| АНАЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ
|
| ========================================================================================================================================================================== |
Информационные материалы о состоянии контрольно-аналитической работы в Российской Федерации
В соответствии со статьями 265, 266 Бюджетного кодекса Российской Федерации, финансовый контроль осуществляют законодательные (представительные) органы и органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований. Таким образом, финансовый контроль в стране осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации, контрольно-счетными органами муниципальных образований; а также Федеральной службой финансово-бюджетного надзора, Федеральным казначейством, финансовыми органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченными ими органы, главными распорядителями, распорядителями бюджетных средств.
1. Место и роль контрольно-счетных органов в системе государственного финансового контроля России (выдержки из статьи)[1]
Органы государственного финансового контроля можно подразделить на две основные группы: органы финансового контроля по линии законодательной власти, которые составляют институт парламентского финансового контроля, и органы финансового контроля исполнительной власти, как иногда называют правительственный контроль. Кроме того, в Российской Федерации существует институт государственного контроля (функции финансового контроля являются частью его деятельности) при главе государства, или же президентский контроль.
Государственный финансовый контроль составляет основу финансовой политики государства. Он является непременным условием обеспечения финансовой стабильности страны, которая напрямую зависит от устойчивого функционирования системы государственного финансового контроля, т.е. от организации и деятельности различных органов контроля за использованием финансовых ресурсов государства.
Система государственного финансового контроля в Российской Федерации на сегодняшний день имеет сложную структуру. Вопросами финансового контроля в той или иной степени занимается множество государственных органов. По мнению Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина, на данный момент в стране наблюдается явный переизбыток контролирующих органов. Причем перевес идет за счет системы исполнительной власти, в которой только на федеральном уровне действует 28 различных органов, имеющих самые широкие полномочия в сфере контроля и надзора[2].
Органы исполнительной власти направляют и организуют контрольную деятельность подведомственных ей органов, а также непосредственно сами осуществляют финансовый контроль. Систему органов исполнительной власти в сфере финансового контроля возглавляет Правительство Российской Федерации. Оно в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. Правительство в целом ответственно за проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики в стране. Оно также осуществляет постоянный контроль за исполнением федеральных законов, регулирующих финансовые отношения, органами исполнительной власти.
В пределах своих полномочий Правительство Российской Федерации осуществляет нормативное регулирование в финансовой сфере, а также контроль за деятельностью органов исполнительной власти в этом направлении. При этом оно вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать их действие.
Центральное место в системе органов исполнительной власти, осуществляющих финансовый контроль, отведено Министерству финансов Российской Федерации. Его полномочия по организации финансового контроля определены федеральными законами и конкретизированы указами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства России. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. N 185 «Вопросы Министерства финансов Российской Федерации» его статус определен как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики и нормативно-правовое регулирование в финансовой сфере, включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга и в области аудиторской деятельности[3]
.
Министерство финансов Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства, которые непосредственно осуществляют финансовый контроль. К числу его основных функций отнесено проведение контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере и установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Реализуя свои контрольные полномочия в сфере финансов, оно также разрабатывает и утверждает порядки составления и исполнения федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов и составления отчетности об их исполнении.
Кроме того, на Министерство финансов возложены обязанности по составлению проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и организации исполнения федерального бюджета. В данном случае оно осуществляет финансовый контроль в процессе разработки проекта федерального бюджета, поступления и расходования бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов, а также контролирует направление и использование государственных инвестиций.
Контрольные полномочия Министерства финансов распространяются на все средства федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Поэтому не случайно согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации оно является одним из основных участников бюджетного процесса на федеральном уровне.
Непосредственно в ведении Министерства финансов Российской Федерации, как уже отмечалось, находятся такие органы исполнительной власти, которые непосредственно проводят финансовый контроль, как Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) и Федеральное казначейство. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является органом исполнительной власти, осуществляющим контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере[4]. Она выполняет функции контроля за:
- использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности;
- соблюдением требований бюджетного законодательства получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций;
- исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления федерального законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре.
Росфиннадзор осуществляет свою деятельность также и через свои территориальные органы. Им практически присущи те же функции, что и Федеральной службе, но на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации. В то же время в отличие от компетенции Федеральной службы бюджетно-финансового надзора в Положении о ее территориальных органах[5] указывается, что в целях реализации полномочий в установленной сфере они имеют право проводить в установленном порядке ревизии и проверки.
Следующим органом исполнительной власти, которому также отведено важное место в системе финансового контроля, является Федеральное казначейство. Оно было создано Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. «О Федеральном казначействе» и Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1993 г. «О Федеральном казначействе Российской Федерации»[6]. Образование Федерального казначейства преследовало цель проведения государственной бюджетной политики, эффективного управления доходами и расходами в процессе исполнения республиканского бюджета Российской Федерации, повышения оперативности в финансировании государственных программ, усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием государственных средств.
Федеральное казначейство было в составе Министерства финансов в статусе Главного управления. Однако с 1 января 2005 г. казначейство выделено из состава Министерства с преобразованием его в федеральную службу.
Согласно Положению о Федеральном казначействе[7]
, казначейство является федеральным органом исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. Оно представляет собой единую централизованную систему и осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.
Федеральное казначейство, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, наделено бюджетными полномочиями. В соответствии с ним оно, в частности, проводит распределение доходов, открывает в кредитных организациях счета по учету бюджетных средств, направляет представления о приостановлении операций по счетам, открытым бюджетным учреждениям, устанавливает порядок кассового обслуживания исполнения бюджетов, выполняет и другие функции по обеспечению целевого и эффективного использования бюджетных средств.
Бюджетный кодекс (ст. 267) устанавливает, что казначейство осуществляет контроль за:
- непревышением лимитов бюджетных обязательств, распределенных главными распорядителями (распорядителями) средств федерального бюджета между нижестоящими распорядителями и получателями средств федерального бюджета, над утвержденными им лимитами бюджетных обязательств;
- непревышением бюджетных ассигнований, распределенных главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета между администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над утвержденными им бюджетными ассигнованиями;
- непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств и (или) бюджетными ассигнованиями;
- непревышением кассовых выплат, осуществляемых администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета, над доведенными до них бюджетными ассигнованиями;
- соответствием содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе, представленном в Федеральное казначейство получателем средств федерального бюджета;
- наличием у получателя средств федерального бюджета документов, подтверждающих в соответствии с порядком санкционирования расходов, установленным Министерством финансов Российской Федерации, возникновение у него денежных обязательств.
Таким образом, за прошедшие годы сложилась достаточно эффективная система финансового контроля за использованием бюджетных ассигнований по линии исполнительной власти через органы казначейства, так как они в постоянном режиме контролируют движение средств федерального бюджета.
Однако при этом следует отметить, что полномочия Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Федерального казначейства в отдельных случаях дублируют друг друга. Такое положение может сказаться на результативности внутреннего контроля, на слаженности и четкости функционирования системы финансового контроля, осуществляемой органами исполнительной власти.
