ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
АМУРСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
ПОЛИТИКА И ПРАВО
Ученые записки
Выпуск 9
Благовещенск 2009
П 50 Печатается по решению
ученого совета
Амурского государственного
университета
Политика и право. Ученые записки. Выпуск 9. – Благовещенск: АмГУ, УКЦ «Юрист», 2009. – 233 с.
Очередной выпуск научных, учебно-методических работ и материалов по юриспруденции, адресован научным и педагогическим работникам, студентам и всем, кто интересуется проблемами политики и права. Работы публикуются в авторской редакции.
Редакционная коллегия:
А.П. Герасименко (отв. ред.), А.В. Умрихин, С.В. Чердаков, Е.Г. Черкашина, Н.В. Кононкова, Т.Б. Чердакова, Т.Ю. Ныркова.
© Амурский государственный университет, 2009
© Коллектив авторов, 2009
© УКЦ «Юрист»
Кокамбо Ю.Д.
РАЗВИТИЕ ПРЕДСТАВЛЕНИЙ О ПОНЯТИЯХ ПОЛИТИЧЕСКИЙ И ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ В ОТЕЧЕСТВЕННОЙ
ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКЕ
Термин «режим» позволяет раскрыть реальный механизм власти в конкретных формах ее осуществления и имеет различные значения как в политологии и социологии, так и в теории государства и права. Формы и методы осуществления государственной и политической власти, составляющие содержание понятий политического и государственно-правового режима, давно являются предметом изучения, однако место понятия «режим» до сих пор четко не определено в категориальном аппарате теории государства и права.
Понятие «политический режим» впервые получило разработку в трудах зарубежных авторов (Ж. Бюрдо, М. Дюверже и др.), как характеристика степени развития демократии – наличия правовых свобод, многопартийной или однопартийной системы правления и т.д.[1], а также в качестве синонима системы правления[2]. М. Дюверже писал о политическом режиме как об определенном государственном строе, типе организации власти[3]. Сам термин имеет французские корни: «regim» - порядок правления[4].
В отечественную научную литературу понятия «режим» и «политический режим» вошли в 1940-х годах как антитеза формально-правовым определениям государства. Было обращено внимание на то, что для характеристики формы государства недостаточно использовать только понятия формы правления и формы государственного устройства, поскольку приемы и способы осуществления государственной власти могут значительно варьироваться в пределах одной формы правления и формы государственного устройства, от либерально-демократических до диктаторских. Существовавшая идейно-политическая установка на критику буржуазных учений, на разоблачение эксплуататорской сущности буржуазного государства способствовала использованию понятия политического режима в качестве показателя реальной недемократичности буржуазного государственного строя.
Определяющим для научной судьбы термина «политический режим» стало решение Ученого совета Института права Академии Наук СССР, принятое в ноябре 1953 года, о целесообразности анализа данного понятия в качестве одного из важных элементов формы государства[5].
Одними из первых понятие «политический режим» стали применять для исследования формы государства И.Д.Левин и Н.П. Фарберов[6]. И.Д. Левин рассматривал форму государства как совокупность трех элементов – формы правления, формы государственного устройства и политического строя (политического режима). Поначалу отождествляя политический строй и политический режим, И.Д. Левин в дальнейшем разграничил эти два понятия: «Политический режим как понятие более узкое по сравнению с политическим строем, характеризуется методом буржуазной диктатуры в сфере буржуазно-демократических прав и свобод»[7].
В.С. Петров, Г.Н. Манов, Б.А. Стародубский также рассматривали политический режим в качестве третьего элемента формы государства, наряду с формой правления и формой государственного устройства, позволяющего чутко реагировать на изменения, происходящие в государстве[8].
В.О. Тененбаум объясняет необходимость выделения третьего элемента формы государства развитием самой формы государства: «В условиях общего кризиса капитализма и особенно после второй мировой войны совокупность методов правления получает относительную самостоятельность от структуры институтов правления. Оказалось, что более или менее продолжительное время может сохраняться такое положение, когда при неизменности буржуазно–демократических структур резко меняются методы их функционирования вплоть до открытого антидемократизма. Именно эти наиболее гибкие и подвижные изменения в форме государства улавливаются и опосредуются понятием политического режима… До эпохи империализма методы властвования жестко «привязывались» к форме правления»[9]. При чем отечественными исследователями отдельно классифицировались политические режимы капиталистических стран[10],[11] и социалистических государств[12], [13].
При этом, в теории государства и права отсутствовало единство в определении содержания понятия «политический режим»[14]. Так, В.С. Петров формулирует его «как состояние демократии в государстве»[15], методы, характеризующие систему и содержание прав и свобод граждан, конкретный способ выражения демократии, связи государственной власти с населением.
А.И. Денисов, М.А. Аржанов, А.Г. Лашин, Л.П. Рожкова осмысливали понятие «политический режим» как важную характеристику сущности и содержания государства[16].
А.И. Денисов отмечал: «Термин политический режим в теории государства и права применяется для обозначения классовой сущности государства, и в этом смысле он тождественен термину диктатура, либо того или иного метода осуществления классового господства (режим парламентаризма, режим демократии, режим фашизма и т. п. режимы)»[17].
В.И. Разин полагал, что понятие политического режима является достаточно широким, политический режим не может быть ограничен рамками анализа формы государства, т.к. режим «осуществляется не только органами государства, а при помощи всей диктатуры класса»[18].
Представляет интерес подход Г.И. Муромцева к анализу понятия «политический режим», как термину близкому и государству, и праву, обозначающему не только определенные грани и стороны формы государства, но и ключевые правовые моменты: закрепление в правовой системе демократических прав и свобод, уровень законности, формы правотворчества и т.д.[19]. Таким образом, в содержание понятия «политический режим» включались правовые основы режима.
Надо отметить, что с формой государства политический режим связывают в основном правоведы, в политологии категория политического режима рассматривается применительно к характеристике политической системы общества, реже рядом с формой и структурой политической системы[20].
В 60-70 гг. ХХ в. представления отечественных исследователей о политическом режиме как о функциональной стороне политической системы общества развивались параллельно с представлениями о политическом режиме как элементе формы государства. Понятие «политический режим» стало рассматриваться в качестве компонента политической системы благодаря развитию полиструктурного подхода, позволяющего включать в политическую систему общества разнородные компоненты.
Первоначально термин «политический режим» применялся в качестве характеристики государства, которое, в свою очередь, выступает главным институтом политической системы общества[21].
Впоследствии понятие «политический режим» стало изучаться непосредственно в качестве элемента политической системы общества, чему способствовало распространение суждения о политическом режиме, как о понятии, отражающем содержательную сторону государства, а не его форму. Многие авторы политический режим связывали и с содержанием государства, и с политической системой (организацией) общества[22].
Рассмотрев понятие «политический режим» как содержательный аспект государства, ряд отечественных исследователей сделали вывод о необходимости его анализа для изучения внутренних сторон политического процесса, методов деятельности органов власти, для изучения объема и возможности использования политических прав и свобод различными социальными группами. Действительно, политический режим представляет собой наиболее конкретную и подвижную характеристику функционирования политической системы. «Политический режим – это особая разновидность структуры действия политической системы»[23].
В отечественной литературе было разработано понимание политического режима, неразрывно связанного с характеристикой его социальной структуры: «В наиболее обобщенном виде понятие политического режима отражает состояние классовой демократии в стране»[24]. Г.А. Белов определял политический режим как внутреннюю содержательную форму политического процесса, связанную с формой политической организации общества[25]. Ряд авторов рассматривают политический режим как форму претворения в жизнь господствующей идеологии[26].
А.В. Малько раскрывает тесную связь политического режима и политической системы, рассматривая политическую систему как комплекс институтов, участвующих в политической жизни общества и в осуществлении политической власти, а политический режим как механизм реализации этой власти, показывающий насколько демократично или недемократично действуют данные институты[27].
