С. МОЛЧАНОВ,
кандидат юридических наук, координатор региональных программ Международной академии предпринимательства
ПРИНЦИПЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
Российская государственность находится в настоящее время на сложном переходном этапе развития. С одной стороны, осуществляются демократические преобразования, развиваются экономические отношения, расширяются гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина, а с другой, — претерпевают трансформацию общественные отношения, что влечет за собой изменение содержания социальных норм как одного из основных средств регулирования поведения и взаимодействия людей.
В широком смысле под принципом понимается основное исходное положение (руководящая идея) какой-либо теории, учения, разработки. Что касается правовых наук, то, понятия, данные учеными-представителями различных отраслей права порой существенно различаются. Принцип (от лат. principium - начало, основа) - это, основное исходное положение какой-либо теории, учения, науки, мировоззрения, политической организации и т.д.; внутреннее убеждение человека, определяющее его отношение к действительности, нормы поведения и деятельности; основная особенность устройства какого-либо механизма, прибора[1].
Принцип (метафиз.) — начало, то, что является основанием для существующего, объединяет в мысли и в действительности совокупность фактов, а также руководящее правило[2].
Формирование основ функционирования государственного механизма неразрывно связано с фундаментальными преобразованиями экономических, политических и социальных отношений в нашей стране, с реализацией новой Конституции, провозгласившей Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления; в ее основу положена современная система ценностей, во главе которой находится человек; его права и свободы признаны высшей социальной ценностью. Эта исходная позиция определяет политический вектор государственного строительства, закрепляющий, с одной стороны, принцип ответственности власти перед народом, являющимся в соответствии со статьей 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в стране, а с другой, принцип участия граждан России в управлении государством как непосредственно через референдум и свободные выборы, так и через органы государственной власти и местного самоуправления.
Итак, противодействие коррупции в России основывается на семи основных принципах, к которым законодатель относит:
— признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
— принцип законности;
— публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
— неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
— комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
— приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
— сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Итак, рассмотрим, что понимается в российской юридической науке под принципом законности и как он применяется в качестве основного принципа противодействия коррупции в России.
В современной юридической литературе существует множество различных определений понятия законности, но, как верно отмечают Ф.М. Раянов, Р.Г. Минниахметов и Д.А. Пономарев, «практически в каждом из них выделяется то главное, что и образует суть, основу законности, — строгое, неуклонное соблюдение, исполнение норм права участниками общественных отношений»[3]. Именно это присуще законности любого исторического периода независимо от условий, места и времени[4].
По мнению С.А. Авакьяна, законность начинается не тогда, когда посредством решений компетентных органов обеспечивается восстановление их действия, а тогда, когда любые органы начинают с соблюдения Конституции и следования ей[5]. Как утверждает Д.А. Ягофаров, законность — это «многоаспектное социально-правовое явление, представляющее собой принцип, метод и режим реализации правовых норм, содержащихся в законах и основанных на них подзаконных актах, всеми участниками общественных отношений, характеризующее наличие в государстве правового законодательства, прежде всего конституционного, а также эффективную защиту действий Конституции и соответствующих ей законов»[6]. Например, С.А. Комаров определяет законность как «режим, принцип, метод государственного руководства обществом, состоящий в издании и проведении в жизнь законов и иных нормативно-правовых актов в интересах определенного класса, социальных групп или народа в целом»[7].
Такое определение, к сожалению, не только повторяет понятие законности советского периода, но и оставляет открытыми многие вопросы понятия законности. Итак, что же остается неясным?
Во-первых, из такого определения не ясно, что собою представляет законность. В частности, не ясно и то, что законность рассматривается как режим или принцип, или же метод государственного руководства обществом. Ведь понятия «режим», «принцип», «метод» — это не понятия синонимы, да и применительно к государственному руководству все эти три понятия одновременно вряд ли применимы.
Во-вторых, утверждение о том, что законность как «режим, принцип, метод государственного руководства обществом» отдает значительно большим этатизмом, нежели можно этого допустить. Такое утверждение ничем практически не отличается от представлений законности, выработанных в советское время, когда она представлялась как требование государства к своим должностным лицам, гражданам по поводу строгого исполнения законов. Ведь если законность представляет собой государственное руководство обществом (или метод, принцип государственного руководства), то это не что иное, как форма диктата обществу того, чего желает государство. Здесь, по нашему мнению, С.А. Комаров несколько возвеличивает роль государства по руководству обществом. Хотя, вполне возможно, дело обстоит именно так, однако, рассуждая и действуя подобным образом, можно прийти не к правовому государству, а к тоталитарному.
