WWW.DISUS.RU

БЕСПЛАТНАЯ НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

 

Pages:     || 2 | 3 |
-- [ Страница 1 ] --

Г.А. Василевич

КОНТРОЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ ПАРЛАМЕНТА И МЕСТНЫХ СОВЕТОВ ДЕПУТАТОВ

РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ


























Минск

УДК

ББК

Рецензенты:

Тиковенко А.Г., доктор юридических наук, профессор, судья Конституционного суда Республики Беларусь.

Шабайлов В.И., доктор юридических наук, член-корреспондент Национальной академии наук.

Василевич Г.А.

Контрольная функция Парламента и местных Советов депутатов Республики Беларусь.

В монографии освещена одна из важнейших функций коллегиальных представительных органов – контрольная функция, которая осуществляется ими наряду с законодательной (нормотворческой) и распорядительной.

Предназначается для преподавателей, студентов, научных работников, депутатского корпуса.

УДК

ББК

ISBN

Оглавление


Введение

Глава I. Контроль коллегиальных представительных органов - важнейший фактор укрепления законности (общая характеристика)

Глава II. Понятие и система органов государственной власти

§ 1. Понятие органа государственной власти

§ 2. Система органов государственной власти в Республике Беларусь

Глава III. Национальное собрание Республики Беларусь

§ 1. Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь.
Понятие, структура, срок полномочий

§ 2. Компетенция Парламента

Полномочия Палаты представителей

Полномочия Совета Республики

§ 3. Парламентские слушания

§ 4. Заслушивание ответов Правительства на вопросы членов Парламента и иные формы контрольной деятельности

§ 5. Контрольная деятельность депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики

Глава IV. Местные Советы депутатов – основное звено местного самоуправления

§ 1. Понятие местного самоуправления

§ 2. Система местного самоуправления

§ 3. Полномочия органов местного самоуправления

§ 4. Конституционные основы развития местного самоуправления

§ 5. Решения местных Советов депутатов и исполнительных и распорядительных органов как предмет контроля




Введение


Коллегиальные представительные органы играют важнейшую роль в жизни государства и общества. Они относятся к одной из трех ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной), из которых состоит государственная власть. Местные Советы депутатов в прямом смысле слова не относятся к законодательной власти, олицетворением которой является лишь тот субъект, который наделен правом принятия (издания) законодательных актов. Однако они, являясь представительными органами, обладают нормотворческими полномочиями: их акты на соответствующей территории являются юридической основой для принятия органами исполнительной власти своих актов, т.е. играют роль своего рода "законов" на подведомственной местным Советам депутатов территории.

Важно, чтобы каждый орган государственной власти действовал в пределах полномочий, установленных Конституцией, принятых в соответствии с ней законодательных актов. При этом принятые нормативные акты (законы и подзаконные акты), если они соответствуют Конституции, должны неукоснительно исполняться. В противном случае вместо укрепления законности, формирования правовой культуры в обществе формируется правовой нигилизм, что ведет к правовому хаосу. Средством укрепления правового порядка является контроль за исполнением принятых решений.

В последнее время в исследованиях белорусских ученых меньше внимания уделяется контрольной деятельности Парламента и местных Советов депутатов. Более разработанными являются вопросы нормотворческой деятельности. Иногда можно услышать утверждения о том, что коллегиальные представительные органы не наделены контрольными полномочиями, что им не принадлежит контрольная функция, что она "перечеркнута" действующим законодательством. Часто такого же взгляда придерживаются и выборные лица (депутаты) и др.



С подобным утверждением нельзя согласиться. В монографии мы обращаем внимание на то, что наряду с нормотворческой (законодательной) функцией коллегиальные представительные органы обладают контрольной функцией, что она является основной, обеспечивающей эффективность их работы.

Анализ Конституции, актов текущего законодательства убеждает в том, что контрольная деятельность Парламента, местных Советов депутатов присуща им в силу их природы: они получают власть непосредственно от народа, ответственны перед ним за результаты своей деятельности. Поэтому обязаны осуществлять наблюдение (контроль) с целью проверки исполнения своих актов. Реализуя свою контрольную функцию (как впрочем, и иные функции – нормотворческую и распорядительную), коллегиальные представительные органы не вправе вторгаться в компетенцию иных субъектов власти, подменять их.

В книге наряду с рассмотрением специальных вопросов, касающихся контрольной функции, затрагиваются некоторые аспекты, имеющие общий характер, в силу того, что общее (например, статус органа государственной власти) позволяет увидеть частное (обладание специальными контрольными полномочиями).

Автор в данном издании не рассматривает контрольную функцию Главы государства. Президент Республики Беларусь обладает широкомасштабными властными полномочиями, что также предопределяет необходимость осуществления систематического мониторинга за исполнением актов законодательства. Более того, он является гарантом Конституции, прав и свобод граждан. И Президент Республики Беларусь, и Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь, являясь представительными органами народа, обладают определенными в Конституции белорусского государства полномочиями, которые свидетельствуют об особом их статусе в системе государственных органов. Президенту Республики Беларусь, наряду с органами общей компетенции подчинены Комитет государственного контроля, органы прокуратуры и др. инстанции, которые занимаются повседневной контрольной деятельностью. Анализ их деятельности – предмет особого исследования.




Глава I. Контроль коллегиальных представительных органов - важнейший фактор укрепления законности (общая характеристика)

Органам представительной власти наряду с законотворческой (нормотворческой) функцией присуща и контрольная функция. Безусловно, она не является всеобъемлющей, а, наоборот, правомерно ограничена определенными формами и пределами. Иногда даже лица, работающие в коллегиальных представительных органах нашей страны, выражают мнение о том, что их инстанции не наделены контрольными полномочиями. Однако это не так.

Подобные оценки имеют место и в Российской Федерации. В частности, в научной литературе выражена следующая точка зрения: «Будучи практически лишенным действующей Конституцией РФ контрольных функций, наш парламент не является полноценным представительным учреждением. Ибо, хотя он и избирается гражданами в качестве высшего органа государственной власти, его нынешние полномочия наделяют его правом принимать законы, но не дают возможности добиваться их выполнения. А это значит, что исполнительная власть, по сути дела, имеет свободу рук в том, как и каким образом, реализовывать (или не реализовывать) решения законодателей. По сути дела, парламент лишается вообще любых надзорных функций, оставляя исполнительную власть, что называется, вариться в собственном соку. Именно в этом, кстати, бесплодность усилий по борьбе с коррупцией» [1, с. 109].


В юридической литературе обращается внимание на то, что термин «контроль» имеет несколько значений. В переводе с английского он означает «господство», «власть», «насилие», поэтому иногда имеет отрицательный оттенок. Первоначально это слово использовалось в бухгалтерском учете. В переводе с французского оно означает «список, ведущийся в двух экземплярах», то есть речь идет о вторичной проверке с целью проверки первой. Иными словами, контроль – это проверка, наблюдение с целью проверки [2, с. 22].

Контроль в правовой сфере позволяет сопоставить, насколько соответствует реальность образцу, норме, то есть насколько точно и полно исполнен акт законодательства. И в этом смысле эффективный контроль – важное условие укрепления законности.

Органы государственной власти, включая и местные Советы депутатов, а также органы территориального общественного самоуправления обладают полномочиями, в том числе и исключительными, предусмотренными в Конституции и подконституционных актах. Закрепленный в Основном Законе принцип разделения властей предполагает их взаимодействие: государственная власть едина по своей природе, она исходит от народа.

Может возникнуть вопрос о необходимости парламентского контроля и вообще контроля со стороны коллегиальных представительных органов, ведь мощными полномочиями обладают Глава государства и такой орган специальной компетенции, как Комитет государственного контроля (КГК).

Однако осуществление контроля со стороны коллегиальных выборных органов помимо участия в сохранении системы сдержек и противовесов также формирует правовую ответственность должностных лиц органов исполнительной власти перед представителями народа, а значит, и перед народом, что влияет на качество принимаемых органами государственного управления решений [3, с. 158].