Несмотря на множество подходов к определению политического режима, как функциональной характеристики политической системы, сложилось представление о значительных познавательных возможностях этого понятия, объясняемых широким кругом компонентов составляющих политический режим. Приведем определение Р. Фишмана: «Режим можно представить как формальную и неформальную организацию политической власти и его отношений с обществом. Режим определяет, кто имеет доступ к политической власти и как находящиеся у власти имеют дело с теми, кто там не находится»[28].
А.В. Малько к основным параметрам, позволяющим характеризовать политический режим относит: степень участия народа в механизмах формирования политической власти, способы такого формирования; соотношение прав и свобод человека с правами государства; характеристика реальных механизмов осуществления власти в обществе; степень реализации политической власти непосредственно народом; положение средств массовой информации, степень гласности в обществе и прозрачности государственного аппарата; место и роль негосударственных структур в политической системе общества; соотношение между законодательной и исполнительной ветвями власти; характер правового регулирования в отношении граждан и должностных лиц; тип политического поведения; характер политического лидерства; учет интересов меньшинства при принятии политических решений; степень верховенства закона; принципы взаимоотношений общества и власти; политическое и юридическое положение в обществе силовых структур; существование реальных механизмов привлечения к политической и юридической ответственности должностных лиц[29].
Составными элементами политического режима А.И. Демидов считает: ценности – цели и события, играющие главную роль в жизни общества; нормы – правила поведения, определяющие основу жизни государства, взаимоотношение граждан между собой и с государством. Причем нормы автор подразделяет на обычные – образованные в ходе исторического развития самим обществом и легальные – созданные компетентными органами государственной власти; авторитет – «желание и способность граждан действовать в рамках установленных и принятых правил и ценностей, подчиняться системе действующей государственной власти»[30].
О.И. Зазнаев выделяет критерии для характеристики политического режима: эффективность «способность власти осуществлять свои функции так, как их понимает большинство населения», степень развитости гражданского общества [31].
Анализ политического режима как элемента формы государства, либо как функциональной стороны политической системы общества не мог не повлечь появления потребности в разработке особой политико-правовой категории, позволяющей решить проблему определения места политического режима в науке теории государства и права. Если рассматривать государство и политическую систему общества как часть и целое, то встает вопрос, все ли аспекты политического режима в этой связи включаются в форму государства.
Ведь при исследовании формы государства основное внимание обращается на правовую основу устройства государственной власти, а при исследовании политического режима – на действительное фактическое функционирование этой структуры, на возможные отклонения от государственно- правовых форм.
Уже в конце 60-х годов ХХ века исследователи обратили внимание на то, что политический режим - понятие широкое, выходящее за рамки формы государства. В частности, А.Г. Лашин отмечал: «Политический режим имеет отношение ко всей социально-политической организации общества, а не только к государству. В понятие формы государства должны включаться лишь способы и методы деятельности его органов, а не вся совокупность этих методов, определяющих политический режим в целом»[32].
В.Е. Чиркин понимает государственно-правового режим как явление, более узкое чем политический режим. Он упоминал о государственно- правовом режиме при характеристике государства, но первоначально не проводил явного раздела между политическим и государственно-правовым режимом[33]. Позднее государственный режим им выделялся как обособленное понятие отражающее «функциональную сторону государственного механизма, порядок его создания, обобщенную характеристику правовых и неправовых методов осуществления государственной власти при регулировании политических отношений в структурных связях общества – государства – коллектива - личности, роль различных институтов государства в этом процессе…государственный режим социалистической демократии – это система методов осуществления государственного руководства обществом, государственной власти в сфере регулирования внутриполитических отношений»[34].
Исследуя буржуазные государства, В.Е. Гулиев также использует термин «государственный режим», представляя его как систему методов осуществления государственной власти. Он отмечает, что для исследования современного капиталистического общества, необходимо разграничивать понятия политический (результат борьбы классов, итог соотношения различных политических сил) и государственный (система методов осуществления государственной власти) режимы[35].
А.И. Денисов считал необходимым различать политический и государственный режим. Государственный режим, представлялся ему, как и предыдущими авторами, – частью политического режима, где политический режим это «…черта всей политической жизни и политической организации общества, а государственный режим – черта государственной жизни и государственной организации общества, особенно формы правления (парламентский, президентский, авторитарный, диктаторский, пантерналистский и др.). Отсюда логически следует, что лишь те способы и методы, которые непосредственно характеризуют деятельность государства, могут быть включены в форму государства как ее элемент. Стало быть, политический режим, поскольку он не совпадает с государственным, не может быть полностью включен в форму государства»[36].
Для характеристики формы государства стали использовать понятия государственного (В.Е. Чиркин)[37], государственно-правового (В.М. Корельский)[38], государственно-политического (Н.Г. Александров, А.И. Денисов)[39], политико-правового режима (Ф.Н. Фаткуллин)[40].
Конкретизируя понятие политического режима, Н.Н. Вопленко структурировал его содержание, где выделил следующие элементы: государственный режим; режим правовой; режим общественный; совокупность политических обычаев и традиций нравственности[41].
Таким образом, в советском правоведении распространение получает концепция, согласно которой форму государства характеризует лишь определенная часть политического режима.
Понятие «государственного (государственно- правового) режима» используется многими отечественными исследователями в качестве самостоятельного элемента формы государства. Зачастую государственно-правовой режим определяют как совокупность способов и приемов осуществления государственной власти, выражающих определенную меру демократизма или антидемократизма.
Однако существуют и иные точки зрения. Ряд исследователей рассматривают государственный (государственно-правовой режим) в качестве характеристики реальных взаимоотношений высших органов государственной власти между собой. Отдельными авторами отстаивается позиция о самостоятельности и независимости политического режима и государственно-правового режима.
По мнению М.А. Моргуновой государственный режим отражает характер реальных взаимоотношений высших органов государственной власти между собой, а политический режим – характеризует отношение государства к населению, положение граждан в обществе и государстве[42].
Анализ современной литературы показывает, что многие авторы при характеристике формы государства, используя категорию государственного (или государственно-правового) режима, зачастую не видят разницы между политическим режимом и государственно-правовым, и раскрывают содержание государственно-правового режима, описывая, по сути, режим политический.
При этом политического режима востребовано и при характеристике формы государства в качестве ее функционального элемента. Так в учебнике «Теория государства и права» под редакцией В.Д. Перевалова, форма государства представлена как «организация государственной власти, выраженная в форме правления, государственного устройства и политического (государственного) режима». Ниже дается структура формы государства, где наряду с организацией верховной государственной власти, источниками ее образования и принципами взаимоотношений высших органов власти между собой и населением (форма правления), территориальной организацией государственной власти, соотношения государства как целого с его составными частями (форма государственного устройства) указываются и методы и способы осуществления государственной власти. Однако далее при подробном описании элементов формы государства используется понятие политического режима, где он представлен как «методы осуществления политической власти, итоговое политическое состояние в обществе, которое складывается в результате взаимодействия и противоборства различных политических сил, функционирования всех политических институтов и характеризуется демократизмом или антидемократизмом»[43].
В учебном пособии «Проблемы общей теории права и государства» под редакцией В.С. Нерсесянца, в качестве одного из элементов формы государства выделяется государственный (политический) режим «категория, выражающая меру и характер участия субъектов государственного общения (граждан или подданных, социальных групп, общественных объединений) в формировании и осуществлении государственной власти»[44]. Указывая в скобках помимо государственного режима и режим политический, авторы пособия, надо полагать, не делают различия между этими двумя понятиями. Однако далее, при характеристики видов государственных режимов, приводится либертарная теория, с точки зрения которой, понятия «политический режим» и «государственный режим» не тождественны. Под «политическим режимом» понимаются способы осуществления политической власти независимо от ее типа, и делается вывод о том, что тоталитарный режим является не государственным режимом, а политическим режимом. Основной упор сделан на то, что при тоталитаризме отсутствует любая свобода, а органы власти формируются исключительно из представителей единственно существующей и монопольно господствующей политической партии. Видимо речь идет о том, что в условиях тоталитаризма происходит полная политизация всех государственных и общественных сфер жизни. Однако вызывает сомнение то, что тоталитарный режим не является государственным режимом.