Если государство будет руководить обществом, то оно может его повести туда, куда пожелает. Однако такое положение неприемлемо в условиях демократического правового государства, где общество выступает учредителем государственной власти, которая должна совершать лишь такие действия, которые соответствуют воле и интересам государствообразующего народа[8]. Если так подходить к схеме взаимоотношений государства и общества, то законность является не режимом (методом, принципом) государственного руководства обществом, а напротив, законность является фактором, сдерживающим деятельность государства и его органов от имени государствообразующего народа и в его интересах.
Как пишет В.Е. Гулиев, безупречность законов, их максимальное приближение к идее права, гуманного, нравственного, справедливого, — способ преодоления отчуждения в праве, обществе, государстве. В истории идей право накладывалось на идею справедливости или даже «прорастало» из нее[9].
В-третьих, законность не есть режим, принцип, метод государственного руководства обществом, состоящий в «издании... законов и иных нормативно-правовых актов», а является, прежде всего, юридической категорией, которая означает явление, не сводящееся к режиму, принципу и методу государственного руководства обществом. Законность выступает явлением, лежащим между государствоорганизованным обществом и государством, а не просто инструментом в руках государства. К тому же, если законность состоит в издании законов и иных нормативно-правовых актов, то, что же тогда следует называть правотворчеством?
В-четвертых, вряд ли правильно увязывать законность с интересами определенного класса, социальных групп. Таким путем мы можем выхолостить саму суть законности как фактора, выражающего волю и интересы всего государствообразующего народа, а не какой-либо его части (класса, социальных групп и т.д.).
Законность как юридическая (обществоведческая в целом) категория всегда и повсюду означает одно и то же. Она также как и демократия является статичным и оценочным явлением (она или есть или нет). Не может быть не только классовой или сословной демократии как формы организации государственной власти, но и классовой или сословной законности. Здесь мы имеем дело с определенной политикой, которая именно идеологическими, политическими приемами пытается выдавать самое настоящее беззаконие за законность. В условиях, когда противостояние идеологии завершилось, когда мы говорим, что вписываемся в общечеловеческое правовое пространство, уважаем права человека так же, как и в других странах, не может быть сохранено и двойное представление о законности: буржуазной и социалистической. Законность как понятие является единой для всего человечества, и она не может выражать интересы какого-то класса, каких-то социальных групп и т.д.
В-пятых, С.А. Комаров раскрывает суть законности через разделительный союз «или». По мнению ученого, законность есть режим, принцип метод государственного руководства обществом, состоящий в издании и проведении в жизнь законов и иных нормативно-правовых актов в интересах определенного класса, социальных групп или народа в целом. По тем же причинам, о которых мы уже писали выше, объясняя четвертую причину несогласия с С.А. Комаровым, мы не можем согласиться и с попыткой сведения законности через союз «или». Законность понятие устойчивое, единое для всех цивилизованных народов, а поэтому она не может сводиться или к тому или к этому.
В целях обеспечения законности государство обладает развитой системой средств. Наиболее концентрированно они воплощены в виде специально создаваемых для решения этой задачи правоохранительных органов, среди которых центральная роль принадлежит прокуратуре, осуществляющей координацию деятельности других правоохранительных органов и общий надзор за законностью во всех сферах государственной и общественной жизни. Однако к эффективному функционированию правоохраны обеспечение законности свести невозможно. В государственном управлении латентная составляющая нарушений законности настолько велика, что выявить и пресечь ее одними лишь усилиями сотрудников правоохранительных структур невозможно в принципе.
Законность — это одно из основных требований к применению права (помимо обоснованности, целесообразности и справедливости),[10] означающее, что при решении конкретного случая правоприменительный орган должен основываться на определенной норме права (их совокупности), прямо относящейся к рассматриваемому делу, строго и неукоснительно следовать ее точному смыслу, действовать в рамках своей компетенции[11]. Требование обоснованности означает, что, во-первых, должны быть выявлены все относящиеся к делу факты, во-вторых, они должны быть тщательно и объективно изучены и признаны достоверными, и в-третьих, все недоказанные и сомнительные факты должны быть отвергнуты. Целесообразность в праве — это соответствие деятельности органов и лиц в рамках закона конкретным условиям места и времени, выбор оптимального пути осуществления нормы в конкретной жизненной ситуации. Так, некоторые исследователи (например, М.Ф. Орзих, П.М. Рабинович и др.) считают единственными требованиями правильного применения правовых норм законность и целесообразность. Близкую позицию занимает С.С. Алексеев, утверждающий, что применение права может быть признано надлежащим лишь тогда, когда является законным и обоснованным, добавляя: «Существенное значение также имеют целесообразность и эффективность применения, осуществляемого в рамках… законности»[12].
