WWW.DISUS.RU

БЕСПЛАТНАЯ НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

 

Pages:     || 2 |
-- [ Страница 1 ] --

Введение

Концепция антикоррупционной политики в Российской Федерации разработана в целях проведения скоординированной и эффективной государственной антикоррупционной политики в системе публичного управления. Данный документ не рассматривается в качестве источника прямого действия, а представляет собой систему доктринальных взглядов, позволяющих сформировать наиболее общие, основные очертания антикоррупционной политики государства, служит ориентиром при ее выработке.

Концептуализация научных взглядов применительно к проекции «право-коррупция» осуществляется на фоне возрастающих усилий самых разных субъектов антикоррупционной политики. Их активное стремление к легализации основных направлений политики, концентрации усилий на повышении ее эффективности свидетельствуют о формировании антикоррупционной функции государства.

Необходимость разработки концепции вызвана не только ростом коррупции и отсутствием адекватной государственной политики по устранению этого теневого явления, но и практической потребностью использования результатов научных исследований в разработке основ такой политики. Более широкое использование научного подхода в выработке основополагающих начал антикоррупционной политики позволяет показать первооснову образования коррупционных отношений, нелинейность коррупционных связей и условий их формирующих, определить типовое разграничение коррупционного поведения, обосновать устойчивую связь уровня коррупции с факторами-условиями и причинами ее появления, а также бесперспективность правовых запретов в качестве главного метода снижения уровня коррупции.

Анализируя практические вопросы разработки и принятия антикоррупционного законодательства, авторы обоснованно признают чрезвычайно сложный характер объекта соответствующих норм. Это объяснимо родственностью мультисоставной правовой политики в области организации публичного управления с антикоррупционной политикой. Указанная зависимость определяет уровень сложности поставленной проблемы, что обусловливает недопустимость конструирования рецептов, основанных лишь на изучении массового правосознания и соответствующих социометрических данных. Настроения населения свидетельствуют лишь о наиболее болезненных проблемах, лежащих на поверхности восприятия.

При подготовке концепции ставилась практическая задача преодоления несистемного изложения антикоррупционной политики, которая не должна рассматриваться как дежурный, универсальный набор средств, применяемых независимо друг от друга, в силу чего подход «любые меры хороши, чем больше, тем лучше» неприемлем. По-настоящему эффективны только меры, устраняющие причины и условия коррупции. В выборе указанного подхода важную роль играла идея несводимости борьбы с коррупцией к кумулятивному результату включения в практику правового регулирования всех возможных и технически доступных антикоррупционных мер. Реализация всех мер одновременно, по меньшей мере, дискредитирует антикоррупционную политику и вызовет настоящий кризис власти, ее деградацию и разрушение институтов общественного контроля.

В заключительных положениях концепции предлагаются основные рекомендации по разработке и внедрению основных направлений антикоррупционной политики.

Поскольку коррупция — процесс долговременный и слабо контролируемый, то и система мер в концепции антикоррупционной политики не может быть «застывшей» технологией устранения коррупции и ее профилактики, чем грешат аналогичные концепции. Важно оставить для потенциального рассмотрения, урегулирования и внедрения целый комплекс открытых, малопригодных пока в юридической практике вопросов и не пытаться предвосхитить ситуацию, так как борьба с коррупцией радикальными мерами так же опасна, как и отсутствие внимания к ней. Целый ряд четко прописанных и жестких антикоррупционных предложений не требуют моментального исполнения. Разработчики данной концепции сконцентрировались на злободневных вопросах антикоррупционной политики, в особенности на юридических проблемах регламентации данной деятельности государством.

Таким образом, структурно концепция антикоррупционной политики в Российской Федерации включает основные разделы:

I. Легализация понятия коррупции.

II. Антикоррупционная функция и антикоррупционная политика.

III. Система правовых средств антикоррупционной политики. Предложения по совершенствованию антикоррупционного законодательства.

IV. Антикоррупционная политика на региональном и местном уровнях.

Некоторые положения концепции потребовали дополнительного, более детального обоснования, что вызвано новыми потребностями правовой практики нейтрализации негативных последствий коррупции и соответствующего теоретического обоснования. Такого рода пояснения представлены в приложениях к тексту концепции: приложении 1 «Уровень коррупции в России» и приложении 2 «Коррупция: общенаучное и юридическое значение понятия».

Основные идеи проекта концепции нашли свою апробацию в Словаре-справочнике «Антикоррупционная политика», изданном в центральном издательстве «Проспект» (Москва, 2006 г.). В данной книге основное внимание уделено терминологическому составу антикоррупционного законодательства, истории борьбы с коррупцией в России, существующим отечественным и международным правовым актам и законопроектам.

Подробное научное обоснование принципиальных положений проекта концепции проведено в коллективной монографии «Антикоррупционная политика в современной России» / Под ред. А.В. Малько. (Саратов: Изд-во Саратовской государственной академии права, 2006 г.) Книга посвящена актуальным проблемам антикоррупционной политики, которая рассматривается с междисциплинарных позиций на основе различных методов научного поиска. В работе анализируется механизм возникновения системы коррупционных проявлений, а также сопутствующие социально-правовые процессы; дана научная оценка состояния коррупционной среды России; исследуются сущность, принципы и методы антикоррупционной политики, информационно-правовые и иные средства ее осуществления. Подобная политика впервые анализируется во всех возможных аспектах: международном, общефедеральном, региональном, муниципальном. Изложенные материалы выступают в качестве базовых для формирования концепции российской антикоррупционной политики.



Основные положения концепции в форме научного доклада были предметом обсуждения на научно-методологическом семинаре «Концепция антикоррупционной политики: необходимость формирования» (Саратовский филиал Института государства и права РАН. Саратов, 15 декабря 2005 г.), Всероссийском научно-практическом семинаре «Состояние и перспективы современной уголовной политики России» (Саратовский Центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции. Саратов, 25 апреля 2006 г.). Проект концепции обсужден на «Круглом столе по проблемам борьбы с коррупцией» с участием Комиссии Государственной Думы по противодействию коррупции (Поволжский региональный институт законотворческой деятельности СГАП. Саратов, 15 декабря 2006 г.).

Полный текст проекта концепции публикуется впервые. Электронный вариант проекта концепции размещен на сайте Института государства и права РАН( http://www.igpran.ru).

I. Легализация понятия коррупции

1. Понятие коррупции не получило в России юридического закрепления, его легальная формулировка пока неизвестна отечественному законодательству. Некоторые субъекты Федерации имеют опыт антикоррупционного законотворчества (Закон Республики Башкортостан от 13 октября 1994 г. № ВС-25/36 (в ред. от 5 августа 1999 г.) «О борьбе с коррупцией» // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1995. № 2. Ст. 37). В других субъектах Федерации и практически во всех муниципальных образованиях законодательные и иные нормативно-правовые акты антикоррупционной направленности не приняты или устарели, и в лучшем случае такие акты сводятся к созданию антикоррупционных «карманных» структур или регулируют очень ограниченный круг вопросов.

В такой ситуации проведение эффективной антикоррупционной политики невозможно, о чем свидетельствуют многочисленные результаты исследований мнения населения, власти и экспертов. Положение дел в целом характеризуется как засилие коррупции во всех сферах общественной жизни (подробнее см. приложение 1).

Коррупция, применительно к настоящей концепции, означает противоправное или не предусмотренное правом предоставление или получение (а равно выражение намерения предоставления или получения) материальных и нематериальных преимуществ, благ в результате реализации полномочий субъектами властно-публичной деятельности либо использования ими должностного положения в целях, несовместимых с интересами публичного управления, сопровождающееся нарушением принципов справедливости в организации и осуществлении государственной власти и местного самоуправления, разумной достаточности и минимизации властно-публичных средств в жизнедеятельности гражданского общества. Таким образом, имеет место внеправовой способ реализации властных полномочий должностными лицами сектора публичного управления. При этом патогенность коррупции обусловлена отношениями обмена или принуждения (одностороннего стимулирующего воздействия) с целью получения материальных или нематериальных благ или преимуществ (подробнее см. приложение 2).