Отличительной чертой парламентского контроля является не мелочная «опека» органов исполнительной власти, вторжение в вопросы целесообразности, а содействие формированию управленческой модели, для которой характерны правовой тип властвования, правовая организация власти, преследующей правовые цели.

Конечно, если сравнить контрольные полномочия белорусского парламента в советский период (парламента с известными оговорками) и в нынешнее время, то формально контрольные полномочия явно преобладают у первого. Однако общеизвестно, что реальной контрольной властью в указанный период обладали партийные органы. В юридической литературе справедливо отмечается, что формальное сужение контрольного поля не означает отсутствия сильных рычагов влияния со стороны парламента, ослабления такого признака демократического государственного управления, как контроль, отражающий волю и интересы граждан [4, с. 84].

Парламентский контроль в каждом государстве имеет свою специфику, обусловленную историческими традициями, что получает свое закрепление в конституционном законодательстве. Главное заключается в факте его существования. Несмотря на все многообразие, он может быть классифицирован в зависимости от формы правления – монархия или республика (парламентская, президентская, смешанная) [3, с. 159–163; 5, с. 12]. С учетом различных форм правления неприемлемо в качестве универсального определение парламентского контроля, которое дает А.В.Шашкова. Данный автор предлагает определить парламентский контроль за правительством как механизм, направленный на проверку деятельности исполнительной власти и ее соответствия параметрам, установленным парламентом, что может повлечь различные последствия, среди них – требование политической ответственности правительства. Приведенное определение более уместно для парламентской республики [6, с. 51].

В президентских республиках, к которым мы относим и Беларусь, парламентский контроль существует наряду с мощными полномочиями в этой сфере Главы государства и формируемыми им органами (в нашем государстве – КГК, Прокуратура Республики Беларусь). (В данной статье автор не останавливается на соотношении понятий «контроль» и «надзор», к чему он обращался в своих публикациях ранее.)

В некоторых странах настолько ценят значение парламентского контроля, что ставят его даже выше иных функций парламента. Так, английские исследователи на первое место выдвигают воздействие на правительство (вотум недоверия, министерская ответственность, импичмент и т.д.) и лишь затем указывают иные, не менее важные полномочия: издание законов; утверждение бюджета; контроль за администрацией (депутатский запрос, специальные комиссии по расследованию деятельности тех или иных органов и т.д.); организация работы самого парламента [цит. по: 7, с. 69]. Таким образом, институт парламентских расследований, как правило, прямо не относят к институту парламентского контроля, но упоминают в числе важных функций парламентов.

Контроль законодательной власти рассматривается как разновидность государственного контроля, вид деятельности парламента, осуществляемый посредством закрепленных Конституцией и другими нормативными актами способов и форм через специально создаваемые для этого органы в целях обеспечения законной и эффективной деятельности высших органов государственной власти страны [2, с. 25]. Этот вывод справедлив в силу того, что парламентский орган государственной власти действует в рамках единого государственного механизма, имеет собственные полномочия и общие с другими органами власти цели.

Прежде чем перейти к анализу полномочий белорусского Парламента в сфере контроля, назовем основные контрольные полномочия зарубежных парламентов:

право формировать (или участвовать в формировании) правительства;

вопросы членов парламента правительству (час вопросов);

утверждение бюджета;

обращение граждан в комиссии парламента и заслушивание на их заседаниях членов правительства по поводу обращений граждан;

образование следственных комитетов;

вотум доверия и выражения недоверия правительству;

запросы депутатов, их обращения и предложения;

предоставление на сессии дней парламентскому меньшинству.

Конечно, контроль, в том числе и парламентский, предполагает применение определенных санкций. Контролю законодательного органа присущи такие признаки, как особая цель, свои задачи, функции, принципы, способы осуществления, его пределы [4, с. 84].

Анализ белорусской Конституции позволяет выделить широкий круг контрольных полномочий Парламента. Контроль законодательной власти занимает важное место в механизме разделения властей, существующей системы сдержек и противоречий. Он прямым образом влияет на состояние конституционной законности в стране. Отметим наиболее существенные контрольные полномочия, имеющие постоянный характер действия.

Прежде всего, отметим права Палаты представителей Национального собрания, закрепленные в Конституции: утверждать республиканский бюджет и отчет о его исполнении (п. 2 ст. 97); одобрять или отклонять программу Правительства (п. 5. ст. 97); высказывать доверие Правительству или отказывать в нем (п. 6 ст. 97), выражать недоверие Правительству (вотум недоверия) (п. 7 ст. 97).

Утверждение республиканского бюджета и особенно отчета о его исполнении (см. п. 2 ст. 97) также является свидетельством наделения Палаты представителей не только законодательной, но и контрольной функцией. Причем такой контроль не должен сводиться только к заслушиванию отчета в стенах (на заседании) палаты. Возможно изучение и хода исполнения бюджета в течение года комиссиями палаты Парламента с целью подготовки к рассмотрению данного вопроса на заседании палаты.

Заслушивание доклада Премьер-министра о программе деятельности Правительства и одобрение либо отклонение ее является одновременно средством контроля за исполнительной властью, а также оказания соответствующего влияния на определение вектора развития народного хозяйства, экономической системы (см. п. 5 ст. 97 Конституции).

Особое значение в контрольной деятельности Парламента имеют парламентские слушания.

Парламент вправе проводить парламентские слушания с приглашением должностных лиц, сфера деятельности которых будет затронута при их проведении.

Согласно Регламенту Палаты представителей парламентские слушания – форма деятельности Палаты представителей, состоящая в заслушивании сообщений и мнений депутатов Палаты представителей, представителей государственных органов и общественных объединений, экспертов и специалистов по конкретной проблеме или иному вопросу, относящемуся к компетенции Палаты представителей.

Парламентские слушания проводятся по решению Палаты представителей. Предложения с указанием темы и обоснованием необходимости проведения парламентских слушаний вносятся в письменной форме субъектами права законодательной инициативы, Советом Палаты представителей, постоянными комиссиями, депутатскими группами.

Вопрос о проведении парламентских слушаний выносится для рассмотрения Палатой представителей на ближайшее пленарное заседание. Инициатор предложения о проведении парламентских слушаний обосновывает в Палате представителей необходимость их проведения. При рассмотрении данного вопроса Совет Палаты представителей излагает свое мнение.

Парламентские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности, для которых отводятся специальные места в зале заседаний Палаты представителей. Представители средств массовой информации на закрытые парламентские слушания не допускаются.

Парламентские слушания могут заканчиваться выработкой рекомендаций по обсуждаемому вопросу. По рекомендациям, выработанным в ходе парламентских слушаний, принимается постановление Палаты представителей.

Аналогичные правила установлены и в ст. 129–137 Регламента Совета Республики.

Как коллегиальный представительный орган Парламент (палаты Парламента) вправе осуществлять контрольную деятельность, которая заключается в изучении исполнения принятых нормативных правовых актов (законов и постановлений).

Соответствующими контрольными полномочиями наделен Совет Республики как палата территориального представительства. В качестве достаточно весомых проявлений данной функции можно назвать право отмены решений местных Советов депутатов, не соответствующих законодательству (это можно сделать, только изучив законность решения); принятие решения о роспуске местного Совета депутатов в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства и в иных случаях, предусмотренных законом (см. п. 5, 6 ст. 98 Конституции). Следует отметить, что здесь наше законодательство имеет пробелы, заключающиеся в отсутствии определения понятий систематического и грубого нарушения законодательства. В связи с этим необходимо дать определения указанных понятий, причем они должны совпадать с понятиями систематического и грубого нарушения палатами Парламента Конституции (см. часть вторую ст. 94 Конституции). Осмысливая содержание всей системы сдержек и противовесов, мы утверждаемся в выводе о том, что оба эти понятия должны рассматриваться не как альтернативные (или-или), а в единстве: грубые нарушения должны иметь систематический характер. Это объясняется тем, что у Парламента, как и у любого другого государственного органа, есть право на ошибку. Вряд ли целесообразно за некоторые незначительные огрехи законодателя применять к нему санкцию в виде досрочного прекращения полномочий. Ранее автор предлагал установить срок (например, год), в течение которого после выявления правонарушения могут быть применены санкции. Аналогично следует установить срок, в течение которого после принятия акта (возможно, что и после введения его в действие) допустимо применять указанные в ст. 94 Конституции меры.





