороны, включающей организационно-технические вопросы деятельности таможенных органов в данной сфере, и статической стороны, включающей нормативно-правовую базу, являющуюся основой механизма обеспечения, обосновано предложение совершенствования деятельности таможенных органов посредством комплексных изменений статической и динамической сторон данного механизма.
3. Должностные лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, обладают признаками участников данного производства. Их процессуальный статус в области обеспечения прав иных участников производства по делам об административных правонарушениях должен быть законодательно закреплен.
4. Обоснована целесообразность принятия ряда ведомственных нормативных актов, устанавливающих:
- общие правила проведения должностными лицами таможенных органов опросов свидетелей, предусмотрев требования по обеспечению прав данных участников производства;
- проведение процессуальных действий по делам об административных правонарушениях, в том числе – отдельно – применение мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, уделив особое внимание вопросам обеспечения прав участников производства, учтя требования созданного Таможенного союза и отразив особенности применения каждой меры обеспечения производства;
- участие в производстве по делам об административных правонарушениях переводчиков.
Данные акты позволят устранить ряд организационно-технических трудностей, возникающих у должностных лиц таможенных органов при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях и обеспечении прав участников этого производства.
5. Нормативно-правовое регулирование обеспечения прав юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (его законного представителя) нуждается в доработке. В связи с этим предлагается внести в КоАП РФ следующие изменения и дополнения:
- представить часть 1 статьи 25.4 КоАП РФ в следующей редакции: «Защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, или юридического лица, являющегося потерпевшим, осуществляют представители юридического лица»;
- дополнить статью 25.4 КоАП РФ частью следующего содержания: «Представителями юридического лица являются законные представители юридического лица или представители по доверенности, оформленной в соответствии с законодательством Российской Федерации. Представители юридического лица действуют в пределах прав, предоставленных им законодательством Российской Федерации, учредительными документами или доверенностью»;
- внести изменения в ряд положений КоАП РФ (ч.1 ст. 25.12; ч.ч. 2 – 6 ст. 28.2; ч. 3 ст. 28.7, п. 2 ч. 1 ст. 29.7; ч. 2 ст. 29.7; ч. 2 ст. 29.9; ч. 2 ст. 29.11; п.п. 2 и 8 ч. 2 ст. 30.6; ч. 2 ст. 30.8; п. 1 ст. 29.2; ч. 2 ст. 29.3; п. 3 ч. 1 ст. 29.7; п. 3 ч. 2 ст. 30.6), позволяющих участвовать в производстве по делу об административном правонарушении по доверенности представителю юридического лица, в отношении которого ведется производство, которому делегированы процессуальные права законного представителя.
Соответственно, изменить название статьи 25.4 КоАП РФ с «Законные представители юридического лица» на «Представители юридического лица».
6. Нормативно-правовое регулирование обеспечения прав защитника и представителя нуждается в доработке. В статью 25.12 КоАП РФ предлагается внести норму, исключающую опрос данных участников производства в качестве свидетелей по делу об административном правонарушении - об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с обращением к ним за юридической помощью или в связи с ее оказанием.
7. Механизм пересмотра постановлений о прекращении производства по делам об административных правонарушениях, вынесенных в порядке статьи 28.9 КоАП РФ (до передачи дела на рассмотрение) нуждается в совершенствовании. Предлагается дополнить ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ (виды решений по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении) шестым пунктом с еще одним возможным решением: «об отмене постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении и возвращении дела на дополнительное административное расследование в связи с неполнотой проведенного расследования и в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом».
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что в результате анализа теоретических и нормативно-правовых источников в работе рассмотрен, раскрыт и научно обоснован ряд теоретических положений института обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях, в частности - понятие обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях в деятельности таможенных органов, механизма обеспечения прав данных участников.
Полученные результаты рассматривают и углубляют научные знания о предмете исследования и могут быть основанием для дальнейших теоретических изысканий в рассматриваемой сфере.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты направлены на повышение качества деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях, правового регулирования данной деятельности. Выводы и предложения диссертации могут способствовать совершенствованию положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, затрагивающих вопросы исследования, в частности статей 4.5, 25.4, 25.6, 25.12, 28.2, 28.7, 29.2, 29.3, 29.5, 29.7, 29.9, 29.11, 30.6, 30.7, 30.8 КоАП РФ, а также иных положений глав 24, 25, 26, внедрения в практику таможенных органов эффективного механизма обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования, обсуждены на кафедре административного и таможенного права Российской таможенной академии.