Следует считать коррупцией и такие явления, которые не поддаются четкому правовому регулированию, а потому не могут быть изложены враз и навсегда сформулированном определении коррупционного поведения. Необходимо ставить вопрос о закреплении общего понятия коррупции, а также понятий административно и уголовно наказуемой коррупции, дисциплинарного коррупционного проступка, коррупции лиц, занимающих государственные политические должности Федерации и субъектов РФ. В этом смысле не может быть точного общеотраслевого понятия коррупции. Достаточно большая часть коррупционных проявлений, например скрытая (нейтральная) коррупция (подробнее см. приложение 2) не воспринимается обществом как жизненно важная проблема, она недосягаема для репрессивных мер и требует совершенно иного комплекса антикоррупционных средств, нежели чем открытая (негативная) форма коррупции.

2. Учитывая процесс присоединения России к Конвенции ООН против коррупции, Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, нормы российского антикоррупционного законодательства, а также потребности практики в создании новых эффективных антикоррупционных институтов, следует закрепить возможность установления дополнительных правовых барьеров как на пути традиционных разновидностей коррупционной деятельности (взяточничество, злоупотребление должностными полномочиями, хищение, участие в предпринимательской деятельности), так и в отношении ряда коррупционно направленных деяний. Эти деяния можно отнести к числу факторов или первичных проявлений коррупции. В этом же ряду стоят деяния детерминированные традиционными формами коррупции, обслуживающие инфраструктуру коррупционной деятельности. Подобные коррупционно направленные нарушения должны предусмотрительно запрещаться, прежде всего, в административном и дисциплинарном законодательстве. К ним можно отнести следующие.

Использование должностного положения (соответствующего статусу влияния) без признаков нарушения должностных обязанностей и нарушения законодательства в процессе служебной и иной публичной деятельности. Например, немотивированное пользование служебным удостоверением в личных целях и т.д.

Оказание содействия публичным лицом другому публичному лицу в совершении коррупционных преступлений и их сокрытии, скрытое посредничество при отсутствии признаков соучастия.

Протекционизм, выражающийся в предоставлении немотивированных преимуществ, без признаков злоупотребления должностными полномочиями или должностным положением.

Действия (или бездействие) служащего, связанные с нарушением своих обязанностей, порядка взаимоотношений с вышестоящими инстанциями для оказания (обеспечения) группового влияния в процессе осуществления публичной деятельности, фаворитизм чиновников, если при этом преследуются цели, несовместимые с интересами публичного управления.

Получение от третьих лиц незаконного преимущества или неправомерной выгоды лицом, имеющим публичный статус, при отсутствии при этом признаков подкупа и злоупотребления должностным положением, нарушения должностных обязанностей.

Осведомленность о фактах коррупционной деятельности. Сокрытие должностными лицами информации о фактах коррупции от общественности и СМИ.

Непринятие должностным лицом (руководителем организации) мер по профилактике уголовно наказуемой коррупции.

Незначительные злоупотребления служебным положением. Например, использование служебного ксерокса, принтера для личных целей.

Нарушение принципов служебной этики во взаимоотношениях с подконтрольными, подчиненными субъектами.

Приобретение статуса, обеспечивающего дополнительные возможности продвижения по службе, а равно политического влияния, с нарушением законодательства. Например, подготовка диссертаций «на заказ», получение званий, государственных наград, высшего образования с нарушением порядка и другие подобные действия.

Названные деяния близки к коррупционным и составляют широкое понимание коррупции. Внимание к некорыстным формам и к неуголовной коррупции требует соответствующего законодательного закрепления соответствующих положений в дисциплинарном и административном законодательстве. Перечень подобных правонарушений, обусловливающих рост и развитие криминальной коррупции, должен постоянно пополняться.

В части уголовной ответственности в связи с коррупционной деятельностью следует предусмотреть ответственность за подкуп иностранных должностных лиц, должностных лиц международных организаций, незаконное обогащение, злоупотребление влиянием в корыстных целях, нецелевое расходование средств бюджета, а также отдельно за активный подкуп (предоставление материальных преимуществ) публичных лиц лицами, имеющими аналогичный статус, и пассивный подкуп, связанный с обещаниями публичных должностных лиц принять незаконные материальные преимущества.

II. Антикоррупционная функция
и антикоррупционная политика

3. Антикоррупционной функцией является комплексная деятельность, направленная на устранение причин и условий патогенности коррупции, обобщенно выражающаяся в нормализации работы государственного аппарата, устроенного по максимально удобной и полезной для всех членов общества технологии. В узком понимании антикоррупционная функция есть непосредственное вытеснение из жизни общества коррупции на всех уровнях с помощью специфических мер.

Антикоррупционная функция должна включать: антикоррупционную политику (информационно-идеологические меры), антикоррупционное законодательство, антикоррупционный государственный орган власти по вопросам элитарной (политической) коррупции, процессуальный порядок инициирования и рассмотрения коррупционных дел на гласной и негласной основах.

Антикоррупционная политика есть научно обоснованная, последовательная и системная деятельность институтов государства и гражданского общества, связанная с профилактикой и сокращением негативного влияния коррупции, а также с устранением причин и условий, способствующих ее возникновению.

С этой точки зрения борьба с коррупцией выгодна государству как представителю интересов той его части, которая пока не коррумпирована. Это может быть очень незначительная часть. С учетом такой ситуации антикоррупционная политика уже может считаться состоявшейся, если делаются любые сколько-нибудь действенные шаги в сторону укрепления законности, без обязательного посягательства именно на коррупцию. В своей основе антикоррупционная политика — это прежде всего правовая политика в сфере борьбы с преступлениями и правонарушениями, которая в значительной части ориентирована на реализацию непосредственно норм антикоррупционного законодательства и решает основную задачу комплексного противодействия коррупции на отдельных, наиболее важных направлениях.

Цель антикоррупционной политики заключается в активном и постоянном противодействии коррупции, в борьбе за правовое и эффективное государство, за те институты, которые призваны служить обществу, но которые сейчас в немалой степени используются организованной преступностью и иными теневыми структурами в своих интересах, «перекуплены» ими.

В конечном счете эта цель связана с наиболее полным обеспечением прав и свобод человека и гражданина, с укреплением дисциплины, законности и правопорядка, с формированием правовой (а не номенклатурно-криминальной) государственности и высокого уровня правовой культуры общества и личности. Все вышеназванное весьма существенно влияет на качество правовой жизни нашей страны, что выражается в уверенности граждан в завтрашнем дне, гарантированности их статуса, возможности планировать свою жизнедеятельность на перспективу, согласованности и предсказуемости действий власти.

Принципы антикоррупционной политики:

научность;

оперативность;

последовательность и постепенность;

недопустимость установления двойных стандартов (в частности, необоснованных привилегий и иммунитетов, препятствующих привлечению к ответственности коррупционеров);

комплексное использование научных, организационных, правовых и иных мер;

сочетание ограничительных и стимулирующих юридических средств («кнута и пряника»);

тесное сотрудничество международных организаций, институтов государства и гражданского общества и др.

Следует выделить следующие уровни антикоррупционной политики, учитывающие структурную организацию общества:

в государственном секторе — в органах власти и в иных государственных организациях, действующих в отраслях и сферах государственного управления;

в сфере местного самоуправления — в органах и организациях системы местного самоуправления.

Таким образом, антикоррупционная политика в публичной сфере должна учитывать различия правового положения государственных и муниципальных органов и иных организаций, поэтому она имеет четыре разновидности, а с учетом особенностей статуса лиц, замещающих государственные и муниципальные политические, в частности выборные должности, она разделяется на шесть уровней (аналогично современной структуре государственного управления). Правомерна постановка вопроса о выработке антикоррупционной политики, дифференцирующей уровни публичного управления в качестве обязательного условия ее последующей эффективности.

Стратегия антикоррупционной политики такова, что необходима государственная система мер, направленная на профилактику и преодоление коррупционных проявлений на различных уровнях управленческой вертикали. При использовании разнообразных средств и технологий масштабы коррупции могут быть минимизированы, появятся определенные успехи в борьбе с этим весьма распространенным явлением. Эти меры должны быть такими, к которым не могла бы приспособиться коррупция. Для этой цели требуется модернизация структур государства, ведущих правоохранительную деятельность, с учетом необходимости реализации ими формирующейся самостоятельной антикоррупционной функции государства. Обязательным условием при этом является организационное обособление направляющего всю антикоррупционную деятельность органа.

4. Антикоррупционная политика в структурном аспекте складывается из направлений, в рамках которых последовательно реализуется определенная система.