Безусловно, что лучшим вариантом было бы принятие конституционного закона о толковании ст. 94 Конституции. При этом такого рода акт толкования желательно принимать, когда установились нормальные деловые отношения между ветвями власти. В условиях конфронтации найти оптимальное решение будет неизмеримо труднее.

Что касается применения соответствующих мер к местным Советам депутатов, то, как уже отмечалось, подходы должны быть аналогичными. Единственное, что в этом случае речь идет о нарушениях любых актов законодательства, а не только Конституции. Данный вопрос также следует решать очень осторожно. Скорее, речь должна идти не о формальных характеристиках (количество нарушений), а о том, как реагирует Совет депутатов на выполнение нарушения: устраняет ли их, заглаживает ли отрицательные последствия.

В действующей редакции Конституции (ст. 103) закреплена норма, согласно которой одно заседание в месяц резервируется для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики и ответов Правительства. Регламентами палат Парламента указанная норма детализирована. Так, согласно ст. 239 Регламента Палаты представителей срок проведения такого заседания устанавливается в повестке дня сессии. Решение о проведении совместного заседания для вопросов депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики принимается в порядке, установленном Регламентом.

Вопросы для направления их Правительству депутаты Палаты представителей подают письменно в Секретариат Палаты представителей не позднее, чем за семь дней до начала заседания. Вопросы должны состоять из кратких запросов на информацию или решения по вопросам, которые входят в компетенцию Правительства. Список вопросов, на которые предусматривается получить ответы, их очередность утверждаются Председателем Палаты представителей или его заместителем и передаются до начала заседания депутатам Палаты представителей. Приглашения членам Правительства с перечнем вопросов направляются не позднее, чем за пять дней до дня проведения заседания.

Депутату Палаты представителей, предварительно задавшему письменный вопрос, после ответа члена Правительства предоставляется возможность задать ему один уточняющий устный вопрос и выступить не более пяти минут по существу поставленного им письменного вопроса.

В случае если член Правительства не имеет возможности прибыть на заседание Палаты представителей, он вправе дать письменный ответ на заданные вопросы, который доводится до сведения депутатов Палаты представителей Председателем Палаты представителей или его заместителем. Если депутат Палаты представителей, задавший вопрос, не удовлетворен письменным ответом, он имеет право повторно обратиться с вопросом к Правительству в порядке, предусмотренном Регламентом.

При наличии времени депутаты Палаты представителей могут задавать и другие вопросы в письменной и устной форме участвующим в заседании членам Правительства.

Обе палаты участвуют в процедуре импичмента, то есть отстранении Президента от должности (см. ст. 88, п. 9 ст. 97, п. 7 ст. 98 Конституции).

Принятие палатами к сведению декретов, рассмотрение Советом Республики указов Президента о введении чрезвычайного положения, военного положения, полной или частичной мобилизации и принятие по ним соответствующего решения также является средством осуществления контрольной деятельности.

Деятельность постоянных и временных комиссий палат Парламента в соответствии с положениями о них (см. ст. 105 Конституции) также может быть направлена на реализацию контрольной функции.

Мощным средством контроля обладают и депутаты Палаты представителей, члены Совета Республики. В частности, речь идет об их праве на запросы, обращения, предложения. Особое место занимают запросы депутатов. Они имеют публичный характер: включаются в повестку сессии, итоги ответа на запрос могут быть оценены палатой Парламента. Установлена административная ответственность за ненадлежащий ответ на запрос члена Парламента.

В соответствии с частью второй ст. 106 Конституции Правительство ответственно перед Парламентом. Разумеется, можно вести речь лишь об ответственности в форме и пределах, предусмотренных Конституцией. Исходя из этого, палата Парламента, ее комиссия не могут освободить от должности министра (другого члена Правительства), который назначен на эту должность Президентом, но вправе по итогам парламентских слушаний, рассмотрения в комиссии вопроса об исполнении законов внести Главе государства предложение о привлечении соответствующего должностного лица к ответственности, включая и его отставку.

Заключение

Сравнение белорусской и зарубежной конституционной практики свидетельствует о том, что существенных отличий в реализации белорусским Парламентом контрольной функции не существует. Однако это не означает отрицания возможного заимствования положительного опыта. На наш взгляд, речь может идти об углублении содержательной стороны контроля. Интересна также практика работы парламентских комиссий и исполнительной власти по обращениям граждан. В этом заключается резерв для повышения эффективности парламентского контроля.

Список цитированных источников

  1. Проблемы становления гражданского общества в России: материалы науч. семинара. – Вып. № 5. – М.: Фонд развития полит. центризма, 2004.
  2. Соломатина, Е.А. Сущность, основные черты и формы осуществления контрольной функции законодательной власти в механизме разделения властей / Е.А.Соломатина // Государственная власть и местное самоуправление. – 2004. – № 5.
  3. Тулаев, А.Н. Особенности парламентского контроля за деятельностью правительства в странах Западной Европы / А.Н.Тулаев // Журн. рос. права. – 2004. – № 1.
  4. Соломатина Е.А. Методы и формы контроля законодательной власти за деятельностью правоохранительных органов / Е.А.Соломатина // Право и политика. – 2005. – № 9.
  5. Садовникова, Г.Д. Парламентские расследования и развитие института парламентского контроля // Государственная власть и местное самоуправление. – 2006. – № 2.
  6. Шашкова, А.В. Полномочия испанского Сената в области контроля за деятельностью правительства / А.В.Шашкова // Латинская Америка. – 2003. – № 4.
  7. Булаков, О.Н. Парламентское право Российской Федерации / О.Н.Булаков. – М.: Нац. ин-т, Ростов-н/Д: Феникс, 2004.

Глава II. Понятие и система органов государственной власти

§ 1. Понятие органа государственной власти

Орган государственной власти – это гражданин или коллектив граждан, наделенный государственно-властными полномочиями, и уполномоченные государством на осуществление его задач и функций и действующие в установленном государством порядке.

Государство осуществляет свои функции через органы государственной власти. Надо также иметь в виду, что помимо непосредственной демократии через органы государственной власти – представительные и иные органы – народ в формах и пределах, определенных Конституцией, осуществляет свою власть (ст. 3 Конституции).

Органам государственной власти присущи соответствующие признаки.

1. Все органы государственной власти создаются на основе Конституции и принятых в соответствие с ней подконституционными актами. Так, в Конституции Республики Беларусь предусмотрено создание Конституционного Суда. Он образуется путем назначения шести судей Президентом Республики Беларусь (п. 10 ст. 84 Конституции) и избрания шести судей Советом Республики Национального собрания (п. 3 ст. 98). Законом, например, определяется судоустройство в Республике Беларусь.

Органы государственной власти могут быть созданы указами Президента, решениями Правительства и др.

2. Орган государственной власти обладает определенным объемом полномочий.

Создание государственного органа и определение его властных полномочий – по существу два взаимосвязанных процесса. Хотя надо иметь в виду, что и после создания органа государственной власти его полномочия могут изменяться: он может быть наделен дополнительными полномочиями, некоторые полномочия могут быть переданы другому субъекту власти и т.п.

У каждого органа государственной власти свой предмет ведения и свой объем полномочий, своя структура.

Реализуют свои полномочия органы государственной власти путем издания (принятия) правовых (нормативных) актов. Очень важно в этой связи, чтобы компетенция (совокупность полномочий) каждого органа государственной власти была четко определена. Полномочия таких органов государства, как Президент, Парламент, Правительство, Конституционный Суд, Комитет государственного контроля, Прокуратура и некоторых других указана в Конституции и законах. Полномочия могут быть установлены в законах, указах, актах Правительства и других нормативных актах. Решение данного вопроса в свою очередь зависит от компетенции органа государственной власти на создание иных государственных органов и определение их полномочий.