Основополагающим звеном в системе государственного финансового контроля во всех демократических странах принято считать органы контроля по линии законодательной власти.
Таким постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации, является Счетная палата Российской Федерации. Наряду со Счетной палатой во всех субъектах Российской Федерации созданы и функционируют аналогичные по решаемым задачам и выполняемым функциям контрольно-счетные органы.
Органы государственного финансового контроля, образованные законодательной властью, являются постоянно действующими и подотчетны только парламентам. В своей деятельности они независимы от органов исполнительной власти и руководствуются Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, конституциями (уставами) субъектов Федерации и региональным законодательством. Основными задачами контрольно-счетных органов являются:
- организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- организация и осуществление контроля за соблюдением установленного порядка распоряжения государственной собственностью;
- определение эффективности, законности и целесообразности расходов государственных средств;
- финансовая экспертиза проектов законов, а также других нормативных правовых актов органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;
- анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджета и подготовки предложений, направленных на совершенствование бюджетного процесса;
- выявление незаконного, нерационального и неэффективного использования средств бюджета органами государственной власти, организациями;
- контроль за своевременностью и законностью движения бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов в уполномоченных банках, коммерческих банках и иных финансово-кредитных учреждениях и др.
В процессе исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и после завершения очередного финансового года Счетная палата Российской Федерации, контрольно-счетные органы регионов контролируют полноту и своевременность поступлений финансовых средств в доходную часть бюджетов. Они осуществляют проверки законности и эффективности расходования бюджетных ассигнований по всем статьям федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации.
Нетрудно заметить, что финансовый контроль, осуществляемый органами, образованными законодательной властью, намного шире, чем тот, который проводится органами финансового контроля по линии исполнительной власти. Если основной задачей в системе контроля исполнительной власти является выявление нарушений в использовании финансовых средств, то контрольно-счетные органы не ограничиваются только этим. Они дают оценку, насколько эффективно были использованы финансовые ресурсы страны, конкретного региона, а значит, и оценивают деятельность органов исполнительной власти по их управлению.
Кроме того, в ведении органов финансового контроля законодательной власти находятся вопросы использования государственной собственности и имущества казны, управление государственными пакетами акций. Они обеспечивают контроль за прохождением бюджетных средств через банки и иные кредитные организации. Такие функции также несвойственны органам финансового контроля исполнительной власти.
Другой существенный момент заключается в том, что контрольно-счетные органы в нынешних условиях осуществления финансового контроля все шире используют в своей деятельности такой апробированный в мировой практике метод, как аудит эффективности. Он позволяет более эффективно и реально определять, насколько эффективно, результативно и рационально были использованы государственные средства. Применение данного метода в осуществлении финансового контроля вызвано необходимостью повышения результативности, действенности и эффективности государственного финансового контроля.
Согласно стандартам Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) орган государственного финансового контроля может проводить проверки эффективности и делать выводы о неэффективности расходования бюджетных средств при наличии законодательно установленного права на данный вид проверок в отношении всех областей деятельности государства, связанных с расходованием бюджетных средств.
Придавая важное значение организации аудита эффективности и чтобы контрольно-счетные органы могли реализовать свои задачи по определению эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования государственной собственности, Счетной палатой Российской Федерации была разработана методологическая база его осуществления. Принятая решением Коллегии Счетной палаты от 23 апреля 2004 г. Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств[8]
была доведена до контрольно-счетных органов всех субъектов Российской Федерации.
При разработке данной Методики были использованы материалы и документы специальных семинаров и конгрессов, посвященных проблемам аудита эффективности, которые периодически проводятся в рамках международных организаций. Она содержит основные правила и процедуры, которые необходимо выполнять в процессе планирования, проведения и оформления результатов аудита эффективности.
Методика определяет аудит эффективности как проверки деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях выявления эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач. Она включает в себя следующие элементы:
«а) проверку экономности использования проверяемой организацией государственных средств, затраченных на достижение конкретных результатов ее деятельности;
б) проверку продуктивности использования проверяемой организацией трудовых, финансовых и прочих ресурсов в процессе производственной и иной деятельности, а также использования информационных систем и технологий;
в) проверку результативности деятельности проверяемой организации по выполнению поставленных перед ней задач, достижению фактических результатов по сравнению с плановыми показателями с учетом объема выделенных для этого ресурсов».
При этом отмечается, что в зависимости от поставленных целей аудит эффективности может включать один или несколько взаимосвязанных элементов либо иметь более специализированную направленность в рамках одного элемента.
Таким образом, в силу своего конституционно-правового положения контрольно-счетным органам, образованным законодательной властью, принадлежит главенствующее место в системе государственного финансового контроля в Российской Федерации. Именно они должны взять на себя функции координации деятельности контрольных органов в сфере финансов с тем, чтобы свести к минимуму дублирование полномочий и параллелизм в работе при осуществлении контрольных мероприятий.
Отсутствие на данный момент единой, законодательно закрепленной системы государственного финансового контроля в стране, где должны быть нормативно определены место и полномочия всех органов финансового контроля (по линии как законодательной, так и исполнительной властей), не способствует укреплению системы государственного контроля и повышению его авторитета. Несогласованность в действиях контролирующих органов, слабый обмен опытом работы и информацией о проведенных проверках и ревизиях напрямую сказываются на качестве контроля как на уровне Российской Федерации, так и на уровне конкретных территорий. В этих условиях положительную роль сыграло бы решение вопроса, который уже не раз поднимался Счетной палатой Российской Федерации, - создание при Президенте Российской Федерации Координационного совета руководителей органов государственного контроля[9].
На сегодняшний день весьма актуальным и проблематичным остается также вопрос структуры и иерархии контрольных органов в системе государственного финансового контроля. Данный аспект контроля в России до сих пор не упорядочен. Причиной тому отсутствие утвержденной единой концепции государственного финансового контроля и федерального закона о государственном финансовом контроле в Российской Федерации.
2. Проблемы развития бюджетного контроля в Российской Федерации
(выдержки из статьи)[10]
Финансовый контроль является одной из функций финансов и сопровождает процесс образования, распределения и использования как централизованных, так и децентрализованных фондов денежных средств.
Он охватывает все стороны деятельности управляемых объектов, представляет постоянное наблюдение за упорядоченностью управляемой системы, за ее состоянием. Связь эта носит информационное воздействие, и обмен информацией способствует достижению целей управления, обеспечивая устойчивость и упорядоченность системы[11].
Основы современного бюджетного контроля нашли отражение в разделе IX «Государственный и муниципальный финансовый контроль» Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ).
Объектом бюджетного контроля являются общественные отношения на всех стадиях бюджетного процесса, т.е. составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета, а также составления, внешней проверки рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Цель бюджетного контроля - соблюдение законности на всех стадиях бюджетного процесса для эффективного выполнения государством и муниципальными образованиями своих функций и задач[12].
…назрела необходимость разработки концепции единой системы государственного финансового контроля и принятия Федерального закона «Об основах государственного финансового контроля в Российской Федерации», в основе которых лежали бы:
- единые принципы и процедуры его осуществления;
- разграничены виды, формы и методы контроля;
- контрольные полномочия органов, его осуществляющих.