Рассмотрение коррупции в аспекте криминального и некриминального социального взаимодействия различных субъектов предполагает определенный вектор поиска средств противодействия ей, который не связан с государственным принуждением. Принуждение эффективно при наличии ясности относительно степени правомерности поведения. Поэтому и принуждение, и другие направления антикоррупционной политики должны сочетаться.





Содержание антикоррупционной политики нацелено на достижение такого программного результата, как разрушение первичной коррупционной связи, приводящей к тому, что система власти допускает любое произвольное решение, включая преступное, которое эхом повторяется и интерпретируется во всем государственном аппарате. Первичной коррупционной связью в социальном механизме выступает поведение государственного служащего, более широко — публичного должностного лица (приложение 2).

Расщепить элемент коррупции можно только, обратив внимание на административное поле деятельности, сломав устоявшуюся в России неправовую практику эксплуатации чиновника чиновником. Не менее важно принять меры по исключению возможности для системной нейтрализации законности бюрократией.

Добиться этого возможно путем создания системы, позволяющей максимально четко и полно отобразить и воплотить на практике персональную правосубъектность государственных должностных лиц, децентрализовав и индивидуализировав компетенцию служащих, сделав вторичным принцип управленческого усмотрения, параллельно закрепив четкие и весомые гарантии защиты и независимости чиновника от вышестоящих инстанций. Таким образом, существенным фактором управления станет социальная ответственность и устойчивость публичных должностных лиц к коррупционно опасным отношениям.

5. Признавая две формы коррупционного поведения, открытую и скрытую, следует делать различие и в выборе мер преодоления коррупции (приложение 2). Для борьбы с открытой формой понадобится весь арсенал правовых (превентивных и репрессивных), организационных и экономических средств государства и гражданского общества. Причем государственным институтам власти отдается приоритет как наиболее эффективным. Им же отводится и определяющая роль в реализации антикоррупционной политики. На начальном этапе решать проблему должен политический уровень власти при условии поддержки наиболее влиятельных властных структур — Президента РФ и представителей всех ветвей власти.

Со скрытыми формами коррупции следует бороться другими методами. Самой одиозной формой скрытой коррупции выступает тотальное игнорирование общественного контроля, позволяющее чиновникам везде и всюду выполнять функции монопольного управления и обогащаться лишь на основании личных доверительных связей и принадлежности к правящему классу. Невозможно доверить контроль за состоянием коррупции только государству: оно создаст правила игры «для себя» либо не будет соблюдать им же установленные обязательства, что и имеет место в настоящее время. Общий рецепт в борьбе со скрытой коррупцией один — борьба должна осуществляться обществом и его демократическими институтами, которые государство должно растить и сохранять на всех уровнях управления. Здесь речь идет не об общественном контроле, а о такой системе власти, в которой реально участвуют небюрократизированные, внешние по отношению к ней субъекты — научные, экспертные, консалтинговые, общественные организации.

6. Высокий уровень коррупции объясняется тремя факторами: недостаточной эффективностью антикоррупционной деятельности с применением имеющегося арсенала мер, отсутствием новых, более адекватных средств, а также механизма устранения причин коррупции. Представляется, что для наиболее рационального подхода к антикоррупционной деятельности тактически правильно следовать приоритетам в реализации названных трех направлений антикоррупционной политики: начинать с раскрытия всего потенциала имеющихся в наличии антикоррупционных средств, затем уделять внимание ее профилактике и уже в последнюю очередь решать вопросы использования новых средств. В дальнейшем все три направления необходимо осуществлять параллельно.

Стратегия антикоррупционных мероприятий, на наш взгляд, должна быть основана на профилактике и искоренении причин коррупции, то есть выражаться в модернизации системы государственного управления, а также в активизации антикоррупционной функции. Она имеет четыре слагаемых успеха: разработка антикоррупционного законодательства и координация антикоррупционной деятельности; изменение содержательных аспектов системы управления и продолжение административной реформы; укрепление судебной власти, создание административной юстиции и обособление антикоррупционного направления деятельности правоохранительной системы; введение принципиально новой системы государственного контроля, в особенности финансово-бюджетного, обеспечивающего общественные, парламентские и иные процедуры в сфере антикоррупционной деятельности.

Для достижения цели антикоррупционной политики и решения наиболее важных вопросов должны использоваться научные, организационные, воспитательные (культурно-просветительские), экономические и правовые меры. Причем правовые меры служат условием и залогом успешной долговременной и четкой реализации всех других мер.

7. На первое место необходимо ставить научные меры, так как проблема коррупции исследована явно недостаточно. Поэтому именно в рамках данного направления должна разрабатываться идеология противодействия коррупции, должны предлагаться цели и принципы такого противодействия, конкретные проекты нормативных правовых актов, прогрессивные юридические технологии решения проблем коррупции. Теоретическое исследование проблем коррупции поможет обобщить и систематизировать накопленные о ней знания, более эффективно использовать имеющийся опыт, сложившуюся социальную практику, сформировать понятийный аппарат, позволяющий рассматривать ее с научной точки зрения.

C помощью исследований можно найти слабые, уязвимые места коррупции и предлагать системные меры по противодействию ей, предвидеть тенденции ее развития. Именно наука создает возможность прогнозирования коррупционных ситуаций и принятия опережающих мер, связанных с предупреждением коррупционных отношений. Для этого нужна особая методология исследования проблем коррупции, которую следует рассматривать как составную и неотъемлемую часть теневой правовой жизни современного общества. Однако для более полного познания коррупции требуется основательный анализ целого — теневого сегмента правовой действительности.

8. Среди организационных мер можно назвать создание различных структур и их действия по борьбе с коррупцией. Поскольку коррупция — глобальное явление, требуются и соответствующие усилия для ее решения: международные контакты, организации и т.п. В проекте федерального закона «О противодействии коррупции» впервые закреплено, что «Российская Федерация в сфере противодействия коррупции осуществляет: проведение на всей территории Российской Федерации единой государственной политики по противодействию коррупции…» (ч. 1 ст. 8). В ч. 2 ст. 8 установлено, что «в целях разработки и формирования мер по противодействию коррупции при Президенте Российской Федерации создается Национальный Совет по противодействию коррупции».

Однако данный Совет должен формироваться не только из руководителей ряда государственных органов и общественных организаций (как сказано в проекте), но также из органов местного самоуправления, политических партий и иных структур гражданского общества. Широкое государственно-общественное представительство названного Совета позволит ему основываться на авторитете не только власти, но и науки, религии, культуры, бизнеса.

В первую очередь данный Совет должен заниматься разработкой стратегической программы борьбы с коррупцией в Российской Федерации, совершенствованием законодательства в этой сфере, его постоянным мониторингом, чтобы выяснить, не создают ли действующие законы условий для коррупции. Кроме того, Национальный Совет должен готовить не реже одного раза в полугодие справки и доклады Президенту РФ, делая борьбу с коррупцией подконтрольной главе государства и прозрачной для общества.

Все высшие органы государственной власти в создавшейся ситуации просто обязаны уделять значительное внимание противодействию коррупции. В связи с этим следует поддержать положения проекта вышеназванного Федерального закона об участии в формировании и осуществлении антикоррупционной политики Президента Российской Федерации, который «в ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации определяет основные направления государственной политики по противодействию коррупции», Федерального Собрания Российской Федерации, которое «осуществляет антикоррупционную политику Российской Федерации посредством принятия законов и иных правовых актов, направленных на противодействие коррупции, проведения антикоррупционной экспертизы принимаемых правовых актов, а также изучения, анализа, обобщения материалов о коррупции и мерах противодействия коррупционным правонарушениям», Правительства Российской Федерации, которое «разрабатывает федеральные целевые программы по противодействию коррупции и обеспечивает их выполнение, заключает международные договоры в сфере антикоррупционной политики и обеспечивает выполнение принятых по ним обязательств».

Административная реформа — один из важнейших организационных аспектов борьбы с коррупцией. Ведь именно она призвана сформировать качественно иную модель государственного управления. О возможностях административной реформы говорит то обстоятельство, что именно в рамках реформирования внутренней системы управления происходит нейтрализация первичного элемента коррупционной связи «чиновник — чиновник», разрушается сложная иерархическая структура теневого регулирования.