Учитывая многообразие органов государственной власти, очень важно обеспечить четкое разграничение между ними прав и обязанностей, чтобы не было дублирования, подмены ими друг друга. Вторжение в чужую сферу полномочий может породить конфликт между властями. Опыт показывает, что нередко такого рода споры возникают между Парламентом и исполнительной властью. В этой связи, как свидетельствует зарубежная практика, споры о компетенции, т.е. по существу о разграничении полномочий, рассматриваются в Конституционном Суде страны.

3. Каждый орган государственной власти реализует свои полномочия в присущих ему формах с использованием тех методов, которые определены нормативными актами. Например, основная форма работы палат Парламента является сессия. Палаты реализуют свои полномочия на совместных заседаниях депутатов (членов) палат. Порядок осуществления полномочий Конституционным Судом определяется законом. Этот орган государственной власти также осуществляет свои полномочия на заседании всех судей. Орган государственной власти может быть и единоначальным, т.е. представленным в одном лице. К ним относятся, например, Президент Республики Беларусь, Генеральный прокурор Республики Беларусь и др.

4. Все органы государственной власти составляют единую систему государственной власти, т.е. совокупность ее высших и местных органов, осуществляющих функции единой государственной власти.

В юридической литературе высказываются различные точки зрения о природе и роли органов местного самоуправления, прежде всего местных Советов депутатов. Надо отметить, что местным Советам депутатов присущи все вышеназванные признаки органов государственной власти, поэтому мы относим их к органам государственной власти.

§ 2. Система органов государственной власти в Республике Беларусь

Органы государственной власти составляют единую систему. Обладая различными полномочиями и имея самостоятельный предмет ведения, они взаимодействуют друг с другом с целью эффективного осуществления функций, стоящих перед государством.

Согласно статье 6 Конституции государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

Таким образом, каждый орган, относящийся к той или иной ветви власти, является органом государственной власти (например, суд, исполнительный комитет, администрация района). С учетом этого неправильным является употребление в правовых актах, литературе словосочетания “органы государственной власти и управления”.

Особое место в системе государственной власти занимает Президент, который является Главой государства. Он обеспечивает, в частности, преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между органами государственной власти (ст. 79 Конституции). По существу мы можем говорить о еще одной мощной ветви власти.

Органом законодательной власти является Парламент – Национальное собрание Республики Беларусь. Он одновременно выступает и в качестве представительного органа (см. ст. 90 Конституции). К представительным органам следует относить также Главу государства, местные Советы депутатов.

Наряду с Парламентом законодательную деятельность осуществляет и Президент Республики Беларусь, который по Конституции имеет право издавать особый вид нормативных актов – декреты, занимающие тот же уровень, что и законы (см. ст. 101).

Законы и декреты обладают высшей после Конституции, конституционных законов, ратифицированных международных договоров юридической силой, т.е. все остальные правовые акты должны им соответствовать.

Органы исполнительной власти отличаются наибольшим многообразием. Однако общим для них является осуществление исполнительной и распорядительной деятельности, т.е. они исполняют либо организуют исполнение законодательных актов (законов, декретов), решений вышестоящих по отношению к ним государственных органов (Президента, Правительства) и сами осуществляют распорядительную по отношению к нижестоящим органам деятельность путем издания обязательных для исполнения правовых актов.

Органы исполнительной власти можно классифицировать по масштабу деятельности на республиканские и местные. Правительство – Совет Министров Республики Беларусь – является центральным органом государственного управления. К республиканским органам исполнительной власти можно отнести министерства, государственные комитеты Республики Беларусь. Обычно положения о них утверждаются Правительством Республики Беларусь. В некоторых случаях Президент, который занимает особое место в системе государственной власти в силу того, что он сочетает осуществление функций Главы государства и, исходя из анализа конституционных норм, также и главы исполнительной власти, принимает акты, определяющие статус органов государства.

К местным органам исполнительной власти относят исполнительные комитеты, местную администрацию

Органам исполнительной власти более характерен принцип единоначалия. В отличие от представительных органов обычно они образуются или назначаются не путем выборов, а вышестоящими властными структурами.

По характеру полномочий органы исполнительной власти можно классифицировать на органы общей компетенции, т.е. ведающие многими отраслями, и специальной компетенции, т.е. ведающие отдельными отраслями деятельности. К органам первой группы можно отнести Правительство, исполнительные комитеты, ко второй – министерства, государственные комитеты, отдельные ведомства. Органы, относящиеся ко второй группе, в свою очередь подразделяются на отраслевые (ведают отдельной отраслью управления) и межотраслевые (осуществляют межотраслевое управление, например, государственные комитеты).

По форме осуществления своих полномочий органы исполнительной власти подразделяют на коллегиальные (осуществляют свои полномочия посредством принятия решений необходимым большинством голосов лиц, входящих в состав этого органа, например, Правительство, исполнительный комитет) и единоначальные, когда от имени этого органа выступает одно лицо (например, министр).

Органы исполнительной власти имеют собственную организационную структуру. Она предполагает наличие многозвенных соподчиненных между собой органов и внутреннюю организацию, обычно представляющую собой руководство (например, председатель исполнительного комитета и его заместители, коллегиальный орган – исполнительный комитет и аппарат органа исполнительной власти).

Органы судебной власти. Судебная власть является самостоятельной ветвью государственной власти.

Судебная власть в Республике Беларусь принадлежит судам. Система судов строится на принципах территориальности и специализации. Конституцией установлен запрет на образование чрезвычайных судов.

При осуществлении правосудия судьи независимы и подчиняются только закону. При этом какое-либо вмешательство в деятельность судей по отправлению правосудия недопустимо и влечет ответственность по закону.

Судебная власть осуществляется общими, хозяйственными и другими судами, предусмотренными законами Республики Беларусь.

Согласно Кодексу "О судоустройстве и статусе судей" в Республике Беларусь к общим судам относятся: Верховный Суд Республики Беларусь, областные, Минский городской, районные (городские), а также военные суды. К хозяйственным – Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь, хозяйственные суды областей, города Минска.

В системе общих и хозяйственных судов возможно создание соответствующих специализированных коллегий, а также специализированных судов: по делам несовершеннолетних, семейным делам, административные, земельные, налоговые и другие.

Кодекс наряду с системой судов, организацией их деятельности, определил задачу судов, закрепил принципы отправления правосудия, статус судей.

После проведенного в ноябре 1996 года референдума в главу 6 “Суд” Конституции включен Конституционный Суд.

Институт конституционного правосудия, как известно, существует в абсолютном большинстве современных демократических государств. Реализация идеи правового государства, где обеспечивается верховенство права и где среди главных его источников является Конституция, требует наличия конституционного контроля.

Особое место в системе органов государственной власти занимает прокуратура. Действующее законодательство определяет задачи и правовой статус органов прокуратуры. Конституция и Закон “О прокуратуре Республики Беларусь” определяет цели и направления деятельности прокуратуры. Ее деятельность направлена на обеспечение верховенства закона, укрепление законности в деле обеспечения прав и свобод граждан, законных интересов государства, субъектов хозяйствования, учреждений, организаций, общественных объединений.

В соответствии со статьей 125 Конституции она призвана осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов, декретов, указов и иных нормативных актов министерствами и другими подведомственными Совету Министров органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.

Обязанность по осуществлению такого надзора возлагается на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров.

Прокуратура осуществляет также надзор за исполнением законов при расследовании преступлений, соответствием закону судебных решений по гражданским, уголовным делам и делам об административных правонарушениях, в случаях, предусмотренных законом, проводит предварительное следствие, поддерживает государственное обвинение в судах.

Прокуратура представляет собой единую и централизованную систему. Ее возглавляет Генеральный прокурор Республики Беларусь, назначаемый на должность Президентом с согласия Совета Республики. Нижестоящие прокуроры назначаются Генеральным прокурором.

Согласно закону система органов Прокуратуры Республики Беларусь состоит из Генеральной прокуратуры, которая является центральным аппаратом системы органов прокуратуры, прокуратуры областей и города Минска, прокуратуры районов (городов), межрайонных прокуратур, а также специализированных прокуратур, приравненных к прокуратурам областей, прокуратур районов (городов), межрайонных прокуратур.