Уместно в связи с этим привести классификацию государственных режимов предложенную М. Ориу, которая была достаточно подробно рассмотрена в учебном пособии «Проблемы теории государства и права», подготовленном профессорско-преподавательским коллективом МГУ им. М.В. Ломоносова под редакцией М.Н. Марченко. Согласно М. Ориу государственный режим является некой надстройкой, которая устанавливается над уже функционирующими до нее политическими институтами общества. По мере развития общества государственный режим начинает ограничивать сферу действия политических институтов, пытается всецело подчинить их себе, возникает административный режим[45]. Крайняя форма административного режима, на наш взгляд, и есть тоталитарный государственный режим, при котором происходит полное огосударствление всех сфер общественной жизни. Надо отметить, что авторы учебного пособия МГУ стоят на позициях четкого разделения понятий политического режима и государственного режима.
В учебнике «Общая теория права и государства» под редакцией В.В. Лазарева политический режим рассматривается как элемент формы государства. Политический режим представлен в узком и широком смысле. В узком - как совокупность приемов и способов государственного руководства, в широком – как уровень гарантированности демократических прав и политических свобод личности, степень соответствия официальной конституции и правовых форм политическим реалиям, характер отношения властных структур к правовым основам государственной и общественной жизни[46].
В академическом курсе «Общей теории государства и права» под редакцией М.Н. Марченко и в ряде других источников предпочтение отдается понятию «государственный режим», а не понятию «политический режим». Государственный режим рассматривается как «совокупность используемых стоящими у власти группами, классами или слоями методов и способов осуществления государственной власти»[47].
Н.И. Матузов, А.В. Малько относят политический режим к форме государства, вместе с тем считают, что политический режим – «это динамическая, функциональная характеристика политической системы»[48].
При этом не политический режим отождествляется с государственным режимом. В учебнике «Теория государства и права» под редакцией В.М. Корельского и В.Д. Перевалова политический режим напрямую не рассматривают в качестве элемента формы государства. Указывается лишь связь формы государства и политического режима и в то же время отмечается, что политический режим связан не только с формой государства, но и с его содержанием[49].
Таким образом, при исследовании понятий «политический режим» и «государственно-правовой режим» можно выделить следующие проблемы:
определение места понятий характеризующих режим-деятельность государства, либо в качестве элемента формы государства, либо в качестве элемента описывающего содержание и сущность государства;
разграничения от понятия «политический режим» понятия, характеризующего режим функционирования самого государства;
уточнения терминологии и содержания последнего, то есть собственно-государственного режима.
Как отмечалось выше, сам термин «государственный режим» также воспринимается неоднозначно. На наш взгляд, более правильным было бы говорить о «государственно-правовом режиме», как о правовой стороне функционирования государства, характеристике юридических процедур, способов и методов осуществления государственной власти.
Можно ли отождествлять политический и государственно-правовой режим, не приведет ли это к искаженному восприятию реальных процессов? Однозначного ответа на этот вопрос нет, понятие политического режима в настоящее время применяется при характеристике и формы государства, и политической системы общества. При этом государство может рассматриваться в узком и в широком смысле. В узком смысле под государством понимается система органов государственной власти, государственный аппарат, наделенный определенными властными полномочиями и осуществляющий государственную власть. В широком значении государство представляет политическую организацию общества, в рамках которой осуществляется государственная власть.
Поэтому если при исследовании государства как системы органов государственной власти целесообразнее применять категорию государственно-правового режима, то для характеристики государства как элемента политической организации общества, можно воспользоваться понятием политического режима.
Разница между политическим и государственно-правовым режимом, на наш взгляд, коренится в различном содержании этих двух понятий. В основе политического режима лежат приемы и способы осуществления политической власти, основу государственно-правового режима составляют государственно-правовые методы управления обществом.
Шульга И.В.
КАТЕГОРИЯ «ПРАВОВАЯ ПОЗИЦИЯ» В ТЕОРИИ ПРАВА
В правовом языке термин «правовые позиции» не является новым. Он используется авторами при необходимости отметить точку зрения, взгляд, убеждение по какому-либо юридическому вопросу[50]. В этом качестве слово «позиция» применяется в своем исходном смысле, производном от латинского «positio»: установление, утверждение; тезис[51]. В толковом словаре русского языка приведено одно из его значений как «точка зрения, мнение по какому-либо вопросу»[52]. Употребление прилагательного «правовая» характеризует предметную область понятия как мнения по вопросам, имеющим юридическое значение.
В настоящее время этот термин приобрел новое содержательное значение и применяется для обозначения конкретного правового явления. По мнению ряда ученых, такой качественный переход произошел в ходе работы над проектом федерального закона «О Конституционном суде РФ» в 1993 – 1994 годах[53]. Как обоснованно отмечается в литературе, «правовая позиция относится к разряду общетеоретических понятий, которое не только может, но и должно быть распространено на гораздо более широкий круг юридических явлений»[54].
Однако общетеоретические исследования правовых позиции немногочисленны и свидетельствуют о различном понимании учеными данного феномена[55]. Сопоставление имеющихся подходов на предмет их общности позволяет выделить существенные элементы правовой позиции: 1) это результат мыслительной деятельности; 2) отражает оценку правовой ситуации и представление о ее должном регулировании; 3) предстает в виде системы внешне выраженных суждений, объединенных общим принципом (идеей). Дальнейшее изучение свидетельствует в пользу вывода о многоаспектности теоретико-правового понятия правовой позиции.
В общем виде правовая позиция представляет собой выражение субъективного восприятия правовой действительности. По справедливому утверждению Власенко Н.А., это продукт мыслительной деятельности, прежде всего профессионала[56]. В теории права специфическим способом познания правовой действительности выступает особая форма сознания – правосознание[57]. Ученые единодушно отмечают производный от него характер правовой позиции. В связи с этим в ее определение в качестве сущностного признака включаются такие элементы правосознания как установки (Туманов В.А.[58] ), осознанные положения (Карташев В.Н.), оценки правовой ситуации (Власенко Н.А., Гринева А.В., Баранов В.М., Степанков В.Г.). Правосознание как форма социального сознания содержит знания правовых явлений, и их оценку с точки зрения классовой (или общенародной) справедливости[59]. Являясь его составной частью, правовая позиция представляет собой определенное знание о праве и субъективную оценку правовой действительности. Предметом такого познания и оценки выступают правовые явления, реализуемые в практике, что придает правовой позиции характер социально значимой. В отличие от других элементов правосознания, ее природу образует прагматика, отношение человека к реальным вещам, что отмечают большинство авторов[60]. Она является условием последовательной и осознанной правовой деятельности в сфере правотворчества и реализации права. Мнения, построенные на отрицательной характеристике правовых явлений, еще не свидетельствуют о наличии правовой позиции, поскольку не содержат суждений о надлежащем регулировании. С этой точки зрения правовая позиция является особым волевым феноменом, следствием и одновременно практически активным конструктивным элементом правосознания. Она выступает в качестве своеобразного перехода от абстрактных установок правосознания к правовому действию, являясь интеллектуально-волевой основой последнего.
Содержание правовой позиции, рассматриваемое в контексте правосознания, выражается во вне в виде определенной логико-языковой формы. С логической точки зрения правовая позиция – это определенная мысль ее субъекта. В качестве продукта мыслительной деятельности, ее образуют формы рационального познания: понятия, суждения и умозаключения ее носителя[61]. Подчиняясь законам формальной логики как общим принципам мышления, суждения находятся в определенной системе и образуют смысловое единство. Объединяющим выступает общий принцип (идея или подход) в разрешении правовой ситуации. По замечанию Н.А. Власенко, основу (правовой позиции как продукта мыслительной деятельности – примечание Шульга И.В.) составляет принцип (идея) с «нанизанными» на него суждениями, образующими систему высказываний[62]. Таким образом, принцип (идея, общий подход) служит логической основой любой правовой позиции, в том числе единичной. Вследствие этого, составляющие ее суждения приобретают логическое и содержательное единство и в совокупности образуют решение юридического казуса.