Сегодня руководитель государственного органа для подчиненных и суд, и законодатель, и полноправный администратор в одном лице. С другой стороны, служащие, наделенные огромной властью, внутри организации доведены до положения «винтика». Эта ситуация несвободы, она порождает несправедливость и теневые способы донастройки системы государственного управления, страхующей себя как внизу, так и наверху. В результате коррупция не только неизбежна, но и необходима для стремящихся «пробить» по тому или иному вопросу государственный аппарат. Для решения этой проблемы необходим внутрислужебный контроль с участием представителей общественности: юристов, специалистов в области организации кадрового дела, депутатов соответствующего уровня, судей, отставных служащих.

В каждом органе государственного и муниципального управления следует создать государственно-общественную структуру коллегиального типа, которая, не вмешиваясь в выполнение текущей функциональной компетенции, будет иметь реальные управленческие полномочия по решению внутриорганизационных и в первую очередь определенных кадровых и дисциплинарных вопросов, вопросов поощрения и рассмотрения жалоб сотрудников. При этом первое лицо не вправе руководить данной структурой и быть ее членом. Первое лицо следует разгрузить от излишней властной компетенции, так как определенные «обеспечительные» полномочия не позволяют сосредоточиться на выполнении основных профессиональных функций.

В части организационных мер весьма полезным может оказаться применение опыта Германии по проведению регулярного мониторинга коррупционности, выявлению наиболее уязвимых в этом плане должностей и принятию своевременных мер по предупреждению нарушений. В частности, к ним относится организация приема на коррупционно-проницаемые должности специально подготовленных сотрудников, ротация этих лиц каждые пять лет пребывания в должности.

Практика многих стран, успешно ведущих борьбу с коррупцией, не обходится без очень важного вопроса организации взаимодействия органов власти и граждан. Граждане должны рассматриваться как составная часть обеспечения антикоррупционной безопасности. Для этого необходимо предоставить им право осуществлять гражданский контроль и сообщать о фактах коррупции в компетентный орган, с обеспечением обязательных гарантий данного права.

9. Воспитательные и просветительские меры. В борьбе с коррупцией важно осознать необходимость создания привлекательного образа государства на уровне обыденного восприятия. Используя средства государственного идеологического воздействия, необходимо позиционировать власть в качестве института, который ближе населению, выгоднее, удобнее и доступней, чем коррумпированное государство.

Следует также воспитывать «нулевую» терпимость граждан и служащих к коррупции. В СМИ, Интернет-изданиях усилить квалифицированную пропаганду вреда коррупции и ее общественной опасности. Для этого, в частности, нужно давать подробное освещение в прессе конкретных уголовных дел по взяточничеству, коммерческому подкупу, торговле влиянием как разновидности должностного и служебного злоупотребления; публиковать резолюции вступивших в законную силу приговоров судов по подобным делам; данные социологических опросов; интервью с авторитетными общественными и государственными деятелями; материалы о международном и зарубежном опыте противодействия коррупции.

Необходимо вести антикоррупционную пропаганду среди детей и подростков, начиная с младшего школьного возраста.

Сегодня недостаточно используются такие рычаги противодействия коррупции, как воздействие на культурный уровень человека, в частности, посредством телевидения, кино, театра, литературы, других видов искусства. Для этого необходимо предусмотреть в бюджетном финансировании всех уровней возможность, если не специального «антикоррупционного культурного» финансирования, то хотя бы использования различного рода грантов на создание отдельных произведений.

Следует поощрять участие в антикоррупционной пропаганде общественных организаций, а также деятелей церкви и различных религиозных конфессий.

10. Экономические меры могут быть разделены на общие, которые предполагают повышение уровня жизни в стране в целом, и специальные, обращенные на уровень жизни чиновничества. Большое количество респондентов утверждают, что бороться с коррупцией необходимо путем существенного увеличения денежного содержания служащих государственных органов и органов местного самоуправления. В то же время такая мера должна претворяться в жизнь на разных уровнях, в том числе и в регионах. Поэтому важно обязательное дотирование (дофинансирование) прежде всего работников правоохранительных и судебных органов на уровне регионов и обязательное обеспечение их социальными льготами, в том числе жильем.

При наличии большого количества процедур экономического регулирования, что характерно для правовой системы России, неизбежно принятие решений на основе усмотрения публичных должностных лиц. Как следствие и злоупотребление правом усмотрения. Названный фактор создает особо критичное положение дел применительно к управлению экономическими процессами. Значительные финансовые и прочие экономические ресурсы находятся в зависимости от субъективных решений бюрократии. Поэтому следует ставить задачи по разделению политики и хозяйственного администрирования, а также по установлению критериев, которым должен соответствовать выбор чиновников.

С этой целью следует вводить в практику органов исполнительной власти, отвечающих за экономическое регулирование, передачу государственных функций на аутсорсинг; принимать меры по сокращению сферы административного усмотрения; снижать количество и объем неоправданного государственного регулирования; создавать благоприятные условия для саморегулирования рыночных отношений; обеспечивать надлежащий контроль за прозрачностью государственных закупок и проводить политику, направленную на процессуализацию (регламентацию) отношений власти и бизнес-структур на основе четких и понятных критериев предоставления преференций, имеющих экономическое значение.

III. Система правовых средств антикоррупционной политики.
Предложения по совершенствованию антикоррупционного законодательства

11. Антикоррупционная политика в современной России закрепляется прежде всего в нормативных правовых актах. Отличительной чертой антикоррупционного отечественного законодательства является отсутствие в нем основного, координирующего все другие правовые средства акта — закона о противодействии коррупции. Наибольшее число актов антикоррупционного законодательства устанавливают различные стороны репрессивной и профилактической политики государства, но, к сожалению, это не решает основных вопросов устранения названного зла.

Принятие отдельного антикоррупционного закона не устранит в одночасье все проблемы антикоррупционной политики, например, коррупционную составляющую принятых актов. Также не представляется возможным полного и однозначного, единовременного урегулирования всех вопросов антикоррупционной политики, ведь их большая часть скрыта, растворена в теневой жизни государственного аппарата и требует кропотливой работы по легализации, то есть закреплению и запрещению средствами закона неправовых сегментов общего коррупционного поля. Подобная работа, в свою очередь, нуждается в правовом механизме, в обеспечении своеобразного антикоррупционного мониторинга законотворчества и рассчитана на системное действие всех правовых средств, как общих, так и сугубо отраслевых.

Авторы настоящего документа полагают, что правовые средства антикоррупционной политики следует предлагать с учетом того, что их значительная часть должна иметь предназначение практического средства, позволяющего снимать коррупционное влияние, бороться с правонарушениями коррупционного характера. Эта же часть законодательных усилий по противодействию коррупции должна быть сосредоточена не на средствах репрессии, а на создании правовых и иных условий долговременной профилактики известных законодательной и правоприменительной практике злоупотреблений должностных лиц.

Другая часть правового регулирования антикоррупционной направленности — это обширная сфера совершенствования общего механизма управления, исключение из теневой области и легализация форм, повышающих эффективность управления в целом. Непременным условием оптимальной антикоррупционной политики «завтрашнего дня» является профилактика более глубокого порядка, затрагивающая необходимость комплексного подхода всего общества к реализации антикоррупционной функции. А отсюда и задачи по совершенствованию системы управления, поддержанию общего режима законности, устойчивости правовой системы, демократизации и открытости государственных и других публичных институтов, повышению роли правовых средств в государственной политике, сокращению дистанции между чиновником и обществом, увеличению степени поддержки населением государственных программ при одновременном повышении положительной роли государства в решении проблем отдельно взятого гражданина.

С учетом изложенного полагаем, что однозначного и линейного решения проблем правового обеспечения антикоррупционной политики быть не может. Это — проблема функциональная, проходящая по всему спектру норм действующего законодательства и как следствие по-разному взаимодействующая с отраслевыми средствами правового регулирования.

Правовые средства нуждаются и в самообеспечении — создании системы подготовки правотворческих решений, законодательных инициатив на долговременной и профессиональной основе. Эта работа сама по себе представляет ценность и отдельный аспект антикоррупционной политики, она нуждается в правовом механизме, в частности, в закреплении обязанностей по проведению антикоррупционного мониторинга законодательства, разработке и принятию нормативных правовых актов в рамках антикоррупционного законотворчества.

12. Внимание к обозначенным приоритетам в сфере антикоррупционной правовой политики позволяет сконцентрироваться на определении законодательных средств ее закрепления.