Промежуточные результаты исследования докладывались на научно-практической конференции «Инновационные модели государственного и муниципального управления: взгляд в будущее» (г. Брянск, 2008г.); межвузовской конференции «Актуальные проблемы противодействия административным правонарушениям» (г. Брянск, 2008г.).
Основные теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, опубликованы в 7 научных статьях, две из которых в ведущем рецензируемом научном издании, входящем в перечень, сформированный Президиумом Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации, а также в методических рекомендациях «Актуальные вопросы возбуждения дела об административном правонарушении таможенными органами» (Брянский Филиал Орловской региональной академии государственной службы, г. Брянск, 2007г. – 100 стр.), подготовленных для должностных лиц таможенных органов и используемых в их практической деятельности.
Отдельные положения диссертации внедрены в правоприменительную практику Брянской таможни, в научно-исследовательскую деятельность и образовательный процесс Российской таможенной академии. Внедрение подтверждается соответствующими актами.
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и 9 приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении диссертации обосновывается актуальность исследования, отражается состояние разработки научной проблемы, излагаются цели и задачи исследования, предмет и объект, источники и границы исследования, методология, новизна исследования, приводятся сведения об апробации и достоверности исследования, теоретическая и практическая значимость, формулируются научные выводы, выносимые на защиту.
Первая глава – «Теоретико-правовые аспекты обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях» – посвящена рассмотрению теоретико-правовых аспектов обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях.
В первом параграфе – «Общая характеристика правового положения участников производства по делам об административных правонарушениях» - исследуются права и обязанности участников производства по делам об административных правонарушениях, даются различные классификации данных участников и их прав. В частности, автор отмечает, что по признаку властных полномочий участники производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела подразделяются на:
1. обладающих государственно-властными полномочиями: а) субъекты правоприменения (субъекты административной юрисдикции) - должностные лица таможенных органов, уполномоченные возбуждать дела об административных правонарушениях; должностные лица таможенных органов, уполномоченные возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях; органы (должностные лица), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях; органы (должностные лица), уполномоченные рассматривать жалобы или протесты на постановления по делам об административных правонарушениях; органы (должностные лица), исполняющие постановления о наложении административных наказаний; представители транспортных прокуратур, имеющие статус прокурора, уполномоченные возбуждать дела об административных правонарушениях; судьи); б) субъекты, осуществляющие надзор за производством по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела (генеральный прокурор Российской Федерации; представители транспортных прокуратур, имеющие статус прокурора);
2. не обладающих государственно-властными полномочиями (лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; потерпевший; законные представители физического лица; законные представители юридического лица; защитник и представитель; свидетель; понятой; специалист; эксперт; переводчик).
Участников производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела по признаку гражданства автор подразделяет на:
- граждан России,
- граждан стран Таможенного союза,
- граждан стран Содружества Независимых Государств,
- иностранных граждан и лиц без гражданства.
Соискатель замечает, что правовое положение участников производства по делам об административных правонарушениях в области таможенного дела регламентировано нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, исходя из принципиальных положений Конституции Российской Федерации, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и других международно-правовых документов.
Рассматривая права каждого участника производства по делам об административных правонарушениях, особое внимание автор уделяет правам лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, предлагает классификацию прав данного участника производства, подразделяя их на: права, гарантированные Конституцией Российской Федерации; права, гарантированные административным законодательством; права, гарантированные арбитражным процессуальным законодательством; права, гарантированные гражданским законодательством.
Классифицируя права лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, по видам и характеру их использования в стадиях производства, автор выделяет:
- общие права (например: ознакомление с материалами дела, пользование юридической помощью, использование родного языка, представление доказательств по делу…),
- специальные права (например: получение копии конкретного процессуального документа, принятием которого оканчивается стадия производства, заявление ходатайства об отложении рассмотрения дела, обжалование применения меры обеспечения производства и постановления (решения) по делу…).
Общими правами, приведенными в классификации, лицо, в отношении которого ведется производство по делу, может пользоваться на всех стадиях производства; специальными правами - на отдельной конкретной стадии.
В завершении параграфа отмечается, что должное законодательное регулирование процессуального положения лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, требует особого внимания и имеет актуальность не только в условиях построения правового государства, но и в условиях созданного Таможенного союза, требующего унификации законодательства об административных правонарушениях, в том числе и процессуального положения участников производства по делам об административных правонарушениях.
Автором также сделан вывод о том, что должностное лицо, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, обладает достаточными признаками участника производства по делу и нуждается в пересмотре правового статуса, регламентированного нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
Во втором параграфе – «Механизм обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях» – исследуются теоретические вопросы обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях в деятельности таможенных органов и механизма такого обеспечения.
