Министерство образования и науки Республики Казахстан

Павлодарский государственный университет

им. С. Торайгырова

Г.Б.Ахмеджанова

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ НЕДР В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

Учебное пособие

для студентов юридических специальностей

Павлодар

УДК

ББК

А

Рекомендовано Учёным советом ПГУ им. С. Торайгырова

Рецензенты:

А.С.Бахралинов – к.ю.н., доцент

С.К.Жетписов – к.ю.н., доцент КАЗГЮИ

А 20 Ахмеджанова Г.Б.

Правовые основы охраны недр в Республике Казахстан: учебное пособие для студентов юридических специальностей. – Павлодар,

2005. – 81 с.

ISBN

В учебном пособии изложены теоретические основы охрана недр в Республике Казахстан, дано новое определение понятия недр.

Учебное пособие рекомендуется студентам юридических специальностей вузов.

ISBN УДК

ББК

© Ахмеджанова Г.Б., 2005

© Павлодарский государственный

университет им. С.Торайгырова, 2005

Предисловие

Недра занимают особое место в жизни человеческого общества. Не будь полезных ископаемых, добываемых из недр, было бы невозможно развитие строительства, всех видов транспорта, перерабатывающей промышленности и т.д. Увеличение роста добычи минерального сырья в настоящее время является одним из главных источников получения необходимых средств, в том числе валютных, для вывода страны из экологического кризиса. Поэтому от того, как будут использованы недра, в значительной мере зависит дальнейшее развитие и совершенствование всех общественных отношений, складывающихся в стране на данном этапе ее развития.

Республика Казахстан занимает одно из первых мест в мире по запасам нефти, газа, угля, драгоценных металлов. В разведанных месторождениях установлено 70 элементов таблицы Менделеева, а 56 учтены Государственным балансом запасов. Горнодобывающая отрасль республики характеризуется высшей обеспеченность разведанными балансовыми запасами полезных ископаемых: до 30 лет по алюминию, до 80 лет по полиметаллам, до 300 лет по углю. По некоторым данным общие суммарные запасы разведанных полезных ископаемых оцениваются приблизительно в десять триллионов долларов США. Их правильное и эффективное использование - задача государственной важности.

В условиях тоталитарного режима развитие минерально-сырьевого комплекса Казахстана характеризовалось преобладанием экстенсивных методов недропользования. Наличие централизованного отраслевого управления экономикой, бюджетное финансирование и оплата за результаты геологоразведочных работ по фактическим объемам, бесплатная передача недр в пользование не могли не оказать отрицательного влияния на развитие минерально-сырьевого комплекса страны. Главной задачей геологического изучения недр являлось выявление крупных месторождений, хотя и с бедными рудами с целью получения больших абсолютных приростов запасов. При добыче и переработке минерального сырья усилия в основном направлялись на создание крупных предприятий с низкими эксплуатационными затратами, на вывоз сырья и полуфабрикатов для получения конечного продукта в другие регионы бывшего Союза. Так, железные руды и уголь для переработке направлялись на Урал, нефть, цветные металлы — в Европейскую часть СССР, уран — в Россию и Украину, глинозем — в Красноярск и т.д. это привело к однобокому развитию экономики Казахстана, которая в настоящее время имеет ярко выраженный сырьевой характер.

Значительный урок экономике Казахстана нанесла практика вовлечения в эксплуатацию сырья худшего качества, особенно по сравнению с зарубежными странами. Следствием этого явилась низкая рентабельность или убыточность ряда добывающих предприятий и комбинатов. Несмотря на это, добыча полезных ископаемых в республике стимулировалась путем установления дифференцированных индивидуальных оптовых цен на руды и концентраты по каждому месторождению, как правило, на уровне ниже мировых.

С получением независимости и переходом к рыночным отношениям в стране был принят ряд серьезных мер по дальнейшему развитию и совершению отношений по пользованию и охране недр. Закон «Об охране окружающей среды природной среды в Казахской ССР» 1991г [i]. и Кодекс о недрах и переработке минерального сырья 1992г. признали недра, наряду с другими объектами природы, материальной основной суверенитета молодого независимого государства. Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995г. рассматривает недра как объект государственной собственности.

Правительством Республики определены компетентные органы, которые занимаются вопросами переговоров и подписания контрактов (договоров) с недропользователями. Изданы акты, регулирующие отношения по использованию и охране отдельных важных видов месторождений полезных ископаемых (Указы Президента, имеющие силу Закона «О нефти» от 25 июня 1995г.[ii].

«О государственном регулировании отношений, связанных с драгоценными металлами и драгоценными камнями» и др.). Наконец, 27 января 1996г. был принят основополагающий акт — Указ Президента Республики Казахстан, «О недрах и недропользовании» который, заменил Кодекс о недрах и переработке минерального сырья.

В названных и других актах сделаны попытки подвести, правовую базу отношениям по использованию и охране недр в условиях рынка и привлечения иностранных инвесторов к разработке месторождений полезных ископаемых. Они по-новому решают ряд взаимосвязанных между собой вопросов о недрах и недропользовании как - то, о субъекте права собственности на недра, о компетенции исполнительных органов в области пользования и охраны недр, о праве недропользования, лицензировании и добычи полезных ископаемых, о контрактах на разведку и добычу минерального сырья, об охране недр и окружающей природной среды и т.д.

Безусловно, действующие в настоящее время нормативные акты играли и играют положительную роль в упорядочении отношений по пользованию и охране недр. Однако они рассчитаны на этап перехода нашего государства к рыночным отношениям, поэтому они не решают многие проблемы, связанные с охраной и рациональным использованием недр. В частности, в Указе о недрах и недропользовании не нашли отражение такие вопросы, как ответственность недропользователей за нарушение действующего законодательства; полномочия Президента Республики Казахстан в области недропользования. Нет четкости в определении предмета регулирования законодательства о недрах; в формулировке принципов недропользования и т.д.

Кроме того, в законодательстве четко не определено место и роль компетентных органов — министерств энергетики и природных ресурсов, экономики и торговли, в управлении недрами. Не решен вопрос о создании специального органа, который занимался бы определением единой минерально сырьевой политики страны и т.д.

Эти и другие недостатки действующего законодательства о недрах объясняются разными причинами объективного и субъективного характера. Среди них последним являются отсутствие соответствующих исследований по ряду проблем горного права, слабость теоретической базы по совершенствованию отношений по пользованию и охране недр.

Безусловно, было бы утверждать, что теоретические проблемы горного права в достаточной мере не исследовались в юридической литературе.

Огромный вклад в изучение теоретических проблем горного права внес Мухитдинов Н.Б. В его работах, проанализированы понятие и особенности горных правоотношений; принципы пользования недрами; правовые основы обеспечения рациональной и комплексной разработки месторождений полезных ископаемых. Мухитдиновым Н.Б. исследованы способы воздействия права на отношения по пользованию и охране недр, особенности управления недрами и т.д. [iii

].

Проблемы развития и совершенствования отношений по пользованию и охране недр получили определенную разработку в трудах Аксене Башмакова.С., Мороз С. Сыродоева Н.А., Хаджиева А.Щ. и других.

Некоторые правовые вопросы охраны недр были исследованы Байсаловым С.Б., Байдельдиновым д.Л., Джалиловым И.Д., Ереновым А.Е., Колбасовым О.С., Красновым Н.И., Стамкуловым А.С., Шайбековым К.А., Шемшученко Ю.С. и другими. Однако специальных исследований, посвященных правовым проблемам охраны недр в юридической литературе не было. В должной мере не разработаны понятие охраны недр, особенности управления недрами в условиях перехода к рынку, ответственность недропользователей.

Эта книга представляет собой монографическое исследование одной из мало разработанных проблем института охраны недр в условиях перехода к рынку. В ней проведен анализ понятия недр как объекта права, сделана попытка раскрыть содержание понятия охраны недр, выявить особенности ответственности за нарушение законодательства о недрах и высказать конкретные предложения по совершенствованию существующей системы государственных органов управления недрами.

1 Понятие и особенности охраны недр в Республике Казахстан на современном этапе

1.1 Возникновение и развитие законодательства об охране недр в Республике Казахстан

После Октябрьской революции 1917 г. советское государство национализировало основные средства производства, распространив на них права исключительной собственности государства.