Отдельные авторы, объясняя историю возникновения законности, начинают с Платона и ссылаются на его слова о том, что: «Я вижу близкую гибель того государства, где закон не имеет силы и находится под чьей-то властью. Там же, где закон - владыка над правителями, а они его рабы, я усматриваю спасение государства и все блага, какие только могут даровать государствам боги (Законы)»[13].
Все еще встречаются представления о том, что законность появилась вместе с появлением государства и права. Так, в учебнике «Теория государства и права» под редакцией М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева на этот счет написано следующее: «Исторически законность возникла как требование государственной власти соблюдать законы. Еще с античных времен каждый класс, приходящий к власти, создает новое право и соответственно новое законодательство. Завоевав власть, правящий класс добивается обеспечения соблюдения и исполнения законов... Законность и правопорядок не существуют вне конкретного классового общества, следовательно, нет внеклассовой законности, законность всегда направлена на охрану определенного класса»[14].
Как видно, здесь возникновение законности, так же как и в советское время, увязывается с возникновением законодательства, требованием государства к обеспечению собственных законов. Такое представление о возникновении законности сплошь и рядом можно встретить и в постсоветской юридической литературе. В конечном счете, проблема времени возникновения законности упирается в то, что понимается под понятием «законность».
С проблемой времени возникновения законности тесно связана и проблема субъектов, на которых распространяется обязательность законов. Если обязательность законов распространяется только на адресатов уже действующих законов, а на самих законодателей нет, то мы имеем в виду одно, а тогда, когда требования законности распространяются на всех без исключения, в том числе и на самих правителей и законодателей, то здесь мы имеем нечто другое. Здесь возникает не просто вопрос о том, в каком случае мы имеем дело с законностью, а о том можно ли вообще назвать законностью те случаи, когда в законах выражается лишь воля правителей и она является строго обязательной только для граждан.
По-нашему мнению, правы Н.И. Матузов и А.В. Малько, которые считают, что термин "законность" появляется на рубеже Нового времени, когда для этого складывается соответствующие социально-экономические и мировоззренческие предпосылки[15]. Иногда законность и сегодня понимается слишком узко, зачастую в рамках только борьбы с преступностью. Такой смысл в понятие законности вкладывался, например, Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 4 сентября 1998 г. «Об информации и.о. министра внутренних дел РФ и директора ФСБ РФ о криминальной обстановке в России, принимаемых мерах по укреплению законности, пресечению фактов коррупции и проникновения криминальных элементов в органы государственной власти»[16].
То же самое можно сказать и при характеристике законности следующими словами: «Законность мы рассматриваем в качестве индикатора качества правопорядка в экономической, в том числе и налоговой сфере, юридического критерия, позволяющего оценить степень экономической безопасности»[17].
О законности в сфере борьбы с преступностью и о нарушениях законов органами государственной власти пишут в основном представители криминалистической науки. Так, А.А. Купленский, проанализировав состояние преступности, получаемой в результате нарушения сотрудниками уголовного розыска требований уголовно-процессуального законодательства, пишет, что значительная часть сотрудников уголовного розыска считает, что законность нельзя не нарушать в процессе решения задач по борьбе с преступностью. О нарушениях законов со стороны тех, кто призван, в первую очередь, строго их реализовать пишут и другие авторы. По мнению бывшего Уполномоченного по правам человека в РФ О.О. Миронова, «государство не должно само вступать на путь беззакония. Произвол со стороны работников правоохранительных органов в отношении граждан недопустим»[18].
С учетом переходного характера современной российской государственности синонимами законности нередко выступают такие понятия, как «правовое поле», «правовое пространство».
Иногда встречаются высказывания относительно законности как о средстве разрешения юридических коллизий. Как отмечает Ю.А. Тихомиров: «в годы существования советского государства проблема юридических коллизий внутри страны исследовалась главным образом в аспекте законности. Правонарушения и ответственность служили главными инструментами познания данного явления, скорее средствами юридической фиксации неправомерных действий, проступков и преступлений»[19].
Постсоветская юридическая наука пытается уйти от концепции социалистической законности. То, что в юридической литературе постсоветского периода единодушно отказались от понятия «социалистическая законность» может красноречиво свидетельствовать об этом. Если в названии законности в юридической литературе и отказались от прилагательного «социалистическая», то в существе понимания законности, смеем утверждать, изменение произошло очень незначительное. Как понимали под законностью строгое и неукоснительное соблюдение законов, то, в основном, примерно такое же понимание и осталось[20].
В постсоветское время появилась критика концепции социалистической законности. Сегодня, пожалуй, все согласятся с тем, что законности не бывает ни буржуазной, ни социалистической, ни местной, ни общероссийской. Об этом уже многие высказались,[21] и мы с ними согласны. Так, Х.С. Гуцериев в своей докторской диссертации, посвященной законности и профилактике правонарушений, на защиту первым же пунктом выносит следующее положение:
«1. В исторической эволюции идеи законности выделяются две основные теоретические модели (типы понимания) законности: этатистская (включая тоталитарную) и либеральная.
