WWW.DISUS.RU

БЕСПЛАТНАЯ НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

 

А. РАХИМЛИ,

адвокат

РОССИЙСКОЕ СОЦИАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВО

КАК ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ЗАЩИТЫ ПРАВ И СВОБОД ЛИЦ С ОГРАНИЧЕННЫМИ ФИЗИЧЕСКИМИ ВОЗМОЖНОСТЯМИ

«Социальное государство — характеристика (принцип), относящаяся к конституционно-правовому статусу государства, предполагающая конституционное гарантирование экономических и социальных прав и свобод человека и гражданина и соответствующие обязанности государства. Данная характеристика означает, что государство служит обществу и стремится исключить или свести к минимуму неоправданные социальные различия»[1]. Другие определения: социальным «называется государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности»[2] ; «государство, принимающее на себя ответственность за положение дел в социальной сфере, а стало быть, рассматривающем политику социального регулирования в качестве одной из важнейших своих функций»[3].

Анализ мнений российских и зарубежных ученых, а также обобщение практики конституционного закрепления принципа социального партнерства и его реализации в некоторых странах мира позволяют констатировать, что «социальное государство представляет собой особый тип высокоразвитого государства, в котором обеспечивается высокий уровень социальной защищенности всех граждан посредством активной деятельности государства по регулированию социальной, экономической и других сфер жизнедеятельности общества, установлению в нем социальной справедливости и солидарности. Социальное государство знаменует высокий уровень сближения целей и гармонизации отношений государственных институтов и общества»[4].

Статья 7 Конституции России[5] говорит о том, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. В главе 2 «Права и свободы человека и гражданина», ст. 37—43 дается перечень «гарантий социальной защиты»: право на труд, право на отдых, государственная защита семьи, социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей, право на жилище, право на охрану здоровья и медицинскую помощь, право на благоприятную окружающую среду, на образование.

Следуя нормам международного права, Конституция России устанавливает обязанность государства проводить такую социальную политику, которая гарантировала бы каждому россиянину необходимый жизненный уровень. Понятно, что свое материальное благополучие человек должен создавать сам. Однако человек по тем или иным причинам не всегда способен своим трудом содержать себя и свою семью и не всякий может вообще трудиться. Социальная политика должна быть направлена на то, чтобы трудоспособные граждане собственными усилиями достигали материального достатка для себя и своей семьи, а социальную защиту от государства, общества получали лишь те категории граждан, которые обычно в любом обществе признаются социально уязвимыми, — инвалиды, старики, дети и др.

Конституция закрепляет основные направления социальной политики государства, к которым относятся: государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства; назначение пенсий инвалидам и иным нетрудоспособным лицам; создание системы, социальных служб занятости, призванных принимать действенные меры по трудоустройству лиц, не имеющих постоянной работы, и выплачивать им в соответствии с действующим законодательством пособия по безработице; выплата государственных пенсий и социальных пособий; охрана труда и здоровья людей; установление гарантированного минимального размера оплаты труда. Социальная политика государства не исчерпывается названными направлениями, она включает и другие виды социальной помощи, в том числе бесплатное предоставление малоимущим жилой площади, компенсационные выплаты. Таким образом, социальная политика России выступает условием социальной стабильности и формирует атмосферу общественного доверия к государственно-политическим институтам. И, тем не менее, деятельность государства в социальной сфере пока не всегда достаточна и действенна.

В статье 2 Федерального закона «О социальной защите инвалидов»[6] дано понятие «социальной защиты инвалидов»: «Социальная защита инвалидов — система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества». Социальная защита инвалидов направлена на обеспечение инвалидам равных с другими гражданами прав. Социальная поддержка инвалидов — это система мер, обеспечивающая социальные гарантии инвалидам, устанавливаемая законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением пенсионного обеспечения. Например, преамбула Федерального закона «О социальной защите инвалидов» гласит: «Целью государственной политики в области социальной защиты инвалидов является обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией РФ, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации».



Большое место в социальной защите инвалидов занимает их социальное обеспечение, под которым понимают форму выражения социальной политики государства, направленной на материальное обеспечение определенных категорий граждан из средств государственного бюджета и специальных внебюджетных государственных фондов в случае наступления событий, признаваемых государством на данном этапе своего развития социально значимыми, с целью выравнивания социального положения этих граждан с остальными членами общества[7].

Социальное обеспечение — это государственная система материального обеспечения и обслуживания граждан в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности, потери кормильца, а также семей, в которых есть дети[8], т. е. участие общества в содержании тех своих членов, которые из-за нетрудоспособности либо некоторых других не зависящих от них причин не имеют достаточных средств к существованию. При этом термин «социальный» означает общественный, относящийся к жизни людей и их отношениям в обществе[9], — под обеспечением понимают то, чем обеспечивают кого-нибудь (материальные ценности, деньги), а также предоставление достаточных материальных средств к жизни, снабжение чем-нибудь в нужном количестве[10]. Социальное обеспечение как особый социальный институт современного государства является показателем социальной уверенности, социальной гарантией достойного развития каждого члена общества и сохранения источника средств к существованию при наступлении социальных рисков[11]. К основным критериям (признакам) социального обеспечения можно отнести источники финансирования[12], круг лиц, подлежащих обеспечению[13], условия[14] и цели предоставления обеспечения[15].

Конституция признает право каждого гражданина на социальное обеспечение и одновременно возлагает на государство обязанность создавать необходимые условия для беспрепятственного осуществления этого права. Закрепление в Конституции гарантий социального обеспечения — устойчивая традиция государства, которая соответствует положениям международно-правовых актов[16].