Декрет «О земле» не только отменил право частной собственности на недра, но и впервые в истории признал их самостоятельным объектом собственности. Согласно декрету, в отличие от земли, которой могли пользоваться все трудящиеся, все недра, имеющие общегосударственное значение перешли в пользование государства. Но порядок и способы эксплуатации недр этим актом определены не были. В связи с необходимостью решения этого и других вопросов (об охране недр, о рациональном и комплексном использовании их богатств) был принят СЯХ СССР в 1920 г. [iv] ‘ специальный законодательный акт по горному праву - декрет «О недрах земли». Этот декрет отменил все акты и договоры частных лиц на недра и установил монопольное положение государства в отношении добычи полезных ископаемых в лице Горного Совета ВСНХ. На него возлагалась обязанность по рациональной эксплуатации недр и распределению добытых полезных ископаемых. Наряду с этим он должен был осуществлять надзор горно-промысловыми операциями.

Изданная затем Инструкция о порядке отвода для нужд горной промышленности поверхности и недр земных» [v] значительно ограничила наряду с декретом о недрах земли принципов горной свободы, установив особый порядок поиска, разведки и разработки месторождений полезных ископаемых. Горная свобода допускалась лишь в отношении поиска полезных ископаемых, не влекущего за собой земляных работ и рубки леса заключающегося в поверхностном обзоре местности. Вместе с тем, в силу экономической необходимости, использования капиталистических элементов производства вышеуказанной Инструкцией было предоставлено право производить, на общественных землях поиски, разведку и добычу золота, платины и арендовать от государства золотоплатиновые предприятия и прииски; в связи с этим ВСНХ предписал установить, какие предприятия остаются в исключительной эксплуатации государства, а какие могут быть сданы частным лицам на определенных условиях (это положение изменило ст. З декрета о недрах). В дальнейшем, принцип горной свободы был распространен на другие ископаемые. Так, в «Положении о недрах земли и разработки их», принятом 7 июля 1923г., взамен декрета о недрах, был закреплен принцип горной свободы в области эксплуатации недр и распределения добытых полезных ископаемых, предоставив право производства горно-промысловых работ, поисков, добычи и переработки полезных ископаемых всем гражданам и юридическим лицам СССР, а также с разрешения СНК (РСФСР и иностранным гражданам и их юридическим лицам [vi]. Требования о рациональном и комплексном использовании недр и их охране были конкретизированы в этом акте. В соответствии с этим положением ВСНХ устанавливал:

1) в пределах, каких местностей или участков разработка недр полностью или — по отношению известного рода ископаемых воспрещается;

2) в пределах, каких местностей или участков разработка недр разрешается при соблюдении известных условий;

3) какие и какого рода участки поверхности не подлежат предоставлению под надобности горного дела или подлежат лишь в исключительных случаях для определенного рода надобностей.

Положением о недрах земли устанавливались специальные сборы за пользование недрами, которые делились на подесятичную плату и долевое отчисление с продукта добычи. Последнее, однако, не должно было превышать 5% от его стоимости. Передача государственным предприятиям в эксплуатацию открытых уже месторождений полезных ископаемых осуществлялось Главным Управлением горной промышленности ВСНХ СССР с предоставлением таковым преимущественного перед другими соискателями права на их разработку. Вместе с тем предусматривалось, что за пользование отводами, предоставленным в аренду, с арендатора [vii], помимо арендной платы, которая устанавливалась ВСКХ СССР, в каждом отдельном случае должно было взыскиваться ежегодная подесятичная плата за каждую десятину, вошедшею в составе отвода, предоставленного арендатору, что, несомненно, способствовало надлежащему использованию недр.

Надо подчеркнуть, что вышеуказанные нормативные акты, провозглашая принцип горной свободы, установили такие условия, которые не давали возможности частным горнопромышленникам производить беспорядочные поиски и разработку месторождений полезных ископаемых. Эти работы могли вестись в определенных рамках, исключающих частную собственность на недра и ограничивающих эксплуатацию человека человеком. При этом право распоряжения недрами и общее руководство горным делом были исключительной прерогативой государства, которое могло в необходимых случаях отказать в предоставлении месторождения под разработку.

В концессионных договорах, заключенных в этот период (1921-1927г.г.) [viii] специально оговаривались вопросы обеспечения концессионерами рациональной разработки месторождений, обогащения и транспортировки добываемых ими руд. Так, например, соглашением, заключенным в 1927 г. с английским акционерным обществом «Лена - Голдфилдс Лимитед», предусматривалась возможность досрочного возврата в ведение государственных хозяйственных органов части предоставленного в концессию Киселевского угольного месторождения в Кузбассе в случае, если разведанные там запасы угля превысят установленные этим соглашением размеры потребностей концессионера, с тем, чтобы возвращаемый участок соответствовал требованиям дальнейшего рационального и самостоятельного использования [ix].

Среди законодательных актов, регулирующих отношение по охране и использованию недр, особое место занимает Горное положение Союза СССР, принятое ЦИК и СНК СССР 9 ноября 1927г.,[x] которое действовало в нашей стране около пятидесяти лет (до 1975г.). Оно сыграло исключительно важную роль в дальнейшем развитии и совершенствовании горных отношений, а также в обеспечении рационального и комплексного использования недр. Этим документом к ведению ВСНХ СССР были, в частности, отнесены: свободный учет всех горных богатств страны, распоряжение месторождениями полезных ископаемых и производства геологических работ общесоюзного значения на всей территории СССР, установление горнопромышленного надзора. Горное положение еще сохранило принцип горной свободы, предоставив всем гражданам и юридическим лицам право заниматься поисками, разведкой и разработкой месторождений полезных ископаемых. В ней подробно регламентировались права и обязанности первооткрывателя. Лицо, первым обнаружившее месторождение полезных ископаемых и подавшее заявку в установленном порядке соответствующим органам, получало исключительное право на разведку и разработку открытого им месторождения. В то же время, это положение усилило контроль государственных органов за горной разработкой, а также разделило месторождения на три категории — местные, республиканские и общесоюзные.

Согласно Горному положению, охрана недр заключалась в наблюдении за надлежащим применением горнопромышленниками:

а) техническим методов и способов горных работ и соответствия их с геологическим строением месторождений, особенностями и характером залегания пород и ископаемых (геологический контроль);

б) правил, касающихся технической правильности и технической целесообразности горных работ в целях достижения наиболее полного использования месторождений ископаемых (технический контроль). В целях обеспечения охраны недр горное положение предусматривало и осуществление маркшейдерского контроля.

Горное положение было принято в тот период, когда к разведке и промышленной разработке месторождений полезных ископаемых допускались частные лица. Это в той или иной мере отразилось на сущности правовой охраны недр. Положение, в первую очередь. Охраняло недра от возможных злоупотреблений правом освоения недр со стороны частных лиц и подробно.

Регламентировало права и обязанности государственных горных предприятий по полному и комплексному использованию недр. В значительной степени было сужено понятие геологического контроля. Оно касалось контроля за разработкой недр, но не затрагивало контроля за разведкой месторождений полезных ископаемых [xi].

Для устранения этих и других недостатков горного законодательства различными министерствами и ведомствами издавались многочисленные инструкции по отдельным вопросам использования и охраны недр. Однако эти инструкции иногда противоречили не только друг другу, но и общесоюзному акту. Такое положение не могло не сказать на объективной возможности дальнейшего развития горной промышленности в стране. Оно сковывало инициативу органов управления недрами и горных предприятий, создавало искусственные затруднения в их практической деятельности по использованию месторождений полезных ископаемых, В результате многие нормы горного законодательства, по существу, перестали действовать, хотя они не были отменены в надлежащем порядке. Последние, прежде всего, относились к тем нормам, которые допускали частное предпринимательства в горном деле.

В целях устранения недостатков в регулировании горных отношений 9 июля 1975 г. были приняты Основы законодательства Союза СССР и союзных республик о недрах [xii]. В 1976-1977г.г. были приняты кодексы о недрах в союзных республиках [xiii].

В отличие от горного положения 1927г. основы законодательства о недрах регулировали порядок эксплуатации месторождений всех полезных ископаемых, включая урановые руды, торф и подземные воды. Основы законодательства содержали также ряд новых норм, направленных на организацию надлежащей охраны недр (нормы об участии общественных организаций и граждан в осуществлении мер по охране и рациональному их исполнению; о государственном кадастре и геолого-экономической оценке месторождений полезных ископаемых и т.д.). Наряду с провозглашением исключительной государственной собственности на недра, Основы законодательства предусматривали, что это право распространяется на полезные ископаемые лишь до тех пор, пока они находятся в непосредственной связи с недрами как данные природой предметы труда. Добытая руда могла быть продана и куплена, то есть это уже обычные гражданские правоотношения. Вместе с тем, Основы законодательства о недрах носили декларативный характер - в них содержались лишь основные требования к проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию горнодобывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых под углом зрения обеспечения рационального и комплексного использования и охраны минерального сырья.

