Санкт-Петербургский государственный университет

ЦЕНТР ГРАЖДАНСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ПРАВ ЧЕЛОВЕКА

САНКТ-ПЕТЕРБУРГСКИЙ ГУМАНИТАРНО-

ПОЛИТОЛОГИЧЕСКИЙ ЦЕНТР «СТРАТЕГИЯ»

Институт Уполномоченного по

правам человека в субъекте РФ

Учебное пособие

Под редакцией А.Ю.Сунгурова

Рекомендовано к печати

кафедрой политического управления

Санкт-Петербургского

государственного университетета

САНКТ-ПЕТЕРБУРГ

2003

Авторы: Г.Л.Бардиер (7.2; глава 10), Е.Л.Бестужев (8.1, 8.2), И.Ф.Вершинина (6.1),

В.Е.Гоголев (6.2), Д.В.Дубровский (3.3), В.А.Капустин (11.2), И.Ю.Козлихин

(3.1), А.И.Лебедев (7.1), О.Ю.Малинова (3.2), В.Н.Монахов (глава 4),

А.Л.Нездюров (9.4), С.А.Пашин (5.4), А.Ю.Сунгуров (введение, 1.3-1.5, 2.4, 2.5,

5.1, 5.2, 8.3, 9.1-9.3, заключение), Н.А.Цымбалова (1.1, 1.2, 2.1-2.3, 11.5),

А.В.Чугунов (5.3, 11.1, 11.3, 11.4).

Рецензенты: д-р полит. наук Р.М.Вульфович

д-р филос.наук В.А.Гуторов

Институт Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ: Учеб. пособие. / Под редакцией А.Ю.Сунгурова. – СПб: Норма., 2003. - 312 с.

В книге систематизируется современное состояние науки и накопленный практический опыт по деятельности института Уполномоченного по правам человека (омбудсмана), причем основное внимание уделяется работе этого нового правового института в субъектах РФ. Книга подготовлена как учебное пособие для Курса повышения квалификации сотрудников аппаратов Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, реализованного Центром гражданского образования и прав человека СПбГУ в 2002-2003 гг.

Для Уполномоченных по правам человека (омбудсманов) и сотрудников их аппаратов, для студентов по специальностям политология, государственное и муниципальное управление, а также для специалистов в области политики и государственного управления.

Издание осуществляется при поддержке фонда Дж. И К. Макартуров

ISBN ______________ с СПб центр “Стратегия”, 2003

Содержание

Введение

Глава 1. Институт омбудсмана в современном мире: общая концепция, история и перспективы развития.

1. История развития.
2. Основы концепции деятельности
3. Причины быстрого распространения института в конце ХХ века.
4. Омбудсман и другие государственные институты защиты прав человека.
5. Перспективы развития института Омбудсмана

Глава 2. Появление и развитие института Уполномоченного по правам человека в России и ее регионах.

1. Появление института Уполномоченного по правам человека в России
2. Появление института Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ
3. Специализированные Уполномоченные и близкие им структуры
4. Уполномоченные по правам человека в субъектах РФ: нормативные основы, персоналии и условия деятельности.
5. Первый опыт деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.

Глава 3. Права человека и механизмы их защиты

1. Позитивизм и естественное право
2. «Поколения» прав человека: основные этапы развития правовой идеи и правового института
3. Международные и национальные механизмы защиты прав человека.

Глава 4. Право на информацию и пределы его ограничения

1. Законодательное закрепление информационных прав и свобод
2. Судебная защита информационных прав и свобод.
3. Международно-правовые стандарты в сфере регулирования информационных прав и свобод
4. Правомерные условия ограничения информационных прав и свобод. Евросудебная триада критериев их правомерности.
5. Правовой режим личной тайны

Глава 5. Гражданское общество и правовое государство: мировой опыт и российская специфика.

1. Что такое «Гражданское общество?»
2. Структуры гражданского общества в современной России и их взаимодействие с властью.
3. Интернет-технологии и обеспечение прозрачности деятельности властей. Российский и международный опыт
4. Развитие правовой и судебной реформа в России

Глава 6. Организация работы аппарата Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ.

1. Менеджмент эффективной работы Уполномоченного и его аппарата на примере Калининградской области
2. О порядке работы аппарата Уполномоченного по правам человека Свердловской области с обращениями граждан.

Глава 7. Организация работы с жалобами и обращениями.