Во-первых, следует принять на федеральном уровне концепцию антикоррупционной политики.

Во-вторых, необходимо наличие общефедерального антикоррупционного акта, координирующего деятельность по разработке и системному построению норм всего антикоррупционного законодательства в целом; определяющего принципы и приоритеты деятельности, задачи, обязанности субъектов; устанавливающего институты противодействия коррупции; связывающего всю антикоррупционную работу в один «узел». Такой акт непременно должен иметь общее название, учитывающее его назначение, — закон об антикоррупционной политике.

В-третьих, в отраслевом плане следует совершенствовать антикоррупционную составляющую конституционного, административного (включая дисциплинарное, административно-юрисдикционное), уголовного, гражданского, трудового и других отраслей законодательства как с позиции внимания к репрессивной стороне мер, так и со стороны профилактики коррупции.

В-четвертых, законодательство в области антикоррупционной деятельности страдает от недостатка актов, опосредующих государственное и муниципальное управление во всех его многообразных проявлениях. Наличие «белых пятен» в законодательстве, неприкосновенных каст, неурегулированных вопросов в сфере исполнительно-распорядительной и внутриорганизационной деятельности столь велико, что способно составить самостоятельное направление совершенствования всего антикоррупционного законодательства.

В-пятых, принятие общефедеральной программы антикоррупционной политики, в которой предусматривались бы практические правовые шаги по искоренению коррупции и осуществлялось бы финансирование соответствующих антикоррупционных структур, включая общественные институты. Помимо общей программы следует принять во всех государственных и муниципальных органах, на региональном и муниципальном уровне управления свои отдельные и самостоятельные программы антикоррупционной деятельности. При этом в целях предупреждения дискредитации антикоррупционных мероприятий совершенно не обязательно требовать наличие обособленного документа с подобным названием, такая программа вполне может стать частью концепции развития того или иного ведомства или рассматриваться как отдельное направление в ежегодных плановых показателях управленческой структуры.

13. Среди общих предложений по совершенствованию антикоррупционного законодательства особое место занимают меры правотворческие.

В первую очередь необходимо закрепить в законе проведение полной инвентаризации законодательства на предмет коррупционной емкости. Многие акты просто провоцируют коррупционные связи и различные служебные злоупотребления. Провести инвентаризацию законодательства и выработать соответствующие рекомендации вполне по силам Совету при Президенте РФ по борьбе с коррупцией.

Для того чтобы «вырвать» хотя бы часть законодательных средств из рук коррупционеров (прежде всего теневых лоббистов), необходимо чаще проводить референдумы и всенародные обсуждения наиболее важных законопроектов.

Нужно разрабатывать и принимать новую Конституцию РФ, ибо ныне действующий «закон законов» все больше становится препятствием для борьбы с коррупцией. Перекос в сторону президентской власти настолько заметен, что значительно снижает роль, например, парламента, что не может не сказаться на выполнении им полноценных представительных и контрольных функций. В действующей Конституции отсутствует система юридических обязанностей и ответственности для власти, которые смогли бы обеспечить провозглашенные во второй главе права и свободы личности.

Важно разработать и принять следующие законы: «Об антикоррупционной политике», «О правовом регулировании лоббистской деятельности», «О борьбе с организованной преступностью», «О праве граждан на информацию», «Об административных процедурах», «О системе органов исполнительной власти в Российской Федерации», Общеслужебный кодекс и другие.

Как ни печально констатировать, но антикоррупционные мероприятия в законотворческой сфере обычным путем не пройдут. В Конституции страны должно быть предусмотрено принятие антикоррупционного закона. Кроме того, принятие названного акта и поправок к нему должно происходить особым способом, например, путем ограничения права вето Президента РФ. Дополнительный вариант: проведение специального совместного законодательного заседания по принятию данного закона с участием обеих палат Федерального Собрания, Президента и Общественной палаты. Другими словами, необходим заведомо внеаппаратный путь решения — жесткий механизм инициирования, исключение возможностей закулисной «режиссуры».

Одной из проблем антикоррупционной политики является слабость правового регулирования системы исполнительной власти, наличие пробелов в организации власти, во взаимоотношениях различных ее уровней, звеньев. Необходимо в нормативных правовых актах максимально подробно прописывать процедуры принятия тех или иных управленческих решений, более конкретно определять функции для чиновников и других потенциальных коррупционеров. Антикоррупционные меры должны пронизывать все законодательство.

Сейчас также важно создать механизм, препятствующий появлению новых коррупциогенных правовых норм, провоцирующих должностные нарушения. С этой целью должно быть закреплено на уровне закона проведение независимой научной и общественной экспертизы законопроектов в отношении прежде всего законодательства о службе и экономического законодательства. Ее результаты должны учитываться в работе над законопроектами.

Обеспечение максимально гласного прохождения законопроекта через все стадии его принятия — самостоятельная задача, на выполнении которой требуется сконцентрировать усилия.

Важно учитывать особое значение деятельности законодателей по приведению российского законодательства в соответствие с международным.

Учитывая сложность определения мотивов и целей любого злоупотребления властью, юридическому анализу доступна в основном корыстная коррупция. Именно ее основы должны быть устранены правовыми мерами в первую очередь, ликвидирован ее экономический потенциал. Тем более, что коррупция, как правило, детерминирована экономическими причинами.

14. Предложения по совершенствованию отдельных направлений антикоррупционного законодательства следует разделить на несколько основных блоков.

В области административного законодательства:

Непосредственному правовому регулированию подлежит вся система органов исполнительной власти, создающая необходимый антикоррупционный фон. Работа по освобождению госаппарата от избыточных функций должна быть активизирована и продолжена по ряду новых направлений. В первую очередь речь идет о функциях обслуживания и обеспечения деятельности самих органов государственной власти. Практика показывает, что коммерциализация этой сферы, то есть выведение ее из поля государственных дел, позволяет существенно экономить расходы на содержание государственного аппарата и одновременно повышать качество осуществления этих функций.

Требуется принятие ряда актов по модернизации структур государства, ведущих правоохранительную деятельность. Эти меры должны устанавливать систему, к которой не могла бы приспособиться коррупция. Речь идет о создании самостоятельного органа по координации антикоррупционной деятельности, действующего в обстановке гласности и наделенного полномочиями по непосредственному информированию Президента РФ. Этим органом мог бы быть Совет при Президенте РФ. Однако состав и порядок формирования Совета требует существенной корректировки по сравнению с имеющимися предложениями.

Учитывая коррупционную опасность макроэкономических отношений, следует закрепить особый статус антимонопольного органа. В частности, изменить порядок его прямой подчиненности Правительству РФ по ряду надзорных и юрисдикционных функций.

В каждом ведомстве необходимо принять подзаконные акты, направленные на реализацию положений Закона о государственной гражданской службе, в особенности в отношении рассмотрения ситуаций «конфликта интересов». Требует решения и вопрос о статусе высших должностных лиц (лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации).

Важно создать юридическую систему гарантий государственных служащих от административного давления в процессе исполнения ими своей должности и внести соответствующие дополнения в Закон о государственной гражданской службе. Отдельного регулирования заслуживает правило создания «надлежащей защиты от любой неоправданной меры служащих, которые имеют серьезные основания подозревать наличие коррупции и добросовестно сообщают о своем подозрении компетентным лицам или властям» (Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173) от 27 января 1999 г., вступившая в силу 1 июля 2002 г.).

Подготовка государственных и муниципальных служащих — это сфера, кардинально отличающаяся от подготовки специалистов других профессий, и она не может быть с достаточной полнотой урегулирована действующими законами об образовании. Необходим специальный Федеральный закон «О системе подготовки кадров для государственной и муниципальной службы». Как указывалось выше, требуется специализированная антикоррупционная подготовка служащих.

Среди других законотворческих мер необходимо предусмотреть особенности организации оперативно-розыскных мероприятий по установлению фактов так называемой «элитарной» коррупции.

В КоАП РФ следует предусмотреть отдельную главу в Особенной части антикоррупционной направленности или соответствующие дополнения к главе «Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти». Последовательным шагом явилось бы установление составов правонарушений юридических лиц, причастных к коррупционной деятельности физических лиц (как уголовно, так и административно наказуемой), и особенностей наказаний за совершение таких деяний в виде штрафов в повышенном размере при одновременной конфискации имущества или иных мер.