При реализации контрольных полномочий законодательных (представительных) органов в области бюджета важную роль играют специально созданные собственные контрольные органы, а именно Счетная палата Российской Федерации, контрольные палаты и т.п.[13].
Система контроля Счетной палаты РФ интегрирована в основные составляющие бюджетного процесса и предполагает непрерывный трехлетний цикл контроля за исполнением бюджета каждого финансового года, реализуемого на трех последовательных стадиях: стадии предварительного контроля проектов бюджетов на очередной финансовый год, стадии оперативного контроля непосредственно в ходе исполнения бюджетов текущего финансового года и стадии последующего контроля уже исполненных бюджетов за отчетный финансовый год[14].
В Лимской декларации[15] установлено, что «все управление государственными финансами, независимо от того, отражены они в общем национальном бюджете или нет, должно быть объектом контроля высшего контрольного органа». При этом управление теми частями государственных финансов, которые исключены из национального бюджета, не должно выводиться из-под контроля высшего контрольного органа (п. 3 ст. 18).
Для высших контрольных органов функция государственного финансового контроля является основной, поэтому этот контроль называют внешним финансовым контролем. Внешний государственный финансовый контроль, во-первых, позволяет оценить объективность представляемой исполнительной властью информации об итогах исполнения бюджета, достоверность прогноза макроэкономических параметров социально-экономического развития страны и реалистичность бюджетных проектировок на предстоящий финансовый год, ход реализации государственных программ и проектов. Во-вторых, качество получаемой информации оказывает непосредственное влияние на последствия решений, принимаемых на ее основе законодательной властью в виде законодательных и других нормативных правовых актов[16]
.
И конечно, возникает острая необходимость в услугах независимых от исполнительной власти органов государственного финансового контроля, устанавливающих достоверность отчетной или прогнозируемой финансово-экономической информации, степень исполнения бюджетных назначений.
В этой связи имеет важное значение принятие 7 февраля 2011 г. ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований» (далее - ФЗ о контрольно-счетных органах), целью которого является установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.
Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и образуется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.
Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации и контрольно-счетный орган муниципального образования подотчетны соответственно законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или представительному органу муниципального образования.
Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно.
По нашему мнению, необходимо в главе 26 БК РФ «Основы государственного и муниципального финансового контроля» включить статью, регламентирующую основы финансового контроля, осуществляемые Счетной палатой РФ, а также контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований.
С.В. Степашин высказывает позицию о выделении государственного аудита как особого вида государственного контроля. Он подчеркивает, что государственный аудит – «это система внешнего, независимого публичного аудита деятельности органов государственной власти по управлению общественными ресурсами». И далее обосновывает существование конституционного аудита как «нового направления в социальных науках, исследующего конституционные основы, теорию, методологию и практику государственного аудита как особого экономического, социального, общественно-политического института, главной целью которого является осуществление от лица общества независимого объективного публичного контроля деятельности органов государственной власти по управлению вверенными им общественными ресурсами».
Не способствует эффективности фактической модели государственного аудита отсутствие у Счетной палаты сколько-нибудь значимых полномочий юридического принуждения. Правовой статус Счетной палаты не предоставляет права ее аудиторам применять санкции к нарушителям финансового законодательства, что снижает эффективность проводимых бюджетно-контрольных мероприятий. Более того, отмечает С.В. Степашин, Счетная палата не наделена полномочиями по привлечению к ответственности лиц, не явившихся по вызову на слушания в Счетную палату, в то время как подобная неявка является неуважением органа государства, т.е. по всем юридическим правилам образует состав наказуемого деяния [17].
Рассматривая государственный финансовый контроль как функцию управления финансовыми потоками, следует заметить, что эта функция осуществляется всеми органами власти и управления независимо от характера их основной деятельности. Государственный финансовый контроль является объективной необходимостью воспроизводственного процесса, обусловленной сущностью финансов. Объем контрольной деятельности, ее формы и методы, охват контрольными мероприятиями различных отраслей экономики зависит от границ сферы управления и статуса органа, осуществляющего контрольные полномочия в рамках государственного финансового контроля.
Бюджетный контроль также осуществляют исполнительные органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также местная администрация муниципальных образований.
… органы исполнительной власти, местные администрации муниципальных образований обязаны предоставлять всю информацию, необходимую, при осуществлении парламентского контроля, законодательным (представительным) органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам, установленной Конституцией Российской Федерации, БК РФ, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Таким образом, органы исполнительной власти в первую очередь осуществляют бюджетный контроль на стадии исполнения бюджета. Контроль за исполнением бюджета осуществляется по двум основным направлениям:
- во-первых, контроль за исполнением бюджета по доходам (контроль за зачислением на единый счет бюджета доходов; возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов; зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм; уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации);
- во-вторых, контроль за исполнением бюджета по расходам (контроль за принятием бюджетных обязательств; подтверждением денежных обязательств; санкционированием оплаты денежных обязательств; подтверждением исполнения денежных обязательств).
Однако контрольные полномочия присущи органам исполнительной власти также и на стадиях составления проекта бюджета, а также на стадии составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
В настоящее время организация бюджетного процесса направлена на повышение результативности бюджетных расходов, повышение роли среднесрочного финансового планирования, укрепление финансовой дисциплины. Организация бюджетного процесса на основе бюджетирования - это такой метод формирования и исполнения бюджета, при котором планирование, выделение и расходование бюджетных средств осуществляются в соответствии с целями и задачами государственной политики и должны обеспечивать достижение получателями бюджетных средств установленных конечных социально-экономических результатов, а также выполнение возложенных на них задач и функций[18]
.
Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетного процесса является принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Данный принцип предусматривает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (Статья 34 БК РФ // ФЗ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ).
В этой связи большое значение имеет применение аудита эффективности и результативности бюджетных средств.
Аудит эффективности - контрольно-аналитическое мероприятие, направленное на совершенствование организации администрирования государственной (муниципальной) собственности расходования государственных средств, их экономии. Это также системный анализ финансово-хозяйственной деятельности получателя бюджетных средств или пользователя льгот, дающий возможность установить степень затратности достигнутого результата, его временные параметры. Основная цель аудита эффективности - это определение эффективности управления финансовыми потоками и государственной (муниципальной) собственностью; оценка эффективности государственного администрирования; выявление возможностей улучшения процесса реализации социальных функций.
В соответствии со стандартами ИНТОСАИ аудит эффективности используется в качестве инструмента оценки эффективности, результативности и экономичности бюджетных программ, их влияния на социально-экономическое положение страны и отдельных регионов. Кроме собственно контрольной функции аудит эффективности выполняет информационную функцию, так как представляет общественности точную и всеобъемлющую информацию о результатах деятельности государственных органов, эффективности использования бюджетных средств. И наконец, аудит эффективности является одним из инструментов обеспечения прозрачности и подотчетности органов власти и иных государственных организаций[19]
.