Вопрос о рациональном и комплексном использовании недр и их охране приобретает особую актуальность после получения независимости Республикой Казахстан и перехода к рыночным отношениям. Закон “Об охране окружающей природной среды в Казахской СССР» 1991 г. [xiv]. “Кодекс о недрах и переработке минерального сырья” 1992 г. [xv] признал недра, наряду с другими объектами природы, материальной основой суверенитета молодого независимого государства. Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 г. рассматривала ведра как объект исключительной государственной собственности.

Однако специальных законодательных актах, регулирующих отношения по использованию и охране недр, указанной проблеме не уделялось должного внимания. Многие из них носили декларативный характер. Законы слабо реагировали на то, каковы состояние эксплуатируемых месторождений и хозяйственные результаты этой эксплуатации. Они не предусматривали реальных и достаточно эффективных правовых последствий в случаях, когда предприятия, организации и граждане допускали нехозяйское отношение к недрам. В этих условиях сама жизнь определила необходимость принятия новых нормативных актов, посвященных недрам.

Одним из первых таких актов было “Положение о порядке лицензирования недропользования в Республике Казахстан утвержденное постановлением Кабинета Министров Республики Казахстан от 8 августа 1994 г. Положение определяет порядок предоставления лицензии на право пользования недрами для проведения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых, строительству и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, использованию отходов горнодобывающих и, связанных с ними, перерабатывающих производств и пользования недрами в иных целях. Положение имеет важное значения для дальнейшего развития и совершенствования отношений по охране недр. Оно впервые в правотворческой практике внесло четкость и ясность в вопрос об основаниях возникновения права пользования недрами. В нем подчеркивается, что предоставленная лицензия юридически закрепляет право лицензиата на осуществление конкретного вида недропользования на выделенном участке, а также определяет условия и сроки заключения контракта (договора). Условия контракта, противоречащие лицензии, являются недействительными. Тем самым, законодатель устанавливает сложный, особый порядок возникновения права пользования недрами, что соответствует характеру недр как своеобразного объекта права.

Современная правотворческая практика в области регулирования отношений по пользованию и охране недр идет по линии издания актов по отдельном видам месторождений полезных ископаемых. Уже приняты Указы Президента Республики Казахстан, имеющие силу закона, то государственном регулировании отношений, связанных с драгоценными металлами и драгоценными камнями (20 июля 1995 г.) [xvi] О нефти и газе (28 июня 1995г.) [xvii].

Представляется, что практику принятия законодательных и других нормативных актов, регулирующих отношения по пользованию и охране отдельных видов полезных ископаемых следует продолжить дальше. Это прежде всего необходимо для более правильного и эффективного определения правового режима полезных ископаемых, экономическая ценность которых различна. В частности, в настоящее время можно было бы разработать и принять соответствующие акты “О твердых полезных ископаемых (кроме общераспространенных), “Об общераспространенных полезных ископаемых” и т. д. Ясно, что режим пользования и охраны угольных месторождений существенно отличается от порядка пользования и охраны месторождений песка. Поэтому, принятие вышеназванных нормативных актов имеют большое значение для упорядочения горных отношений.

В последние годы в стране недра все чаще используются для строительства подземных сооружений, для захоронения производственных отходов и т. д. Возникающие в этой области общественные отношения носят специфический характер и нуждаются в самостоятельной законодательной регламентации. На сегодня принято лишь Положение «О порядке захоронения радиоактивных отходов» [xviii] же касается других видов отходов, то они остаются вне правового регулирования, для устранения пробела в этой области желательно принятие Положения “О порядке использования и захоронения производственных и бытовых отходов”. Необходимость в таком положении станет очевидной, если учесть сложную экологическую обстановку в стране и все больше увеличивающееся количество производственных и бытовых отходов.

Нужно также принять самостоятельное Положение “О порядке строительства подземных сооружений”. Нормы, регулирующие отношения, возникающие в этой области настоящее время разбросаны в разных законах, постановлениях и т. д. Это не способствует повышению эффективности охраны недр.

Использование недр в целях, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых, имеет ряд серьезных особенностей как в порядке возникновения, так и в порядке изменения и прекращения. Специфическими чертами обладают права и обязанности субъектов правоотношений. Поэтому проблема повышения эффективности охраны недр не может быть полностью решена, пока все виды горных отношений не получат соответствующей законодательной регламентации.

Важным этапом в развитии и совершенствовании отношении по пользованию и охране недр является Указ Президента Республики Казахстан (имеющий силу закона) от 27 января 1996 г. «О недрах и недропользования» [xix].

Указ попытался ответить на ряд взаимосвязанных между собой вопросов о недрах и недропользовании:

1) о субъекте права собственности на недра;

2) о компетенции исполнительных органов в области недропользования;

З) о праве недропользования и лицензировании разведки и добычи;

4) о контрактах на разведку и добычу;

5) об охране недр и окружающей природной среды.

Надо отметить, что для прежней системы законодательства о недрах характерным являлся принцип подчинения интересов человека и гражданина интересам государства и его органов, ведающих вопросами освоения недр. Соответственно в эколого-экономической системе разработка недр и добыча полезных ископаемых рассматривались как главный, а их охрана как второстепенный элемент. Изменение акцента нового законодательства о недрах в сторону обеспечения приоритета прав человека во взаимоотношениях с государством, его органами послужило основанием для появления в Указе нормы о том, что одной из главных задач охраны недр является охрана жизни и здоровья населения (п. 1 ст. 47). При этом лицензионный орган вправе приостановить действие лицензии на срок до шести месяцев в случаях, когда лицензиат в процессе осуществления своей деятельности систематически или грубо нарушает законодательство в части охраны недр и окружающей природной среды, безопасного ведения работ. Указ по-новому решает ряд принципиальных вопросов. Прежде всего, значительно сужен предмет регулирования законодательства. Кодекс о недрах и переработке минерального сырья от 30 мая 1992 г [xx] регулировал не только отношения по поискам, разведке и разработке полезных ископаемых, по строительству подземных сооружений, хранению нефти, газа и т. д., но и отношения по переработке минерального сырья. В результате Кодекс имел как бы рыхлый характер, ибо минеральное сырье не относится к полезным ископаемым. В отличие от последних к ним приложен человеческий труд, следовательно, их правовой режим не может быть одинаковым с правовым режимом полезных ископаемых. В соответствии с Указом (ст. 20), переработка минерального сырья не относится к операциям по недропользованию. Лицензирование переработки его не подчиняется правилам Указа о недрах и производится в общем порядке, установленном законодательством о лицензировании.

Серьезным новшеством Указа является четкое разделение субъектов права недропользования на национальных и иностранных недропользователей; на постоянных и временных недропользователей. Это в некоторой степени обеспечивает равенство в пользовании недрами иностранных физических и юридических лиц с казахстанскими физическими лицами. При этом в Указе в отличие от ранее

1 - Законы и постановления, принятые на 4 сессии Верховного Совета Республики Казахстан 12 созыва (26 мая- 24 июня 1992г.), т.i — Издание Верховного Совета Республики Казахстан. – Алма-Ата, 1992. действовавшего Кодекса, который делит право недропользования на три вида, закрепляется четыре вида права недропользования:

1) государственное геологическое изучение недр;

2) разведка;

3) добыча;

4) строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей.

Указ воспринял норму ст. 6 Конституции Республики Казахстан от ЗО август 1995 г. [xxi], о том, что недра находятся в государственной собственности. Тем самым данный нормативный акт четко закрепил положение о том, что частная собственность на недра в Республике Казахстан не допускается. Хотелось бы подчеркнуть, что в связи с вышеназванной конституционной нормой иногда высказываются в юридической литературе мнения о том, что, поскольку термин “исключительная собственность” не фигурирует, в определенных случаях государство может уступить свое право на недра. Однако такой подход нельзя признать правильным, ибо вторая часть ст. 6 четко указывает, что только земля, в установленных законом случаях, может предоставляться в частную собственность. Здесь нет указаний на недра и другие объекты природы, следовательно, они всегда будут объектами государственной собственности, точнее исключительной государственной собственности.