Этатистская модель законности (от древнекитайского легизма до юридического позитивизма и нормативизма) предполагает отождествление права и законности; отвергается не только естественное право, но, как правило, и вообще всякое различение права и позитивного законодательства. Главным требованием законности признается исполнение, под угрозой государственного принуждения, юридически закрепленных обязанностей перед государством, а не обеспечение индивидуальных прав.
В основу либеральной теоретической модели законности (истоки ее, в европейской традиции, восходят к Аристотелю, Цицерону) положена концепция абсолютной ценности естественных неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина. Что касается государства, то оно, согласно данной модели законности, создается на основе общего консенсуса, договорных связей между ним и индивидами с целью, прежде всего, защитить и гарантировать (с помощью механизма законности) индивидуальные права»[22].
Далее Х.С. Гуцериев этатистскую модель законности обозначает как системоцентристскую, а либеральную — как персоноцентристскую. Нам представляется, что такое выделение двух основных теоретических моделей законности в научном плане не состоятельно по нескольким причинам.
Во-первых, возникает вопрос: почему две основные теоретические модели законности? Две основные, а сколько теоретических моделей можно еще выделять и назвать их неосновными? По нашему мнению, теоретическая модель законности (а лучше все же говорить о теории законности) может быть только одна и научно обоснованная. Мы должны четко определиться в вопросе о том, что такое законность в одном, единственном значении. Не выяснив вопрос о том, что такое законность, зачем же выделять две ее основные теоретические модели? Законность, так же, как и другие категории, как демократия, правопорядок, права человека и т.д. должна иметь один научный смысл и единую теорию.
Во-вторых, возникает опять же вопрос: почему этатистская теоретическая модель законности и либеральная теоретическая модель законности? Х.С. Гуцериев пытается это объяснить через системоцентристскую или же персоноцентристскую ориентированность государства. Но ведь тогда законность полностью связывается с деятельностью государства, получается явлением производным от государства. Причем же тогда рассуждения об "абсолютной ценности естественных неотчуждаемых прав и свобод человека"?
Хотя Х.С. Гуцериев и пытается объяснить происхождение государства "на основе общего консенсуса, договорных связей между ним и индивидами" (что также уже не отвечает современным научным представлениям о происхождении государства), но это государство, по его же мнению, должно "защитить и гарантировать (с помощью механизма законности) индивидуальные права". Получается, что механизм законности создает государство для защиты индивидуальных прав граждан, то есть и либеральная теоретическая модель законности, в конечном счете, упирается в деятельность государства, в его законность[23].
Возникает даже вопрос: какая была необходимость в "изобретении" двух основных теоретических моделей законности, если, в конечном счете, все упирается в деятельность государства по созданию режима законности. Если только для того, чтобы воспитать это государство, чтобы оно действовало не в системоценстристком, а в персоноценстристском направлении, то это вряд ли приведет к желаемым результатам. Нужны более объективные факторы, чтобы государство действовало не только и не столько в своих интересах, а защищало права и свободы человека. Схема выхода к этим объективным факторам лежит не через деятельность государства по созданию благоприятного или неблагоприятного режима законности, а в постановке самой деятельности государства в режим законности. Речь идет о преодолении тех концептуальных проблем, которые накопились в отечественной юридической науке в сфере осмысления природы и сущности законности. Сама же по себе необходимость в новом подходе к представлениям о законности в современной России признается почти всеми теми, кто более или менее специально подходит к проблемам законности как к объекту научных исследований.
Однако, критикуя все то, что было накоплено относительно законности в советское время, и постсоветская юридическая наука еще не выработала оптимальную теорию законности. Все еще не ясно и само понятие законности. Те же попытки, которые направлены на выработку теории законности в последние годы в нашей отечественной науке, по нашему мнению, в большой степени носят авангардистский, нежели действительно научный характер. В отечественной юридической науке еще не раскрыто не только понятие законности, но и ее истинно исторические причины появления. Не выяснив истоки обусловленности, необходимости законности в любом нормальном обществе и соответственно этому, не определив ее сущность и содержание, некоторые авторы уже начали по-разному классифицировать и современное представление о законности. Другими словами, получается, что мы пытаемся классифицировать то, чего еще не знаем.
Законодательная и нормотворческая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления протекает в рамках конституционного распределения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, установленного ст. 71-73 Конституции РФ.