Проведя исследование, автор дает определение понятия «обеспечение прав участников производства по делам об административных правонарушениях в деятельности таможенных органов» как системы правовых средств, составляющей специальный механизм правоприменительной деятельности таможенных органов, используемый в целях защиты охраняемых прав участников производства по делам об административных правонарушениях.
Механизм обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях, как отмечает автор, состоит из совокупности различных элементов. Основными из них являются: законодательная база, регламентирующая применение правовых методов, средств и способов обеспечения реализации, соблюдения, охраны и защиты прав и законных интересов участников производства по делам об административных правонарушениях; правовые методы, средства и способы, используемые для обеспечения реализации, соблюдения, охраны и защиты законных прав участников производства по делам об административных правонарушениях.
В результате исследований диссертант приходит к выводу, что для совершенствования обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях в сфере таможенного дела необходимы и организационно-технические изменения деятельности таможенных органов, и изменения правовых норм, составляющих основу механизма обеспечения.
Вторая глава – «Особенности деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях» – посвящена исследованию особенностей деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях и возникающих в данной деятельности проблемных вопросов.
В первом параграфе – «Правовые основы деятельности таможенных органов как субъектов административной юрисдикции в области производства по делам об административных правонарушениях» исследуются правомочия таможенных органов, права и обязанности должностных лиц, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях.
Автор обращает внимание, что права должностных лиц, ведущих производство по делам об административных правонарушениях, также должны быть обеспечены определенным механизмом - комплексной системой правовых гарантий, состоящей из совокупности различных элементов, аналогичных элементам механизма обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях.
Существующий на практике механизм обеспечения прав таможенных органов и их должностных лиц, ведущих производство по делам об административных правонарушениях, имеет явные недостатки, что подтверждают результаты проведенных соискателем исследований, выявивших ряд существенных проблемных вопросов.
В частности в деятельности должностных лиц таможенных органов имеют место: трудности обеспечения действия принципа неотвратимости наказания при совершении административных правонарушений иностранными лицами на территории России, проблемные вопросы по обжалованию действий (определений судей о возвращении протоколов об административных правонарушениях), а также обжалованию в порядке надзора решений судей по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях; проблемный вопрос права возбуждения дел об административных правонарушениях по статье 14.10 КоАП РФ («Незаконное использование товарного знака») и ч.1 ст. 7.12 («Нарушение авторских и смежных прав») в отношении физических лиц, перемещающих через таможенную границу коммерческую партию товара, обладающего признаками контрафактности; проблемные вопросы применения должностными лицами таможенных органов мер обеспечения производства (в особенности, задержания, изъятия вещей и документов, ареста товаров, транспортных средств и иных вещей, привода физического лица либо законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, а также свидетеля).
Автор приходит к выводу, что обеспечение прав таможенных органов (их должностных лиц) нуждается в более качественном правовом регулировании. Правовая регламентация прав и обязанностей должностных лиц таможенных органов, ведущих производство по делам об административных правонарушениях, по утверждению соискателя, оказывает влияние не только на результативность производства, но и на обеспечение прав, свобод и имущественных интересов физических и юридических лиц, участвующих в производстве по делам об административных правонарушениях.
Во втором параграфе – «Соблюдение законности в деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях» отмечены направления деятельности таможенных органов в сфере обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях: деятельность по контролю соблюдения законности при привлечении к административной ответственности; осуществление вышестоящими таможенными органами в отношении нижестоящих таможенных органов ведомственного контроля за производством по делам об административных правонарушениях; осуществление особого ведомственного контроля за соблюдением прав и законных интересов лиц, в отношении которых возбуждены дела об административных правонарушениях особой важности.
Анализируя материалы дел об административных правонарушениях, находившиеся в производстве таможенных органов с 2006 по 2010 годы, результаты рассмотрения актов прокурорского реагирования, а также жалоб участников производства по делам об административных правонарушениях на постановления (решения) по делам, иные решения, принимаемые в ходе производства по делам об административных правонарушениях, действия (бездействие) таможенных органов и (или) их должностных лиц диссертант установил, что одними из характерных и часто допускаемых должностными лицами таможенных органов процессуальных нарушениях при производстве по делам об административных правонарушениях (как правило, обнаруживаемых при рассмотрении актов прокурорского реагирования или жалоб лиц, указанных в статьях 25.1 – 25.5 КоАП РФ, на постановления по делам об административных правонарушениях) являются: непредставление участникам производства по делам об административных правонарушениях права пользоваться услугами защитника и переводчика, неразрешение заявленных ходатайств, неуведомление лиц о дате и месте составления протоколов об административных правонарушениях, а также о времени и месте рассмотрения дел об административных правонарушениях, неознакомление лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях, с определениями о назначении экспертиз до назначения экспертиз.