Какие мотивы были положены в основу нормы Конституции о признании недр объектами права государственной собственности?

Прежде всего, следует признать, что государственная собственность на недра и некоторые другие природные объекты соответствует национальным традициям казахского народа, который не знал права частной собственности на эти природные ресурсы. Кроме того, дело не в изменении форм собственности, а в совершенствовании правового механизма реализации требований, предъявляемых к пользованию недрами. Ибо доказано, что без определенных правовых установлений не способно обеспечить рациональное использование недр и частная собственность на недр [xxii].

Вместе с тем, Указ четко проводит различие между недрами и теми полезными ископаемыми, которые уже извлечены пользователями. Право государственной собственности распространяется на недра лишь до тех пор, пока они находятся в естественном состоянии. Извлеченные из недр полезные ископаемые представляют собой обычные товарно материальные ценности, поскольку к ним приложен человеческий труд, и являются собственностью недропользователя. Как указано в п. 2 ст. 5 Указа, если иное не предусмотрено контрактом, минеральное сырье принадлежит недропользователю.

Новое законодательство о недрах удачно решает также вопрос о платности пользования недрами. Так, в ст. З Указа провозглашен принцип платности недропользования. Надо сказать, что вопрос о платности пользования недрами всегда был остро дискуссионным. Но в условиях перехода к рыночным отношениям, да и в условиях рынка вообще, введение платы за природные ресурсы способно побудить предприятия, организации, граждан более рационально вести хозяйство и обеспечить эффективность разработки недр. дело в том, что рыночный механизм расширяет границы прибыльных вложений в сбережение природных ресурсов с ростом их дефицитности, чем и объясняются достижения многих зарубежных стран с развитой экономикой в области снижения природоемкости производства.

В завершении рассмотрения вопроса о возникновении и развитии законодательства об охране недр в Республике Казахстан хотелось бы отметить, что Указ о недрах и недропользовании рассчитан на этап перехода нашего государства к рыночным отношениям, поэтому он не решает многие проблемы, связанные с охраной и рациональным использованием недр. В частности, в Указе не нашли отражение такие вопросы, как ответственность недропользователей за нарушение действующего законодательства; полномочия Президента Республики Казахстан в области недропользования. Нет четкости в определении предмета регулирования законодательства о недрах, в формулировке принципов недропользования и т. д. Поэтому желательно взамен Указа в ближайшем будущем принятие Кодекса Республики Казахстан о недрах и недропользовании.

1.2 Недра как объект правовой охраны

Вопрос о понятии “недр как объекта правовой охраны в юридической литературе ставился не раз, однако результаты исследовании [xxiii] в этой области оставляют желать лучшего. Не случайно даже в Кодексе о недрах и переработке минерального сырья 1992 г. и в Указе Президента Республики Казахстан о недрах и недропользовании” 1996 г. даются недрам различные определения. Между тем, определения понятия недра - это не только чисто теоретическая, но и имеющая большое практическое значение проблема.

Недра - это не просто природный объект, а часть природной среды, служащая одним из главных источников удовлетворения народнохозяйственных нужд. Так, если принять часть национального дохода, получаемого за счет ресурсов, за 100 %, то полезные ископаемые, извлекаемые из недр, обеспечивают 70 %, а земля, лес и вода - 30%. Исключительность роли недр среди других объектов природы, проявляется и в том, что в отличие от земли, вод и лесов недрам присущи качества невосполнимости и невозобновляемости, что требует повышенного внимания к комплексному и рациональному использованию их ресурсов, а также их охране. Интерес правовой науки к недрам - как объекту права вызван и тем, что от определения недр зависит круг общественных отношений, регулируемых законодательством о недрах, а также понятие использования недр и охраны недр.

Первые серьезные монографические работы, посвященные этой проблеме относятся к началу 70-х годов, когда ставился вопрос о разработке нового законодательства о недрах. Авторами этих исследований были предприняты неоднократные попытки определения юридического понятия “недра’, каждое из которых оригинально по — своему. К примеру, Плахута В.Г. под недрами понимает ‘залежи всех видов полезных ископаемых, то есть всю совокупность полезных ископаемых, как особых природных объектов, имеющих отличное от других природных богатств народнохозяйственное значение [xxiv] мнению Коган М.Е., “объектом права государственной собственности на недра являются все полезные ископаемые в СССР” [xxv]. Такой же точки зрения, но уже с подробным указанием перечня полезных ископаемых, придерживается Лисковец Б.А. Так, он пишет: “объектом права государственной собственности являются залежи каменного угля, нефти, газа, руды, соли и других ископаемых, содержащихся в земле.

Из приведенных примеров определения понятия права государственной собственности на недра, как бы они не интерпретировались их авторами следует одно, а именно - понятие “недр” сводится к понятию “полезные ископаемые”.

другая группа ученых придерживается позиции, согласно которой под недрами следует понимать все то, что находится под земной поверхностью. Так, Ерофеев Б.В. пишет: “под недрами земли понимается геометрическое пространство и все его содержимое, находящееся под земной поверхностью. Близко ему, по своему содержанию, определение данное Петровым В.В, с той лишь разницей, что сюда он включает еще выходы полезных ископаемых на поверхность земли. Такое, узкое (когда недра сводятся к полезным ископаемым) и широкое (недра - это все то, что находится под земной поверхностью) понимание недр, на наш взгляд является необоснованным.

Развитие общества со времени его зарождения и тем более на современном этапе его развития связано с использованием минерального сырья, извлекаемого из недр земных. В самом деле, расход минерального сырья постоянно увеличивается. За период с 1961 г. по 1988 г. добыто свыше 44 % всего количества угля, извлеченного из недр с начала ХХ века, почти 55 % железной руды, свыше 73 % нефти, более 77 % природного газа. Ожидается, что к 2000 году произойдет трехкратное увеличение добычи сырья по сравнению с 1970 г. при предполагаемом росте населения менее чем в два раз [xxvi]. Все это позволяет нам говорить о неоценимой значимости полезных ископаемых, расположенных в недрах земли, для прогресса науки и техники, развития общества в целом. Такое же положение они занимают и в горном праве. Отношения, возникающие по поводу использования и охраны полезных ископаемых, составляют ядро предмета правового регулирования в горном праве.

Однако сказанное не дает повода для отождествления понятий ‘недра” и “полезные ископаемые”. В Указе о недрах и недропользовании в п. 19 ст. 1 говорится, что полезное ископаемое - содержащееся в недрах природное минеральное вещество в твердом, жидком или газообразном состоянии (в том числе подземные воды и лечебные грязи), для использования в материальном производстве. Как видно из текста закона, полезные ископаемые признаются лишь составной частью недр. Закон «Об охране окружающей природной среды в Казахской ССР» вообще не содержит ответа на вопрос - что же все-таки понимать под недрами?

Прогресс науки и техники позволяет выявлять все новые и новые полезные свойства элементов, заключенных в недрах земли. Если еще в начале ХХ века человеку было известно всего 59 химических элементов и их сочетаний, то в настоящее время их более 100. По мнению ряда ученых и эта цифра не предел. Поэтому, мы считаем неприемлемым ограничение понятия недра полезными свойствами составляющих их частей.

Недопустимость отождествления недр и полезных ископаемых вытекает из соображения охраны недр как объекта природы. В противном случае охрана будет сведена в основном к рациональному пользованию полезными ископаемыми, то есть борьбе с их потерями. Между тем, охрана недр, как одно из важнейших требований горного законодательства предполагает обеспечение полного и комплексного геологического изучения недр; недопущения вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами; сохранности запасов полезных ископаемых; предотвращения загрязнения недр при подземном хранении нефти, газа, сбросе сточных вод и т.д.

К выше изложенному нужно добавить, что в случае признания недр полезными ископаемыми из сферы горного законодательства выпадает регулирование отношений, связанных с размещением подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; хранением соответствующих материалов; захоронением вредных веществ и отходов производства; сбросом сточных вод; изучением недр в научно изыскательских целях. Вряд ли можно привести положительные доводы в подтверждение этому.

Не согласуется с интересами земельного и водного законодательства определение недр как всего того, что находится под земной поверхностью.

Во-первых, остается не понятным, что подразумевается под поверхностью земли” авторами данной формулировки. Между тем, от правильного ее решения зависит объем правомочий землепользователей.