Всегда следует помнить о том, что ради целесообразности в государственном управлении всегда есть соблазн к мелким и малозначительным нарушениям законности, что подкрепляется корпоративностью всей системы исполнительной власти и особенно функционирующих в ней конкретных людей, ядро которых составляет теперь уже весьма многочисленный и все более монолитный в своих коренных интересах корпус профессиональных государственных служащих.
Поэтому применительно к системе исполнительной власти можно выделять две составляющих обеспечения законности. Одна осуществляется деятельностью правоохранительных структур, а другая — всеми другими органами в отношении самих себя, ибо любой орган государственной власти внутри своей организации обладает различным по силе иммунитетом против нарушений законности и набором средств ее обеспечения. В усилении всей совокупности такого рода механизмов следует видеть едва ли не главный потенциал и пока еще далеко не полностью использованный резерв укрепления законности[24].
Среди такого рода внутренних для любого органа исполнительной власти механизмов обеспечения законности едва ли не первостепенную роль начинает играть государственная служба, определяющая режим деятельности каждого государственного служащего и их взаимный контроль и ответственность внутри формирующейся на основе нового федерального законодательства о государственной службе корпорации государственных служащих[25]. Пожалуй, не будет преувеличением сказать, что среди трех основных видов государственной службы, определенных Федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»[26] наибольшую значимость для функционирования государственного аппарата в решении приоритетных для страны социально-экономических задач имеет государственная гражданская служба.
Обладая множественными режимами осуществления, она буквально пронизывает весь государственный аппарат, проникая даже в военные и военизированные структуры, например Министерство обороны и МВД России, где ныне разрешено учреждать соответствующие должности государственной гражданской службы. Более того, они уже присутствуют во многих подразделениях соответствующих органов исполнительной власти, а в перспективе число этих должностей будет здесь лишь возрастать.
Даже в условиях прежнего законодательства потенциал государственной службы как особого режима деятельности государственных служащих[27] оценивался достаточно высоко. Некоторые исследователи рассматривали его даже как инструмент обеспечения конституционной законности[28]. Теперь же, когда государственная гражданская служба повсеместно реформируется и строится на основе Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»,[29] ее правоохранительный потенциал и возможности в обеспечении законности в деятельности государственных служащих еще более возросли. Дело в том, что если ранее государственная служба России основывалась на трудовом законодательстве, то ныне она фактически полностью урегулирована административным правом, которое гораздо действеннее и гибче в установлении требований к служебной деятельности и контроле за ее исполнением.
Наиболее часто термин «коррупция» употребляется для обозначения различного рода злоупотреблений служебным положением в личных целях. Такое понимание представляется чрезмерно широким, т.к. сюда в результате попадают и разнообразные хищения, а также злоупотребления, не связанные с коррупционными актами как своего рода сделками, подобными купле-продаже. В значительной степени это связано и с тем, что нередко отождествляются коррупция как социальное явление и так называемый коррупционный акт.
Коррупция представляет собой не что иное, как торговлю властными полномочиями в государственном и негосударственном секторах. Другими словами, коррупция — это нелегальный рынок властных полномочий, продажа распорядительных актов как неэквивалентный обмен власти на деньги в ущерб принципу социальной справедливости. Единичный же коррупционный акт состоит в так называемой “сделке” по купле-продаже властных полномочий. Именно подкуп, который оборачивается продажностью подкупаемых, характеризует содержание коррупции. Подкуп является стержнем коррупции, присутствует в ней всегда, в обязательном порядке. Злоупотребления должностных лиц и иных служащих, даже носящие корыстный характер, с подкупом не связанные, на наш взгляд, не могут расцениваться как коррупционные.
Полагаем, что иная позиция, трактующая коррупцию более широко, основана на отождествлении противоправных должностных и служебных деяний и деяний коррупционных. Между тем, последние далеко не охватывают всех разновидностей неблаговидного или преступного поведения должностного лица или служащего. Коррупционные деяния не сравнимы по степени общественной опасности с должностными и служебными правонарушениями; они гораздо опаснее как раз потому, что всегда представляют собой сделку между должностным или служебным лицом и лицом, заинтересованным в его определенном поведении. Повышенная общественная опасность коррупционных деяний продиктована не только и даже не в основном тем, что, совершая их, должностное лицо или служащий руководствуется своими, часто корыстными интересами, а не интересами службы; она заключается в возможности третьим организациям и лицам произвольно, в зависимости только от назначенной цены и своих интересов, формировать поведение указанного субъекта. Эта наша позиция совпадает с позицией таких известных российских специалистов, как проф. А.И. Долгова, Н.А. Лопашенко и др.[30]
В настоящее время возбуждены и расследуются уголовные дела по преступлениям коррупционной направленности в отношении большого числа чиновников достаточно высокого ранга. В 2008 г., по данным Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки, «было завершено производство по ряду уголовных дел в отношении должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, федеральных судей, прокуроров, следователей, глав городских и районных администраций и ряда других»[31].