Часть 1 ст. 39 Конституции России перечисляет условия, наступление которых является основанием для социального обеспечения: определенные периоды в жизни человека, связанные с возрастом; состояние здоровья либо трудоспособности (болезнь, инвалидность); выполнение либо невозможность дальнейшего выполнения семейных обязанностей (воспитание детей, потеря кормильца). Данный перечень не исчерпывающий, поскольку социальное обеспечение может предоставляться и в иных случаях, установленных законом[17]. Перечень случаев (социальных рисков), с которыми названная конституционная норма связывает право каждого человека на социальное обеспечение, не носит исчерпывающего характера[18].

Существование и деятельность социального государства тесно связана с такими общественными явлениями, как демократия, гражданское общество, правовое государство, свобода и равенство, права человека. С этой целью охраняется труд и здоровье людей, развивается система социальных служб, устанавливаются пособия и иные гарантии социальной защиты. Иными словами, социальное государство возлагает на себя обязанность проявлять заботу о своих гражданах и всячески поддерживать социальную сферу. Особенно актуально это для людей с ограниченной жизнеспособностью — инвалидов. Таким образом, на первый план для социального государства выходит задача реабилитации инвалидов, создание условий для включения их в полноценную жизнь общества. Как справедливо отмечает Н.В. Веденеева, одним из самых тяжелых последствий инвалидности становится нарушение социализации личности из-за смены социальных координат, в системе которых человек находился до приобретения им инвалидности. Особенно рельефно такая недостаточность может проявляться у людей, для которых инвалидность возникла вследствие острого заболевания, травмы, в результате несчастного случая, т. е. неожиданно и внезапно[19].

В настоящее время правовым аспектам реабилитации инвалидов уделяется много внимания, этим вопросом занимались такие ученые, как Я.М. Фогель, П.М. Маргиев, В.С. Сазонов, Е.Н. Ким, Н.А. Баранова, П.С. Кузнецова, В.И. Лагункина, А.А. Покручина, Н. Реут[20]. Новое перспективное направление, связанное с изучением факторов социализации инвалидов в процессе профессиональной реабилитации, рассматривается в диссертационной работе А.И. Мухлаевой[21].

В нашей стране всегда много внимания уделяли и продолжают уделять наиболее нуждающимся в социальной поддержке государства слоям населения — пенсионерам и инвалидам. Одна из основных проблем социальной защиты инвалидов заключается в недостаточном участии общественности и в целом гражданского общества в разрешении проблем инвалидов. Приходится признать, что внешнее окружение инвалидов ограничено в основном медицинскими работниками, а ролевые ожидания инвалидов обусловлены медицинскими предписаниями и ограничениями: принимать лекарства, соблюдать режим, не работать, не волноваться, вовремя проходить обследования и переосвидетельствования. Безусловно, все это должно присутствовать в жизни больных людей. Однако практика показывает, что ролевые ожидания самого инвалида в отношении общества идентичны ожиданиям здоровых людей. И что существующее пренебрежительное, покровительственное отношение общества, унизительное дискриминационное положение формирует у инвалидов ощущение себя обузой для близких или, напротив, эгоцентризм, враждебность, агрессию, зависть[22].

Безусловно, изменение отношения общества к инвалидам — довольно долгий и кропотливый процесс, однако сейчас уже можно говорить о появлении в современной России курса, позволяющего перейти на качественно новый уровень понимания проблемы инвалидов. В основу нового видения проблемы инвалидов положена принципиально иная концепция инвалидности, в которой инвалид рассматривается как лицо, имеющее ограничения жизнедеятельности, а не только ограничение или утрату трудоспособности.

Серьезным шагом в этом направлении стало принятие Федерального Закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», который закрепил основные принципы, изменившие представление об инвалидности как о явлении медико-социальном, связанном, в первую очередь, с комплексом медицинских вопросов, и который выводит проблему инвалидности на уровень острейшей социальной проблемы. Таким образом, общество признает социальную природу проблемы инвалидности, а значит, ищет и предлагает такие пути и способы ее разрешения или смягчения последствий, которые ориентированы на более активное участие в разрешении разнообразных общественных проблем.

До революции страхование охватывало незначительную часть населения, оставляя вне его рамок рабочих многих видов производств; страхованию в связи с инвалидностью подлежала лишь часть рабочих, пострадавших от несчастных случаев. После Октябрьской революции права в области социального обеспечения при инвалидности были предоставлены всем трудящимся. В Положении о социальном обеспечении трудящихся от 31 декабря 1918 г. предусматривалось обеспечение инвалидов труда в широкой смысле и закреплялось их право в случаях постоянной (полной или частичной) утраты трудоспособности независимо от причин, вызвавших утрату трудоспособности (болезнь, увечье, старость, профессиональное заболевание и т. п.)[23]. Таким образом, уже законодательство указанного периода позволяло рассматривать всех инвалидов труда в качестве субъектов права социального обеспечения.





Важной вехой в развитии правового статуса инвалидов в СССР в социальном обеспечении стало постановление СНК РСФСР от 8 декабря 1921 г. «О социальном обеспечении инвалидов»[24]. Оно ввело принципиально новую систему инвалидности, которая впервые стала оценивать инвалида с позиций определения степени пригодности его к дальнейшему труду, а не только с позиций оценки утраченной трудоспособности. Данная система определения инвалидности, получившая название рациональной, позволила вплотную подойти к решению важной задачи социального обеспечения — не только предоставлять инвалидам необходимые средства существования, но и способствовать восстановлению и укреплению их трудоспособности.