Во-вторых, если под термином «поверхность» понимать видимую часть земной коры, то любое углубление под нее (в том числе, вспашка земли, рытье котлована под строительства здания и т.д.) нужно признать использованием недр. Однако такой подход к проблеме не удовлетворяет

Признанные непригодными сегодня, элементы могут оказаться полезными завтра.

Добыча полезных ископаемых сопряжена не только с извлечением минералов как необходимого сырья для промышленности, но и извлечением попутного вещества, так называемой пустой породы. Применение пустой породы (то есть породы, не содержащей в себе полезных свойств) в народном хозяйстве очень ограничена, а чаще всего не используется. Выбрасываемая как не нужное, пустая порода, скапливаясь на поверхности земли, наносит огромный вред окружающей среде. Если основываться на положении, что ‘недра есть полезные ископаемые’, то нетрудно прийти к выводу, согласно которому порода является ничейной, бесхозной и ее правовое положение неопределенно. Такое положение дел не отвечает действительности. Как правильно замечает в этой связи Сыродоев Н.А., пустую породу нельзя признать бесхозной. В противном случае объект права государственной собственности на недра был бы крайне неопределенным [xxvii] того, увеличивается удельное количество пустой породы, вызванное изменением характера добываемых полезных ископаемых. Например, в настоящее время для получения одной тонны меди извлекается из недр горных пород в десять- двадцать раз больше, чем сто пятьдесят лет тому назад. Это означает, что одновременно с ростом добычи полезных ископаемых растет количество пустой породы, негативное влияние которой оказывается как на почвенный покров, так и на поверхность земли в целом. Сложившееся положение требует (ин настоящее время регулируется нормативными актами) дальнейшего эффективного правового регулирования отношений, связанных с ‘использованием” пустой породы. А это в свою очередь означает установление круга субъектов правоотношений, признания пустой породы объектом чьей-либо собственности (а она может быть практику. Поэтому, с точки зрения права, ограничение земной поверхности только ее видимой частью будет неверно, так как в определенных случаях в понятие “поверхность земли’ включаются и такие слои земной толщи, которые проникают внутрь на десятки метров. К сожалению, на эту сторону проблемы в теоретической литературе, а вследствие этого и в законодательстве не обращают должного внимания. Не имеет положительных результатов и попытка установления границы между землей и недрами с целью правильного разграничения объектов права земле - и недропользования. Следует согласиться с Мухитдиновым Н.Б., который отмечает, что для права не имеет принципиального значения вопрос о том, где кончается земля и начинаются недра. Право регулирует не соотношение земли и недр в их общежитейском понимании, а те различные формы общественных отношений, которые возникают в процессе использования земной толщи для определенных нужд. С позиции права отделение ископаемых от поверхности земли будет использованием недр, в то время как проникновение вглубь земли для постройки, скажем фундамента телебашни, будет использованием Земли [xxviii].

Как известно под земной поверхностью находятся не только недра, но и подземные воды, а некоторые месторождения полезных ископаемых имеют выход на поверхность земли. Тогда, исходя из определения понятия «недр» как всего того, что находится под земной поверхностью, мы бы пришли к выводу, что выходы месторождений полезных ископаемых на поверхность земли не являются недрами, а подземные воды отнесли бы к недрам.

Следует отметить, что законодатель, очевидно, исходил из такого понятия недр, так как включил в состав полезных ископаемых и подземные воды (п. 19 ст.1 Указа о недрах и недропользовании), думается, что такое положение нельзя признать правильным. Целевое назначение недр и вод, в том числе и подземных различно, недр их роль в жизни человеческого общества. Изначально горное и водное отрасли законодательства сложились и развивались самостоятельно. Анализ последнего не оставляет ни малейшего сомнения в принадлежности подземных вод к единому государственному водному фонду. Отнесение подземных вод к недрам нецелесообразно и с той стороны, что оно подрывает единство государственного водного фонда, усложняет составление водного кадастра, усиливает конкуренцию между органами управления горной промышленностью и водным хозяйством. В негативности последствий такого положения дел нетрудно догадаться.

Однако, в реальной жизни объекты природы образуют тесно связанный между собой органически единый природный комплекс. Поэтом правильное определение понятия объектов природы, в том числе недр, земли, вод и т. д., требует учета взаимосвязей составных частей этого комплекса и на этой основе согласования норм всех отраслей законодательства, имеющих отношение к рациональному использованию природных богатств и охране их объектов. Нельзя допустить расширения содержания правового понятия одного вида объекта природы за счет сужения понятия другого. В противном случае теряется возможность познать и оценить экономическую сущность, а и юридическую природу тех или иных отношений по природопользованию [xxix].

Нетрудно убедиться в том, что хотя подземные воды по своей природе относятся к остальным водам, все же их естественное месторасположение, правовой режим несколько отличается от поверхностных вод. Подземные воды так или иначе оказывают влияние на месторождения полезных ископаемых. При разработке полезных ископаемых гидрогеологические исследования направлены на определение возможного притока подземных вод в шахты и другие горные выработки и проектирование мер по борьбе с ним. При разработке нефтяных и газовых месторождений большое значение имеют определение соотношения газ - нефть - подземная вода (ее динамика, механизм) и прогноз изменения этого соотношения в процессе эксплуатации [xxx]. Более того, поиск, разведка, добыча подземных вод ведется аналогичными способами, что и полезных ископаемых. Поэтому горное законодательство, в какой-то степени, заинтересовано в регулировании водных отношений. В этой связи, думается, правильным было бы подчинение вод режиму недр в части поисков, разведок и комплексного освоения недр, а также охраны подземных сооружений от вредных воздействий вод. В остальном же они должны подчиняться режиму вод.

Таким образом, высказанные замечания позволяют признать попытки определения понятия недр изложенные в юридической литературе не состоятельными. В них недостаточно, по-видимому, учтен опыт законодательной и практической работы в этой области, что привело к допущению серьезных ошибок в решении данной проблемы.

На наш взгляд, определение права государственной собственности на недра должно опираться на достаточно точные и относительно постоянные критерии. Такими критериями могут быть форма и цель использования земной толщи. Разграничение недр от земли по данным критериям было отражено еще в Горном положении 1927 г., где указывалось, что полезные ископаемые являются составными частями недр, которые могут добываться путем извлечения или отделения с промышленной целью, независимо от того, выходят ли они поверхность или находятся в глубине. Считаем, что применение терминов извлечение и “отделение’ в определении понятия составных частей не случайно. С юридической точки зрения углубление под поверхность земли свойственно как недропользователям. Между тем для недропользователей извлечение (отделение) составных частей - это единственная форма использования земной толщи, в то время для землепользователей применение данного способа не обязательно. Например, вспашка земель сельскохозяйственного назначения, для посева, скажем картошки, хоть и связанно с углублением, не требует извлечения частей земной коры. Но как быть, если углубление под поверхность земли субъектами землепользования связано с извлечением (отделением) частей земной толщи. Примером тому может служить рытье котлована для закладки фундамента под строительство высотного здания, железнодорожных тоннелей. Так, строительство автотранспортных тоннелей мелкого заложения, подземных автомагистралей, разработанный в забое подземной выработки грунт, грузят в транспортные средства и вывозят на поверхность земли через порталы или через шахтные стволы [xxxi]. Поэтому для признания тех или иных элементов земной толщи недрами не достаточно только использование их определенными способами, то есть путем извлечения или отделения. Отношения, складывающиеся в процессе пользования земной толщи могут быть признаны горными только тогда, когда они своей целью имеют отделение (извлечение) составных частей земной толщи для последующего употребления или присвоения. В самом деле, цель прокладки тоннелей заключается в разведке движения в разных уровнях на пересечениях, примыкания или разветвлениях магистралей, увеличения пропускной способности отдельных участков магистралей. Извлечение же при прокладке тоннелей части земной не предназначено для использования ее в промышленности в качестве сырья.

Отталкиваясь от данных критериев, как основы в разграничении земли от недр и давая определение юридического понятия “недр’, можно было бы сказать, что недра - это часть природной среды которая может быть использована для удовлетворения хозяйственных нужд путем извлечения (отделения) ее составных частей или размещения подземных сооружений, хранения соответствующих веществ и материалов, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод.