С.В. Степашин выделяет несколько важнейших областей, где необходимо сосредоточить усилия по внедрению и развитию аудита эффективности:
- аудит государственных контрактов;
- аудит эффективности обеспечения населения государственными услугами;
- аудит эффективности использования средств, выделяемых из федерального бюджета на обеспечение деятельности органов государственной власти и государственных организаций;
- экологический аудит;
- аудит эффективности налоговых поступлений;
- аудит эффективности государственных капитальных вложений и финансирования проектов в области высоких технологий.
Счетная палата РФ активно участвует в работе, направленной на повышение прозрачности бюджетной системы Российской Федерации, технологичности и четкости бюджетных процедур.
Контроль результативности представляет проверку и анализ соответствия результатов, полученных в ходе осуществления финансирования, критериям, определенным в качестве плановых заданий. Целью контроля результативности является установление факта выполнения возложенных (или заявленных) функций.
Основной задачей правового и методологического обеспечения бюджетного процесса является повышение эффективности формирования и расходования бюджетных средств в интересах общества, т.е. получение наибольшего объема общественных благ в условиях ограниченности финансовых ресурсов, аккумулируемых в бюджете. Поэтому, безусловно, аудит эффективности как одно из направлений контрольных мероприятий будет развиваться и совершенствоваться.
3. Международные акты и зарубежная практика как факторы
оптимизации государственного финансового контроля России
(выдержки из статьи)[20]
В настоящее время в Российской Федерации отсутствует единое системное правовое регулирование государственного финансового контроля. Отдельные сферы государственного финансового контроля имеют правовое оформление разрозненными нормативными правовыми актами, в результате чего контроль за сферой государственной финансовой деятельности осуществляется на основе различных принципов, с использованием несогласованных методов и т.д. Как следствие, происходит дублирование, либо, напротив, возникают пробелы в деятельности органов государственного финансового контроля.
Особые трудности в организации государственного финансового контроля связаны с несогласованностью правовых норм федерального и регионального законодательства.
Анализ российского законодательства показывает, что статус и основные принципы деятельности органов государственного аудита Российской Федерации не в полной мере соответствуют требованиям, обеспечивающим их эффективное функционирование.
Высшим органом государственного аудита в Российской Федерации на практике является Счетная палата Российской Федерации. В регионах и муниципальных образованиях функции государственного аудита призваны выполнять соответствующие контрольно-счетные органы. Их деятельность должна основываться на принципах законности, независимости, объективности, плановости, компетентности, оперативности, доказательности, гласности и соблюдения профессиональной этики.
В 2004 - 2005 гг. Счетная палата Российской Федерации стала объектом внешнего аудита, проведенного Государственным управлением аудита Великобритании (НКРУ) в рамках мероприятий Международной организации высших органов аудита (ИНТОСАИ). Независимые эксперты оценивали не только ее работу, но также уровень и качество правовой и институциональной реализации основополагающих принципов и стандартов государственного аудита. По мнению международных аудиторов, Счетная палата находится сегодня в стадии завершения эволюции от статуса постоянного органа государственного финансового контроля к статусу высшего органа государственного аудита[21] .
Основными признаками современного высшего органа государственного аудита, функционирующего в соответствии с общепризнанными принципами и международными стандартами, являются независимость, закрепленная конституцией и национальным законодательством; самостоятельность (финансовая, юридическая, административная, функциональная); органичная взаимосвязь и эффективное взаимодействие со всеми заинтересованными государственными органами; достаточные и защищенные законом полномочия на осуществление всех видов аудиторской деятельности, связанных с реализацией целей и задач высшего органа государственного аудита; непрерывное развитие и совершенствование теории и методологии аудита, знаний и профессиональных навыков специалистов; наличие современного офиса, развитой инфраструктуры и использование передовых информационных технологий, необходимых для осуществления аудиторской деятельности и мониторинга ее результативности и эффективности.
Созданная на федеральном уровне в развитие конституционных положений российская модель государственного аудита в основном отражает современные концептуальные подходы и наиболее общие характеристики, отвечающие международным стандартам.
В качестве недостатка был отмечен тот факт, что в Конституции Российской Федерации нет нормы, непосредственно устанавливающей независимый статус Счетной палаты. По мнению британских аналитиков, это формально означает отсутствие прямых конституционных гарантий независимости и самостоятельности высшего органа государственного аудита и делает его работу потенциально уязвимой. Кроме того, в действующем законодательстве отсутствуют нормы, четко определяющие различия между государственным аудитом и государственным финансовым контролем, между полномочиями органов внешнего и внутреннего государственного финансового контроля.
Оценивая соответствие фактически реализованной модели государственного аудита в Российской Федерации международным стандартам, аудиторы ИНТОСАИ предложили Счетной палате Российской Федерации свое видение кратко-, средне- и долгосрочных направлений ее развития, с которыми нельзя не согласиться.
В краткосрочном плане дальнейшее развитие Счетной палаты должно основываться на наращивании надлежащих контрольных и организационных возможностей в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации. В среднесрочном плане необходимо стремиться к повышению стандартов внешних проверок и общих средств финансового контроля, работая совместно с Министерством финансов для решения вопросов взаимодействия между государственным аудитом и государственным финансовым контролем, между внешним и внутренним аудитом, а также для дальнейшего совершенствования системы самоконтроля в органах исполнительной власти. В долгосрочном плане Счетная палата должна проводить систематическую работу по дальнейшему развитию атрибутов, свойственных современным высшим органам аудита.
Деятельность Счетной палаты осложняется также тем, что сферы ее ответственности и полномочия по отношению к другим контролирующим структурам, в частности Министерству финансов и подведомственным ему службам, разграничены не полностью. От позиции министерства, согласующего проект сметы Счетной палаты, во многом зависит ее финансирование, в то время как само Министерство финансов является неизменным объектом ее проверок. Представляется необходимым законодательно закрепить за Счетной палатой Российской Федерации статус высшего органа государственного аудита и передать решение вопроса о ее финансировании Комитету Государственной Думы по бюджету и налогам.
Значительно хуже обстоит дело в регионах и муниципальных образованиях. Согласно международно признанным нормам, счетные палаты должны обладать организационной и финансовой самостоятельностью. Тем не менее во многих субъектах Российской Федерации они до настоящего времени находятся в непосредственном ведении законодательных органов власти, что предопределяет высокую степень их зависимости. Наблюдаются большие различия в статусе, компетенции, а также в количестве и квалификации персонала. На основе анализа международных норм, модели государственного аудита, реализуемой в России, и фактически складывающегося положения приходим к выводу о том, что счетные палаты субфедерального уровня, не имея возможности использовать должные стандарты государственного аудита, не обеспечивают одинаково надежного контроля бюджетов и использования другого государственного имущества и заняты преимущественно проведением традиционных контрольно-счетных мероприятий, связанных с определением соответствия фактических расходов целям и объемам, предусмотренным в бюджетах.