В практику советского социального обеспечения и здравоохранения термин «реабилитация» был введен в начале 60-х годов. Понятие социально-трудовой реабилитации появилось на определенном этапе развития форм трудового устройства инвалидов (в 30—60 гг.) и рассматривалось как существенный и зачастую необходимый путь восстановления физических и социальных возможностей инвалида для его возможного трудового устройства.

В 20-е годы было начато создание системы социального обеспечения, которая развилась в сложную, структурированную по льготам (т. е. доступу к материальным благам) систему, основанную на дотационных началах и принципе изоляционизма — экономического, информационного, социально-средового (речь идет о развитии системы учреждений для инвалидов, в частности, домов-интернатов разной направленности).

В 30-е годы была разработана классификационная система инвалидности, которая сохранилась до сих пор. В соответствии с ней инвалидность устанавливается по трем группам — I, II, III (в порядке уменьшения тяжести инвалидности). Первоначальные попытки структурировать инвалидность по шести группам не привели к ожидаемым результатам. На ранних этапах своего развития реабилитация инвалидов была «встроена» в процессы социального законодательства (льготы в связи с инвалидностью), имела выборочный характер, исключительно трудовую направленность и не ставила перед собой задач широкого социального плана (трудоустройство, обучение, социальная помощь).

В 60-годы, с упрочением системы специальных учреждений для инвалидов, включая детей, получали все большее развитие такие направления реабилитации, как социально-бытовая и социально-психологическая. Именно в это время сформировалось основное ядро учебных заведений среднего звена для инвалидов. Однако общая тенденция сохранялась: реабилитация рассматривалась скорее как дополнительный вид помощи только некоторым категориям инвалидов. Что касается детей, то социальный статус «ребенка-инвалида» впервые был установлен в 1979 г.[25]

Главный упор в реабилитации инвалидов 60-80 годов делался на профилактических мерах и на раннем возвращении инвалидов к самостоятельной трудовой деятельности[26].

Таким образом, социальная роль человека в правовом поле и конкретных экономических условиях отступала на второй план, а понятие «инвалид» не рассматривалось с точки зрения многопрофильной реабилитации, использующей социальные, экономические, психологические, образовательные и другие необходимые технологии[27].

Можно сделать вывод, что преимущественное внимание до середины XX века уделялось медицинским аспектам утраты трудоспособности и проблемам материальной помощи инвалидам. И только в последние годы инвалидность стала рассматриваться как социальная проблема. Здесь в центре внимания находится взаимосвязь между человеком и окружающей его средой, в том числе обществом. Законодательное закрепление правового статуса инвалидов в соответствии с международными нормами и современными представлениями об инвалидности как о социальной проблеме позволяет говорить о существенных изменениях в теоретико-методологических и практических подходах к идеологии реабилитационного процесса.

Путь России к признанию норм международного права в отношении инвалидов совпал с проведением реформ экономической, политической и социальной сфер общественной и государственной жизни. В 1991 г. в нашей стране был принят Закон «Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР»[28], в котором были закреплены основные принципы и направления разрешения проблемы инвалидов.

Российская Федерация, ориентируясь на достижения западной цивилизации, провозгласила себя правовым и социальным государством, привела конституцию страны и федеральное законодательство в соответствие с международными стандартами уважения прав человека, в первую очередь с принятыми Генеральной Ассамблеей ООН Всеобщей Декларацией прав человека[29] 1948 г.

Россия поддержала международный документ, получивший название «Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов»[30], в котором были закреплены важнейшие принципы взаимодействия инвалидов и общества. Основу этого документа формировали Всеобщая декларация прав человека, Пакт об экономических, социальных и культурных правах, Пакт о гражданских и политических правах, Конвенция о правах ребенка, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Всемирная программа действий в отношении инвалидов[31].

«Стандартные правила...» определяют объем необходимых мер, принятие которых обеспечивает государствам юридическую базу для реального осуществления прав и свобод инвалидов. Несмотря на свой рекомендательный характер, Стандартные правила ООН стали нормами международного права, и Россия в развитие этих норм приняла Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», обеспечивающий большую часть прав инвалидов. Новая концепция отношения общества к инвалидам, закрепленная в этом Законе, основана на закреплении приоритета социальной политики государства в отношении инвалидов, на реабилитации как системы мероприятий, направленных на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности с целью восстановления социального статуса инвалида либо приобретения нового, достижения им материальной и личной независимости.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О социальной защите инвалидов» реабилитация инвалидов представляет собой систему медицинских, психологических, педагогических, социально-экономических мероприятий, направленных на устранение или возможно более полную компенсацию ограничений жизнедеятельности, вызванных нарушением здоровья со стойким расстройством функций организма. Цель реабилитации — восстановление социального статуса инвалида, достижение им материальной независимости и социальная адаптация.

Реабилитация инвалидов включает:

— медицинскую реабилитацию, куда входит комплекс медицинских мер, направленных на восстановление или компенсацию нарушенных или утраченных функций организма, приведших к инвалидности. Это такие меры, как восстановительное и санаторно-курортное лечение, профилактика осложнений, реконструктивная хирургия, протезирование и ортезирование, физиотерапия, лечебная физкультура, грязелечение, психотерапия и др.;

— профессионально-трудовую реабилитацию инвалидов, под которой понимается система гарантированных государством мероприятий по профессиональной ориентации, профессиональному обучению и трудовому устройству инвалидов в соответствии с их здоровьем, квалификацией и личными склонностями. Меры профессионально-трудовой реабилитации реализуются в реабилитационных учреждениях, организациях и на производстве. В частности, медико-социальные экспертные комиссии и реабилитационные центры занимаются профессиональной ориентацией; профессиональное обучение проводится в обычных или специализированных учебных заведениях по подготовке специалистов разного профиля, а также в системе производственно-технического обучения на предприятиях;

— социально-средовую реабилитацию инвалидов — комплекс мер, направленных на создание оптимальной среды их жизнедеятельности, обеспечение условий для восстановления социального статуса и утраченных общественных связей. Такая реабилитационная деятельность нацелена на обеспечение инвалидов специальным оборудованием и оснащением, которое позволяет им быть относительно независимыми в бытовом плане.