1. Работа с жалобами граждан в аппарате Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации
2. Возможности компьютеризации процесса регистрации и анализа жалоб и обращений

Глава 8. Совершенствование законодательства и критерии эффективности института Уполномоченного по правам человека в субъекте РФ

1. Значение законодательной инициативы в деятельности Уполномоченного по правам человека.
2. Практика законотворческой деятельности Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ.
3. Критерии эффективности работы института Уполномоченного по правам человека и его сотрудников.

Глава 9. Институт Уполномоченного по правам человека и его партнеры.

2. Правозащитники и правозащитное движение
3. Правозащитное движение и политика
4. Взаимодействие государственных и общественных правозащитных организаций.
5. PR-обеспечение деятельности Уполномоченных по правам человека и их аппарата

Глава 10. Организационно-психологические основы менеджмента и их

применение для оптимизации деятельности института

Уполномоченного по правам человека

1. Руководство и подчинение
2. Психологические особенности разных типов людей.
3. Межличностные коммуникации и активные методы групповой работы.

Глава 11. Применение интернет-технологий в деятельности аппарата

Уполномоченного по правам человека

1. Задачи главы и уровни использования компьютерных технологий в аппаратах Уполномоченных по правам человека
2. Введение в Интернет: основные понятия и базовые технологии
3. Использование информационных систем и баз данных в аналитической деятельности
4. Сетевое дистанционное обучение и его возможности для повышения квалификации сотрудников аппарата Уполномоченных
5. Ресурсы Интернета по вопросам защиты прав человека:

Заключение

Индекс имен

Авторы Учебного пособия

Эффективная работа аппарата Уполномоченного по правам человека и его сотрудников. Учебное пособие

Введение

Глава 1. Институт омбудсмана в современном мире: общая концепция, история и перспективы развития.

1. История развития.

Наряду с традиционными, классическими механизмами контроля за деятельностью государственной администрации и обеспечения соблюдения ею прав граждан (к которым относят судебный, парламентский и общественный контроль), в мировой практике последних десятилетий получил значительное распространение новый институт, ранее неизвестный большинству стран с развитыми демократическими и правовыми традициями. Это так называемый институт омбудсмана^[1]. Впервые он возник в Швеции в начале XIX века, и долгое время оставался чисто шведским правовым феноменом. Однако в XX веке после второй мировой войны он стремительно завоевывает популярность в разных странах мира. Сегодня аналогичный институт имеют в своей государственно-правовой системе около ста государств мира.

Под омбудсманом понимается "достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и на опосредованный парламентский контроль в форме надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений"(Хаманеева, 1998, с. 9).

Ниже представлен краткий обзор истории становления и распространения института омбудсмана в разных странах мира.

Как мы уже отмечали выше, институт омбудсмана имеет скандинавское происхождение. Впервые он был создан в Швеции в начале XIX века, когда в Конституции 1809 года была введена должность омбудсмана юстиции. Однако сам термин "омбудсман" появился в Швеции еще в более ранние времена.

Начнем с этимологии понятия. В Швеции это слово имеет несколько значений: представитель, агент, делегат, адвокат, опекун или любое другое лицо, которое уполномочено другими субъектами действовать от их имени и служить их интересам. Как пишет В.В. Бойцова, термин имеет немецкое происхождение, и его корни восходят к раннему периоду жизни германских племен. Омбудсманом называлось лицо, которое избиралось для сбора от имени пострадавшей стороны денежной пени (виры) с преступников, совершивших убийство. Шведы и другие скандинавские народы в прошлом переводили слово "омбудсман" как "поверенный", "управляющий делами", "доверенное лицо". Возможно также, что институт омбудсмана берет начало от римских должностей цензоров, трибунов, провинциальных прокураторов (Бойцова, 1996, с. 9).