Государственные органы, должностные лица, осуществляющие власть, должны составлять определенную систему, обеспечивающую все потребности реализации государственной власти. Только в этом случае исключаются пробелы в осуществлении властных полномочий, исключается дублирование органами друг друга.

Не всякая совокупность государственных органов образует систему. Для системы государственных органов характерно:

- целостность,

- приоритет общего над частным,

- взаимосвязь и взаимозависимость.

Поэтому под системой органов государственной власти следует понимать целостную, внутренне взаимосвязанную и сбалансированную, оптимально необходимую совокупность органов государственной власти, призванных реализовывать функции государства.

Глава III. Национальное собрание Республики Беларусь

§ 1. Парламент Национальное собрание Республики Беларусь.
Понятие, структура, срок полномочий

Родиной парламентов считается Англия. Позднее парламенты как сословно-представительные учреждения, ограничивающие власть монарха, стали возникать во Франции, Испании.

Слово “парламент” происходит от французского parler – говорить.

Согласно Конституции Республики Беларусь (ст. 90) Парламентом является Национальное собрание Республики Беларусь – представительный и законодательный орган республики.

Национальное собрание Республики Беларусь имеет представительный характер, т.е. оно выражает интересы граждан Республики Беларусь.

Воля народа является верховной во всех сферах жизни. Конкретным выражением фактического осуществления народного суверенитета является народное представительство посредством образования парламента страны.

Формирование парламента обычно осуществляется путем прямых выборов, однако нередко принцип выборности дополняется и назначением части парламентариев главой государства.

Выборы нового состава палат Парламента Республики Беларусь назначаются не позднее четырех месяцев и проводятся не позднее 30 дней до окончания полномочий палат действующего созыва. Внеочередные выборы палат Парламента проводятся в течение трех месяцев со дня досрочного прекращения полномочий палат Парламента.

Депутатом Палаты представителей может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 21 года.

Членом Совета Республики может быть гражданин Республики Беларусь, достигший 30 лет и проживающий на территории соответствующей области, города Минска не менее 5 лет.

Депутаты Палаты представителей осуществляют свои полномочия в Парламенте на профессиональной основе, если иное не предусмотрено Конституцией. Одно и то же лицо не может быть одновременно членом двух палат Парламента. Депутат Палаты представителей не может быть депутатом местного Совета депутатов. Член Совета Республики не может быть одновременно членом Правительства. Не допускается совмещение обязанностей депутата Палаты представителей, члена Совета Республики с одновременным занятием должности Президента либо судьи.

Обычно срок полномочий парламента 4 - 5 лет. Срок полномочий белорусского Парламента – 4 года. Полномочия могут быть продлены на основании закона только в случае войны.

После выборов в Парламент в 1995 г. на практике возникла дискуссия о времени начала работы Парламента нового созыва. С целью избежать каких-либо разногласий на этот счет в новой редакции Конституции предусмотрено, что первая после выборов сессия палат Парламента созывается Центральной комиссией по выборам и проведению республиканских референдумов и начинает свою работу не позднее чем через 30 дней после выборов. При этом отсчет 30-дневного срока для созыва и начала работы первой сессии Палаты представителей осуществляется со дня второго тура голосования по выборам ее нового состава. Если второй тур голосования по выборам в Палату представителей не проводится, отсчет 30-дневного срока осуществляется со дня проведения первого тура общих выборов в Республике Беларусь. Отсчет 30-дневного срока для созыва и начала работы первой сессии Совета Республики осуществляется со дня первого заседания депутатов местных Советов депутатов базового уровня по выборам членов Совета Республики от области или города Минска.

В случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, полномочия Палаты представителей или Совета Республики могут быть прекращены досрочно. С прекращением полномочий Палаты представителей или Совета Республики по решению Президента могут быть также прекращены полномочия соответственно Совета Республики или Палаты представителей. Так, полномочия Палаты представителей могут быть досрочно прекращены при отказе в доверии Правительству, выражении вотума недоверия Правительству либо двукратном отказе в даче согласия на назначение Премьер-министра. Полномочия Палаты представителей либо Совета Республики могут быть также досрочно прекращены на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения ими Конституции.

Президент принимает решения по этим вопросам не позднее чем в 2-месячный срок после официальных консультаций с председателями палат.

Палаты не могут быть распущены:

- в период чрезвычайного или военного положения,

- в последние 6 месяцев полномочий Президента,

- в период решения палатами вопроса о досрочном освобождении или смещении Президента с должности.

Не допускается роспуск палат в течение года со дня их первых заседаний.

Согласно Конституции Национальное собрание – Парламент – является представительным и законодательным органом Республики Беларусь.

Парламент состоит из двух палат – Палаты представителей и Совета Республики.

В составе Палаты представителей 110 депутатов. Избрание депутатов Палаты представителей осуществляется в соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

Совет Республики является палатой территориального представительства. Избрание осуществляется тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня каждой области и города Минска. Таким образом, избирается по 8 членов Совета Республики, а еще 8 членов Совета Республики назначаются Президентом Республики Беларусь.

Каждая из палат Парламента обладает самостоятельными полномочиями. Конституция не предусматривает вопросы совместного ведения палат.

Следует отметить, что количественный состав Парламента Республики Беларусь в последние годы претерпел существенные изменения. Если ранее его численный состав был 485 депутатов, в последующем 360, затем 260, то ныне – 174. Указанная норма является оптимальной, что позволяет с одной стороны Верховному Совету быть органом достаточно широкого представительства народа республики, а с другой, работоспособным. Расчеты показывают, что в парламентах Японии, Бразилии, ФРГ, Великобритании, Франции, Италии от 1 млн. жителей представлено соответственно 6,2; 4,3; 9,2; 11,4; 15,2; 16,5 избранников.

Как видим, если подходить с формальной стороны, то для Парламента нашей республики характерно достаточно широкое представительство. Однако не следует забывать о другом важном аспекте: Парламент должен быть работающим, инициативным, полноправным центром государственной власти и, что тоже не менее важно, не слишком дорогим для налогоплательщиков.

Показателем того факта, что Парламент – реально представительный орган, является его социальный состав. К таким характеристикам следует относить возраст депутатов, количество мужчин и женщин в Парламенте, их профессиональная принадлежность. С возрастной структурой обычно косвенно связана длительность пребывания одних и тех же лиц в Парламенте. У нас же пока не получила распространения тенденция к многолетнему участию в работе Парламента одних и тех же лиц, т.е. их профессионализация. Для депутатов нет ограничений относительно пребывания в Парламенте. Хотя дебаты по этому поводу иногда ведутся (например, в США).

Для сравнения заметим, что наибольшее представительство женщин “в органах, принимающих решение”, в Скандинавских странах. В парламентах Швеции, Финляндии, Дании их до 40%, Норвегии – 50%. В правительстве Швеции, сформированном в 1993 г., из 21 министра – 8 женщин. Среди них министры финансов, иностранных дел, юстиции, культуры, спикер Парламента. В ЮАР женщин – членов Парламента 25%.

По структуре Парламент Республики Беларусь в настоящее время является двухпалатным.

Идея двухпалатного Парламента получила широкое распространение в мире. Опыт показывает, что двухпалатный парламент всегда имеется в федеративных государствах, а также обычно в унитарных государствах, где число жителей превышает 10 млн. Главное, что такой парламент при продуманном разграничении полномочий палат позволяет увеличить представительство в нем населения, как ни парадоксально, сэкономить средства налогоплательщиков, повысить эффективность его работы, обеспечить учет интересов органов территориального самоуправления, в большей мере обеспечивает проведение принципа разделения властей – законодательной и исполнительной, а значит, содействует стабильности в государстве. При этом осуществляется взаимоконтроль палат.

Традиционно двухпалатные парламенты состоят из Палаты представителей (палаты депутатов) – нижняя палата (иногда название иное), сената, который является верхней палатой. Соотношение по численности между палатами различное, но всегда нижняя палата по числу депутатов больше верхней. Например, в Бельгии, государстве с более чем десятимиллионным населением, в палате представителей – 212 членов, в сенате – 178, Ирландии соответственно – 144 и 50, Нидерландах – 150 и 75, Франции – 487 и 274. Оптимальное соотношение где-то 2:1 или 5:3.