Такое определение понятия “недр имеет ряд преимуществ в отличие от других, ранее приведенных: в нем для недр как объекта права характерны качества непотребляемости, неучтожимости, а это - необходимый признак любого объекта права государственной собственности. Но приведенное определение, на наш взгляд, в изложенной формулировке страдает недостаточной полнотой и не отвечает всем требованиям, предъявляемым к понятию недр как объекта права. Остановимся, вкратце, на некоторых замечаниях по этому поводу. Первое употребление термина “может быть использована” хранит в себе опасность подразумевания под ним и возможность не использования компонентов, извлекаемых из недр, то есть “может быть, и не использована”. Тогда остается неясным отличие правового положения недропользователя от землепользователя, извлекающего составные части земной толщи для последующей прокладки тоннеля. Сказанное, тем не менее, не означает, что употребление термина “может быть использована” нецелесообразно. Наоборот, “может быть использована” - выражение, которое охватывает юридическим понятием “недра” используемые и неиспользуемые их части. Это соответствует и ст. 55 Указа о недрах и недропользовании, которая гласит - государственный фонд недр включает недра Республики Казахстан. Кроме того, нужно иметь в виду, что наряду с извлечением полезных ископаемых, используемых в материальном производстве, извлекается и попутное вещество - порода, не имеющая полезных свойств в связи, с чем и не используемая. Употребление термина “может быть использована” предусматривает возможность не использования пустой породы для хозяйственных нужд, тем самым не отменяет признания ее частью недр. Из поля зрения не должен ускользать и тот момент, что качество разведуемых и осваиваемых запасов полезных ископаемых, во всем мире имеет тенденцию неуклонного ухудшения:

растет зольность углей, снижается концентрация металлов в горной массе, увеличивается доля труднообогатимых и перерабатываемых минеральных удобрений. В этой связи применение термина “может быть использована” в определении понятия “недра” имеет огромное значение, так как месторождения полезных ископаемых, неразрабатываемых сейчас по причинам ее нецелесообразности, могут быть разработаны в будущем. Уже сейчас, огромное количество скопленных на поверхности земли и в недрах, ранее признанных некондиционными, то есть бедные запасы полезных ископаемых к настоящему времени по своим качественным характеристикам стали сопоставимы со вновь осваиваемыми месторождениями полезных ископаемых. Например, в ряде стран промышленными считаются руды с содержанием меди 0,4 % - 0,5 % и даже 0,3 %, то есть близкими по содержанию к отходам переработки [xxxii].

Второе: вторая часть приведенного нами определения состоит из простого перечисления видов использования недр. Логичным было бы тогда добавление сюда использования недр в научно-изыскательских целях. Или же нужно признать все эти виды пользования, пользованием недр в качестве пространственного операционного базиса, что упростило бы формулировку понятия недр.

И третье, ванное понятие недр определяет его целевое назначение, способы виды пользования и совсем не упоминает об их охране. Между тем, охрана природы и, в частности, недр - это одно из важнейших требований, предъявляемых государством к субъектам недропользования. “Не разрывать механически пользование от охраны, не противопоставлять их друг другу, - совершенно верно отмечает Еренов ЛЕ., - а использовать природные ресурсы, оберегая их, - таково требование современности к природе [xxxiii].

Таким образом, руководствуясь вышеприведенным определением понятия “недр” и с учетом небольших к нему поправок, мы полагаем, что под Недрами нужно понимать охраняемую законом часть природной среды, расположенной в толще земной коры с выходами полезных ископаемых на поверхность, которая может быть использована путем извлечения (отделения) ее компонентов для материального производства или как пространственный операционный базис.

В определении указание на месторасположение не случайно, хотя несколькими страницами раньше мы отрицали значимость его для права и видели в этом общежитейское понимание недр. В нашем случае месторасположение недр употребляется несколько иначе, не как констатация факта, а в непосредственной связи с целевым назначением и способом использования недр.

Такая попытка определения понятия недр предпринята нами из следующих соображений. Как мы уже отмечали, углубление под поверхность земли свойственно как недропользователям, так и землепользователям. И тем и другим, так или иначе, предоставлено право извлекать (отделять) какую-то часть земной толщи. Употребление в определении понятия ‘недр” термина “может быть использована’ можно оценить и в обратном смысле, то есть “может и не быть использована”. Из сказанного не трудно заметить, что, характеризуя недра без указания его условного месторасположения - как часть природной среды, которая может быть использована в материальном производстве, путем извлечения ее составных частей, представление о том идет ли речь о землепользовании или недропользовании значительно усложняется.

Кроме того, такое определение не дает четкого представления и восприятия недр как природного объекта, В связи с этим, на наш взгляд, возникла необходимость включения в определение понятия государственной собственности на недра их расположения, хотя последнее в отрыве от критериев, определяющих юридическое понятие недр, не имеет ни малейшего значения.

В заключении хотелось бы отметить, что определение недр, данное нами, не претендует на всесторонность и объективность. Недра как объект права довольно сложное и многогранное понятие, требующее глубокого, длительного изучения и работы над этой проблемой.

1.3 Характерные черты охраны недр в Республике Казахстан

Многообразное экологическое и народнохозяйственное значение недр определяет и множественность направлений их охраны. Первым направлением в охране недр является истощения запасов полезных ископаемых на основе их рационального и комплексного использования процессе разведки и разработки, предупреждающего бесхозяйственное отношение к недрам.

Второе направление в охране недр выражается в предупреждении их загрязнения, в том числе подземных вод, минеральных источников, месторождений полезных ископаемых не обезвреженными сточными водами и вредными отходами и т. д.

Третье направление охраны недр заключается в предупреждении их вредного воздействия на отдельные компоненты природной среды и качество окружающей среды в целом, что может произойти в результате нарушения загрязнения плодородных верхних слоев почвы при открытых разработках месторождений полезных ископаемых, нарушении водного баланса подземных вод и т. д.

В качестве четвертого баланса в охране недр можно выделить охрану уникальных объектов недр, памятников природы и культуры, мест, используемых для лечения и отдыха, туризм населения.

Таким образом, охрана недр - это, прежде всего соблюдение установленных правил поисковых и разведочных работ, правил разработки месторождений полезных ископаемых, недопущение хищнического пользования недрами и излишних потерь минерального сырья при добыче. Охрана недр сферой своего влияния охватывает охрану окружающей природной среды, памятников истории и культуры от вредного влияния пользования недрами.

Охранять недра - не означает оставлять их нетронутыми. Богатства недр служили, и будут служить многим и многим поколениям как “средства производства для средств производства”. Поэтому, новое законодательство о ведрах и недропользовании, говоря об охране недр, прежде всего, имеет в виду обеспечение их рационального и комплексного использования.

Нормы нового закона направлены на то, чтобы создать общую правовую базу для предотвращения случаев нехозяйского отношения к недрам и устранения возможных препятствий на этом пути. Вместе с тем, в отличие от земельных и других ресурсов к эксплуатации недр невозможно приступить сразу. Большинство месторождений скрыто под поверхностью земли, и прежде чем использовать, их необходимо открыть и разведать. Кроме того, обнаружение месторождений не всегда влечет их передачу для промышленного освоения. Некоторые месторождения не передаются в освоение. Например, из-за низкого содержания полезного компонента, малой мощности залежей или особой сложности условий эксплуатации.

Поэтому применительно к богатствам недр различаются:

1) охрана недр в процессе их геологического изучения;

2) охрана недр в процессе разработки их богатств;

3) охрана недр в их естественном, нетронутом виде в интересах будущих поколений.

В первых двух случаях правоотношения по пользованию и охране находятся в точной связи друг с другом, а в последнем - они являются самостоятельными.

Вопрос о соотношении между использованием и охраной природных ресурсов подробно исследовался в литературе. В ней указывается на взаимообусловленность и взаимозависимость понятий ‘охрана” и “пользование”. Как пишет Гладков Н.А., охрана не “отменяет” использование природы, последнее не “отменяет” охраны. Более того, использование природы предусматривает ее охрану как свое непременное условие [xxxiv]. Анализируя существующие определения понятия охраны природы, Мухитдинов НБ. приходит к выводу, что приблизительно в таком же соотношении находятся охрана и пользование недрами определяется то, что на охрану недр распространяются общие принципы охраны природы, которые выработаны Практикой и закреплены в природоохранительном законодательстве [xxxv].

Вместе с тем надо отметить, что за общим понятием “охрана” того или иного объекта природы скрываются существенные различия в естественно-природных свойствах природных ресурсов, которые не могут не определять различий в правовом регулировании отношений охраны этих объектов. Например, воды охраняются путем защиты от загрязнения, заражения, засорения, отравления и истощения. Целью охраны животного мира и рыбных ресурсов является их умножение, восстановление и обеспечение непрерывности использования.