В области уголовного законодательства:

Следует устранить пробелы в уголовном законодательстве: ввести уголовную ответственность за взяточничество для должностных лиц иностранных государств и международных организаций.

Требуется ужесточение уголовной ответственности за получение взятки государственным служащим (ч. 3 ст. 290 УК РФ). В настоящее время данное преступление относится к категории тяжких (до 10 лет лишения свободы). Имеет смысл перевести его в категорию особо тяжких преступлений, установив наказание в виде лишения свободы на срок свыше 10 лет (12–15 лет). Целесообразно также пересмотреть дополнительное наказание. В настоящее время обязательным дополнительным наказанием за данное преступление является лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет. Получается, что чиновник, совершивший особо опасное для всего общества деяние, может вновь оказаться на соответствующей должности. Необходимо навсегда исключить такую возможность.

Требуется устранить коллизии между преступностью и наказуемостью должностного и служебного взяточничества.

Оправдана постановка вопроса о резком сокращении применения условного наказания к должностным лицам, совершившим коррупционные преступления.

Скорейшим образом законодатель должен реанимировать институт конфискации имущества в уголовном законе применительно к коррупционным делам.

Следует отказаться от узкого толкования субъекта коррупционного правонарушения (в том числе и преступления), включив в категорию подлежащих ответственности всех субъектов государственного и муниципального сектора управления, имеющих полномочия должностного лица.

В области трудового законодательства:

В некоторых опубликованных проектах антикоррупционного закона не учитываются особенности такой категории лиц, как служащие организаций с участием государственного капитала. Эти лица, по сути, вне сферы действия антикоррупционного закона. Речь идет о многомиллионной части населения: врачах, педагогах, менеджменте государственных производств, сотрудниках государственных учреждений — кредитных организаций, фондов, корпораций и других. В отношении указанных субъектов следует разработать ряд мер правового антикоррупционного воздействия.

Следует установить принцип оплаты труда госслужащих в зависимости от конкретных результатов.

По другим направлениям отраслевого законодательного регулирования:

Требуется внесение уточнений в ст. 575 ГК РФ, разрешающую принятие служащими подарков в размере до пяти МРОТ. Полагаем, что среди субъектов, которым разрешается принятие подарков, не должны присутствовать публичные служащие и прочие должностные лица, имеющие публичный статус. При отсутствии признаков уголовной ответственности не оформленное должным образом принятие подобных подарков, даже если такие подарки не связаны со служебной деятельностью, должно расцениваться как дисциплинарное правонарушение.

Особое значение имеет введение специальной системы государственного контроля, обеспечивающего общественные, парламентские и иные процедуры в сфере антикоррупционной деятельности. В этом направлении можно предусмотреть аудит доходов должностных лиц, осуществляемый независимыми компаниями; ответственность за сокрытие или искажение информации о деятельности государственных (муниципальных) органов; парламентский контроль в обеспечении законности расследований отдельных фактов коррупции высшими лицами; выделение органов, расследующих факты коррупции в государственных (муниципальных) органах власти, из всей системы правоохранительных органов.

Требуется уточнить статус средств массовой информации, играющих важнейшую роль в антикоррупционной деятельности, закрепить гарантии СМИ, которые обнародуют подобные материалы. Прежде всего закрепить обязанность государственных правоохранительных органов реагировать на все факты коррупционной деятельности без какого-либо специального уведомления или заявления заинтересованных лиц.

В числе основополагающих механизмов совершенствования антикоррупционного законодательства необходимо назвать информационно-правовую составляющую, которая направлена на создание механизма непрерывного электронного контакта личности с государством, режима открытости в осуществлении денежных безналичных расчетов. Информационные средства позволяют осуществить переход к электронным паспортам, электронному голосованию и проверке его результата в общей информационной базе, совершению и регистрации сделок, имущественных прав и их регистрации дистанционно, с последующим взиманием налогов в автоматизированном или полностью автоматическом режиме. Важен вопрос о введении общих принципов доступа к персональным данным в рамках определенной иерархии правоохранительных органов и их должностных лиц.

В числе мер, введение которых требует дополнительного изучения и спорно с точки зрения непосредственного влияния на состояние коррупции, следует назвать:

введение смертной казни за должностные коррупционные злоупотребления;

запрет использования в административной практике института «исполняющих обязанности»;

введение альтернативной подследственности по должностным злоупотреблениям;

снятие иммунитета по «коррупционным делам» с судей, лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ, выборные должности местного самоуправления, включая депутатов всех уровней;

принятие закона «Об административной этике»;

введение нормы, устанавливающей право гражданина требовать проведения служебного расследования по факту нарушения его прав и законных интересов;

установление служебных правил, исключающих принятие единоличного решения по вопросам расходования финансовых средств;

введение унифицированной системы обеспечения организационных и материально-технических условий труда служащих государственного сектора на основе определенных экономических стандартов;

установление новой «нарезки» судебных округов, не совпадающих с административным делением;

сокращение числа норм о финансовых обязательствах государства и льготах, не обеспеченных реальным и стабильным финансированием;

принятие акта, определяющего принципы и пределы ведомственного нормотворчества;

введение норм, направленных на выявление фактов коррупции, предусматривающих денежные вознаграждения гражданам, предоставившим достоверную информацию о коррупционной деятельности.

Вызывает сомнение предложение о включении в число субъектов уголовного наказания по делам о коррупции родственников и всех афиллированных лиц, имеющих причастность к коррупционной деятельности и укрывательству доходов от преступной деятельности. Спорным является также предложение о декриминализации дачи взятки, с одновременным решением вопросом о компенсации суммы взятки взяткодателю из средств коррупционера, а также приданием результату преступной сделки законной силы.

Внимание законодателя к систематизированным предложениям по совершенствованию российского антикоррупционного законодательства позволит приступить к новой фазе — созданию прочной долговременной, системной правовой основы предупреждения коррупции на всех уровнях общественного организма: в законотворчестве и правоприменительной практике; в деятельности государства и общественных институтов; в области местного самоуправления и таким образом остановить коррупцию, перейти к этапу модернизации управления и созданию действительно правового и открытого для демократических реформ государства.

IV. Антикоррупционная политика
на региональном и местном уровнях

15. Антикоррупционная политика в России должна рассматриваться в единстве федерального и регионального компонентов. Вместе с тем положительная динамика правового регулирования антикоррупционной деятельности пока отмечается только на федеральном уровне. Региональная и муниципальная власти не спешат озаботиться важностью и своевременностью борьбы с коррупционными проявлениями. Необходимо прямо отметить, что в субъектах Российской Федерации, на уровне всех ветвей власти, о построении сколько-нибудь унифицированной и организованной антикоррупционной политики говорить не приходится. Та же ситуация и в муниципальных образованиях.

Одним из показателей, осложняющих общее положение в делах о региональной и местной коррупции, является закрытость данных дел от общественного контроля. Отчасти это объясняется тем, что преступные нити ведут на самый верх. Прокуратура закрывает громкие дела, многие из них, дойдя до суда, «разваливаются».

Вопрос о политической коррупции в субъектах Федерации и муниципальных образованиях самый сложный и острый, так как на федеральном уровне не установлены конкретные обязанности и меры ответственности высокопоставленных чиновников на местах. В то же время законодательство не предписывает организацию и координацию соответствующей антикоррупционной деятельности в субъектах Федерации собственными силами. Инициатива же по этому вопросу проявляется далеко не всегда и часто зависит от политической ситуации. Таким образом, местная власть находится вне поля зрения антикоррупционной политики. Это позволяет ей организовывать семейные кланы и преступные синдикаты, которые, действуя в обход закона, расхищают госсобственность, занимаются государственным рэкетом, осуществляют незаконный протекционизм в своих интересах. При этом суммы взяток исчисляются миллионами долларов.

Многие чиновники — губернаторы, мэры, президенты — находятся на ключевых политических должностях в регионе по два, три срока, и нередко их административный ресурс позволяет отметать все претензии оппонентов и даже федеральной власти, например, следственных органов. Региональным и местным властям нередко население отказывает в доверии. У многих избранников и назначенцев криминальное прошлое. Теневые механизмы власти, негативное правотворчество позволяют им безнаказанно использовать как региональную, так и местную власть и оставаться в управлении регионом и муниципальным образованием практически на несменяемой пожизненной основе. Понимая эту порочную практику, федеральная власть пошла на беспрецедентную реформу регионального управления, изъяв у коррупционеров основной «козырь», их «ширму» — избираемость, которая фактически означала неподотчетность.