Российские органы государственного аудита в отличие от ведомственных и территориальных контрольных структур не имеют вертикального подчинения. Это предопределяет многовариантность местного законодательства, регулирующего их деятельность и различия в методологическом, нормативно-правовом, организационном и информационном обеспечении. Имеются существенные трудности в сфере их функционального взаимодействия: планирования и проведения совместных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, разработки и использования стандартов государственного аудита, внедрения аудита эффективности, обмена методическими и информационно-аналитическими материалами.
В этой связи давно назрел вопрос о необходимости разработки общесистемных норм, регламентирующих порядок функционирования органов государственного аудита на территории России. Роль методологического центра, координирующего эту работу, могла бы взять на себя Счетная палата. Для реализации вышеуказанных функций необходимо внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», с тем чтобы законодательно закрепить ее права по установлению стандартов, формированию методологической и информационной базы государственного аудита на всей территории Российской Федерации. При этом на субфедеральном уровне должны быть приняты соответствующие законодательные акты и обеспечена модификация общих положений, исходя из конкретных условий при соблюдении общих позиций.
Следствием неэффективного правового регулирования основ государственного финансового контроля является постоянное увеличение числа финансовых правонарушений, посягающих на финансовые интересы государства.
Названные обстоятельства показывают насущную необходимость комплексного реформирования законодательства, регулирующего вопросы государственного финансового контроля. В частности, следует привести в соответствие с международными стандартами Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» и Бюджетный кодекс РФ в части правового обеспечения системы государственного финансового контроля, устранения дублирования полномочий контрольных органов, уточнения их компетенции. Деятельность контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должна быть обеспечена отдельным нормативным правовым актом федерального уровня.
При совершенствовании российского финансового законодательства следует обратиться к опыту зарубежных стран и к международным документам.
Анализируя правовые и организационные элементы функционирования органов государственного контроля наиболее развитых стран (США, Японии, Великобритании, Франции, Италии, Дании, Германии, Канады), несмотря на очевидные национальные особенности, можно выявить их общность. Безусловно и прежде всего это приверженность Лимской декларации руководящих принципов контроля[22]. Только на этой основе возможна реализация основной цели государственного аудита, а именно: выявление, предупреждение и устранение фактов незаконного, нецелевого, неэффективного использования государственных финансовых ресурсов и государственной собственности, обеспечение открытости и прозрачности исполнения государственных бюджетов, содействие социально-экономическому развитию страны.
Объектом контроля государственного аудита является весь процесс управления собственностью государства, включая формирование доходов и осуществление расходов из государственного бюджета и государственных фондов; управление государственным долгом; управление финансами, осуществляемое органами управления административно-территориальных единиц; управление имуществом предприятий, которые имеют государственную собственность в капитале, а также управление иной государственной собственностью (земельными ресурсами и др.).
Особое внимание в зарубежной практике уделяется обеспечению независимости высших органов финансового контроля. Она гарантируется государством и закрепляется конституцией и другими национальными законами. Их подотчетность также определяется конституцией страны. Они обладают функциональной, организационной и финансовой независимостью и имеют доступ к любой информации, касающейся управления государственными ресурсами. Высшие органы финансового контроля осуществляют свою деятельность в соответствии с утвержденными ими программами и самостоятельно выбранными методами контроля.
В рассматриваемых в качестве примера странах органы государственного аудита при осуществлении задач в рамках своей компетенции с учетом действующего национального законодательства стремятся к созданию единой системы государственного контроля за формированием и исполнением государственного бюджета, предполагающей непрерывный контрольный цикл в области формирования и исполнения средне- и долгосрочного бюджетов, а также бюджета каждого финансового года. Контрольный цикл реализуется на трех последовательных стадиях на стадии предварительного контроля за формированием и анализом проекта бюджета будущего года, стадии оперативного контроля непосредственно в ходе исполнения бюджета текущего года и стадии последующего контроля уже исполненного бюджета.
Качественным ориентиром для российского законодательства в сфере государственного финансового контроля может стать Модельный закон стран СНГ «О государственном финансовом контроле» (далее - Закон), принятый на двадцать четвертом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление от 4 декабря 2004 г. № 24-11).
Названный Закон устанавливает единые правовые и методологические основы осуществления государственного финансового контроля на территории государства, принципы построения системы органов государственного финансового контроля и механизм их взаимодействия. В целом Закон соответствует международным принципам государственного финансового контроля, гарантирует закрепление единых правовых и методологических основ осуществления государственного финансового контроля на территории государства, позволяет создать в государстве систему органов государственного финансового контроля и механизм их взаимодействия при действенной координирующей роли счетной палаты.
4. Проблемы и особенности федерального закона «Об общих
принципах организации и деятельности контрольно-счетных
органов субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований»
(выдержки из статьи) [23]
… Федеральный закон от 07.02.2011 N 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее - Закон N 6-ФЗ) … призван отрегулировать отношения, связанные с осуществлением на местах внешнего финансового контроля (контроля законодательной (представительной) власти). Следовательно, на финансовый контроль, осуществляемый органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, он не распространяется (в настоящее время примерно один из десяти существующих в субъектах Российской Федерации органов финансового контроля относится к законодательной (представительной) власти, а остальные - именно к исполнительной).
Закон N 6-ФЗ был призван решить многие существующие в системе внешнего финансового контроля проблемы, а именно: различие в правовом статусе региональных контрольно-счетных органов различных субъектов, создание единых требований к их организации и деятельности. Откровенно слабым местом данного нормативного акта является «обтекаемость», неконкретность отдельных норм, что существенно снизит его практическую результативность. Так, например, п. 7 ст. 3 устанавливает, что «контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица», а п. 8 этой же статьи определяет, что «контрольно-счетный орган муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования может обладать правами юридического лица». Однако при сложившейся в России «двухуровневой» системе местного самоуправления, где ключевое значение среди муниципальных образований продолжают играть муниципальные районы, на уровне которых часто аккумулируются достаточно значительные бюджетные средства, а также полномочия по привлечению заемных средств (что достаточно часто используется), органы внешнего финансового контроля лишь могут иметь статус юридического лица. Данное положение Закона является достаточно спорным.
В Законе разделяются принципы организации и принципы деятельности контрольно-счетных органов. Принципы деятельности закрепляются в ст. 4 Закона N 6-ФЗ. Так, в ней указано, что «деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности» (объективность, независимость, гласность - это принципы, закрепленные в Лимской декларации руководящих принципов контроля). Принципы организации отдельно в Законе не определяются, а распределены практически по всему Закону. Закон закрепляет только пять основных принципов деятельности контрольно-счетных органов.
Анализ Закона N 6-ФЗ позволяет сделать вывод о том, что в его содержании нет четкого разделения на принципы организации и принципы деятельности контрольно-счетных органов, что существенно снижает дальнейшую их реализацию. Так, например, принцип независимости является универсальным принципом и включает в себя независимость деятельности контрольно-счетных органов (самостоятельное планирование контрольных мероприятий и прочее) и организационную независимость (финансовую, независимость от исполнительной власти и др.). Более того, в Законе не закрепляются такие важнейшие принципы, как системность, а также принцип ответственности[24], которые в декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации встречаются.