Введение двухпалатного парламента позволяет обеспечить преемственность власти, прежде всего путем обновления части ее состава через 2 - 3 года при общем сроке полномочий палаты 4 - 6 лет. Безусловно, что в различных странах имеются свои особенности.

Парламент как представительный орган осуществляет свои функции, основываясь на нерушимых принципах народовластия, стремясь утвердить права и свободы каждого гражданина, обеспечить гражданское согласие, нерушимые принципы правового государства. Согласно ст. 90 Конституции он является законодательным органом. Однако это не исключает право парламента законом делегировать свои законодательные полномочия иным государственным органам.

В основных законах государств даются различные определения органа, который олицетворяет законодательную власть. В ст. 1 Конституции США определено, что все установленные в ней законодательные полномочия предоставляются конгрессу США, который состоит из сената и палаты представителей. В отличие от формулировок Конституций многих развитых государств парламент Японии по Конституции является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства (ст. 41). В Конституции Франции сформулировано, что законы принимаются парламентом, хотя здесь существуют весомые прерогативы и у исполнительной власти. В Великобритании сфера законодательной деятельности парламента безгранична, он может без каких-либо ограничений принять закон по любому вопросу. Иные органы не вправе принимать акты, которые бы стояли выше законов парламента.

Парламент как представительный орган осуществляет законодательную власть, основываясь на принципе народовластия. Основная его цель – посредством разумного законодательствования утвердить права и свободы каждого гражданина, обеспечить гражданское согласие, принципы правового государства. Согласно ст. 90 Конституции Парламент является законодательным органом. Однако это не исключает право Парламента законом делегировать свои законодательные полномочия иным государственным органам.

§ 2. Компетенция Парламента

Реализация парламентом своих функций не должна приводить к превращению его в орган, который не только принимает, но и исполняет законы. А это может произойти, если перечень вопросов, находящихся в ведении парламента, не будет закрытым. В одном из вариантов проекта Конституции Республики Беларусь 1994 г. устанавливалось, что Верховный Совет может решать иные (помимо прямо указанных) вопросы в соответствии с Конституцией и законами. При такой формулировке у Верховного Совета была бы всегда возможность принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос (как это происходило по Конституции 1978 г.), предварительно закрепив это право в законе. Наряду с теми полномочиями, которые перечислены в ст.ст. 97 и 98 Конституции Республики Беларусь, палаты Парламента, на наш взгляд, должны иметь право решать также лишь те вопросы, которые перечислены в других статьях Конституции и вытекают из его юридической природы. Анализ недавно принятых Конституций России, Казахстана, Узбекистана, Литвы, Эстонии и др. подтверждают эту мысль.

Изменение подхода в новой Конституции к определению объема и характера полномочий Верховного Совета произошло уже на первой стадии подготовки проекта Конституции в 1990 - 1991 гг. Это проявилось в том, что в проекте перечислялись самые важные направления, по которым должны приниматься решения Верховного Совета. Что же касается иных (прямо не перечисленных), то они могли находиться в компетенции Верховного Совета, если отнесены Конституцией или законом. Тем самым считалось, что устраняется безбрежность полномочий Верховного Совета, когда он мог решить любой вопрос, в том числе (если подходить формально), находящийся в ведении судебных органов. В последующем было признано целесообразным отказаться и от ссылки на закон, как источник получения дополнительных полномочий Верховным Советом: Конституция определила баланс сил и в его рамках необходимо действовать. Поэтому мы считаем неверным подход, в соответствии с которым Парламент Беларуси, принимая тот или иной закон, расширял свои полномочия.

Конституция Беларуси, принятая 15 марта 1994 г., закрепляла за коллегиальным представительным органом право принимать законы, принимать и изменять Конституцию. Однако в ней не определялся предмет законодательного ведения. В литературе высказывалось мнение о том, что закрепление в Конституции вопросов, решаемых только народным представительством, будет способствовать усилению исполнительной власти, ее нормотворческой активности. И это справедливо, так как при республиканской форме правления в разделении властей нуждается, прежде всего, исполнительная власть – для защиты себя от диктата власти законодательной, у которой в свою очередь есть также мощные средства воздействия на исполнительную власть.

Определение предмета законодательного ведения позволяет исключить возможные споры об объеме компетенции органов законодательной и исполнительной власти.

В новой редакции Конституции 1994 г. в определенной мере удалось более точно сформулировать те области, в которых Парламент может осуществлять свои полномочия, в том числе и контрольные.

Палаты Парламента не могут заседать совместно и принимать совместные решения. Компетенция каждой из палат определена в Конституции, прежде всего – в ст.ст. 97 и 98.

Полномочия Палаты представителей

1. Рассмотрение проектов законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции.

Несомненно, что процесс принятия закона предполагает анализ проблем, побудивших к принятию нового акта, состояние правового регулирования и правоприменительной практики. Таким образом, уже на стадии инициирования законопроекта, его обсуждения, а также внесения предложений по корректировке проекта Парламентом реализуется контрольная функция.

Усилению контрольной функции Национального собрания могло бы способствовать закрепление правила об обязанности субъектов права законодательной инициативы сопровождать проект письменным прогнозом последствий принятия закона. Последующий контроль со стороны Парламента можно было бы осуществлять через 3-6 месяцев после принятия закона.

В п. 1 ст. 97 Конституции специально выделено правомочие Палаты представителей рассматривать проекты законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о толковании Конституции. При этом следует иметь в виду, что указанные проекты эта палата может рассматривать лишь по предложению Президента либо по инициативе не менее 150 тыс. граждан Республики Беларусь, обладающих избирательным правом. Таким образом, в данном случае требуется инициатива от специально уполномоченного на то субъекта. Органы и лица, указанные в ст. 99 Конституции, которые обладают правом законодательной инициативы, не могут в порядке реализации этой инициативы ставить вопрос перед Палатой представителей о корректировке Конституции либо ее толковании.

Процедура внесения Президентом в Палату представителей проектов законов о внесении изменений и дополнений Конституции, о толковании Конституции в принципе аналогична внесению проектов законов. Что же касается народной инициативы, т.е. когда соответствующее предложение исходит от 150 тыс. граждан Республики Беларусь, то в законе следовало бы предусмотреть порядок и сроки сбора подписей в поддержку проекта. Сейчас, видимо, по аналогии можно использовать процедуру для сбора подписей, предусмотренную для подготовки проведения референдума. Согласно ст. 167 Регламента Палаты представителей, если предложение о внесении изменений и дополнений в Конституцию вносится в Палату представителей гражданами Республики Беларусь, оно рассматривается в соответствии с Регламентом, за исключением визирования, согласования с субъектом права законодательной инициативы и приложения к законопроекту необходимых материалов.

Согласно ст. 139 Конституции закон об изменении и дополнении Конституции может быть принят после двух обсуждений и одобрений Парламентом с промежутком не менее 3 месяцев.

Положение о том, что изменение или дополнение Конституции может осуществляться только после двух обсуждений и одобрений (голосований) с обязательным промежутком времени между ними, известно мировой конституционной практике. Такой порядок внесения изменений в Конституцию получил название "двойной вотум". Смысл этой процедуры в том, что депутаты должны еще раз подумать, необходимы ли те изменения, за которые они первый раз проголосовали, не являются ли они конъюнктурными и, возможно, недостаточно продуманными.

Интервал между окончанием первого и началом второго чтения проекта закона, которым вносятся изменения и дополнения в Конституцию, должен быть не менее 3 месяцев. Данное правило считается соблюденным, если проект, как при первом, так и при втором обсуждении будет идентичным. В противном случае будет нарушение указанного конституционного требования.

Согласно Регламенту Палаты представителей проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию, подготовленный для рассмотрения, должен быть направлен депутатам Палаты представителей и другим субъектам, обладающим правом законодательной инициативы, не позднее, чем за 20 дней до рассмотрения на заседании Палаты представителей.