Представляется, что приоритеты региональной и муниципальной антикоррупционной политики касаются вопросов правового регулирования и реформирования государственного и муниципального управления (административной системы). Региональный аспект антикоррупционной политики, безусловно, основывается на общегосударственных стандартах, существующих в виде федерального законодательства. Самым важным стандартом выступает системность антикоррупционной политики.

В первую очередь необходимы правовые основы для работоспособного организационного механизма, в который следует включать программу антикоррупционной направленности. Например, Указом губернатора Свердловской области от 6 мая 1996 г. № 169 утверждена Программа по борьбе с коррупцией и организованной преступностью в Свердловской области на 1996–1997 гг. Аналогичная Программа утверждена в Калмыкии на 2005–2006 гг. Основным условием полноценности антикоррупционной программы выступает создание специализированного органа, наделенного самостоятельной компетенцией, или рабочей структуры в виде совещания, комиссии, совета по вопросам коррупции в каждом регионе и по возможности в муниципальных образованиях (см., например: Постановление мэра города Калининграда от 18 марта 1999 г. № 830 «О городской комиссии по борьбе с преступностью и коррупцией»; Постановление губернатора Ярославской области от 2 февраля 1995 г. № 35 «Об образовании координационного совета по борьбе с преступностью и коррупцией в Ярославской области»).

На сегодняшний момент соответствующие структуры созданы примерно в половине субъектов Российской Федерации. Между тем остается под большим вопросом компетенция подобных структур, периодичность их заседаний, статус принимаемых решений. О низкой эффективности названных антикоррупционных органов говорит отсутствие сколько-нибудь значительных результатов в их деятельности.

В субъектах Федерации имеет смысл дальнейшее распространение опыта правового регулирования противодействия коррупции, связанного с принятием законов. В частности, приняты Закон Республики Башкортостан от 13 октября 1994 г. № ВС-25/36 (ред. от 5 августа 1999 г.) «О борьбе с коррупцией»,Закон Саратовской области от 29 декабря 2006 г. № 155-ЗСО «О противодействии коррупции в Саратовской области». В Калининградской области с августа 2002 г. действует Закон «О порядке предоставления информации органами государственной власти», который регулирует механизм доступа к официальным документам и материалам, заседаниям органов государственной власти, а также случаи ограничения доступа. Упорядочены и вопросы представления материалов и документов на основании запросов. Этот региональный Закон вполне может стать основой для соответствующего федерального закона и модельным для иных субъектов Российской Федерации. В других субъектах Федерации и практически во всех муниципальных образованиях законодательные и иные нормативно-правовые акты антикоррупционной направленности не приняты, имеющиеся уже устарели, в лучшем случае такие акты сводятся к созданию антикоррупционных «карманных» структур или регулируют ограниченный круг вопросов.

Несмотря на принятие Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», проблема коррупции неполитических чиновников в регионе не снята. Многие из них являются служащими государственных организаций коммерческого и социально-культурного назначения. У таких «государственных» служащих конфликт интересов еще более очевиден, но они не вошли в число объектов противокоррупционного регулирования законов о службе и «приравнены» к служащим частного туристического агентства. На местном уровне действует Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ (ред. от 25 июля 2002 г.) «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Этот Закон не сопоставим по антикоррупционному потенциалу с Федеральным законом о гражданской службе, требует дополнения многими новыми нормами антикоррупционного характера. Единый акт о службе в государственных и муниципальных организациях мог бы послужить в качестве выхода из сложившейся ситуации.

В борьбе с коррупционными проявлениями не использован потенциал реформы публичного сектора управления. Административную реформу следует развивать на региональном и местном уровне, сокращая избыточные функции, излишнюю административную опеку и усмотрение должностных лиц.

В субъектах Федерации и муниципальных образованиях необходимо предусмотреть обязательность антикоррупционной экспертизы законопроектов и прочих правовых актов. На региональном и местном уровнях следует проводить антикоррупционный мониторинг ситуации, разрабатывать меры по открытому и честному распределению ресурсов. Например, с 1 октября 2006 г. введена новая система, которая положит конец закрытому распределению земельного фонда посредством «строительных клубов», членом которых неизменно являются администрации муниципальных образований. В Республике Марий Эл прокурором создана межведомственная специальная группа, которая отслеживает правительственные акты, в которых содержатся сведения о перемещении государственных средств; оценивает имеющуюся оперативную информацию на предмет достаточности оснований для возбуждения уголовного дела; планирует оперативные и следственные действия, направленные на получение и закрепление доказательств. За неполный год выявлено более 120 преступлений против интересов государственной службы, в том числе 56 фактов взяточничества (для сравнения — в 2003 г. в республике был осужден всего один взяточник).

В субъектах Федерации должно быть законодательно закреплено принятие государственных программ противодействия коррупции, включающих взаимодействие заинтересованных субъектов всей управленческой вертикали и оказание адресной поддержки отдельным муниципальным образованиям.

Отдельные структуры гражданского общества, в частности объединения предпринимателей, могут при желании внести заметный вклад в дело эффективного осуществления антикоррупционной политики. Так, уральские предприниматели подняли настоящий бунт, заявив, что им надоело бояться рэкетиров из государственных кабинетов, поэтому будут сдавать правоохранительным органам всякого начальника, который потребует взятку. И вот результаты — по сравнению с тем же периодом прошлого года количество выявленных фактов служебных злоупотреблений выросло почти на 70 %, а дел о взяточничестве — примерно на 18 %.

Таким образом, внимание ко всему спектру проблем региональной и муниципальной антикоррупционной политики позволит говорить о ее системности и последовательности, а в совокупности с общефедеральными мерами названные направления принесут ощутимые результаты в преодолении такого негативного фактора развития муниципальных образований и субъектов России, как коррупция.

Приложение 1

Уровень коррупции в России

1. В улучшении качественного состояния государственных процессов и соответственно правовой жизни важную роль играет политика, нейтрализующая коррупцию. Антикоррупционная политика создает благоприятные условия для правовой, экономической, культурной и других форм политики, то есть она в современных условиях — индикатор правового прогресса, одна из наиболее общих его предпосылок.

В настоящее время на государственном уровне наблюдается повышенная актуальность антикоррупционной функции, происходит институциональное оформление данной новой функции в интересах самозащиты общества и государства. По словам В. Устинова, «в этой сфере необходимо разработать концепцию по борьбе с коррупцией и принять специальную государственную программу… мздоимство в нашем государстве приобрело такие масштабы, что бороться с ним при помощи отдельных законов уже бессмысленно»[1]

. Например, «за прошлый год в суды было направлено более 24 тысяч коррупционных дел»[2]

.

Озабоченность коррупцией высказывали Президент РФ, члены Правительства РФ, депутаты Государственной Думы. Так, В.В. Путин неоднократно акцентировал внимание на том, что вся работа по реализации национальных проектов в 2006 г. должна быть организована самым рациональным, экономичным и современным образом, чтобы «ни одна копейка налево не ушла»[3]

. Выступая в Совете Федерации, руководитель МВД Р. Нургалиев предложил восстановить конфискацию имущества: «Меры по изъятию имущества, полученного противоправным путем, позволят решить одну из главных задач в борьбе с организованной преступностью и коррупцией — подрыв ее экономических основ». Его поддержал Председатель Совета Федерации С. Миронов, заметив, что «изымать последнее у родственников тех, кто совершил небольшие преступления, нельзя, а если огромное состояние нажито неправильным путем, то такая норма должна применяться». Такого же мнения придерживается и Генеральный прокурор РФ[4]

.

Как проблема любой закрытой, и в той или иной степени распределительной системы отношений, коррупция получила в сложившихся условиях бесконтрольности бюрократии благоприятствующий фактор. Всеобщее понижение в нашем государстве статуса таких социальных регуляторов, как право и мораль, а также снижение в целом общественного контроля, ослабление правопорядка приводят к образованию корруптивного пространства, коррупционных сетей, пронизывающих буквально всю иерархию общества. Не случайно «организационно сеть коррумпированных структур строится “сверху вниз” адекватно структуре власти»[5]

.