Что касается состава и структуры контрольно-счетных органов, то Закон N 6-ФЗ не предлагает ничего нового. Подобная структура встречается в большинстве законов о контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации и даже в ряде положений о муниципальных контрольно-счетных органах. Закон N 6-ФЗ не устанавливает даже минимальные требования по численности, определяя лишь, что «срок полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа устанавливается соответственно законом субъекта Российской Федерации или муниципальным нормативным правовым актом и не должен быть менее, чем срок полномочий законодательного (представительного) органа» (п. 4 ст. 5).
К несомненным плюсам указанного Закона можно отнести правовое закрепление основных полномочий контрольно-счетных органов, среди которых можно выделить такое важное полномочие, как контроль за «результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств бюджета», а также «оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств бюджета» (п. 1 ст. 9).
Помимо финансового контроля за контрольно-счетными органами закрепляются и общие управленческие полномочия, такие как «контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности» (п. 1 ст. 9), что не является непосредственно финансовым контролем, но с ним связано.
К сожалению … Закон ограничивается лишь определением общих направлений деятельности контрольно-счетных органов (это контрольное и экспертно-аналитическое) и никак их не раскрывает. Существенным было бы и уточнение этих направлений, их правового статуса. Нужно учитывать тот факт, что в региональном законодательстве сейчас можно даже встретить примеры правового закрепления такого контрольного мероприятия, как аудит эффективности, а в Законе N 6-ФЗ про него даже не упоминается[25]
.
Законом N 6-ФЗ определяется, что помимо Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов в качестве источника правового регулирования деятельности контрольно-счетных органов выступают не имевшие раньше юридической силы и носившие рекомендательный характер (часто являвшиеся документами для внутреннего пользования) стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля; им посвящена целая ст. 11 Закона N 6-ФЗ.
Что касается непосредственно деятельности (планирования работы, исполнения требований должностных лиц контрольно-счетных органов, предоставления информации по запросам контрольно-счетных органов, гарантии прав проверяемых органов и организаций), то и в этой части Закон не внес ничего кардинально нового, однако положительным моментом является унификация этой деятельности и создание для нее единых требований.
Положительным моментом в Законе N 6-ФЗ является попытка правового закрепления системы взаимодействия контрольно-счетных органов различного уровня между собой и с другими государственными органами. Этому посвящена ст. 18 указанного Закона. Статья четко определяет, что взаимодействие - это право контрольно-счетных органов, а не обязанность, но практика покажет, насколько в дальнейшем улучшится система взаимодействия, которая для финансового контроля имеет немаловажное значение.
В целом, подводя итог, можно заключить, что … Закон N 6-ФЗ … хотя и является новаторским, ничего инновационного в действующую систему контрольно-счетной деятельности на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований не внесет.
Большинство существующих законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов о контрольно-счетных органах ему уже в большей части соответствуют (многие контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации непосредственно участвовали в подготовке проекта данного Закона, а именно давали заключение на этот проект и свои рекомендации по его улучшению), остальные до 1 октября 2011 г. должны привести свои нормативные правовые акты в соответствие. Данный Закон не решит, к сожалению, самую главную проблему, а именно что делать с внешним муниципальным финансовым контролем, которого в настоящее время практически не существует, за небольшим исключением. Муниципальные контрольно-счетные органы в зависимости от региона представлены отдельными учреждениями различного вида и статуса.
Исследуемый Закон напрямую не обязывает все муниципалитеты создать свои контрольно-счетные органы и не устанавливает ответственность за их несоздание. В Законе даже не предлагаются варианты, в каком виде одни должны быть организованы. Для некоторых муниципальных образований, возможно, оптимальным было бы не создание контрольно-счетного органа, а, например, введение единичной должности муниципального аудитора (или ревизора муниципального образования), но Закон ничего такого не предусматривает. Сам Закон N 6-ФЗ содержит огромное количество рекомендательных норм, а также отсылочных норм на нормативные акты субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты, что существенно усложнит его дальнейшую реализацию.
5. Методология управления экономикой регионов на основе совершенствования системы финансово-бюджетного контроля: стратегические решения и оценка эффективности их реализации
(выдержки из статьи)[26]
Современная практика управления не привела к существенным сокращениям социально-экономических различий регионов. Экономический кризис 2008-2009 гг. не только усугубил существующие проблемы, но и породил новые. В этой связи возникает необходимость научного обоснования и совершенствования подходов к созданию системы управления регионами, развитие которых сдерживается неэффективным управлением региональными ресурсами, а зачастую и их нецелевым использованием. Сегодня финансово-бюджетный контроль в регионах не обеспечивает решение стоящих перед ним задач. Федеральные и региональные власти не получают достаточной и достоверной информации об использовании финансовых ресурсов на территории субъектов Российской Федерации.
Сейчас контрольные органы не охватывают контрольными мероприятиями значительную часть поступающей субъектам Федерации федеральной помощи и их собственных финансовых ресурсов, слабо способствуют укреплению финансовой дисциплины и повышению эффективности расходования государственных средств. По-прежнему незначительным остается процент бюджетов муниципальных образований, охваченных внешними проверками. По состоянию на 1 января 2011 года внешним контролем было охвачено всего лишь 28% бюджетов муниципальных образований Российской Федерации, из них только 16% соответствует требованиям Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона №131-ФЗ.
Кроме того, можно сделать вывод лишь о частичном соответствии современного состояния внешнего финансово-бюджетного контроля (форм и методов контроля) на региональном и муниципальном уровнях формирующейся практике исполнения бюджета в части расходов, обусловленной внедрением концепции государственного управления «по целям». Доля мероприятий, проводимых, например, по процедурам аудита эффективности, в общем количестве мероприятий в 2009 году была несущественна: 6,4% мероприятий (контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации) и – 3,25% (муниципальные контрольно-счетные органы). Контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований практически не проводится стратегический аудит. Целевой характер и правомерность использования государственных финансовых ресурсов на территории субъектов Российской Федерации контролируются недостаточно. Счетная палата Российской Федерации контрольные мероприятия в субъектах Российской Федерации проводит силами выездных бригад. Такой контроль часто сводится к анализу предоставляемой по запросам информации без проверки первичных финансовых документов или с незначительной по временному периоду проверкой.
Модернизация государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля требует более четкого разграничения полномочий органов контроля не только по горизонтали (т.е. между органами государственного и муниципального финансового контроля публично-правового образования), но и по вертикали (т.е. между органами государственного и муниципального финансового контроля разных публично-правовых образований), в том числе в части контроля за соблюдением субъектами Российской Федерации (муниципальными образованиями) целей и условий получения межбюджетных трансфертов, субсидий, дотаций.
Формирование целеполагания эффективной системы финансово-бюджетного контроля на региональном уровне предполагает постановку целей и задач контроля с учетом: 1) специфики задач управления общественными ресурсами; 2) наличия разносторонних финансовых взаимосвязей государственной казны и хозяйствующих структур. Так, в самодостаточных субъектах РФ больше половины регионального бюджета распределяется между коммерческими организациями в виде государственного заказа; таким же образом расходуются средства внебюджетных территориальных фондов. В этих условиях необходимы комплексные всесторонние проверки получателей бюджетных средств, анализ финансовой деятельности государственных муниципальных предприятий, систематические проверки использования бюджетных средств негосударственными структурами.