Иную задачу ставит охрана месторождений полезных ископаемых. Здесь речь не может идти о восстановлении и умножении - полезные ископаемые не восстанавливаемы и не воспроизводимы. Недра не могут быть предметом хищения как некоторые другие природные ресурсы. Поэтом правовая охрана недр, прежде всего, может быть обеспечена путем научно обоснованного, глубоко продуманного правового регулирования недропользования. Основная ее цель - обеспечение наиболее полного извлечения полезных ископаемых, даже в тех случаях, когда некоторые месторождения по тем или иным соображениям не передаются для разработки или изымаются из эксплуатации, главной задачей охраны недр является ограждение от возможных больших потерь полезных ископаемых.

Специфической является цель правовой охраны недр и тогда, когда они предоставляются для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, для подземного хранения нефти, газа и других веществ и материалов, для сброса сточных вод, захоронения вредных веществ и отходов производства. Здесь речь может идти о строгом соблюдении правил строительства подземных объектов, об ограждении полезных ископаемых, земной поверхности, вод и лесов от их вредного влияния и т. д.

Вместе с тем, в своем естественном состоянии все природные богатства связаны между собой и в процессе использования могут оказывать друг на друга отрицательное воздействие. Извлеченние из недр огромных горных масс, откачка подземных вод, сооружение подземных хранилищ и коммуникаций, закачка в недра промышленных отходов, огромное количество искусственных отложений, созданных человеком на поверхности земли - все это вызывает в земле необратимые геологические процессы.

Поэтому охраны недр не ограничивается только обеспечением рационального и комплексного их использования. Она предполагает такую организацию пользования недрами, при которой учитывалось бы взаимодействие различных видов природных богатств и разработка недр не влекла бы за собой ухудшение состояния земли, вод, лесов и т.д. [xxxvi].

Не случайно, новое законодательство о недрах и недропользовании содержит в себе не только положение о том, что на всех стадиях недропользования, включая прогнозирование, планирование, проектирование, в приоритетном порядке должны соблюдаться экологические требования, предусмотренные законодательством об охране окружающей природной среды; но и две группы требований в области охраны недр.

В первую группу требований по охране недр и окружающей природной среды при проведении операций по недропользованию входят:

- сохранение земной поверхности за счет применения специальных методов разработки месторождений;

- предотвращение техногенного опустынивания земель;

- сокращение территорий нарушаемых и отчуждаемых земель путем опережающего до начала операций по недропользованию строительства автомобильных дорог по рациональной схеме, согласованной с органами охраны природы, а также внедрения кустового способа строительства скважин, применения технологий с внутренним отвалообразованием использования отходов добычи и переработки минерального сырья; предотвращение ветровой эрозии почвы, отвалов пустых пород и отходов производства, их окисления и самовозгорания; изоляция поглощающих и пресноводных горизонтов для исключения их загрязнения;

- предотвращение истощения и загрязнения подземных вод; применение нетоксичных реагентов при приготовлении промывочных жидкостей; очистка и повторное использование буровых растворов;

- ликвидация остатков буровых и горюче-смазочных материалов в окружающей природной среде экологически безопасным способом;

- очистка и повторное использование нефтепромысловых стоков в системе поддержания внутри давления нефтяных месторождений (ст. 48 Указа о недрах и недропользовании). В соответствии с законодательством, эти требования являются основными в обеспечении надлежащей охраны недр.

Вторую группу требований в области охраны недр составляют:

- обеспечение полноты опережающего геологического изучения недр для достоверной оценки величины и структуры запасов полезных ископаемых месторождений и участков недр, предоставляемых в недропользовании в том числе для целей, не связанных с добычей; обеспечение рационального и комплексного использования ресурсов недр на всех этапах недропользования;

- обеспечение полноты извлечения полезных ископаемых;

- достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов, продуктов переработки минерального сырья и отходов производства при разработке месторождений;

- использование недр в соответствие с требованиями законодательства по охране окружающей природной среды, предохраняющими недра от проявлений опасных техногенных процессов при разведке, добыче, а также строительстве и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей; охрана недр от обводнения, пожаров и других стихийных факторов, снижающих их качество или осложняющих эксплуатацию и разработку месторождений;

• предотвращение загрязнения недр при проведении операций по недропользованию, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов, сбросе сточных вод;
• соблюдение установленного порядка приостановления, прекращения операций по недропользованию, консервации и ликвидации объектов разработки месторождений;

- обеспечение экологических требований при складировании и размещении промышленных и бытовых отходов в целях предотвращения их накопления на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод (ст. 49 Указа).

Следует отметить, что на современном этапе развития науки и техники из - за особых горно-геологических условий залегания большинства видов минерального сырья и трудностей их разработки, потери полезных ископаемых в том или ином размере допустимы, и они могут заранее планироваться. Законодательством о недрах учитываются эти и другие особенности разработки месторождений.

Поэтому оно не предусматривает полное запрещение потерь, а говорит об обеспечении полноты извлечения полезных ископаемых, для успешного решения этой проблемы Указ о недрах исходит из необходимости подчинения проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию горнодобывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, определенным требованиям; из четкого определения прав и обязанностей недропользователей, а также порядка геологического изучения недр и разработки месторождений полезных ископаемых; из обеспечения должного государственного учета запасов и месторождений полезных ископаемых, установления надзора и контроля за использованием и охраной недр.

Большой вред делу охраны недр наносит непродуманное строительство тех или иных объектов на площадях залегания полезных ископаемых. В прошлом этой проблеме в законодательстве не уделялось должного внимания. Между тем, беспорядочное строительство объектов затрудняет или делает невозможной добычу минерального сырья.

Например, в Карагандинской области большие запасы минерального сырья находятся под населенными пунктами и различными сооружениями. По мнению специалистов, их добыча требует вложения огромных материальных средств.

Во избежание подобных факторов в будущем, Указ о недрах и недропользовании запрещает проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов до получения заключения уполномоченных органов по использованию и охране недр об отсутствии или малозначительности полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Застройка площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений допускается с разрешения уполномоченных органов по использованию и охране недр, по горному надзору при условии обеспечения возможности извлечения полезных ископаемых или доказанности экономической целесообразности застройки. Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращается без возмещения произведенных затрат по рекультивации земель контрактной территории и демонтажу возведенных объектов (ст. 53 Указа).

Эти и другие, предусмотренные законодательством о недрах и недропользовании меры, безусловно, будут способствовать дальнейшему упорядочению и строительства горнодобывающих предприятий, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. Вместе с тем, следует отметить, что законодательство о недрах не отражает все особенности правового регулирования отношений, возникающих в этой области. В нем решены наиболее важные вопросы охраны недр и других объектов природы в связи со строительством тех или иных объектов в подземной среде. Причем основное внимание уделено обеспечению рационального и комплексного использования месторождений полезных ископаемых.

Существенные особенности имеет порядок предоставления недр для захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод. Предоставление недр для этих целей должно допускаться только в исключительных случаях и при соблюдении специальных требований и условий.

Чтобы обеспечить охрану жизни и здоровья людей, а также природных объектов от негативного влияния вредных веществ, - эти требования и условия необходимо четко сформулировать в соответствующих инструктивных материалах.

При этом, конечно, необходимо учитывать, что использование недр для захоронения вредных веществ значительно отличается, скажем, от использования недр для сброса сточных вод. Поэтому каждый из случаев пользования недрами для указанных целей должен быть урегулирован самостоятельной инструкцией.

В законодательстве о недрах не получили подробной регламентации проблемы охраны земель, лесов и вод в процессе строительства и эксплуатации подземных объектов. Указ лишь в общих чертах требует от недропользователя предоставления на государственную экологическую экспертизу всей пред проектной и проектной документации, содержащей оценку воздействия планируемой деятельности на окружающую природную среду и раздел “Охрана окружающей природной среды” с мероприятиями на периоды разведки и добычи, прекращения операций по недропользованию или консервации разработки месторождения (ст. 50). Но какие эти меры, законодатель не указывает.

Поэтому желательно в инструктивных материалах и актах подробно определить требования, предъявляемые к охране земель, вод, лесов и других природных объектов.

Важным средством обеспечения рационального и комплексного использования недр и их охраны является четкое определение прав и обязанностей недропользователей, а также порядка геологического изучения недр и разработки месторождений полезных ископаемых, В этой связи необходимо принятие подзаконных актов, которые бы более подробно (в Отличие от Указа о недрах и недропользовании) регулировали порядок заключения контрактов на проведение операций по недропользованию; порядок лицензирования недропользования и другие важные вопросы.