За превышение должностных полномочий был вынесен обвинительный приговор в отношении спикера ставропольской краевой Думы А. Уткина. Его однофамилец — мэр города Тольятти Н. Уткин был осужден за получение взятки, председатель Краснохолмского районного суда Тверской области Е. Николаева — за злоупотребление должностными полномочиями. Завершено расследование по уголовному делу в отношении высокопоставленных должностных лиц Счетной палаты России Корягина, Климантова и других, обвиняемых в получении взятки в крупном размере.
Генеральной прокуратуре РФ поручено организовать проверки законности использования государственного имущества и доложить об их результатах, принятых мерах и соответствующих предложениях Совету при Президенте РФ по противодействию коррупции до 1 марта 2009 г. Национальный план противодействия коррупции предусматривает постоянную координацию работы правоохранительных органов.
Важнейшим направлением должна стать широкомасштабная работа по проведению антикоррупционных экспертиз действующих нормативных документов, проектов законов и постановлений. Это позволит исключить возможность избыточного администрирования со стороны государства и не позволит недобросовестным чиновникам принимать вариативные решения, использовать свое служебное положение в корыстных целях.
К сожалению, уровень коррупции в стране продолжает оставаться высоким. Успех в борьбе с коррупцией могут принести только правильно выстроенные долгосрочные меры, реализуемые в рамках единой государственной антикоррупционной политики. Попросту говоря, необходимо поломать сложившуюся систему. Именно для этого и был подготовлен Национальный план противодействия коррупции, который предполагает не только кардинальное изменение законодательства и правоприменительной практики, но и перемены в сознании людей.
В рамках этого национального плана ведущая роль отводится Прокуратуре РФ, на которую возложена координация деятельности всех правоохранительных органов по противодействию коррупции в Российской Федерации. Прокуратура РФ также осуществляет прокурорский надзор за исполнением законодательства на этом направлении.
Принятые меры позволили значительно активизировать деятельность всех правоохранительных органов в борьбе с коррупционными проявлениями. Например, за 9 месяцев 2008 г. органами прокуратуры было выявлено и пресечено свыше 155 тысяч нарушений законодательства в сфере противодействия коррупции. Это почти в 1,5 раза больше, чем в 2007 г. По материалам прокурорских проверок в 2008 г. было возбуждено более 2400 уголовных дел. Всего же за 2008 г. правоохранительными органами было выявлено более 34 тысяч преступлений коррупционной направленности.
Мерами, направленными на искоренение коррупции в органах государственной власти, должно стать введение механизма декларирования государственными и муниципальными служащими доходов и имущества, принадлежащего не только им, но и членам их семей, включая жен, мужей, несовершеннолетних детей. Кроме того, они будут обязаны официально заявлять о своих финансовых обязательствах. Например, чтобы не возникала ситуация, когда чиновник при относительно скромной зарплате вдруг покупает в кредит квартиру стоимостью в десятки миллионов долларов и умудряется этот кредит гасить. Сегодня активно обсуждаются и некоторые другие ограничения и запреты, связанные с прохождением государственной и муниципальной службы[32].
Остановимся более подробно на основных положениях Национального плана противодействия коррупции, который включает в себя четыре раздела. Первый полностью посвящен законодательному обеспечению противодействия коррупции. Второй — по совершенствованию государственного правления в целях противодействия коррупции. Два других раздела посвящены мерам по повышению профессиональной подготовки юридических кадров и правовому просвещению, а также первоочередным мерам по реализации национального плана.
В 1999 г. Российская Федерация подписала Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, а в 2003 г. – Конвенцию Организации Объединенных Наций против коррупции.
В феврале 2006 г. Государственная Дума ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции. Внесение в Государственную Думу проекта федерального закона о ратификации Конвенции Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» ожидается в первой половине 2006 года. Ратифицировав этот международный договор, Российская Федерация станет членом Группы государств против коррупции (GRECO) и полноправным участником общеевропейского антикоррупционного механизма.
Итак, с вступлением в силу предусмотренного Национальным планом противодействия коррупции Федерального закона «О противодействии коррупции» был расширен круг лиц, подлежащих имущественному контролю. Вплоть до этого целые категории госслужащих были лишены такой "привилегии". Свою собственность не обязаны были декларировать ряд военнослужащих, таможенники и милиционеры. Правке должен быть подвергнут Уголовный кодекс РФ, который должен будет уравнять в ответственности госслужащих и коммерческий сектор.