Правовая позиция, как уже отмечалось ранее, является результатом мышления. Поэтому общие формально-логические законы тождества, непротиворечия, исключенного третьего, достаточного основания[63] находятся в ее основе формирования. Их корректное воплощение обеспечивает определенность, непротиворечивость, доказательность мышления[64] и придает аналогичные качества собственно правовой позиции. По мнению Т.В. Кашаниной, ряд логических правил носит общий характер при принятии всех юридических решений[65], что позволяет распространить их на рассматриваемый феномен.
Правовая позиция изначально направлена во вне относительно ее субъекта. Ее основное назначение – объективно выразить подход, мнение ее носителя к правовому регулированию социальных явлений, обосновать принятое решение или действие, что предполагает необходимость передачи и восприятия информации. Средством такой передачи является язык как знаковая информационная система[66]. Как следствие, правовая позиция рассматривается в неразрывном единстве ее содержания и доступной восприятию внешней формы выражения. Поскольку рассматриваемый феномен существует в сфере права и посвящен его явлениям, он излагается при помощи правового языка. Под ним понимается вся система слов и словосочетаний (включая термины и понятия), которыми оперирует право во всех его проявлениях[67]. Язык права рассматривается в качестве условно обособленной части лексической системы русского языка[68]. Поэтому с точки зрения смысловой организации языковая структура правовой позиции предстает в виде семантических категорий, характерных для языка права. Первичной формой выражения правовой позиции выступает текст или устная речь, важнейшими знаковыми единицами которых являются слово и предложение[69]. Как правило, преимущественной формой правовой позиции признается текст, поскольку он обеспечивает большую определенность и стабильность передачи юридической информации. Однако это не исключает ее выражение при помощи устной речи. В частности, В.Г. Степанков выделяет вербальные и текстуальные правовые позиции[70]. Таким образом, с языковой точки зрения правовая позиция находит свое выражение в словах и предложениях языка права при помощи устной и письменной речи (текста) и предстает в виде характерных для него семантических категории.
В науке не однозначно решается вопрос о субъектах – носителях правовой позиции. Как следует из определения Н.А. Гриневой, правовая позиция имеет место в ходе законотворческой либо правоприменительной деятельности[71]. Такое ограничение сферы существования данного феномена вызывает сомнения. Перечисленные направления деятельности присущи носителям публичной власти, прежде всего – государственным органам и должностным лицам[72]. Вследствие чего можно сделать вывод, что именно они являются исключительными субъектами правовой позиции. Однако физические и юридические лица, независимо от их специального статуса, также вынуждены вырабатывать определенное мнение по вопросам права для юридических казусов. Это явление, как активный прагматический элемент правосознания участников правоотношений, охватывает всю сферу правовой реальности. Более того, сам автор в последующем указывает на наличие научных правовых позиции[73]. Н.А. Власенко не ограничивает существование правовой позиции какими-либо отдельными сферами, указывая, что речь может идти о решении субъекта применения права, особом мнении правоприменителя, научном комментарии к решению суда, концепции законопроекта и т.д.[74] Аналогичная точка зрения высказана в исследованиях В.М. Баранова и В.Г. Степанкова. Как отмечает последний, правовая позиция – имманентно присущий компонент права, без которого немыслимо его существование[75]. Соглашаясь с таким подходом, следует сделать вывод о чрезвычайно широком спектре правовых позиции, охватывающих все грани юридической действительности. Носителями правовой позиции являются разнообразные субъекты, способные к самостоятельной интеллектуально-волевой и субъективно-оценочной мыслительной деятельности, предметом которой выступает правовая действительность.
Обобщение изложенного позволяет выделить несколько аспектов понимания правовой позиции и связанных с этим признаков данного явления.
Во-первых, правовая позиция представляет собой элемент правосознания, который соединяет в себе рациональное знание правовой действительности и ее субъективную оценку. В этом качестве она выступает промежуточным этапом к воплощению правосознания в действительности и отличается осознанностью, устойчивостью, прагматичностью.
Во-вторых, с языковой точки зрения правовая позиция выражается в виде устной речи и текста преимущественно при помощи языка права с характерными для него особенностями употребления слов, словосочетании и предложений.
В-третьих, с точки зрения логической формы – это мысль субъекта в виде системы понятий, суждений и умозаключений, подчиненная общим формально-логическим законам и вытекающим из них требованиям применительно к интеллектуальной деятельности в сфере права. В ее основе находится соответствующая общая идея или принцип, которые служат исходными для формирования единой системы суждений.
В-четвертых, с формально-юридической стороны она представляет собой конструктивный подход к вопросам права, то есть определенный вариант решения конкретных практических задач на основе правовых норм, признаваемый в качестве оптимального или правильного.
Совокупность данных признаков позволяет выделить правовую позицию из ряда подобных явлений и сформулировать определение данного феномена. Правовая позиция – это элемент правосознания, включающий знание о правовой действительности и ее индивидуальную оценку в виде внешне выраженной объединенной общей идеей системы мотивированных суждений о должном правовом регулировании фактической реальности. В самом общем виде – это качественно более высокий уровень мнений, предложений, выводов, аргументов по поводу наиболее субъективно-оптимального правового регулирования, состояния правовых явлений, разрешения конкретных юридических случаев. Рассматривая уровень абстракции данного понятия, ученые практически единодушно приходят к выводу о его категориальной значимости[76].
В философии под категорий понимаются фундаментальные понятия, формы мысли, типы связи субъекта и предиката в суждений, устойчивые способы предицирования, существующие в языке, составляющие условия возможности опытного знания и имеющие априорное значение в качестве универсалии и предельных понятий[77]. Таким образом, с описательной точки зрении категории – это понятия наиболее высокой степени абстракции, предельные по уровню обобщения. Однако в этом значение категории не исчерпывается, поскольку им также свойственна методологическая функция в организации процесса познания. О формировании новых правовых категорий можно утверждать в том случае, когда правовые явления отражают новые общие процессы, отношения и закономерности, возникающие в государственно правовой действительности, обоснованы, доказаны и проверены опытом, по своим качественным особенностям и уровню обобщения могут быть включены в понятийный строй правовой теории[78]. Правовая позиция, как указывалось выше, охватывает все сферы правовой действительности, от правотворчества до реализации права. По своему содержанию она неразрывно связана с правосознанием и выступает в качестве его особой конкретно-практической части. Чрезвычайно широк спектр субъектов-носителей правовой позиции, которая определяет их фактическое поведение и служит основой социального взаимодействия. В ряде случаев законодательство придает правовым позициям юридическое значение, однако количество их форм значительно больше. Соответственно, с методологической точки зрения его помощью возможно исследование процессов правообразования и реализации права, структуры правосознания и состояния правовой культуры, обеспечения законности и правопорядка, а также раскрытие отдельных явлений и процессов права. Таким образом, правовая позиция по уровню обобщения и методологической значимости представляет собой новую самостоятельную категорию общей теории права, которая требует дальнейшего исследования.
Умрихин А.В.
ИЗ ИСТОРИИ НАМЕСТНИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ РОССИИ
Начало XX в. явилось для России временем важнейших по значимости внутриполитических и внешнеполитических событий, коренным образом изменивших вектор исторического развития страны. Основное содержание данного исторического периода составлял процесс неуклонного роста социальной напряженности, вызванный рядом внутри и внешнеполитических кризисов, потрясших Российскую империю в эти годы.
Сложность и противоречивость российской внутриполитической ситуации отражалась и на процессах, происходивших в сфере организации административного управления как центрального, так и местного уровней государственного аппарата. Для дальневосточных территорий России это проявилось, в первую очередь, в попытках центральной власти внести в порядок управления этими окраинными областями элемент еще большей административной централизации (учреждение наместничества), а затем в раздроблении гигантского Приамурского генерал-губернаторства (учреждено в 1884 г.) на более управляемые административно-территориальные единицы (выделение самостоятельных Камчатской и Сахалинской областей).
Напряженная международная ситуация в Азиатско-Тихоокеанском регионе в целом также заставляла правительство России и местную дальневосточную администрацию задумываться об усилении своего влияния на Дальнем Востоке, принимать меры по обеспечению обороноспособности, не последнюю роль в котором должно было сыграть укрепление управленческих структур края.