Законодательство Российской Федерации дает право каждому инвалиду на индивидуальную программу реабилитации (ИПР), в соответствии с которой государство гарантирует обеспечение таких важнейших потребностей инвалида, как реабилитация, образование и трудоустройство. ИПР — мера социальной защиты инвалидов, комплекс оптимальных для инвалида реабилитационных мероприятий (услуг), соответствующих его индивидуальным потребностям, который разрабатывается при участии инвалида или его законного представителя (родителя); при этом последние имеют право выбирать исполнителя указанных в ИПР услуг и мероприятий или получать компенсацию в размере их стоимости в случае самостоятельной оплаты ИПР. Таким образом, право на ИПР является одним из основных прав инвалидов, которое направлено на предоставление им равных со «здоровыми» людьми возможностей участвовать в жизни общества.

Четвертая глава Закона «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»[32] является центральной, в ней охвачены различные стороны обеспечения жизнедеятельности инвалидов. В нее входит порядок оказания медицинской помощи инвалидам, обеспечения их беспрепятственного доступа к информации и объектам социальной инфраструктуры, обеспечения инвалидов жилой площадью, обеспечения и обучения детей-инвалидов, обеспечения образования и занятости инвалидов (включая установление квоты для приема инвалидов на работу, создание специальных рабочих мест для трудоустройства инвалидов, обеспечение условий труда инвалидов). Определены права и обязанности, ответственность работодателей в обеспечении занятости инвалидов, порядок и условия признания инвалида безработным; установлен порядок материального обеспечения, социально-бытового и транспортного обслуживания инвалидов, сохранение льгот, предоставленных инвалидам, а также ответственность за нарушение прав и неисполнение обязанностей по обеспечению доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры.

Важнейшим фактором реабилитации инвалидов является право на получение необходимой информации. Статья 15 названного выше Закона посвящена обеспечению беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры: жилым, общественным и производственным зданиям, местам отдыха, спортивным сооружениям, культурно-зрелищным и другим учреждениям. Инвалидам должны быть созданы условия для беспрепятственного пользования транспортом и транспортными коммуникациями, средствами связи и информации. Не допускается планировка и застройка городов, населенных пунктов, формирование жилых и рекреационных зон, разработка проектов нового строительства и реконструкции зданий, сооружений и их комплексов, а также разработка и производство транспортных средств общего пользования, средств связи и информации без приспособления для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами.

Предусматривается специальное оборудование для использования инвалидами транспортных средств, вокзалов, аэропортов и других объектов, строительство гаражей для технических средств передвижения вблизи места жительства инвалидов. Одновременно устанавливается ответственность за неисполнение организациями обязанностей по обеспечению доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры.

Предусмотрено обеспечение инвалидов и семей с детьми-инвалидами жилой площадью на льготных условиях, дополнительной жилой площадью в соответствии с перечнем заболеваний; коммунальные услуги и аренда жилых помещений оплачиваются инвалидами на льготных основаниях. Инвалиды получают жилье при выписке из стационарных учреждений социального обслуживания, за ними сохраняется жилое помещение в течение полугода после приема в учреждение социального обслуживания. Установлено также право инвалидов на первоочередное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведение подсобного и дачного хозяйства и садоводства.

Законом определены условия оплаты медицинских услуг, оказываемых инвалидам, возмещения утрат, произведенных самим инвалидом, его отношения с реабилитационными органами социальной защиты инвалидов.

Закон обязывает все органы власти, руководителей предприятий и организаций создавать условия, позволяющие инвалидам свободно и самостоятельно пользоваться всеми общественными местами, учреждениями, транспортом, беспрепятственно передвигаться на улице, в собственном жилище, в общественных учреждениях.

Таким образом, названные законы утверждает новую методологическую концепцию инвалидности и меняют акценты в оказании помощи инвалидам: распределительно-уравнительному принципу организации системы социального обеспечения противостоит теперь принцип реабилитации и интеграции инвалидов в общество.

В России продолжает формироваться система комплексной многопрофильной реабилитации, позволяющей разрешить проблему интеграции в общество людей с ограниченными возможностями. Эта задача решалась в рамках Федеральной целевой программы «Социальная поддержка инвалидов на 2000—2005 годы», утвержденной постановлением Правительства России от 14 января 2000 г. № 36[33]. При ее реализации укреплена материально-техническая база и развита сеть учреждений медико-социальной экспертизы, оснащено современной реабилитационной техникой, оборудованием и автотранспортом несколько федеральных и региональных реабилитационных учреждений, внедрены в производство новые технические средства реабилитации. Общероссийским общественным организациям инвалидов направлено 221,24 млн руб. на реконструкцию санаторно-курортных учреждений и предприятий, находящихся в их собственности. Средства, предусмотренные на государственные инвестиции, израсходованы на строительство девяти протезно-ортопедических предприятий (федеральные государственные унитарные предприятия) и Детского реабилитационно-восстановительного центра для детей-инвалидов (г. Санкт-Петербург).