Еще несколько законопроектов будут касаться ограничений в отношении работы в правоохранительных органах. Некоторые категории судимых или же уволенных «по дискредитационным обстоятельствам» лишатся права работы в милиции и подобных ей структурах. Уже готов проект о возмещении ущерба при длительном рассмотрении судебных дел, но поскольку страдает большим количеством недостатков, он нуждается в доработке. Как надо доработать и закон об открытости правосудия, разработанный Верховным судом. В принципе, как говорят в судах, неплохо было бы разработать Федеральный закон «О дисциплинарном суде», но пока это даже нельзя назвать идеей: практически ни у кого нет даже концептуального видения, не то, что деталей.
Второй раздел антикоррупционного документа посвящен мерам по совершенствованию государственного правления. Регламентируется использование госимущества, разрабатываются условия для справедливой конкуренции, «подступаются» к госзакупкам. Говорится в этом разделе и о стандартах оказания госуслуг населению, о передаче части полномочий с федерального уровня на местный, но с усилением контроля. Упомянуты также и СМИ - в части необходимости обеспечения их свободы. Но здесь — никакой конкретики, лишь цель без указания путей ее достижения.
Возвращается второй раздел и к теме, которая была в свое время хорошо известна Д. Медведеву по его работе в качестве первого замглавы Администрации Президента РФ. Тогда он разрабатывал реформу государственной службы и принципы служебного поведения государственных служащих с тем, чтобы «принять действенные меры по предотвращению конфликта интересов и в необходимых случаях по привлечению отдельных государственных служащих к ответственности за несоблюдение соответствующих правил».
Соответствующий указ был принят еще при прежнем президенте, но, как говорят источники в судейских кругах, «следов работы комиссий по конфликту интересов до сих пор не обнаружено». Теперь же такие комиссии будут формироваться повсеместно с привлечением как собственных кадровых служб, так и специалистов со стороны. Говорят даже и об обязательной ротации чиновников. Но пока непонятно, как это осуществлять на практике.
Третий раздел плана посвящен улучшению качества образовательных программ, юристам-педагогам и контролю за ними государства, вплоть до закрытия вузов, не дающих качественное образование, а также поддержке общественных организаций, как, например, ассоциация юристов, которые смогут развить в народе нетерпимое отношение к коррупции.
Четвертый раздел определяет сроки для ответственных за все происходящее на антикоррупционном поприще. Здесь фигурируют Администрация Президента РФ, Правительство РФ, МИД России Генеральная прокуратура РФ, а также и все госорганы и органы субъектов Федерации, которые должны до 1 ноября текущего года разработать проекты своих планов по противодействию коррупции.
Особо следует отметить, что вступивший в силу с 10 января 2009 г. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[33] — лишь одна из мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции, разработанных в рамках Национального плана противодействия коррупции.
Несовершенство норм права, повышающее вероятность коррупции, проявляется в разных формах. В частности:
— для исполнения нормы права индивид вынужден затратить слишком много усилий и времени, что вызывает у него желание «заплатить» за неисполнение данной нормы права; среди них материальные нормы, которые требуют от субъекта права слишком многого, либо процессуальные нормы, которые вызывают дополнительные потери в связи со сложностью их реализации;
— нормы права дают должностному лицу возможность выбирать между различными вариантами поведения по своему усмотрению;
— нормы права, регулирующие поведение должностного лица, отсутствуют, позволяя ему тем самым вести себя по своему усмотрению;
— нормы права неоправданно наделяют должностное лицо либо ведомство правом разрабатывать и принимать нормативные акты, что является частным случаем возможного присвоения государственных полномочий заинтересованными лицами, отстаивающими узкогрупповые интересы.
Официальный статус антикоррупционной экспертизы неизбежно повышает возможности ее использования в качестве меры предупредительного воздействия. Поэтому исключительное значение обретает ясность регламентации процедуры проведения экспертизы, отбора нормативных актов на экспертизу. В ходе экспертизы на коррупциогенность положения законопроекта оцениваются с точки зрения их содержания (содержательный аспект), а также соблюдения правил юридической техники (формальный аспект). Экспертиза на коррупциогенность наиболее актуальна в отношении тех законодательных актов, которые регулируют административные, контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные и другие полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления во взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами, а также порядок и сроки реализации этих полномочий. Такая экспертиза включает в себя следующие этапы:
— ознакомление с текстом законопроекта;
— ознакомление с документами, прилагаемыми к нему;
— ознакомление с законодательством, действующим в сфере правового регулирования предлагаемого законопроекта;
— анализ практики применения норм, регулирующих правоотношения в сфере действия предлагаемого законопроекта;
— оценка предлагаемого законопроекта и прилагаемых документов на соответствие Конституции России, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, существующему правопорядку и с точки зрения отсутствия (наличия) коррупциогенных факторов;
— формулирование и составление решения (заключение, справка, замечания, предложения или поправки) по результатам экспертизы.