30 июля 1903 г. указом императора Сенату на территории Приамурского генерал - губернаторства, а также Квантунской области (юго - западная оконечность Ляодуньского полуострова, отошедшая в аренду России на 25 лет по договору с Китаем 1898 г.) было образовано особое наместничество. Во главе его стоял наместник - должностное лицо, в служебной иерархии возвышавшееся даже над приамурским генерал - губернатором. Наместник должен был стать главным начальником края, сосредоточив в своих руках управление всеми делами российского Дальнего Востока. Значимость этой фигуры подчеркивалась тем, что, являясь начальником для всех должностных лиц края, сам наместник подчинялся прямо и непосредственно императору Николаю II[79].
Столь серьезное административное реформирование разрабатывалось и проводилось в жизнь достаточно келейно. В известность не были поставлены даже должностные лица, занимавшие далеко не второстепенные посты в правительственных кругах империи. Председатель Комитета министров С. Ю. Витте писал в своих мемуарах, что «...об учреждении наместничества на Дальнем Востоке и о назначении наместником Алексеева, я, да и министры, узнали утром, читая газеты»[80]. По мнению С. Ю. Витте, данный факт ярко свидетельствовал о том, что даже министры были отстранены от участия в определении основных направлений российской дальневосточной политики. Часть исследователей не без основания считает, что решение Николая II об учреждении наместничества было принято под давлением влиятельной придворной группировки, возглавляемой статс-секретарем А.М. Безобразовым, настойчиво добивавшейся от царя ужесточения внешнеполитического курса России на Дальнем Востоке и более активного участия русского капитала в эксплуатации естественных богатств Кореи и Северо-Восточного Китая[81].
Не без участия этой придворной группировки на должность наместника был предложен и назначен адмирал, генерал - адъютант Е. И. Алексеев, являвшийся с 1899 г. командующим войсками и главным начальником Квантунской области, командующим морскими силами на Тихом океане и близкий «безобразовской клике» по геополитическим убеждениям.
Излишняя скрытность в принятии столь важных решений удивляла и волновала не только столичный истеблишмент. Известие об учреждении наместничества привело в некоторое замешательство дальневосточных управленцев. Молниеносное и кардинальное изменение системы управления краем вызвало тревогу и смятение в здешних кругах. С целью выяснения истинного положения дел они начали «зондаж петербургской правительственной почвы» через надежных людей в столице. Из канцелярии приамурского генерал - губернатора на имя некоего Васильева был направлен ряд телеграмм с просьбой телеграфировать в Хабаровск о ситуации вокруг дальневосточной административной реформы. В телеграмме Васильева, зарегистрированной в канцелярии приамурского генерал - губернатора 7 августа 1903 г., читаем: «Читал подлинник доклада Сенату об учреждении наместничества. Сам доклад невелик, полторы страницы... Думаю, возможно ходатайство хабаровских граждан, отстаивающих существование города...»[82]. Местопребыванием наместника на Дальнем Востоке был объявлен Порт-Артур. По-видимому, этот факт был расценен хабаровчанами как сигнал к переносу административного центра генерал - губернаторства из Хабаровска, а значит и к фактическому умалению его значения, а возможно и его полной ликвидации. 11 августа 1903 г. в канцелярию пришла вторая телеграмма Васильева, гласившая: «...Сегодня передовая статья «Нового времени» отстаивает сохранение Приамурского генерал - губернаторства, дабы предотвратить гибель Хабаровска, да и всего Приамурья... Судьба приамурского генерал-губернатора никому не известна...»[83].
Только 12 августа приамурский генерал - губернатор Д. И. Субботич получил официальную телеграмму из Министерства внутренних дел за подписью самого министра Плеве. В телеграмме разъяснялось, что должность дальневосточного наместника учреждается для «мирного преуспеяния сего края и неотложного удовлетворения местных нужд». Наместник наделялся высшей властью по всем вопросам гражданского управления в крае. Причем эти вопросы подлежали изъятию из ведения отдельных министров. Наместник имел право вести дипломатические сношения с соседними российскому Дальнему Востоку государствами. Наместник являлся еще и командующим российскими морскими силами на Тихом океане и вообще всеми войсками, расквартированными на территории дальневосточных областей. Дальневосточный наместник обязывался возглавить работу по составлению особого «Положения об управлении областями Дальнего Востока», в котором должны были быть зафиксированы особенности компетенции главных должностных лиц и структура управленческих органов дальневосточных областей империи. Но до разработки и утверждения «Положения» пределы властных полномочий наместника как в отношении управленческих структур Дальнего Востока, так и в отношении вопросов сношения с верховной властью, должны были определяться кругом прав наместника на Кавказе, которые содержались в «Учреждении управления Кавказского и Закавказского края» от 30 января 1845 г.[84]. Из Хабаровска телеграмма была немедленно разослана всем военным губернаторам Дальнего Востока.
Генерал-адъютант Е. И. Алексеев прибыл в свою резиденцию наместника в Порт-Артуре уже 16 августа 1903 г., о чем немедленно известил приамурского генерал-губернатора телеграммой, в которой, в частности, особо подчеркнул, что «..военное и гражданское управление Приамурского генерал-губернаторства и Приамурского военного округа, временно, впредь до выработки «Положения об управлении областей Дальнего Востока», должно осуществляться на основании существующих законоположений за изъятием, указанным в статье 12 «Учреждения управления Кавказского и Закавказского края», содержащегося во втором томе Свода законов Российской империи издания 1876 г.»[85]. Статья же 12 «Учреждения управления Кавказского и Закавказского края», на которую ссылался в своей телеграмме Е. И. Алексеев, гласила: «Через наместника входят в установленном порядке к высшей законодательной и исполнительной власти все дела управления? непосредственные личному его размещению и им же одним объявляются все повеления и разрешения Верховной власти»[86].
Поскольку ни в одной из библиотек Дальневосточного региона не оказалось ни одного экземпляра второго тома Свода законов Российской империи, содержавшем «Учреждение управления Кавказского и Закавказского края», в экстренном порядке из канцелярии приамурского генерал-губернатора в Петербург «улетело» несколько телеграмм с просьбой незамедлительно выслать указанные книги[87]. Согласно журналу регистрации входящих бумаг канцелярии приамурского генерал-губернатора, желанная книга поступила сюда только в начале ноября 1903 г., причем после неоднократных повторных запросов. Все эти факты указывали на неподготовленность, поспешность, неожиданность, с какими учреждалось Дальневосточное наместничество.
Достаточно любопытна в этой связи фигура вышеупомянутого Васильева, являвшегося, по-видимому, главным источником информации для властей Дальнего Востока о решении в высших эшелонах власти вопросов, связанных с данной территорией империи. Связь дальневосточной администрации с этим своим «неформальным осведомителем» в Петербурге является хорошей иллюстрацией самого механизма взаимодействия администрации Дальнего Востока и центральной власти. Последняя просто ставила дальневосточную власть перед свершившимся фактом (что проявлялось не только в истории с учреждением наместничества), хотя, в принципе, должна была привлечь дальневосточных администраторов в качестве первостепенных экспертов, знакомых с потребностями региона не понаслышке.
В соответствии с требованиями, содержавшимися в указе об учреждении наместничества, 23 августа 1903 г. Е.И. Алексеев издал распоряжение о создании специальной комиссии по составлению «Положения об управлении областей Дальнего Востока», которая должна была приступить к работе уже 10 сентября 1903 г. в Порт-Артуре. В состав комиссии вошли: губернатор Забайкальской области Надаров, вице-губернатор Приморской области Павленко, вице - губернатор Амурской области Таскин, правитель канцелярии приамурского генерал-губернатора Щербина, начальник Управления государственными имуществами генерал-губернаторства Веденский, окружной инспектор училищ Приамурского генерал-губернаторства Маргаритов, заведующий переселенческим делом Архипов[88].