Причинами данных процессуальных нарушений являются не только невнимательность или небрежность должностных лиц таможенных органов, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, но нередко и достаточная сложность, неоднозначность толкования процессуальных норм законодательства об административных правонарушениях, недостаточная эффективность правового регулирования обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях.
В большинстве случаев основанием для принятия решений об отмене постановлений по делам об административных правонарушениях и возвращении дел на новое рассмотрение являются допускаемые должностными лицами таможенных органов процессуальные нарушения - несоблюдение прав лиц при проведении экспертиз, составлении протоколов об административных правонарушениях и рассмотрении дел, а также отсутствие в постановлениях информации о решении вопроса об издержках по делу.
В то же время автором замечено, что в правоприменительной практике таможенных органов наблюдается отсутствие единообразия в рассмотрении актов прокурорского реагирования,
Как показали результаты опроса сотрудников подразделений административных расследований Центрального таможенного управления, а также сотрудников отдела контроля соблюдения законности при привлечении к административной ответственности Центральной оперативной таможни, основными трудностями должностных лиц таможенных органов в обеспечении прав участников производства по делам об административных правонарушениях, являются: разъяснение прав физическому лицу или законному представителю юридического лица и осуществление с их участием определенных процессуальных действий, если они находится на дальнем расстоянии от места производства по делу об административном правонарушении (например, за пределами России), не известны их фактический адрес, телефон, факс и т.п., надлежащее уведомление данных лиц о проведении процессуальных действий; отсутствие должной урегулированности механизма применения мер обеспечения производства по делу, в частности - доставления, административного задержания; отсутствие в КоАП РФ порядка исчисления процессуальных сроков; трудности предоставления переводчика лицу, не владеющему русским языком, трудности перевода документов, содержащих текст на иностранном языке; невозможность возобновления производства по делу об административном правонарушении, если в результате пересмотра постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, вынесенного до передачи дела на рассмотрение (в порядке ст. 28.9 КоАП РФ), будет установлено, что дело об административном правонарушении прекращено неправомерно.
Чаще всего у должностных лиц таможенных органов возникают трудности обеспечения прав: лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего (при производстве по делам об административных правонарушениях по ст. 14.10, ч.1 ст. 7.12 КоАП РФ), законного представителя юридического лица, представителя, защитника, свидетеля.
В завершении параграфа диссертант отмечает, что, несмотря на осуществление деятельности таможенных органов в сфере обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях, из года в год допускаемые должностными лицами таможенных органов однотипные процессуальные нарушения; отсутствие единообразного рассмотрения актов прокурорского реагирования должностными лицами таможенных органов и ряд иных выявленных проблемных вопросов, позволяют сделать вывод, что в деятельности таможенных органов как субъекта юрисдикции, на которого возложено обеспечение прав участников производства по делам об административных правонарушениях, существуют различные нерешенные вопросы, требующие изменений как в правовом регулировании обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях, так и в организации деятельности таможенных органов в данной сфере.
Третья глава – «Совершенствование правового регулирования деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях» – посвящена рассмотрению недостатков правового регулирования деятельности таможенных органов в сфере обеспечения прав участников производства по делам об административных правонарушениях и выработке научно обоснованных предложений по совершенствованию правового регулирования данной деятельности.
В первом параграфе – «Обеспечение прав лица, в отношении которого ведется производство по делу, и его законного представителя» – рассматриваются особенности, актуальные для таможенных органов проблемные вопросы и пути совершенствования правового регулирования обеспечения прав лица, в отношении которого ведется производство по делу, и его законного представителя.
С целью совершенствования правового регулирования обеспечения прав юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (его законного представителя), автор предлагает внести изменения в ряд положений КоАП РФ, которые позволят участвовать в производстве по делу об административном правонарушении представителю юридического лица, в отношении которого ведется производство, при делегировании ему процессуальных прав законным представителем.