Первая историческая веха в развитии института омбудсмана относится к эпохе абсолютной монархии и связана с возникновением в Швеции в XVI веке фигуры Главного Сенешаля ("drotsen"), которому вменялось в обязанность осуществлять от имени верховной власти короля надзора за деятельностью судей и отправлением правосудия и представлять доклады королю. С 1683 года другому должностному лицу (General Richz Schultz) было дано право прямого воздействия на судебных чиновников, вплоть до их обвинения в суде (Хиль-Роблес, 1997). Далее происходит расширение сферы такого контроля со стороны королевской власти и на администрацию королевства. Этот этап связан с именем Карла XII. После поражения под Полтавой в 1709 г. он уезжает в Турцию, а в Швеции в этот период начинаются волнения и беспорядки. Тогда Карл XII своим указом в 1713 г. учреждает должность королевского омбудсмана (Konungens Hgsta Ombudsmanen), который с 1719 г. стал называться канцлером юстиции (Justitie Kansler). Его главной функцией являлось осуществление надзора за деятельностью судей, гражданских служащих, обеспечение должного исполнения ими национальных законов^[2]. Однако канцлер был слугой короля и подчинялся кабинету. Он не обладал достаточной независимостью для того, чтобы эффективно защищать граждан (Бойцова, 1996, с. 42).

После смерти Карла XII следует сложный исторический период, который в рассматриваемом нами аспекте характерен тем, что на разных этапах канцлер юстиции либо находился под влиянием короны, либо становился в большей степени подотчетен законодателям или землям, получая значительную независимость. Окончательное освобождение Швеции от абсолютизма (после убийства короля Густава III и свержения его преемника Густава IV) ознаменовалось принятием риксдагом (парламентом) в 1809 г. новой Конституции, в основе которой лежал принцип равновесия власти короля и парламента.

Конституция вводила должность омбудсмана юстиции (Justitie-Ombudsmanen). В отличие от канцлера (эта должность также сохранилась, как королевский чиновник), омбудсман юстиции выходил из-под опеки короля и становился подотчетен парламенту, который его избирал и которому он должен был представлять ежегодный доклад о своей деятельности, будучи в своей деятельности независимым и не подчиняющимся никому, кроме закона. В сферу его компетенции входил надзор за администрацией, юстицией и даже Церковью (Хиль-Роблес, 1997, с. 42).

Со временем институт омбудсмана претерпел существенные изменения. Так, сфера его компетенции была распространена на служащих местной администрации. Кроме того, он перестал быть единоличным органом. Для контроля за военной администрацией в 1915 г. создается военный омбудсман (Militieombudsman), который существовал отдельно до 1967 г. Однако с этого времени возрожден принцип органического единства службы, но при этом определяются три различные сферы деятельности, каждая из которых контролируется отдельным омбудсманом. Иными словами, на единой должности находятся три лица, каждое из которых носит звание омбудсмана юстиции. Сегодня, согласно принятым правовым актам (Акт о Риксдаге, 1999), в Швеции действует бюро омбудсманов из четырех человек: Главный парламентский омбудсман и три Парламентских омбудсмана.

Второй страной, где была введена должность омбудсмана, стала Финляндия (Конституция 1919 года), где он также, как и в Швеции, сосуществует с канцлером юстиции. С середины ХХ века этот институт приобрел большую популярность и в других странах мира.

Так, в Дании подобный институт был учрежден в 1953 г. в ходе конституционной реформы. Именно датская модель получила наибольшее признание в мире, благодаря тому, что датская правовая система ближе англо-американской и европейской континентальной правовой культуре.

В Норвегии первоначально была введена должность военного омбудсмана (1952 г.), но в дальнейшем – с 1962 г. – соответствующий орган был создан для контроля за деятельностью гражданской администрации.

Далее идея омбудсмана из северных (Скандинавских) стран распространилась во многих других государствах Европы, Америки, Азии, Африки, Океании.

На основе датской модели в 1962 г. этот институт был создан в Новой Зеландии, воспринявшей его первой среди англоязычных стран.

Накопленный опыт института омбудсмана был изучен в странах обычного права. Уже в 1967 г. в Великобритании принимается Закон об образовании аналогичного института. Он получил название Парламентского уполномоченного по делам администрации (Parliamentary Commissioner for Administration). Впоследствии такого рода службы были образованы также в Шотландии и Уэльсе.

В том же году, что и Великобритании, омбудсман был учрежден в ряде провинций Канады, а к 1977 г. он существовал уже во всех провинциях (при том, что на федеральном уровне омбудсмана "общей компетенции" нет, однако, созданы два отраслевых омбудсмана – уполномоченный по вопросам государственных языков с 1969 г. и следователь по делам исправительных учреждений с 1973 г.). Постепенно происходило становление этого института в Австралии. Так, в Западной Австралии служба омбудсмана была введена в 1971 г., в Южной – в 1972 г., в Виктории – в 1973 г., и т.д.