Комиссия приступила к работе, но нестабильная общеполитическая ситуация в регионе и необходимость решать постоянно возникающие административные и иные задачи не способствовали ее продуктивной деятельности. Комиссии так и не удалось выработать целостного, более или менее удовлетворительного документа. Не последнюю роль в провале работы этого органа сыграла начавшаяся в январе 1904 г. русско-японская война, отодвинувшая на задний план еще недавно казавшиеся такими насущными вопросы организации управления российским Дальним Востоком. Но это выяснилось чуть позже. В сентябре 1903 г. комиссия только начала функционировать. Но осуществлять административное руководство регионом нужно было не дожидаясь пока она разработает «Положение об управлении областей Дальнего Востока».
Поскольку наместник получал в свою компетенцию все верховное управление краем, перед ним вставала нелегкая задача в короткий срок создать органы этого управления, укомплектовать административные штаты по возможности высококвалифицированными чиновниками. Сделать это в одночасье оказалось, естественно, невозможно. Видимо, сознавая двусмысленность ситуации, и сам наместник, и более высокопоставленные управленцы петербургского уровня вынуждены были сделать упор на уже сложившиеся в крае административные структуры. Об этом свидетельствует телеграмма, пришедшая в Хабаровск из Петербурга 12 сентября 1903 г. Содержание документа, бесспорно, должно было взбодрить приамурского генерал-губернатора и его подчиненных. Тот же Васильев передавал, что «...наместник просит министров ввиду неимения штатов, впредь до выработки « Положения об управлении областями Дальнего Востока», направлять все дела прежним порядком, кроме дел принципиального значения...»[89]. 15 сентября 1903 г. приамурскому генерал-губернатору последовала теперь уже официальная телеграмма от заместителя министра внутренних дел П. Дурново, гласившая: «Его императорскому Величеству благоугодно было в десятый день сего сентября высочайше повелеть, чтобы текущие дела по областям, подведомственным наместнику на Дальнем Востоке, решались на прежнем основании, кроме дел принципиально важного значения»[90].
Но по каким критериям и кто должен был классифицировать дела на «принципиально значимые» и поэтому находящиеся в непосредственном ведении наместника, и «второстепенные», которые можно разрешать на более низких ступенях административной лестницы? Неразбериха в точном распределении компетенции, главным образом между приамурским генерал-губернатором и наместником, продолжалась. Материал для подобного заключения дает развернувшийся « телеграфный роман» между канцеляриями генерал-губернатора и наместника. В октябре 1903 г. на имя приамурского генерал-губернатора Н.П. Леневича (губернаторствовал с 1903 г. по 1905 г.) пришла уже шестая по счету телеграмма наместника с весьма настойчивым требованием, чтобы все распоряжения правительства, поступающие иногда непосредственно генерал - губернатору в обход наместника, направлялись в обязательном порядке на предварительное рассмотрение и утверждение наместнику. Одновременно с этим начался процесс перевозки деловой документации из Хабаровска в Порт-Артур, опять-таки по настоятельному требованию наместника, который хотя бы в такой форме пытался все же обозначить свое приоритетное положение перед приамурским генерал-губернатором. Генерал-губернатор неоднократно получал от наместника предписания примерно следующего характера: «Если не встретите препятствий, благоволите командировать в Порт - Артур в мое распоряжение чиновника по дипломатической части, приказав ему доставить всю имеющуюся в управлении генерал-губернатора и окружного штаба переписку по гражданской части, касающуюся Маньчжурии»[91]. Подобная настойчивость наместника в вопросе перемещения деловой документации в Порт-Артур свидетельствовала о неадекватной оценке им сложившейся на Дальнем Востоке внешнеполитической ситуации, которая явно развивалась в сторону военного конфликта между Россией и Японией и, казалось бы, должна была насторожить хотя бы в вопросе о перевозке важной документации из «тылового» Хабаровска в Порт-Артур.
Решив прояснить ситуацию с границами своих властных полномочий, наместник предпринял попытку четче очертить круг подведомственных ему вопросов. В наместническом приказе, изданном с вышеуказанной целью, читаем: «Предписываю всем подведомственным мне местам и лицам гражданского ведомства предоставить на мое усмотрение с соблюдением порядка, установленного « Учреждением Сибирским», нижеследующие дела, в случаях превышающих власть генерал - губернатора. 1. По изданию в дополнение и развитие существующих законоположений, наказов и инструкций для руководства подведомственных мне установлений; 2. По разъяснению возникающих вопросов о неполноте или неясности действующих законов; 3.О нераспространении на некоторые местности края или о приостановке мер, предписанных в порядке законодательном или исполнительном; 4. По вопросам пограничным; 5. По переселению и землеустройству; 6.По народному продовольствию; 7.О мерах предупреждения и борьбы с эпидемиями и эпизоотиями; 8. Об утверждении списков рыболовных участков, предназначенных отдаче в аренду; 9. Об открытии новых учебных заведений и о преобразовании существующих; 10. По назначению и увольнению лиц, занимающих по Табели о рангах должности с 5 класса; 11. По утверждению должностных лиц городского управления; 12. О пожертвованиях частных лиц, заслуживающих особого внимания по значительности сумм или по цели самого пожертвования; 13. О сооружении памятников; 14. О случаях чрезвычайных, требующих принятия решительных мер, в законе с точностью не определенных»[92]. Наместник счел возможным включить в область своего попечения более чем обширный круг вопросов, что не могло не привести к дублированию властных прерогатив между ним и приамурским генерал - губернатором, а значит, и к напряжению отношений между двумя высокопоставленными управленцами.
Активная политика России на Дальнем Востоке в административной сфере вызвала к жизни не только учреждение наместничества, но и способствовала появлению в высших эшелонах власти нового законосовещательного органа - Особого комитета Дальнего Востока, пришедшего на смену существовавшим в XIX в. Сибирскому комитету и Особому совещанию по делам Приамурского края. 5 октября 1903 г. в официальной газете «Правительственный вестник» был опубликован указ императора об учреждении Комитета Дальнего Востока и «Положение о Комитете Дальнего Востока»[93]. Председателем Комитета был сам император. В обязательном порядке членами Комитета являлись министры: внутренних дел, финансов, иностранных дел, военный и морской. Другие должностные лица могли быть призваны к участию в деятельности Комитета единожды или на постоянной основе по усмотрению императора. Дальневосточный наместник являлся постоянным членом Комитета по должности и участвовал в его заседаниях во время своего пребывания в столице. На одного из членов Комитета могла быть возложена обязанность участвовать в работе других высших правительственных учреждений, если в них рассматривались дела, имеющие отношение к дальневосточным территориям страны, и участвовать в принятии решений по подобного рода вопросам. Если возникала необходимость в предварительной проработке и подготовке вопросов, вносимых на рассмотрение Комитета, должна была создаваться особая комиссия из представителей различных ведомств, назначаемых для работы в ней по соглашению с надлежащими министерствами.
Круг вопросов, которые предположено было определить в компетенцию Комитета Дальнего Востока, был достаточно обширен.. В Комитет должны были поступать для рассмотрения и экспертизы следующие дела: по устройству управления Дальним Востоком и сметные предположения о расходах и доходах этого управления; дела, касающиеся промышленного и торгового развития края; предложения наместника о введении новых законов и изменении существующих, относящихся к Дальнему Востоку; предложения наместника относительно распространения на области Дальнего Востока вновь изданных законов и распоряжений министров и главноуправляющих империи; дела, для разрешения которых требовалось соглашение наместника с министерствами; вопросы, выходящие за рамки властных полномочий наместника.
Хотя Комитет Дальнего Востока и не должен был сам по себе располагать исполнительной властью, но факт создания подобного государственного института наглядно свидетельствовал о росте правительственного интереса к положению дел на Дальнем Востоке, демонстрировал заинтересованность правящих кругов в укреплении российского влияния здесь, особенно в условиях, когда Азиатско-Тихоокеанский регион вновь стал центром сосредоточения интересов ведущих мировых держав. Но деятельность Комитета по-настоящему так и не началась.