В настоящее время подобные задачи продолжают решаться в рамках Концепции федеральной целевой программы «Социальная поддержка инвалидов на 2006—2010 годы»[34], включающей подпрограмму «Социальная поддержка и реабилитация инвалидов вследствие боевых действий и военной травмы».

Таким образом, в России права инвалидов на участие в жизни общества и защита их интересов закреплены федеральным законодательством и подзаконными актами. Они направлены на предоставление им равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других конституционных прав и свобод. В Основном законе государства права и свободы инвалидов отдельно не оговариваются, а предоставляются им наряду со всеми гражданами России, чем подчеркивается их равноправие.

Вместе с тем правовое закрепление принципа равных прав инвалидов и не инвалидов, запрещение дискриминации человека по причине инвалидности в Российской Федерации отсутствует, что затрудняет реализацию инвалидами установленных для них законодательством прав. Например, большинство инвалидов из-за не созданных государством условий для передвижения в общественном транспорте, въезда и выезда в жилые и учебные строения инвалидных колясок, отсутствия специальных программ обучения, оборудования учебных мест, — несмотря на то что право на образование гарантировано Конституцией и Законом Российской Федерации «Об образовании»[35], — не могут обучаться на равных со здоровыми гражданами условиях в учреждениях общего образования.

Современное законодательство Российской Федерации о социальной защите инвалидов направлено на разрешение проблем, связанных с приспособлением объектов физической и информационной среды к нормальной жизнедеятельности инвалидов, реализацией системы льгот и компенсаций, специальных мер в отношении инвалидов в таких сферах, как образование, занятость, реабилитация, здравоохранение, физкультура и спорт, культура. Необходимо перейти от теоретической декларации международных принципов социальной защиты инвалидов к их реализации.

Право инвалидов на получение образования — острейшая проблема нашей страны. Российский ребенок-инвалид с детства изолирован от общества, что сужает его право на получение образования. Система общего образования не располагает условиями, при которых граждане, имеющие стойкие функциональные расстройства здоровья, могли бы учиться на равных. Однако обеспеченность школ специальными вспомогательными средствами для беспрепятственного доступа инвалидов, восприятия и усвоения ими учебного материала, а также психологическая готовность учащихся и педагогов к совместному обучению еще недостаточна. Обучение инвалидов проводится преимущественно в специализированных образовательных учреждениях в условиях общения только с другими инвалидами, что впоследствии затрудняет их интеграцию в общество. Конечно, есть положительные результаты реформирования системы профессионального образования инвалидов, однако необходимо отметить, что не обеспечивается необходимый объем финансирования входящих в нее учреждений, не сформирована система трудоустройства и социально-бытовой адаптации инвалидов с детства по окончании ими коррекционных образовательных учреждений.

К числу оппонентов реабилитации и выбранных государством приоритетов социальной политики в отношении инвалидов можно отнести, например, Т. Малеву и С. Васина[36]. Отмечая, что по своей правовой форме законодательство Российской Федерации в отношении инвалидов отвечает идеалам социального государства, они, тем не менее, считают, что реальное обеспечение гражданских, политических и иных прав инвалидов далеко от необходимого уровня, а в чем-то эти проблемы даже усугубились. Поскольку это мнение разделяют многие исследователи, следовало бы выявить социальные корни явления, которое можно назвать формальной реабилитацией.

Некоторые исследователи обращают внимание на правовой и социальный феномен, когда появление новой социальной группы обусловлено наличием в государстве системы льгот, а не наоборот. Появляется новая группа инвалидов, «статусные инвалиды» — лица, которые главным приоритетом в получении статуса инвалида считают свое вхождение в систему льгот и иных социальных преимуществ, «предписанных» по закону этой категории населения. К ним относятся, чаще всего, лица, достигшие пенсионного возраста и обратившиеся за определением инвалидности[37].

Действительно, с точки зрения социального законодательства принятый в 1995 г. Закон об инвалидах относится к числу наиболее продвинутых областей отечественного социального права, однако после принятия Закона инвалидность в России стала расти гигантскими темпами, и, по разным оценкам, численность инвалидов в России за десятилетие почти удвоилась. Ведь российская статистика организована так, что считает не инвалидов как людей со стойким нарушением здоровья и жизнедеятельности, она считает численность социальных реципиентов, лиц, получающих пенсию по инвалидности. А многие люди пенсионного и предпенсионного возраста регистрировались как инвалиды, чтобы приобрести к маленькой пенсии хоть какие-то денежные льготы. После принятия Закона эта мотивация стала чуть ли не единственным способом для значительной группы пенсионеров получить пенсию по инвалидности, а также пакет льгот, связанных с коммунальными услугами, с приобретением лекарств, реабилитационными и со здравоохранительными мероприятиями. Это привело к тому, что инвалиды с хроническими заболеваниями получили больше, чем инвалиды с действительно стойкими нарушениями. Произошло внутреннее перераспределение: одна группа инвалидов получает больше, другая — меньше. И вот такая социальная и финансовая деформация существует до сих пор. К тому же Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 31 декабря 2005 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»[38], известный в народе как «закон о монетизации льгот», спровоцировал не только уменьшение числа работающих инвалидов, но и увеличение их вообще. Дело в том, что данный нормативный акт разделил всех льготников на региональных (в эту категорию попали труженики тыла и ветераны труда) и федеральных (в число которых вошли, кроме прочих, инвалиды). Быть федеральным льготником гораздо выгоднее, нежели региональным, поэтому труженики тыла и ветераны труда начали в массовом порядке «переписываться» в инвалиды. Эту активность негласно одобряли власти субъектов, которым хотелось сэкономить на выплатах региональным льготникам. Таким образом, в России существенно возросло число инвалидов: с 11,5 миллиона человек 1 января 2004 г. примерно до 13 миллионов 1 октября 2005 г.[39]