Автор также исследованы имеющиеся в правоприменительной практике таможенных органов следующие проблемные вопросы:
- вопрос обеспечения прав лиц, в отношении которых ведется производство по делу, на защиту, при действующем исчислении процессуальных сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях. Автором обосновано предложение дополнить статью 4.5 КоАП РФ пунктом следующего содержания: «В случае отложения рассмотрения дела срок давности привлечения к административной ответственности и срок производства по делу приостанавливается с момента принятия такого решения до момента продолжения рассмотрения дела об административном правонарушении (срок производства – до вынесения определения о возобновлении производства по делу);
- вопрос надлежащего извещения лиц, участвующих в деле об административном правонарушении, о месте и времени составления протокола об административном правонарушении, проведения иных процессуальных действий, а также о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении. Предлагается в общие положения производства по делам об административных правонарушениях КоАП РФ (глава 24) добавить статью «Надлежащее извещение», в которую включить нормы, однозначно определяющие порядок такого извещения.
Во втором параграфе – «Обеспечение прав потерпевшего, представителя, прокурора, защитника и свидетеля» – рассматриваются особенности, актуальные для таможенных органов проблемные вопросы и пути совершенствования правового регулирования обеспечения прав потерпевшего, представителя, прокурора, защитника и свидетеля.
Автор обосновывает необходимость совершенствования механизма пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных в порядке ст. 28.9 КоАП РФ (до передачи дела на рассмотрение) при реализации прав участников производства по делам об административном правонарушении на обжалование (прокурора – на опротестование) постановления по делу об административном правонарушении путем дополнения ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ (виды решений по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении) пунктом шестым с еще одним возможным решением: «об отмене постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении и возвращении дела на дополнительное административное расследование, в связи с неполнотой проведенного расследования и в случаях существенного нарушения процессуальных требований, предусмотренных настоящим Кодексом».
Вместе с тем обосновывается необходимость совершенствования механизма обеспечения прав защитника и представителя посредством внесения в статью 25.12 КоАП РФ норму, исключающую их опрос в качестве свидетелей по делу об административном правонарушении - об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с обращением к ним за юридической помощью или в связи с ее оказанием.
Диссертант обращает внимание, что ведомственные акты ФТС России не регулируют порядок вызова на опрос (свидетеля, потерпевшего и т.д.), общие правила проведения опросов, а сам опрос не отражен в главе 26 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях как отдельный источник доказательств, что требует изменений.
Для совершенствования деятельности таможенных органов в обеспечении прав свидетелей, а также лиц, в отношении которых ведется производство по делам об административных правонарушениях (их законных представителей), автор предлагает издать ФТС России ведомственный нормативный акт с общими правилами вызова на опрос и проведения должностными лицами таможенных органов опросов данных участников производства по делам об административных правонарушениях.
В заключении диссертантом подводятся итоги исследования, обобщаются выводы и предложения, направленные на совершенствование деятельности таможенных органов по обеспечению прав участников производства по делам об административных правонарушениях.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Сафоненков П.Н. Влияние реализации прав потерпевших на эффективность защиты таможенными органами объектов интеллектуальной собственности // Вестник Российской таможенной академии. – М, 2010. – № 2 – 0,3 п.л.
2. Сафоненков П.Н. Обеспечение прав участников производства по делам об административных правонарушениях и участников предварительного расследования // Вестник Российской таможенной академии. – М, 2011. – № 2 – 0,3 п.л.
Работы, опубликованные в иных научных изданиях:
3. Сафоненков П.Н. Таможня борется с контрафактом: проблемы и возможности // Инновационные модели государственного и муниципального управления: взгляд в будущее: материалы межрегиональной научно-практической конференции. – Брянск. Брянский филиал Орловской региональной академии государственной службы, 2008. – 0,4 п.л.
4. Сафоненков П.Н. К вопросу об обеспечении прав лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении // Актуальные проблемы противодействия административным правонарушениям: материалы межвузовской конференции. – Брянск. Брянский филиал Университета МВД России, 2008. – 0,35 п.л.
5. Сафоненков П.Н. К вопросу о процессуальных сроках рассмотрения дел об административных правонарушениях // Налоги (газета) – М, 2008. – №39. - 0,3 п.л.
6. Сафоненков П.Н. Обеспечение неотвратимости наказания при совершении административных правонарушений иностранными лицами на территории России // Вестник Российской таможенной академии. – М, 2009. – № 4 – 0,45 п.л.
7. Сафоненков П.Н. Презумпция виновности в законодательстве об административных правонарушениях // Материалы международной научно-практической конференции «Традиции и инновации в государственном и муниципальном управлении: ценности и цели» ч.2. – Брянск. Брянский филиал Орловской региональной академии государственной службы, 2010 – 0,3 п.л.
[1] См.: Информационно-аналитические обзоры правоохранительной деятельности таможенных органов Российской Федерации за 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 гг.
[2] См.: Там же.
[3] См.: Там же.