К участникам бюджетного процесса на муниципальном уровне относятся: представительные органы местного самоуправления; исполнительные органы местного самоуправления; финансовые органы местного самоуправления (входят в состав исполнительных органов); налоговые органы; главный распорядитель бюджетных средств; распорядитель бюджетных средств; получатели бюджетных средств; органы денежно-кредитного регулирования; органы муниципального финансового контроля, аудиторы; иные органы.
Направления развития контрольно-счетной деятельности на региональном уровне должны быть ориентированы на интеграцию органов финансового контроля в Российской Федерации, расширение практики осуществления адекватных (задачам контроля на региональном уровне) форм и методов контроля и обеспечены соответствующей нормативно-правовой базой. Так, Федеральный закон 6-ФЗ закрепляет единую государственную позицию в области развития независимого внешнего финансового контроля на региональном и муниципальном уровнях. Реализация этого правового акта будет способствовать повышению эффективности контроля за использованием субъектами РФ и муниципальными образованиями финансово-бюджетных средств.
Однако действующее законодательство до сих пор не устанавливает четкого механизма взаимодействия различных субъектов финансово-бюджетного контроля на региональном и местном уровнях. Не внес законодатель ясности в данный вопрос и в Федеральном законе № 6-ФЗ, в ст. 18 которого, установлено право (но не обязанность) контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации и контрольно-счетного органа муниципального образования при осуществлении своей деятельности взаимодействовать между собой, с контрольно-счетными органами других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и т.п.
Представляется, что данный пробел в законодательстве должен быть устранен. На наш взгляд, сегодня необходимо внести изменения в данный Закон и отдельно установить, если не сам порядок взаимодействия органов внешнего и внутреннего контроля субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, то обязанность руководства органов финансово-бюджетного контроля обеспечить высокий уровень такого взаимодействия в едином информационном пространстве, в том числе посредством согласования планов проверок и ревизий.
Одной из главных задач финансовой политики государства является установление механизма осуществления внешнего финансового контроля таким образом, чтобы он мог обеспечить защиту прав и законных интересов всех субъектов финансово-бюджетных отношений, реально гарантировать наведение порядка в данных отношениях и привлечение виновных к ответственности. Для этих целей рассматриваемым Законом определены основные полномочия контрольно-счетных органов (ст. 9). В целях надлежащего осуществления должностными лицами контрольно-счетных органов своих должностных полномочий установлены их права и обязанности (ст. 14).
Неотъемлемой частью работы контрольно-счетного органа является выработка государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере бюджетной деятельности, в том числе в целях обеспечения контроля за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации. Конечным результатом решения данной задачи должно стать, в том числе снижение уровня нецелевого использования и повышение эффективности расходования бюджетных средств[27]. Однако Законом № 6-ФЗ прямо не предусмотрено наделение контрольно-счетного органа муниципального образования правом правотворческой инициативы - внесения проектов муниципальных нормативно-правовых актов.
Одной из гарантий осуществления должностными лицами контрольно-счетных органов возложенных на них полномочий является установленная ст. 15 Закона обязанность органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации, органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления и муниципальных органов, организаций, а также территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений в установленные законами субъектов Российской Федерации сроки представлять информацию, документы и материалы, необходимые для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.
К сожалению, в своей работе контрольно-счетные палаты, а также и сами законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований зачастую сталкиваются со случаями отказа в предоставлении, уклонения от предоставления информации (документов, материалов) или предоставления неполной информации.
Необходимо обратить внимание, что в правоприменительной практике реализация ст. 15 Закона будет затруднена, поскольку на федеральном уровне нет норм, устанавливающих ответственность за подобные правонарушения. В этой связи представляется целесообразным внесение изменений в ст. 287 УК РФ, дополнив перечень государственных органов, содержащихся в статье, законодательными (представительными) органами государственной власти и местного самоуправления, а также контрольно-счетными палатами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Административная ответственность за подобные правонарушения может быть установлена региональными законами.
Реализация рассматриваемого Закона позволит значительно снизить коррупционные риски при проведении финансового контроля. Так, Закон четко устанавливает требования к председателю, заместителям председателя, аудиторам контрольно-счетного органа, ограничения для председателя, заместителя председателя, аудиторов контрольно-счетного органа; права, обязанности и ответственность должностных лиц контрольно-счетного органа; гарантии правового статуса должностных лиц контрольно-счетного органа. Кроме отмеченных положений, Закон, как отмечалось выше, определяет работу контрольно-счетных органов на основе принципов гласности и открытости, гарантирует право контрольно-счетных органов на сотрудничество с институтами гражданского общества и международными организациями.
Однако, рассматривая проблемы, возникающие сегодня в процессе создания органов финансово-бюджетного контроля в муниципальных образованиях в целом и самостоятельных контрольно-счетных органов в частности, необходимо отметить отсутствие единой позиции по вопросам порядка формирования структуры органов финансово-бюджетного контроля, как внутреннего, так и внешнего контроля.
В соответствии со ст. 7 указанного Закона на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации назначаются граждане Российской Федерации, имеющие высшее образование и опыт работы в области государственного, муниципального управления, государственного, муниципального контроля (аудита), экономики, финансов, юриспруденции. В этой связи более целесообразными представляются рекомендации Минфина России, в которых в числе требований к профессиональному опыту сотрудников подразделений внутреннего аудита одним из основных названо условие о наличии опыта работы именно бухгалтером, экономистом[28].
Несмотря на все вышеуказанные недостатки, нельзя не признать, что уже сегодня:
1) органы финансово-бюджетного контроля вносят весомый вклад в оздоровление финансово-экономического состояния регионов;
2) на региональном уровне в настоящее время осуществляется модернизация (хотя и разрозненная), как внешнего, так и внутреннего контроля. Это проявляется, в повышении качества взаимодействия контрольных органов различных видов, как на своем уровне, так и на других уровнях властной иерархии; совершенствовании методологической и информационно-технической базы; и, что особенно важно, в постепенном осознании необходимости «союза органов контроля в целях совместной борьбы за бюджетную дисциплину»[29], а также границ и предмета деятельности органов внешнего и внутреннего контроля;
3) все более широкое распространение на региональном уровне получают финансовый аудит и аудит эффективности, происходит расширение масштабов экспертно-аналитической работы.
В целом за 2004-2010 гг. анализ деятельности контрольно-счетных органов страны позволяет сделать вывод, что разница между затратами на их содержание и суммами возвращенных в казну средств составляет десятки раз.