К тому же до сих пор не выработан эффективный механизм экономической экспертизы социального законодательства. Закон 1995 г. об инвалидах не базировался на такой экспертизе, и, когда инвалидам было обещано сохранение старого пакета льгот и приобретение нового пакета льгот, никто всерьез не задумался, в какой степени государство способно выполнить свои высокие социальные обязательства. И привело это действительно к серьезным экономическим и социальным деформациям. Все-таки инвалидность инвалидности рознь: одно дело, когда речь идет об инвалидности как о глубоком нарушении здоровья, другое — признание инвалидами людей с хроническими заболеваниями, связанными просто с преклонным возрастом.

Острой социальной проблемой, связанной с реабилитацией инвалидов как системы отношений, является достижение ими материальной независимости путем обеспечения конкурентоспособности на рынке труда и вовлечения в активную трудовую деятельность. Неотъемлемое общечеловеческое право инвалида — право на труд, несмотря на то, что трудоспособность его (инвалида) ограничена. Право инвалида на труд установлено Федеральными законами «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О занятости населения в Российской Федерации»[40], которые направлены на создание инвалидам реальных возможностей для занятия полезной, приносящей доход деятельностью и предусматривают конкретные механизмы их реализации. Для осуществления ими этого права необходима четко выраженная государственная политика содействия занятости инвалидов, обусловленная тем, что положение инвалидов на рынке труда в России не соответствует их потенциальным возможностям, а их занятость неоправданно низка. Если инвалиды являются аутсайдерами на рынке труда, значит, это полностью социальные реципиенты, когда государство или какие-то другие социальные институты должны взять на себя проблему материального обеспечения этого человека и частично его домохозяйства, частично его семьи, потому что инвалид в семье — это всегда огромная нагрузка для семьи, и материальная, и экономическая.

Одной из основных мер, направленных на разрешение проблемы занятости инвалидов, является установление органами исполнительной власти субъектов Федерации для организаций независимо от организационно-правовых форм квот для трудоустройства данной категории граждан. Однако законодательство отменило обязательные квоты для их занятости на предприятиях с численностью работников менее 100 человек (ранее этот потолок был 30 человек). Теперь предприятия малого и среднего бизнеса могут на законных основаниях не принимать на работу инвалидов. Этому уделил особое внимание и мэр г. Москвы Ю.М. Лужков, который считает, что на каждые 30 человек, работающих на производстве, должно быть создано одно рабочее место для инвалида. А те предприятия, которые не будут их создавать, должны, как считает мэр, отчислять средства в фонд квотирования. Хотя напрямую закон не запрещает инвалидам зарабатывать на жизнь, в Москве Всероссийские общества инвалидов лишены возможности подыскать надомную работу. Из более 1,2 миллиона инвалидов 187 тысяч находятся в трудоспособном возрасте[41].

Независимость жизни предполагает, в первую очередь, реализацию принципа равенства по отношению ко всем значимым способам реализации важнейших потребностей индивида. Наиболее актуальна проблема доступности и равенства в области образования, здравоохранения, занятости, реализации социокультурных запросов. Некоторые исследователи говорят о принципе нормализации, понимая под этим гарантированность в получении социальных привилегий проблемными категориями населения наравне с другими[42].

Таким образом, законодательство и вся социальная политика должны предоставить инвалидам (не гарантировать им работу, заработки, определенный тип жилья или какие-либо другие материальные блага) равные с другими социальными группами стартовые возможности, чтобы они имели такое же образование, такую же профессиональную квалификацию, конкурировали с нормальными работниками на равных. Нужна помощь именно в социальной реабилитации и в социальном продвижении к образованию и на рынке труда.

Одна из причин недостаточно активного отношения инвалидов к реабилитации заключается в укорененном в общественном сознании отношении к инвалиду как иждивенцу. Это отношение в определенной степени привычно и самому инвалиду, поскольку социальные гарантии он получает сразу же по приобретении им нового социального статуса — инвалид (определенной группы инвалидности), в виде пенсии по инвалидности, дополнительных льгот, определенных законодательством. Размер пенсий и пособий, безусловно, крайне низок, однако для большинства инвалидов они имеют значение гарантированного государством, часто единственного источника доходов. Несовершенство законодательного механизма в отношении лиц с ограничением жизнедеятельности приводит иногда к тому, что тяжелые инвалиды вообще признаются годными к полноценной трудовой деятельности. Женщина с последствиями церебрального паралича, имевшая I группу инвалидности (ей очень трудно передвигаться), при переосвидетельствовании получила ноль (!) процентов утраты способности к труду. Члены комиссии рекомендовали ей стать бухгалтером, хотя, во-первых, соответствующего образования у нее нет и, во-вторых, работа бухгалтера требует многочисленных разъездов (в банк, налоговую службу и т. п.). Иными словами инвалиду не помогают найти посильную работу, а вынуждают его «трепыхаться» самостоятельно, лишая пособия. В результате — потерянная пенсия по инвалидности и социальный пакет с 50 рублями ежемесячной денежной выплаты[43].

Итак, можно говорить о наличии разрыва между правовым обеспечением проблемы реабилитации инвалидов и реальным социальным статусом инвалидов в обществе, который не соответствует нормативным декларациям. Следствием такого положения становится недоверие к Федеральному закону «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», что можно считать одним из самых негативных результатов реабилитации.