Законы о внесении изменений и дополнений в Конституцию, о введении в действие указанных законов, о толковании Конституции считаются принятыми, если за них проголосовало не менее 2/3 от полного состава каждой из палат Парламента. Это правило должно действовать при проведении требуемых двух обсуждений и одобрений (голосований).

Учитывая специфичность субъектов, в Регламенте Палаты представителей предусмотрено, что проект закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию докладывается в Палате представителей Президентом либо его представителем.

В целях исключения какого-либо давления на волю депутатов предусмотрена норма о недопустимости изменения и дополнения Конституции в период чрезвычайного положения. Особые условия (военная угроза, стихийные бедствия и т.п.) не должны влиять на конституционную стабильность.

Запрет на изменение Конституции в последние шесть месяцев полномочий Палаты представителей предотвращает принятие решений в угоду сиюминутным интересам (например, исходя из оценки предвыборной ситуации в стране).

Практически аналогичной является процедура толкования Конституции Палатой представителей, которая имеет цель обеспечить правильное и единообразное толкование конституционных норм. Регламентом предусмотрено направление такого проекта депутатам не позднее, чем за семь дней до рассмотрения на заседании Палаты представителей.

2. Рассмотрение проектов законов

В п. 2 ст. 97 Конституции к компетенции Палаты представителей отнесено рассмотрение проектов законов, в том числе об утверждении основных направлений внутренней и внешней политики Республики Беларусь; военной доктрины; ратификации и денонсации международных договоров; об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан; о гражданстве, статусе иностранцев и лиц без гражданства; о правах национальных меньшинств; об утверждении республиканского бюджета и отчета о его исполнении; установлении республиканских налогов и сборов; о принципах осуществления отношений собственности; об основах социальной защиты; о принципах регулирования труда и занятости; о браке, семье, детстве, материнстве, отцовстве, воспитании, образовании, культуре и здравоохранении; об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов; об определении порядка решения вопросов административно-территориального устройства государства; о местном самоуправлении; о судоустройстве, судопроизводстве и статусе судей; об уголовной ответственности; об амнистии; об объявлении войны и о заключении мира; о правовом режиме военного и чрезвычайного положения; об установлении государственных наград; о толковании законов.

Таким образом, в Конституции в определенной мере реализована идея об определении предмета законодательного ведения Палаты представителей (а значит и Парламента в целом). Так, в п. 2 ст. 97 Конституции дан перечень проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, однако, на мой взгляд, он не исчерпывающий.

В связи с закреплением в ст. 97 Конституции перечня проектов законов, которые рассматриваются Палатой представителей, можно сделать несколько выводов. Во-первых, к компетенции Палаты представителей (а значит и Парламента в целом) отнесено принятие нормативных актов в виде законов в сфере наиболее важных общественных отношений; во-вторых, факт формулирования данного перечня означает, что в данной сфере общественные отношения могут быть урегулированы лишь таким видом нормативных актов как закон. Тем самым здесь следует говорить о гарантиях деятельности законодательного органа, о недопустимости вторжения в его сферу влияния другой ветви власти. Приведенный перечень проектов законов, которые может рассматривать Палата Представителей, не является исчерпывающим, она вправе принимать законы и по другим вопросам, если их разрешение не отнесено Конституцией к компетенции других органов государственной власти.

3. Внесение предложения о проведении референдума. Назначение выборов Президента

Республиканские референдумы назначаются Президентом Республики Беларусь. В качестве инициатора его проведения могут выступить Палата представителей и Совет Республики. Предложение об этом принимается палатами на их раздельных заседаниях большинством от полного состава каждой из палат.

Таким образом, в данном случае обе палаты должны выразить единую (совпадающую) волю. В соответствии с Регламентом Палаты представителей принятое ею постановление по данному вопросу должно содержать предполагаемую дату референдума, вид референдума, вопросы, выносимые на референдум, предложение Совету Республики рассмотреть вопрос о проведении референдума (ст. 206; см. также ст.ст. 199 и 200 Регламента Совета Республики).

После принятия соответствующего постановления Советом Республики предложение, надлежащим образом оформленное, должно быть направлено Президенту для принятия им решения о назначении референдума.

Было бы правильно наделить Конституционный Суд правом проверки конституционности выносимых на референдум вопросов, что способствовало бы укреплению законности, защите права граждан на управление делами государства.

В новой редакции Конституции распределены роли по назначению выборов Президента и палат Парламента. Палата представителей назначает выборы Главы государства. Порядок и сроки назначения выборов Президента предусмотрены Конституцией (ст. 81) и законом о выборах Президента Республики Беларусь.

Решение о назначении выборов Президента Республики Беларусь и об обеспечении связанных с этим организационных мероприятий по их подготовке и проведению является исключительным правом Палаты представителей: оно принимается без участия второй палаты – Совета Республики. Данное решение принимается в форме постановления Палаты представителей.

4. Рассмотрение вопросов об отставке и досрочном освобождении от должности, смещении с должности Президента Республики Беларусь

Срок полномочий Президента Республики Беларусь – пять лет, однако он в любое время может подать в отставку, которая принимается Палатой представителей, что должно быть зафиксировано соответствующим постановлением.

Президент не обязан указывать мотивы своей отставки. В Регламенте Палаты представителей следовало бы предусмотреть процедуру принятия отставки.

Согласно Конституции (ст. 88) Президент Республики Беларусь может быть досрочно освобожден от должности при стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои обязанности. Решение о досрочном освобождении от должности Президента принимается большинством не менее 2/3 голосов от полного состава Палаты представителей и большинством не менее двух третей голосов от полного состава Совета Республики на основании заключения специально создаваемой палатами комиссии.

Президент может быть смещен с должности в связи с совершением государственной измены или иного тяжкого преступления. Решение о выдвижении обвинения и его расследовании в этом случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от полного состава Палаты представителей по предложению не менее 1/3 ее депутатов. Президент считается смещенным с должности, если за это решение проголосовало не менее 2/3 от полного состава Совета Республики, а также не менее 2/3 от полного состава Палаты представителей.

Непринятие Советом Республики и Палатой представителей решения о смещении Президента с должности в течение месяца со дня выдвижения обвинения означает отклонение обвинения. Предложение о смещении Президента с должности не может инициироваться в период рассмотрения в соответствии с Конституцией вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента.

5. Делегирование Президенту законодательных полномочий

Практика делегирования Парламентом своих полномочий другим органам государственной власти не является новой. Она широко распространена за рубежом (во Франции, Испании, Германии), а также имела место ранее и в нашей правотворческой деятельности. Высший представительный орган, каковым по Конституции от 15 марта 1994 г. являлся Верховный Совет Республики Беларусь, в определенных случаях своими решениями делегировал правотворческие функции иным органам. Наиболее часто такими полномочиями ранее наделялись Президиум Верховного Совета, Совет Министров и значительно реже - иные органы.

Полномочия иным органам могли передаваться как путем установления специальных условий, так и путем предоставления полномочий общего характера.

Одним из первых актов Верховного совета двенадцатого созыва, которым последний делегировал часть своих прав Президиуму Верховного Совета, было постановление от 15 февраля 1991 г. "О передаче некоторых полномочий Верховного Совета Республики Беларусь в сфере регулирования земельных отношений Президиуму Верховного Совета Республики Беларусь". Этим постановлением предусмотренные Кодексом о земле полномочия Верховного Совета по предоставлению и изъятию земель, а также по разрешению земельных споров переданы Президиуму Верховного Совета. Однако прежде непосредственно в Кодекс законом от 15 февраля 1991 г. были внесены изменения, позволявшие местным Советам депутатов передавать указанные полномочия своим исполнительным органам. Подобное решение означало возложение на Президиум несвойственных функций по решению вопросов оперативного характера.

Другим постановлением Верховный Совет поручил Совету Министров утвердить порядок купли-продажи квартир (домов), предусмотрев в постановлении концепцию соответствующего решения Правительства, тем самым определил рамки его действий. С другой стороны, Парламент ограничил и себя, приняв акт-рамку, где предусмотрены лишь самые принципиальные моменты, детали же отдал на решение исполнительного органа.