По результатам проведенной выборки данных отчетов о работе различных муниципальных контрольно-счетных органов можно сделать вывод о том, что в среднем контрольно-счетный орган городского поселения штатной численностью 3 – 6 специалистов в год осуществляет проверку средств местного бюджета на сумму до 7,5 млн. руб., выявляет нарушений (нецелевое, неэффективное использование средств) на сумму 2 – 4 млн. рублей. В результате контрольно-ревизионной деятельности муниципальных контрольно-счетных органов в местный бюджет возвращаются средства в объеме от 200 тыс. до 1,5 млн. рублей.
Расчеты автора демонстрируют довольно высокие показатели эффективности контрольной деятельности на уровне 0,3 руб. – 15,0 руб. на 1 руб., затраченный на содержание рассматриваемых контрольных органов в период в 2010 году. Так, на 1 рубль бюджетных средств, полученных на содержание Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Чувашской Республике возмещено 15,3 рубля. Показатели коэффициентов полезного действия рассматриваемых контрольных органов варьируются от 4,5 до 64%, и как представляется, с учетом того, что для расчета экономической эффективности контрольных органов использовались объемы устраненных нарушений, являются довольно высокими.
Федеральный закон № 6-ФЗ вступил в действие с 1 октября 2011 года. Необходимо завершить приведение нормативных актов в соответствие с данным Законом. Потребуется внести дополнения в конституции (уставы) субъектов РФ и уставы муниципальных образований, в региональные законы о государственной (муниципальной) службе, об административной ответственности, законы (решения местных органов самоуправления) о бюджетном процессе в соответствующем публично-территориальном образовании.
К основным целям управления региональными финансами, равно как и к стратегическим целям финансово-бюджетного контроля на рассматриваемых уровнях можно отнести: развитие финансово-экономической самостоятельности региона; повышение удовлетворенности населения качеством социально-значимых услуг; повышения качества бюджетного менеджмента; повышение эффективности, рациональности и результативности использования финансовых и материальных ресурсов.
Таким образом, финансово-бюджетный контроль на региональном и муниципальном уровне сегодня призван проводить «аудит «4-х качеств»: качества и слагаемых экономического роста (макроэкономические показатели эффективности бюджетных расходов); качество условий жизнедеятельности (показатели общественной эффективности бюджетных расходов); качество институтов и качество государственного и муниципального управления (качество процессов).
Задачами контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований, направленными на реализацию вышеуказанных целей являются: 1) мониторинг и общая оценка социально-экономической ситуации и бюджетного процесса в регионе; 2) проверка соответствия нормативно-правовой базы региона и входящих в него муниципальных образований бюджетному законодательству, анализ наличия нормативно-правовой базы для охвата всех аспектов бюджетного процесса и объективности планирования доходной части бюджета; 3) проверка соответствия процесса фактического исполнения местного бюджета плановым назначениям и нормам бюджетного законодательства, правильность учета и отражения в отчетности данных о поступлении и расходовании бюджетных средств; 4) определение законности привлечения и погашения источников финансирования дефицита местного бюджета; 5) определение законности и эффективности использования муниципальной имущества и земли, коммерческой деятельности муниципальных предприятий и учреждений, в том числе для пополнения доходной части бюджета; средств местного бюджета, средств, поступивших от вышестоящих бюджетов и средств территориального фонда ОМС, переданных муниципальным учреждениям здравоохранения; использование средств федерального и регионального бюджетов, выделенных в рамках реализации мероприятий федеральных и областных целевых программ и осуществления бюджетных инвестиций; 6) анализ финансово-хозяйственной деятельности основных бюджетополучателей муниципального образования по разделам функциональной классификации бюджетов; 7) проверка соблюдения норм действующего законодательства при формировании муниципального заказа и выполнении договорных отношений; 8) проверка организации и ведения бухгалтерского учета и достоверности предоставляемой отчетности; устранение нарушений, выявленных предыдущими проверками и оценить результативность и проанализировать эффективность использования бюджетных средств бюджета субъекта РФ и средств муниципального бюджета при реализации органами местного самоуправления возложенных на них полномочий; 9) повышение эффективности использования средств местных бюджетов и управления имуществом муниципального образования; 11) содействие повышению качества управления муниципальными финансами и совершенствования межбюджетных отношений (в т.ч. путем проведения мониторинга качества управления и платежеспособности муниципального образования); 12) содействие повышению уровня бюджетно-налоговой прозрачности (открытости для населения намерений органа местного самоуправления в области бюджетной и социально-экономической политики, доходов, расходов и проектов муниципального образования); 13) расширение масштабов сотрудничества и взаимодействия органов МФК с органами исполнительной власти и правоохранительными органами МО; 14) повышение качества и доступности информации о деятельности органов контроля; 15) совершенствование технической и информационной базы; 16) усиление противодействия проявлениям коррупции.
При решении стратегических задач управления экономикой регионов с целью эффективного использования всех имеющихся ресурсов предпочтение должно отдаваться превентивной функции контроля.
Финансовый контроль как процесс должен включать следующие элементы: определение целей и планирование процесса контроля, разработку системы показателей, параметры контроля, их целевое значение, выбор форм и методов контроля; выбор исходных показателей, очередность взаимосвязей между ними в границах целедостижения; способы обобщения информации; подготовку рекомендаций для принятия решений с целью своевременной корректировки и совершенствования деятельности социальной сферы.
Переход организации бюджетного процесса на принципы результативности бюджетных расходов требует от органов финансово-бюджетного контроля на региональном уровне внедрения и расширения использования адекватных механизмов контроля, позволяющих давать оценку эффективности использования бюджетных средств бюджетополучателями. Налицо наличие и возможность выбора для использования в контрольных действиях методически обоснованных различных форм и методов контроля.
Например, при проверке плановых показателей локального бюджетирования необходимо иметь методические приемы, позволяющие учесть: достаточность точности прогноза доходов муниципального образования, проверяемого объекта, отраслевой структуры в разрезе источников; многовариантность предлагаемых характеристик, что наиболее эффективно при предварительной форме финансового контроля; возможность оценки их одновременного влияния; возможность исключения тех факторов, которые оказывают влияние друг на друга; простоту применения: преимуществом обладают способы, которые можно применить, используя доступную информацию, содержащуюся в бухгалтерской отчетности (учете), официальных источниках и т.п.
Таким образом, влияние разных видов экономической деятельности на развитие той или иной сферы экономики области неодинаково, а исследование динамики вклада отдельных видов экономической деятельности области в результаты формирования доходной части регионального баланса финансовых ресурсов не выявил устойчивых закономерностей – это затрудняет определение «весомости» того или иного потенциально возможного экономического полюса роста с позиции влияния на результаты экономического развития области, актуализирует проблематику поиска и активизации полюсов экономического развития, способных работать в стратегической перспективе, служить основой для формирования экономических кластеров.
Не менее важное значение имеет определение ресурсного потенциала регионов с последующей оценкой эффективности деятельности их органов исполнительной власти по управлению располагаемыми ресурсами. Оценка ресурсного потенциала региона позволила бы, в частности, решить одну из сложнейших задач в области межбюджетных отношений – перейти от малоэффективного выравнивания бюджетной обеспеченности регионов к их стимулированию на мобилизацию ресурсов экономического роста.