Как наиболее социально уязвимая часть населения, инвалиды остро ощущают углубление кризисных процессов в экономике. В настоящее время реализация государственной социальной политики в отношении инвалидов в нашей стране проходит в условиях продолжающегося социального расслоения в обществе, отсутствия равных шансов на получение образовательных, медицинских, социально-бытовых и иных социальных услуг, достойной работы, нахождения значительной части инвалидов в особенно неблагополучных условиях, нередко за чертой бедности и без какой-либо надежды на позитивную жизненную перспективу, а также всеобщей правовой неграмотности населения, включая и инвалидов. Большинство инвалидов не имеют доступа к информации о своих правах и возможностях.

В политике по отношению к инвалидам проявились все противоречия, свойственные современной социально-экономической ситуации и политической парадигме. Это означает, что реформирование системы льгот и компенсаций, адресованных инвалидам, мало что даст, если не будет преодолен правовой вакуум и сформирована инструментальная и ценностно-рациональная идеология в отношении социально уязвимых групп населения.

Таким образом, Россия как продекларированное в Основном законе социальное государство обеспечивает правовой механизм защиты прав и свобод лиц с ограниченными физическими возможностями путем выработки реабилитационного подхода к проблеме инвалидности, формирования обществом разноплановых интеграционных программ использования потенциала инвалидов, внедрения разнообразных реабилитационных систем и технологий как на государственном уровне, так и на уровне общественных организаций.

С юридической точки зрения правовое обеспечение проблемы инвалидности содержит три аспекта: признание особых прав инвалидов, уважение этих и всех других их прав, создание условий для эффективного осуществления инвалидами в условиях равноправия всей совокупности прав человека и сопряженных с ними обязательств.

Для полноценной адаптации людей с ограниченными физическими способностями в современной экономической формации следует дать обоснование и разработать механизм реализации экономических прав инвалидов, определить специфику экономических взаимоотношений инвалидов и общества, разработать основные принципы и направления экономической политики в отношении инвалидов.

Следует разработать теоретические основы статистики инвалидности в соответствии с современной концепцией инвалидности, что подразумевает разработку государственных статистических учетных и отчетных форм, отражающих структуру потребностей, круг интересов и уровень притязаний инвалидов; организационно-методическое и техническое обеспечение системы государственной статистики инвалидов, а также формы и методы информационного просвещения населения о проблеме инвалидности.

Следует активизировать теоретические исследования в области инвалидности и воплощать в жизнь достигнутые результаты, разрабатывая при этом информационно-статистическое обеспечение социальной политики по отношению к инвалидам, рекомендации по созданию системы реабилитационно-экспертной диагностики, медико-социальной и социально-трудовой реабилитации, реабилитационной индустрии в контексте становления и развития национального рынка реабилитационных изделий и услуг, который способствуют совершенствованию системы материально-бытового и пенсионного обеспечения инвалидов.


[1]  Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. — М., 1997. — С. 647.

[2]  Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. — М., 1997. — С. 118, 119.

[3]  Баталов Э. Доживет ли Россия до социального государства // Российская Федерация сегодня. — 1997. — № 8. — С. 48.

[4]  Гончаров П.К. Российская модель социального государства: постановка проблемы и вариант решения // Социология власти. Информационно-аналитический бюллетень. — 1999. — № 4. — С. 55—59.

[5]  Российская газета. — 1993. — № 237.

[6] СЗ РФ. — 1995. — № 48. — Ст. 4563.

[7]  Право социального обеспечения России: Учебник. — М., 2004. — С. 11.

[8]  Юридический энциклопедический словарь. — М., 1984. — С. 345.

[9]  Ожегов С.И. Словарь русского языка. — М., 1982. — С. 670.

[10]  Там же. — С. 374.

[11]  Трудовое и социальное право России. — М., 1999. — С. 27.

[12]  Специальные государственные внебюджетные фонды — пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования, а также средства государственного бюджета, республиканского и территориальных фондов социальной поддержки населения.

[13]  Нетрудоспособные (по старости, инвалидности, выслуге лет) — лица, потерявшие кормильца; беременные женщины; дети; семьи, имеющие детей; безработные; лица, имеющие статус беженцев, вынужденных переселенцев; ветераны войны и труда; лица, пострадавшие от воздействия радиации; лица, награжденные орденами боевой и трудовой славы; Герои Советского Союза и России; жители блокадного Ленинграда; лица, награжденные медалью «За оборону Ленинграда»; бывшие узники концлагерей, гетто; лица, подвергшиеся репрессиям и впоследствии реабилитированные, и др. Их круг устанавливается применительно к конкретным видам обеспечения.

[14]  Это обстоятельства (события), указанные в законе, — достижение определенного возраста, инвалидность, смерть, рождение ребенка и др.

[15]  Материальная поддержка, разрешение физических, психологических, возрастных проблем, забота о здоровье, воспитание здорового поколения, рост народонаселения и др.

[16]  Напр., Всеобщая декларация прав человека (ст. 22 и 25); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (ст. 9, ч. 1—3 ст. 10); Конвенция о правах ребенка (ч. 1 ст. 26). Закрепленное в ст. 22 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) право каждого члена общества на социальное обеспечение гарантируется в Российской Федерации каждому гражданину. Россия, как социальное государство, берет на себя обязательства предоставлять социальную помощь нуждающимся в ней гражданам. Социальное обеспечение лиц, не имеющих гражданства, иностранных граждан, проживающих в Российской Федерации, по общему правилу производится на основании ратифицированных международных и межправительственных договоров.

[17]  Например, отпуск по беременности и родам и по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет, приобретение статуса безработного.