Вспыхнувшая в январе 1904 г. русско-японская война существенно изменила направление и темп административных реформ на Дальнем Востоке. Уже в феврале 1904 г. начал набирать силу процесс передачи дел из временной порт - артурской канцелярии наместника обратно в канцелярию приамурского генерал - губернатора[94]. С осени 1904 г., после ряда не слишком удачных для русской армии операций на театре военных действий русско-японской войны, в канцелярию приамурского генерал - губернатора начали передаваться дела, книги и другие предметы походной канцелярии наместника на Дальнем Востоке[95]. Цусимская трагедия весны 1905 г., предопределившая победу Японии, ускорила процесс возвращения документации в канцелярию приамурского генерал – губернатора.
8 июня 1905 г. император указом Государственному Совету повелел отстранить от должности первого и, как оказалось, последнего наместника на Дальнем Востоке генерал-адъютанта Е. И. Алексеева и включить его в состав членов Государственного Совета. В России сложилась традиция, согласно которой, должностное лицо, уходя в отставку с какого-либо важного государственного поста, как правило, включалось в состав членов высшего законосовещательного органа империи, - разумеется, если отставка не была вызвана какими-либо неблаговидными обстоятельствами. Считалось, что богатый опыт административной работы членов Государственного Совета может только помочь его успешной деятельности.
27 июня 1905 г. появился «прощальный» приказ наместника: «Впредь до замещения должности наместника на Дальнем Востоке Государь Император Высочайше повелевает соизволить представить подлежащим министерствам и главным управлениям по всем делам гражданского управления в наместничестве руководствоваться порядком, установленным государем его повелением от 10 сентября 1903 г. в отношении направления и решения текущих дел в областях Дальнего Востока»[96]. В приказе прямо предписывалось местным властям в областях наместничества в отношении порядка направления и решения дел руководствоваться существующими узаконениями и решать важнейшие из дел через обязательный контроль наместника.
Таким образом, наместничество как таковое и должность его главного начальника предполагалось сохранить, осуществив лишь некоторые кадровые перестановки, но этого не случилось. Поражение в русско-японской войне продемонстрировало определенную слабость российского укоренения на Дальнем Востоке и привело, с одной стороны, к потере интереса у части политических и промышленных кругов России к своим дальневосточным владениям, а с другой стороны, подвинула эти круги к пониманию того, что одна только поспешная и явно недостаточно подготовленная реформа административного управления в крае не способна разрешить весь комплекс местных проблем. Особенности региона требовали более вдумчивого, детального, всесторонне выверенного и комплексного подхода к вопросам его экономической, социальной и культурной будущности. Указом императора Сенату от 28 июня 1905 г. наместничество на Дальнем Востоке было упразднено.
Опыт наместничества оказался явно неудачным. Поспешно и келейно проведенная административная реформа продемонстрировала, с одной стороны, что центральная власть недостаточно ясно осознавала истинные потребности Дальневосточного региона, а с другой стороны, внесла сумятицу и неразбериху в деятельность местных управленческих структур.
Кононкова Н.В.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВНЕШНЕЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: К ИСТОРИИ ВОПРОСА
90-е годы для российского государства стали временем кардинальных государственно-политических, социально-экономических преобразований. Эти преобразования стали прямым следствием распада СССР и создания суверенного государства – Российской Федерации (РФ), отказавшегося от советских тоталитарных принципов организации власти, общества, экономики, права. Принятая в 1993 г. Конституция РФ нормативно закрепила демократические основы государства, и обновленная Россия стала по-новому выстраивать как внутренние, так и внешние политические и экономические отношения.
Новая внешнеэкономическая концепция России предусматривала вхождение в мировое экономическое сообщество на правах равного торгового партнера, создание рыночной открытой для внешних контактов экономики. Интенсивное развитие внешнеэкономических связей Российской Федерации в первой половине 1990-х годов и последовательный курс на интеграцию российской экономики в мировое хозяйство требовали новой нормативно-правовой базы. Необходимость создания правовых основ внешнеэкономической деятельности (ВЭД) обусловили не только появление нового законодательства, регулирующего эту деятельность, но и существенные изменения принципиальных подходов к формированию такого законодательства.
Напомним, что прежняя государственная монополия на внешнюю торговлю являлась одним из фундаментов, на которых базировалась плановая экономика СССР. Советское государство осуществляло такую монополию посредством предоставления права выхода на внешний рынок только небольшому числу организаций, обладающих специальной правоспособностью. В соответствии с выраженным в Конституции СССР принципом государственной монополии внешней торговли советское законодательство определяло круг тех советских организаций, которые пользовались правом совершения сделок по экспорту и импорту.
Новые политические и экономические реалии требовали иного подхода к решению вопроса участия государства во внешнеэкономических связях, требовали отказа от внешнеторговой монополии.
В 1991 г. монополия внешней торговли была отменена. Указ Президента РСФСР от 15 ноября 1991 г. № 213 «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР» вступивший в силу с момента его подписания, установил: «В целях стимулирования внешнеэкономической деятельности, стабилизации внутреннего рынка и привлечения иностранных инвестиций, разрешить всем зарегистрированным на территории РСФСР предприятиям и их объединениям независимо от форм собственности осуществление внешнеэкономической, в том числе и посреднической, деятельности без специальной регистрации»[97].
Отмена в России монополии внешней торговли и начало перехода к рыночной экономике стали теми факторами, которые кардинально изменили смысл правового регулирования внешнеэкономических отношений. Россия признала принцип международного права, по которому торговля должна быть всеобщей и не превращаться в монополию и источник частной прибыли для немногих. Этим указом официально было положено начало формированию в России системы государственного регулирования внешнеторговой деятельности, заложены основы реформирования данной области хозяйственных отношений. Была предоставлена практически для всех предприятий возможность беспрепятственного осуществления внешнеторговых операций и установлены общие рамки государственного вмешательства во внешнюю торговлю. В результате были изменены сами принципы деятельности государства во внешнеэкономической сфере.
В течение следующих десяти лет в России формируется нормативно-правовая база внешнеэкономической деятельности, осуществляемой на принципах рыночной экономики и международного права. Но процесс её создания был не прост. Законодатели шли путем проб и ошибок, не всегда учитывая реальные социально-экономические условия в стране, шарахаясь от одной позиции – либерализации к другой – протекционизму. Соблюдение баланса между этими торгово-политическими концепциями является одной из основных проблем в процессе проведения реформ внешней торговли. Эффективность, успех реформ напрямую связаны с умением найти этот баланс, разумно сочетать политику открытости отечественного рынка и политику защиты национального хозяйства от иностранной конкуренции.
Либерализация или протекционизм – извечный вопрос внешнеторговой политики любого государства, не был сразу и однозначно решен с принятием указа Президента РСФСР № 213.
В развитие названного указа были приняты постановления Правительства РФ от 15 января 1992 года № 32 «О таможенных пошлинах на импортные товары» [98], от 14 июня 1992 года № 396 «О продаже экспортных квот, устанавливаемых для государственных нужд» [99], от 14 марта 1993 года № 218 «Об особенностях поставок на экспорт нефти, газового конденсата и продуктов их переработки»[100]
и т.д. Являясь частью общего пакета взаимосвязанных норм, регулирующих переход к рыночной экономике, эти нормативные правовые акты определили основные направления и конкретные меры по либерализации внешнеэкономической деятельности Российской Федерации и открытию российской экономики для мирового рынка.
С одной стороны, принятые правовые акты продолжили демонополизацию внешнеэкономической деятельности, способствовали выходу отдельных субъектов предпринимательской деятельности на международный рынок, что должно было по мнению инициаторов реформы, усилить заинтересованность предприятий в выпуске продукции высокого качества и создать условия для повышения конкурентоспособности национальных производителей.
С другой стороны государство сохранило контроль в отдельных сферах внешней торговли, не решаясь сразу и в полном объеме отдать её в руки частным юридическим и физическим лицам. Вероятно, это было проявление отечественного традиционализма, сформировавшегося за десятилетия советской власти, избавиться от которого было непросто. Но в большей степени сохранение государственного контроля объяснялось фискальными интересами России.
Так, в течение длительного времени до 1995 г. в Российской Федерации сохранялся институт спецэкспортеров, предоставлявший право экспортировать важные сырьевые товары только организациям, зарегистрированным уполномоченным государственным органом – Министерством внешних экономических связей РФ. После отмены института спецэкспортеров сохранился порядок обязательной регистрации экспортного контракта на вывоз за границу большинства стратегически важных сырьевых товаров [101].