2. Россияне рассматривают коррупцию, в совокупности с бюрократическим засилием нынешней политической элиты, в качестве самой главной причины, препятствующей выходу страны из кризиса и экономическому процветанию (55%)[6]

. Рейтинг коррупции, среди прочих негативных явлений, не снижается: она всегда в пятерке самых острых проблем общества. О масштабах и результатах негативного влияния коррупции свидетельствуют социологические исследования авторов проекта. Так, мониторинги коррупции, проведенные в 2003, 2004 и 2005 годах, показали, что большинство опрошенных постоянно сталкиваются с коррупционными отношениями на всех уровнях. Согласно результатам одного из недавних социологических исследований почти две трети россиян давали взятки должностному лицу; 49,9 % опрошенных считают, что коррумпированность чиновничества у нас высокая[7]

; 53,8 полагают, что коррупцию в принципе невозможно победить[8]

; более 85% оценивают состояние коррупционной преступности в Российской Федерации как высокое и очень высокое. Удручающе выглядела картина «взяткоемкости», когда социологи обратились к объективным показателям, а проще, — к суммам и частоте подношений. Оказалось, что около 28% выплачивают вознаграждения не менее одного раза в год; 16,6% — два-три раза в год; постоянно — 5,5%. Получается, что, как минимум, половина населения страны замешана во взяточничестве. Около половины (45,7%) считают, что коррупция за последние два года увеличилась[9]

.

Большая часть населения считает уровень борьбы с коррупцией недостаточным. 26 % полагают, что состояние дел в этом направлении ухудшилось, а 43 % считают, что осталось в прежнем состоянии. Об этом свидетельствуют социологические исследования и выводы компетентных в этом вопросе органов, а также научных и экспертных организаций[10]

. О масштабе коррупции свидетельствует увеличение числа людей, надеющихся на себя, а не на власти — 78 %. Вместе с тем 61 % уверены, что вообще не имеют возможности хоть как-то влиять на власть и ее решения[11]

.

3. Коррупция в системе региональной и местной власти имеет индивидуальные черты, отражает всю специфику того или иного региона. Исходя из индивидуальности коррупции регионального и местного порядка, степени ее организованности и масштабов, различается восприятие коррупции населением. Исследование региональных и местных проблем коррупции занимает довольно значительный объем в изучении этого распространенного явления. Институт социологии РАН по результатам очередного исследования коррупции отмечает, что наиболее коррумпированными институтами россияне считают власть на местах (40,9 % опрошенных) и правоохранительные органы (33,8%)[12]

. Это диагноз отечественной правовой и политической системы, которая нуждается в немедленных и решительных противокоррупционных мерах. Недоверие населения порождает еще большую закрытость власти и еще большую коррумпированность чиновничества.

На основе исследования социологии коррупции в двадцати субъектах Российской Федерации, проведенном в 2005 г. и охватившем 2390 человек[13]

, отмечена картина, которую в целом можно определить как коррупционно опасную ситуацию. По мнению примерно половины опрошенных, уровень коррупционной преступности высок (очень высоким его считают более 50% опрошенных в Москве и Ростове-на-Дону), 45,7 % уверены, что коррупция среди государственных служащих увеличилась. В распределении мнений по регионам наиболее опасная коррупционная ситуация отмечена в крупных, экономически самостоятельных регионах (Челябинск, Тольятти, Волгоград, Казань, Нижнекамск, Ставрополь, Омск, Ростов-на-Дону). По данным приведенного исследования, 64,4 % отмечают, что коррупция встречается чаще всего среди работников системы исполнительной власти (26,6%, 12,2% — другие ветви власти). По нашему мнению, это свидетельствует о том, что представители данной ветви власти чаще контактируют с населением в повседневной жизни и принимают незаконные вознаграждения непосредственно в денежной или натуральной форме, то есть имеет место бытовое представление о коррупции как о взяточничестве, и это получает соответствующее отражение. Общегодовой объем взяток на региональном уровне составляет больше половины доходной части регионального бюджета[14]

.

В других исследованиях подчеркивается проблема недостаточной изученности региональной и местной коррупции: «Криминализация власти на местах зашла гораздо дальше, чем об этом можно судить по существующим статистическим данным и оперативным сводкам … преступления, совершаемые в различных эшелонах государственной власти ведущими руководителями органов местного самоуправления, в отличие от общеуголовной преступности, в традиционном порядке не регистрируются»[15]

.

Синдром всеобщего попустительства способствует развитию одиозных форм коррупции. Например, в Сибири целые автоколонны браконьерского леса пересекают государственную границу, сопровождаемые нередко милицейскими чинами. В Хабаровском крае борцы с коррупцией сами погрязли в ней, прикрывая преступления лесных браконьеров[16]

. Специалисты считают, что вывозимые за рубеж объемы древесины в более чем половине случаев имеют нелегальное происхождение, а это почти пять миллионов кубометров. Спасая природные богатства, граждане вынуждены решать свои проблемы с местной властью, обращаясь напрямую к Президенту страны[17]

.

Подобные факты не редкость, однако, учетом и обобщением криминальных проявлений региональной и местной власти ни один государственный орган целенаправленно не занимается. Причины такого положения Н.А. Колоколов усматривает в следующем: федеральные органы государственной власти не в состоянии охватить весь огромный и сложный сектор публичного управления, центр не оказывает помощь регионам в расследовании громких дел, к тому же коррупционные дела региональной и местной властей практически не регистрируются, отсутствует единый фронт борьбы с организованной преступностью в сфере государственного управления[18]

.

Борьба с коррупцией ведется несистемно, и превращается в большинстве случаев в рейды по местам концентрации низовой коррупции. Кампаний по противодействию коррупции было в последнее время немало: то вдруг перед очередным политическим мероприятием обнаруживаются «оборотни в погонах», то сотрудники по борьбе с экономическими преступлениями берут за взятки участковых врачей и медицинских сестер в поликлиниках, мелких муниципальных служащих[19]

, то показательно судят водителя, который предложил сотрудникам ГИБДД «откупную»[20]

.

4. Обсуждая ратификацию антикоррупционной конвенции ООН, депутаты Государственной Думы отметили, что за последний год Россия «скатилась» с 95 места в мировом рейтинге коррупции на 126, а теневой оборот в стране доходит до 300 млрд долларов. Таким образом, в мировом рейтинге уровня коррупции позиция нашей страны за год снизилась на тридцать пунктов, к почти последней десятке государств[21]

. Для сравнения, в 2004 г. мы занимали в данном рейтинге 90 место[22]

.

Косвенно состояние коррумпированности общества подтверждается традиционными исследованиями экономики. В последние годы фиксируют стабильно низкое положение России относительно предоставления и гарантий экономической свободы. Только 124 место против 114 в 2003 г. получила Россия по итогам 2004 г. Американские исследователи (авторы рейтинга) отмечают, что повысить уровень экономической свободы мешает сегодня «постоянно дорожающее государство и его услуги людям», слабая защита прав на частную собственность и коррупция.

В сложившейся ситуации нужны экстраординарные меры. По данным Генеральной прокуратуры РФ в 2001 г. прямые потери госбюджета от действий коррупционеров составляют 15 миллиардов долларов[23]

. Рынок деловой коррупции вырос в девять раз и совокупный объем взяток, в сопоставлении с бюджетом государства, увеличился с четверти до двух годовых бюджетов страны (2,66)[24]

. Недавнее исследование Всемирного банка эффективности борьбы с коррупцией в 26 постсоветских странах показало, что в России, несмотря на снижение объема взяток в доходах населения (с 1,4 до 1,1%), сохраняется тенденция валового роста коррупционных доходов (на 50% за 5 лет, с 2000 г.) Ситуация роста коррупции объясняется, с одной стороны, улучшением экономического климата, расширением государственного сектора и соответственно поля для коррупции, а с другой — отсутствием в народе «нулевой терпимости» к коррупционным проявлениям. Несовершенные правила государственного регулирования в налоговой, закупочной и судебной деятельности провоцируют коррупцию, широко распространена практика 10% «отката» при получении бюджетных денег (И. Юргенс, вице-президент Российского союза промышленников и предпринимателей)[25]

.

Все эти цифры, мнения, результаты научных исследований убеждают в системном характере коррупции, ее распространенности и бесконтрольности.



Pages:     || 2 |
 





<


 
2013 www.disus.ru - «Бесплатная научная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.