В создании условия для надлежащей охраны недр существенное значение принадлежит нормам права. Право имеет свойство закреплять сложившиеся общественные отношения и устанавливать рамки поведения участников этих отношений.

Поэтому, по существу, любой аспект проблемы охраны недр находит отражение в праве в виде выражения соответствующих требований, предъявляемых к использованию ресурсов недр на всех этапах недропользования. С этой точки зрения, правовые нормы являются способом реализации технических, экономических, организационных и других мер, направленных на охрану жизни и здоровья населения; рациональное и комплексное использование полезных ископаемых; сохранение естественных ландшафтов и рекультивацию нарушенных земель, иных геоморфологических структур; сохранение свойств энергического состояния верхних частей недр с целью предотвращения землетрясений, оползней, подтоплений, присадок грунта.

Вместе с тем, следует подчеркнуть, что охрана недр не является только правовой проблемой.

Прежде всего, большое влияние на состояние и охрану недр оказывает уровень технического оснащения горнодобывающей промышленности. В развитых странах научно-технический прогресс в состоянии обеспечить горную промышленность новыми методами добычи полезных ископаемых и их обогащения, создать наиболее совершенные технические средства и технологические способы, и приемы для достижения безопасной и экономичной разработки недр.

Важнейшее значение для охраны недр имеют и экономические условия, так как, в конечном счете, развитие экономики определяет возможность или невозможность применения новейших технологий в горнодобывающей отрасли промышленности.

Ведь применение совершенных способов разработки месторождений полезных ископаемых, которые улучшили бы использование недр, становится возможным лишь в условиях развитой экономики. С этой точки зрения большое значение для обеспечения охраны недр имеет развитие рентных отношений законом Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента Республики Казахстан (имеющий силу Закона) «О налогах и других обязательных платежах в бюджет [xxxvii] изменен порядок взимания бонусов и роялти. Реализация положений данного акта способна поднять на новый уровень проблему рационального использования месторождений полезных ископаемых.

Проблема охраны недр включает в себя и организационные аспекты, только совершенная система государственных органов управления недрами реально оказывает влияние на повышение эффективности использования и охраны недр.

Поэтому наряду с развитием законодательства о ведрах необходимо уделять должное внимание и этим сторонам проблемы.

2 Государственное управление недрами в Республике Казахстан как условие их охраны

2.1 Особенности государственного управления недрами на современном этапе

Экономическая роль недр в жизни страны как материальной основы её суверенитета, присущие им ограниченность и не заменяемость в сфере производства материальных благ и иной деятельности предопределяют объективную необходимость организации их использование и охраны через государственное управление недрами в виде организующей деятельности по обеспечению рационального использования и охраны недр на основе проведения мероприятий организационного, административно-правового характера и сочетания со всё более расширяющимися, по мере развития рыночных отношений по пользованию и охране недр экономическими мерами.

Государство, будучи собственником недр, организует их рациональное использование и обеспечивает охрану. Опираясь на политическую власть государства государственное управление недрами обладает государственно-властным характером и имеет своей целью обеспечить соблюдение законодательства о недрах путем проведения государственного контроля за использованием и охраной недр, привлечения виновных в совершении правонарушений к правовой ответственности, а также путем создания условий для рационального использования и охраны недр посредством четкой регламентации горных отношений.

В последнее время в периодической печати и в литературе высказывается мнение о том, что в условиях рыночных отношений государство не должно вмешиваться в деятельность предприятий и организации и, что чем выше уровень государственного регулирования, тем ниже темпы экономического роста и т. д. Данная идея, в целом, является правильной применительно к тем объектам, которые созданы трудом человека и не являются собственностью государства. Что же касается недр, то они нуждаются в существенной корректировке.

Недра - объект права собственности государства: предприятия, организация и граждане могут использовать их лишь на праве пользования. Поэтому охрана недр - это, прежде всего активная творческая деятельность государства по обеспечению эффективной эксплуатации недр и предотвращению отрицательных последствий воздействия человека на окружающую природную среду.

Надо отметить, что в государственном управлении, в его развитии и совершенствовании заинтересованы не только государство, но и сами предприятия, организации и граждане.

Субъекты отношений по пользованию и охране недр представляют собой самостоятельные лица, права которых охраняются как от посягательства других юридических и физических лиц, так и от посягательства самих государственных органов. Однако для лучшей организации пользования недрами предприятиями, организациями, гражданами необходимы координация их деятельности, помощь в оперативном решении тех или иных производственных и финансовых вопросов со стороны государственных органов. Оттого, насколько правильно и эффективно решают органы управления эти и другие вопросы, в значительной мере зависит обеспечение рационального использования и охраны недр.

Следует отметить, что государственное управление всегда проявляется как общественные отношения, которые складываются между соответствующими государственными органами и предприятиями, организациями и учреждениями, а также, гражданами по поводу того или иного блага, в рассматриваемом случае - недр. Поэтому из положения "государственное управление недрами" не должно вытекать представление о том, что отношения по управлению недрами являются отношениями между государственными органами и недрами. В теории права правовой режим устанавливается не для вещей, а для связанного с ними поведения людей.

Управление осуществляется посредством взаимодействия определенных элементов системы - субъекта и объекта управления. В литературе правильно обращается внимание на то, что социальное управление, как и социально - функциональное регулирование неизбежно предполагает непрерывное двустороннее взаимодействие двух подсистем, одна из которых является управляющей, другая – управляемой [xxxviii].

Управляющая система - это кто и что управляет, управляемая - кто и что управляется. Между ними существует тесная взаимосвязь и строгая взаимозависимость, которая во многом влияет на сущность управления.

В сфере общественных отношений по пользованию и охране недр управляемой подсистемой выступают недропользователи (граждане или юридические лица, государство и (или) международная организация, получившие право осуществлять операции по недропользованию в соответствии с законодательством); управляющей подсистемой - соответствующие органы государственного управления, министерства, ведомства и т. д. Однако в реальной жизни в рассматриваемой области не всегда возможно с такой четкостью провести грань между объектами и субъектами управления. В зависимости от характера и содержания деятельности в определенном конкретном отношении, то или иное юридическое лицо может быть отнесено к управляемой, а в другом - к управляющей под системе. Однако это обстоятельство не дает основания для игнорирования важности структурно - функциональной характеристики социального управления, отказа от выделения управляющей и управляемой подсистемы. Одно и то же лицо, как правило, одновременно не выступает и объектом и субъектом управления в одном и том же общественном отношении. Характер связи между участками управленческих отношений, в конечном счете, определяется содержанием их деятельности, общей социальной ролью, какую они играют в этих отношениях, а не тем, кто из них какое место в иерархии органов власти и управления занимает. Теории известна возможность возникновения так называемых горизонтальных управленческих отношений, в которых осуществляется лишь общая координация действия и нет какого - либо подчинения.

Нельзя согласится с мнением о том, что применительно к социальным управленческим системам речь должна идти скорее не о двух подсистемах - управляемой и управляющей, а о двоякой роли каждого элемента системы, так как эти элементы одновременно выступает и как управляемые, и как управляющие подсистемы [xxxix].

В действительности, разграничение объекта и субъекта управления имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Прежде всего, оно дает возможность более правильно определить основное в содержании деятельности того или иного коллектива. Система, осуществляющая властное воздействие на поведение людей, функционирует в основном на административно - правовой основе. Главное в деятельности входящих в эту систему лиц состоит в их способности организовывать и регулировать отношения людей, коллективов и т. д. Конечно, в порядке подчиненности и они управляются (например, предприятие - трестом, а последнее - министерством). Но управляются они как субъекты, а не объекты управления. Управление ими сводится к совершенствованию форм и методов управленческой деятельности, к повышению эффективности управляющих воздействий, в то время как управление объектом состоит в улучшении, развитии деятельности по производству материальных и духовных условий жизни людей [xl]. При всем этом, однако, нельзя забывать о тесной связи между субъектами и объектами управления, о ее влиянии на характер и содержание управленческой деятельности. Управление может быть эффективным лишь в том случае, если субъект управления учитывает особенности объекта и имеет возможность своевременно реагировать на действия различных факторов, видеть перспективы развития отношений по управлению.

Итак, что же следует понимать под государственным управлением? Каковы характерные особенности государственного управления недрами?