[1] См.: Большая советская энциклопедия. – М., 1985. – С. 318.
[2] См.: Малый энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Т. 2. – М., 2002. – С. 105.
[3] См.: Раянов Ф.М., Минниахметов Р.Г., Пономарев Д.А. Право и законность в демократическом обществе. – М.: Право и государство, 2004. - С. 97-98.
[4] См.: Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. - М., 1994. - С. 180.
[5] См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. – М., 1997. – С. 212-213.
[6] См.: Ягофаров Д.А. Категории и понятия обшей теории государства и права: Учебное пособие. - Екатеринбург, 1995. - С. 54.
[7] См.: Комаров С.А. Общая теория государства и права. - М., 1996. - С. 269.
[8] См.: Мамут Л.С. Государство как публично-властным образом организованный народ // Журнал российского права. 2000. № 2. С. 88-100.
[9] См.: Гулиев В., Колесников А. Отчужденное государство: проблемы политического и правового отчуждения в современной России. – М.: Манускрипт, 1998. – С. 23.
[10] См., напр.: Лазарев В.В., Левченко И.П. Правоприменительная деятельность органов внутренних дел. - М., 1989. - С. 41-42; Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., 2003. – С. 389-390.
[11] См.: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. – М., 2003. – С. 389.
[12] См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций. Т. 2. - Свердловск,
1973. - С. 213.
[13] См.: Утяшев М.М. Курс лекций по истории политических и правовых учений. Уфа, 1999. - С. 67-69.
[14] См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. - М.: Юнити-Дана, 2001. - С. 348.
[15] См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. - С. 513.
[16] См.: Российская газета. 1998. 10 сентября.
[17] См.: Махров И.Е. Законность в системе налоговых правоотношений: понятие и основные критерии // Всероссийская научно-практическая конференция «Социокультурная динамика региона». Оренбург, 2000. С. 226.
[18] См.: Доклад о деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2000 году // Российская газета. 2001. 16 мая.
[19] См.: Российская газета. 2002. 12 мая.
[20] См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. М., 2001. - С. 24.
[21] См.: Самигуллин В.К. Теория права: Курс лекций. Ч. III. - Уфа, 1998. - С. 48-53.
[22] См.: Гуцериев Х.С. Законность и профилактика правонарушений (теоретико-правовой анализ) / Дисс. докт. юрид. наук. - СПб., 1998. – С. 11.
[23] См.: Гуцериев Х.С. Законность и профилактика правонарушений (теоретико-правовой анализ) / Дисс. докт. юрид. наук. - СПб., 1998. – С. 11-12.
[24] В последние годы в специальной литературе помимо собственно правоохранительной деятельности рассматривается и правоохранительная функция государства в целом. В ее реализации участвуют не только правоохранительные органы, но и все остальные, что ставит перед исследователями особую проблему уяснения специальных механизмов обеспечения законности в отдельных (не правоохранительных) государственных органах, типизацию таких механизмов и поиск путей повышения их эффективности, что крайне важно для государственного управления, в котором ежеминутно и наиболее предметно воплощаются принципы и существо правового государства. См., в частности: Городецкий П.Г. Проблемы деятельности правоохранительных органов России (административно-правовой аспект) / Дисс. … докт. юрид. наук. - Рязань, 2001. Гл. 1.
[25] См.: Голубев В.А. Правовое обеспечение безопасности высших органов исполнительной власти Российской Федерации / Дисс. … канд. юрид. наук. М., 1999. С. 112.
[26] См.: СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
[27] См.: Измайлов Д.С. Режимы государственной службы в Российской Федерации и их роль в реализации правоохранительной функции. М., 2007.
[28] См., в частности, Бондаренко Н.В. Обеспечение конституционной законности в деятельности государственных служащих. Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2001. Гл. II.
[29] См.: СЗ РФ. 2004 г. № 31. Ст. 3215.
[30] Цит. по: Кисляковский А.В., Ломтев С.П. Информативность понятийного аппарата закона в теории и практике нормотворчества. (О проекте Федерального закона "О противодействии коррупции" и проекте Конвенции ООН против коррупции) // Правовое регулирование мер борьбы с коррупцией. Материалы научно-практической конференции. (Москва, 2002 г.). - М.: ВНИИ МВД России, 2003. - С. 60-61.
[31] См.: Волкова М. Четыре шага против коррупции // Российская газета. Центральный выпуск. 2008. № 4720. 1 августа.
[32] См.: Волкова М. Четыре шага против коррупции // Российская газета. Центральный выпуск. 2008. № 4720. 1 августа.
[33] См.: СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