[18]  Вместе с тем, относя установление таких случаев к сфере регулирования законом, она подтверждает конституционное значение социального обеспечения в каждом из названных в ней и предусмотренных законом случаев. Такие случаи обычно характеризуются невозможностью иметь заработок (трудовой доход) или его утратой либо недостаточностью для жизнеобеспечения человека и нетрудоспособных членов его семьи.

[19]  Веденеева Н.В. Социальные аспекты реабилитации инвалидов Российской Федерации: Дис. … канд. соц. наук. — М., 2004.

[20]  Фогель Я.М., Виноградова З.Д. Правовая система социального обеспечения: уч.-мет. пос. — М., 1983; Фогель Я.М. Социальное обслуживание инвалидов. — М., 1986; Актуальные вопросы врачебно-трудовой экспертизы, социально-трудовой реабилитации и пенсионного обеспечения: Сб. научн. тр. / Ред. П.М. Маргиев. — М.: ЦИЭТИН, 1980; Сазонов В.С. Правовые аспекты реабилитации инвалидов // Проблемы медико-социальной экспертизы и реабилитологии на рубеже XXI века. — М., 1991; Андреева О.С., Сазонов, В.С., Рязанов Д.П. Анализ отечественного и зарубежного опыта профессиональной реабилитации инвалидов // Профессиональная реабилитация и занятость инвалидов. — М.: ЦИЭТИН, 1996. — С. 10—62; Андреева О.С., Сазонов B.C. Теоретические основы медико-социальной реабилитации инвалидов // Вопросы медицинской, профессиональной и социальной реабилитации инвалидов военной службы. — Москва: ЦИЭТИН, 1999. — С. 5—18; Баранова Н.А. Социально-педагогическая реабилитация детей в условиях воспитательной системы лечебно-профилактических учреждений: Автореф. дис. … канд. педагог. наук. — М., 2000; Ким Е.Н. Концепция «независимой жизни» в социальной работе с детьми с ограниченными возможностями: Автореф. дис. … канд. социол. наук. — М., 1997; Кузнецов П.С. Социологическая теория социальной адаптации: Автореф. дис. … докт. социол. наук. — Саратов: СГТУ, 2000; Лагункина В.И. Социальная реабилитация инвалидов: социологический аспект: Автореф. дис. … канд. социол. наук. — М.: СТИ МГУС, 2000; Покручина А.А. Политика социальной защиты уязвимых слоев населения: Автореф. дис. … канд. социол. наук. — М.: СТИ СГУС, 2000; Реут М.Н. Особенности социализации неслышащей молодежи: Автореф. дис. … канд. социол. наук. — М., 2000.

[21]  Мухлаева А.Н. Социальные аспекты профессиональной реабилитации инвалидов: Автореф. дис. … канд. социол. наук. — М.: СТИ МГУС, 2001.

[22]  Мезенин С.Г. Инвалиды, их образ жизни в современном российском обществе (на материалах Республики Бурятия): Дис. … канд. соц. наук. — М., 2004. — С. 19.

[23] СУ. — 1918. — № 89. — Ст. 906

[24] СУ РСФСР. — 1921. — № 79. — Cт. 672.

[25] Веденеева Н.В. Указ. соч. — С. 95.

[26]  Удинцов Е.И. Состояние и перспективы научных исследований по проблеме «социально-трудовая реабилитация инвалидов» // Актуальные вопросы социально-трудовой реабилитации инвалидов. — М.: ЦИЭТИН, 1983; Горбунова Н.А. Развитие социально-трудовой реабилитации инвалидов за годы Советской власти и ее особенности на современном этапе // Актуальные вопросы врачебно-трудовой экспертизы и социально-трудовой реабилитации инвалидов: Сб. научн. тр. — М.: ЦИЭТИН, 1988. — С. 18—21.

[27]  Осадчих А.В. и др. Проблемы инвалидности и инвалидов: современные подходы // Социальное обеспечение. — 1998. — № 4.

[28] Ведомости СНД и ВС СССР. — 1990. — № 51. — Ст. 1115.

[29]  Права человека. Сборник международных договоров. Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1978. — С. 1—3.

[30]  Стандартные правила обеспечения равных возможностей для инвалидов. — М., 2000.

[31]  Государственный доклад «О положении инвалидов в Российской Федерации». — М., 1998. — С. 94.

[32] СЗ РФ. — 1995. — № 32. — Ст. 3198.

[33] СЗ РФ. — 2000. — № 4. — Ст. 393.

[34] Российская газета. — 2005. — № 3891.

[35] СЗ РФ. — 1996. — № 3. — Ст. 150.

[36]  Малеева Т., Васин С. Инвалиды в России — узел старых и новых проблем // Pro et contra. — 2001. — № 3. — Том 6.

[37] Веденеева Н.В. Указ. соч. — С. 104.

[38] Российская газета. — 2004. — № 3565.

[39]  Ефременко Т. Инвалидам вернут группы? Возможно, Россия откажется от степеней утраты трудоспособности // Российская газета (Федеральный выпуск). — 2007. — № 4305.

[40] СЗ РФ. — 1996. — № 17. — Ст. 1915.

[41]  Ермакова М. Инвалиды хотят работать. Власти обязаны предоставить им такую возможность // Российская газета. — 2007. — № 4295.

[42]  Шипицына Л.М. Детский церебральный паралич. — СПб.-Москва, 2001.

[43]  Гонтмахер Е. Инвалид без пенсии. Новые правила позволяют признать годным к труду даже колясочника // Российская газета. — 2005.— № 3737.



 





<


 
2013 www.disus.ru - «Бесплатная научная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.