Кроме того, на вывоз многих сырьевых товаров были установлены экспортные пошлины, что не часто встречается в мировой практике внешней торговли. В 1993 г. был принят Закон РФ «О таможенном тарифе», установивший ввозные и вывозные таможенные тарифы. В постановлении Верховного Совета РФ от 21 мая 1993 года №5005-1 (п.3) предполагалось ограничить срок применения вывозных пошлин до 1 января 1996 г. Но после указанного срока пошлины продолжали взиматься. Они обеспечивали больше половины поступлений таможенных платежей. Более того, Федеральным закон от 13 октября 1995 г. №157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» экспортная пошлина сохранила свои права. Но постановлением Правительства от 1 апреля 1996 г. № 479 «Об отмене вывозных таможенных пошлин…»[102] вывозные пошлины отменялись на все товары, за исключением нефти и газового конденсата, беспошлинный экспорт которых устанавливался с 1 июля 1996 г.
Вывозные пошлины были восстановлены в 1999 году[103]. Основная цель возобновления взимания вывозных пошлин на отдельные виды товаров заключалась в пополнении федерального бюджета и в контроле над вывозом стратегического сырья (нефти и нефтепродуктов). В связи с частым повышением мировых цен на эти товары ставки пошлин на них изменялись постоянно. В результате накопился большое количество постановлений Правительства РФ, которыми вводились ставки вывозных пошлин. Таким образом, для 90-х годов была характерна нестабильность нормативно-правовой базы таможенно – тарифного регулирования экспортных поставок.
Несмотря на сохранение определенного государственного контроля над внешнеэкономической деятельностью излишне быстрая либерализация в начале 90-х годов имела целый ряд негативных последствий. Это и дисбаланс в структуре внешней торговли в сторону увеличения объемов импорта над экспортом. Причем импорт характеризовался ввозом преимущественно товаров широкого потребления, продуктов питания. Экспорт же ориентировался на сырьевую продукцию, без промышленной обработки, что значительно снижало её стоимость. Экспорт не сырьевых товаров отечественного производства значительно снизился из-за их низкой конкурентоспособности на внешнем рынке, а также в результате применения иностранными государствами антидемпинговых и прочих мер по их вытеснению с мировых рынков. Все это сказывалось на экономике страны в целом – на стагнации и падении производства отечественных предприятий легкой, пищевой промышленности и как следствие увеличившейся зависимости России от внешних рынков.
С конца 1993 – начала 1994 года, когда со всей очевидностью стали проявляться ошибки, допущенные в результате чрезмерной либерализации внешнеэкономической деятельности, государство начало активнее регулировать внешнеторговую деятельность, посредством разработки соответствующей нормативно-правовой базы.
Последовала целая череда нормативно-правовых актов. Среди них можно отметить постановление Совета министров РФ от 11 октября 1993 года № 30 «О контроле за выполнением обязательств по гарантиям использования импортируемых и экспортируемых товаров (услуг) двойного применения в заявленных целях»[104], постановление Совета министров РФ от 15 ноября 1993 года № 1157 «Об утверждении положения о Федеральной службе России по валютному и экспортному контролю»[105], постановление Правительства РФ от 10 марта 1994 года № 195 «О поставках на экспорт в 1994 году товаров и услуг»[106], постановление Правительства РФ от 1 июля 1994 года № 758 «О мерах по совершенствованию государственного регулирования экспорта товаров и услуг»[107] и др.
Принятие этих актов свидетельствует о попытки усилить государственный контроль над экспортом, установить выгодные торгово-экономические отношения с зарубежными партнерами, обеспечить такие объемы импорта, которые приводили бы к созданию конкурентной среды, а не к «подавлению» отечественных производителей. Однако эффективность принятых правовых актов подзаконного уровня в решении поставленных задач оказалась недостаточно высокой. Назрела необходимость в федеральном законе, который установил бы основы государственного регулирования внешнеторговой деятельности, путем систематизации уже имеющейся нормативной базы и создания новых правовых норм, регулирующих ВЭД как в фискальных интересах государства, экономики в целом, так и в интересах частных лиц, участвующих во внешнеэкономической деятельности.
Такой Федеральный закон №157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» был принят 13 октября 1995 года[108]
. Можно сказать, что в нем были закреплены важнейшие результаты реформ во внешнеэкономической сфере, последовавшие за упразднением государственной монополии на осуществление ВЭД. Целями закона были – «… защита экономического суверенитета, обеспечение экономической безопасности Российской Федерации, стимулирование развития национальной экономики при осуществлении внешнеторговой деятельности и обеспечение условий эффективной интеграции экономики Российской Федерации в мировую экономику» (ст.1).
В законе были определены основы государственного регулирования внешнеторговой деятельности, порядок ее осуществления российскими и иностранными лицами, права, обязанности и ответственность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности. Провозглашен отказ от приоритета административных методов регулирования, но при сохранении контроля государства за деятельностью российских экспортеров и импортеров в целях повышения эффективности одного из важнейших секторов народного хозяйства.
Законом устанавливались методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Было определено, что государственная внешнеторговая политика осуществляется посредством таможенно-тарифного регулирования (применения импортного и экспортного таможенных тарифов) и нетарифного регулирования (в частности, путем квотирования и лицензирования) внешнеторговой деятельности. Не допускались иные методы государственного регулирования путем вмешательства и установления различных ограничений органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Регулирование других видов внешнеэкономической деятельности, в частности международного инвестиционного сотрудничества, производственной кооперации, валютных и финансово-кредитных операций, осуществлялось иными соответствующими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации.
Слабыми сторонами закона, на наш взгляд, было распространение норм закона только на внешнюю торговлю товарами. За пределами правового регулирования остались внешняя торговля услугами и интеллектуальной собственностью. Кроме того, многие нормы этого закона имели отсылочный характер, и для реализации механизма правового регулирования ВЭД необходимо было обращаться к иным актам внешнеторгового, таможенного, гражданского, административного законодательства.
С 1995 г. началась нормотворческая работа по устранению пробелов в российском законодательстве по вопросам защиты экономических интересов государства при осуществлении внешней торговли товарами. В законе «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» содержались нормы, устанавливающие защитные меры в отношении импорта товаров, запреты и ограничения экспорта и/или импорта исходя из национальных интересов (ст.18,19). Но эти нормы носили общий характер и требовали конкретизации. Необходимо было разработать систему правовой защиты внутреннего рынка в условиях экономического кризиса. В 1996 г. был подготовлен и внесен в Государственную Думу законопроект «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами». Но история его принятия оказалась долгой и непростой[109]. Официально принят он был Государственной Думой со второй попытки лишь 20 марта 1998 года (постановление № 2299-II ГД), одобрен Советом Федерации 1 апреля 1998 года (постановление № 120-СФ), подписан Президентом РФ 14 апреля 1998 года[110]
.
В законе определялись его основные цели: «…защита отраслей российской экономики и отдельных хозяйствующих субъектов Российской Федерации от неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции; обеспечение условий для эффективной интеграции Российской Федерации в мировую экономику; поддержание равновесия платежного баланса Российской Федерации посредством регулирования импорта товаров; обеспечение потребностей внутреннего рынка Российской Федерации в случае критического недостатка сельскохозяйственных или иных товаров на нем посредством регулирования экспорта таких товаров; продвижение товаров, происходящих из Российской Федерации, на мировой рынок» (ст.1).
Закон регулировал вопросы применения специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мер, давал нормативное определение этим понятиям, закреплял принципы и особенности применения той или иной меры. Все меры по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами, предусмотренные настоящим законом, применялись только при импорте товаров. Исключением была норма, регламентирующая ограничение экспорта продовольственных или иных товаров в случае их критического недостатка на внутреннем рынке Российской Федерации (ст.17). Закон по сути, являлся административным процессуальным, т.к. в нем указывались принципы, особенности проведения расследования, предшествующего применению специальных защитных, антидемпинговых, компенсационных мер.