Или другой пример. Постановлением о формировании валютных фондов в 1992 г. Верховный Совет предоставил Правительству право изменять утвержденные Верховным Советом ставки, т.е. тем самым предоставил Совету Министров право корректировать решение Парламента. Эта же практика продолжалась и в последующее время, когда исполнительной власти делегировались те или иные права.

В законодательстве ранее не определялись требования к формам актов, которыми могли быть делегированы правотворческие полномочия высшего представительного органа государственной власти. В некоторых случаях это осуществлялось законами, в других – постановлениями Верховного Совета.

Инициатива в подготовке проекта акта, которым делегируются определенные полномочия тому или иному органу, могла исходить от различных субъектов – Совета Министров, постоянных комиссий Верховного Совета, Президиума Верховного Совета, депутатов и др.

Необходимость в подготовке и принятии подобных актов обуславливалась различными причинами. Весьма распространенными были те, что Верховный Совет постоянно проводил свои заседания лишь в определенный период, так как депутаты совмещали свои обязанности с выполнением иной работы. Поэтому для оперативного решения соответствующих вопросов в период между сессиями и наделялся тот или иной орган соответствующими правами. Чаще всего это касалось Президиума Верховного Совета. Только с мая 1990 г. Верховный Совет дал ему десятки поручений, в том числе относительно принятия соответствующих указов и постановлений.

Не всегда подобное делегирование полномочий иным органам было хорошо обоснованным и продуманным. Это наиболее наглядно проявилось в наделении местных Советов правом решать некоторые вопросы административной ответственности. Ситуацию в этой сфере иначе как хаосом нельзя было назвать. Появилась законность минская, брестская и т.п. Кроме того, Верховный Совет, делегировав эти права местным Советам, сам стал вносить коррективы в редакции тех статей Кодекса об административных правонарушениях, где изменены санкции по решению местных органов власти. Применять подобного рода нормы практически было невозможно. При этом нарушалось требование статьи 22 Конституции о равенстве всех перед законом. Закон от 25 ноября 1992 г. в части наделения местных Советов правом усиливать административную ответственность справедливо был признан Конституционным Судом не соответствующим Конституции.

Другая причина в делегировании полномочий – это стремление соответствующего органа получить хотя бы на определенный период дополнительные права.

В государствах с различными формами правления могут быть различные обстоятельства, обуславливающие делегирование полномочий. Так, в условиях австралийской правовой системы, где существует парламентарная форма правления, называются следующие причины делегирования законодательства: 1) возрастающая роль современного общества и связанного с ней роста бюрократии; 2) нехватка парламентского времени (министры являются членами парламента) для рассмотрения всех вопросов; 3) она тесно связана со второй и состоит в том, что, издавая закон, парламент может одобрить концепцию контроля в соответствующей области; не имея достаточных материалов для детальной регламентации выгоднее самому издать нормативный акт на основе переданного полномочия, чем зависеть от издания специального закона.

Институт делегированного законодательства имеет свои преимущества и недостатки. Как отмечают некоторые юристы, огромным преимуществом является его величайшая гибкость: подзаконный акт всегда легче изменить, чем закон; кроме того, обеспечивается экономия парламентского времени, а также времени тех, кто связан с его деятельностью, краткость закона; законодательные полномочия передаются в руки специалистов в данной области; когда же передаются полномочия местному органу, то на первое место выходит знание местных условий, что более важно, нежели абстрактный подход к решению проблемы, кроме того, более полно реализуется право на самоуправление. Однако имеются и недостатки. Наиболее существенным является ограничение функции парламента в законодательной области, причем многие важные вопросы хотя и передаются специалистам, однако они не несут ответственности перед избирателями, т.е. ослабляется деятельность парламента – представительного органа – и усиливаются полномочия административных органов, для которых более характерны бюрократические решения и отсутствие эффективного контроля. В некоторых государствах именно эти причины привели к созданию в ряде штатов служб омбудсменов. Определенные проблемы возникают и в связи с поиском норм делегированного законодательства, к сожалению, они не всегда надлежащим образом доводятся до всеобщего сведения; полностью не обеспечивается своевременное обновление или даже отмена устаревших подзаконных актов.

Следует отметить, что в странах ближнего зарубежья нередко парламенты также передавали на решение других органов важнейшие вопросы государственной жизни. Так, законом Украины от 21 ноября 1992 г. Кабинету Министров Украины для реализации полномочий, дополнительно переданных ему, было разрешено принимать декреты, имеющие силу закона. Особенностью этих актов являлось то, что они должны были передаваться в день подписания Премьер-министром Украины в Верховный Совет и вступали в силу, если в течение 10 дней Верховный Совет не наложил на них вето, но не ранее дня опубликования. Кроме того, декреты могли приостанавливать действие законодательных актов в целом или в отдельных частях, что предусматривалось непосредственно в декрете. По истечении срока действия закона, которым Правительству были даны дополнительные полномочия, декреты могли быть изменены или отменены только законом.

В Конституции от 15 марта 1994 г. ничего не говорилось о праве одного органа передавать полномочия другому. Поэтому вопрос о делегировании прав мог быть решен либо в Конституции, либо в законе – все зависит от того, где эти права (делегируемые) закреплены, и какова природа этих прав.

В практике работы Верховного Совета была попытка внесения изменений в Конституцию, в соответствии с которыми возможно было бы делегирование полномочий Парламента Правительству. Так, Правительством неоднократно в 1991 - 1992 гг. предлагалось ст. 97 Конституции 1978 г. после части третьей дополнить новой частью следующего содержания: "Верховный Совет Республики Беларусь вправе на определенный срок передать отдельные свои полномочия, предусмотренные настоящей статьей, Совету Министров Республики Беларусь". Относительно данного проекта мною были высказаны возражения. Подобная формулировка позволяла передать любое полномочие Парламента Правительству, например, даже принятие или изменение Конституции. Закрепление данного права могло привести к тому, что Парламент простым большинством голосов передавал бы свои конституционные полномочия Правительству, а это недопустимо. Поэтому автором предлагалось, по крайней мере, определить, какие конкретно полномочия могут быть делегированы Правительству, а также предусмотреть, что они могут быть переданы квалифицированным большинством голосов депутатов. Надо подчеркнуть, что до рассмотрения указанного вопроса о корректировке Конституции Верховный Совет 27 июня 1991 г. принял закон, которым предоставил Совету Министров дополнительные полномочия на 1991 - 1992 гг. Его отдельные положения противоречили Конституции и поэтому не применялись. И лишь в последние дни действия прежней Конституции, 22 февраля 1994 г. Правительству удалось провести в Верховном Совете принятие закона по соответствующему изменению Конституции с тем, чтобы в полной мере реализовывать положение закона от 27 июня 1991 г. (Кстати, сам факт внесения корректировок в “старую” Конституцию свидетельствовал о том, что парламентское большинство не было уверено в успешном принятии новой Конституции 15 марта 1994 г.).

В новом Основном Законе от 15 марта 1994 г. не было формулировок, где содержалось бы указание на “исключительность” прав того или иного органа, как это, например, было в ст. 97 Конституции 1978 г. В Конституции, когда шла речь о компетенции Верховного совета, Президента, Правительства, перечислялись их права (ст.ст. 83, 100 и 106), когда же говорилось о полномочиях местных Советов, то уже закреплялась их исключительная компетенция, т.е. тем самым подчеркивалось, что никто, кроме них, не мог решать эти вопросы (ст. 120). Во второй части ст. 100 Конституции отмечалось, что Президент не вправе делегировать каким-либо органам и должностным лицам свои полномочия как Главы государства. Тем самым можно было предположить, что Парламент вправе делегировать некоторые свои полномочия другим органам и лицам. Делегируя свои полномочия, он вправе был осуществлять контроль за точным выполнением своего решения. Подчеркнем что согласно закону о Верховном Совете (ст. 21) любой закон не мог быть изменен или отменен иначе как путем принятия закона или внесения изменений и дополнений в действующий.



Pages:     || 2 | 3 |
 





<


 
2013 www.disus.ru - «Бесплатная научная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.