Как и в Канаде, идея введения федерального омбудсмана не получила признания и в США, однако там возникли свои омбудсманы различного типа в ряде штатов: Гавайи (1969), Небраска (1971), Айова (1972), Аляска (1975), Нью-Джерси (1974), Аризона (1996) и др. Вместе с тем, в США возник и целый ряд так называемых "псевдоомбудсманов" (или "исполнительых омбудсманов"), которые имели мало общего с первоначальной моделью, поскольку назначались губернатором штата. Также омбудсманы появились и в ряде городов: Дейтон (Огайо), Эри (Пенсильвания) и др.

Особый интерес с точки зрения опыта для России представляют страны, где институт омбудсмана создавался в условиях демонтажа диктатуры. Первой такой страной стала Португалия, где был ликвидирован диктаторский режим Салазара. В 1975 г. создается институт омбудсмана – Проведора (поручителя) юстиции. Он стал одним из элементов системы защиты молодой демократии.

Аналогичная ситуация сложилась и в Испании, где по Конституции 1978 г., восстановившей парламентский демократический строй, и принятому в соответствии с ней в 1981 г. Органическому закону, был учрежден институт омбудсмана – Народного защитника (Defensor del Pueblo). Это было одним из наиболее удачных государственно-правовых нововведений на этапе перехода от режима Франко к демократии. Причем, испанцами была избрана "сильная" модель института омбудсмана, приближенная к классическому шведскому образцу с некоторыми дополнительными полномочиями. Именно по испанской модели стал впоследствии создаваться институт омбудсмана (Народного защитника) в государствах Латинской Америки, где этот процесс также был частью процессов демократизации и перехода к свободному рынку. Сегодня этот институт существует в Мексике, Колумбии, Эквадоре, Перу, Боливии, Аргентине, Венесуэле, Чили и др., а также в странах Карибского бассейна.

Различные виды омбудсманов известны Швейцарии, Бельгии, Италии, Франции, ФРГ, Австрии. Институт омбудсмана создан в Нидерландах, Японии, Ирландии, Египте, Австралии, Израиле, Индии, на Кипре, а также во множестве развивающихся стран – Гайана, Маврикий, Острова Фиджи и др.

Отдельное внимание следует уделить, на наш взгляд, процессам создания института омбудсмана на постсоветском пространстве, которые начинаются с началом демократических реформ в конце 1980-х гг. Первым омбудсманом в Восточной Европе был польский Уполномоченный по правам граждан, начавший свою деятельность с 1988 г., а годом позже омбудсман был учрежден в Венгрии. С 1990 г. аналогичная служба появилась в Хорватии, с 1993 г. – в Румынии, с 1994 г. – в Литве, а также других странах.

Стоит отметить также, что в разных странах институт омбудсмана создается как на национальном уровне, так и на уровне регионов, а иногда и на уровне муниципалитетов, а также могут вводиться должности "специализированных" омбудсманов, т.е. работающих по конкретным направлениям защиты прав человека (по делам армии, по правам потребителей, по проблемам гендерной дискриминации и т.п.).

Особый вопрос – институт омбудсмана в федеративном государстве. В одних странах он существует на федеральном уровне, в других – только на уровне субъектов федерации. Как говорилось выше, идея введения федерального омбудсмана не нашла поддержки в США и Канаде, где этот институт учреждается пока только на уровне штатов.

Отсутствует федеральный омбудсман и в ФРГ, хотя там с 1957 г. существует Уполномоченный бундестага по делам армии. Кроме того, в федеральном масштабе с 1975 года возросла роль комиссии по жалобам, порядок работы которой был упрощен, а сама она наделена значительными полномочиями для прямой проверки нарушений в деятельности администрации. Также в Германии действуют омбудсманы на уровне земель. Так, в земле Рейнланд-Пфальц учреждена должность омбудсмана по делам гражданской администрации, в земле Шлезвиг-Гольдштейн – омбудсмана по социальным вопросам. В земле Гессен впервые в 190 году создан институт избираемого парламентом уполномоченного по защите частной жизни. На федеральном уровне он был развит Законом 1977 г. "О защите от противозаконного использования личных или частных сведений", и гессенскому примеру последовали 9 из 11 федеральных земель.

Из других федеративных государств также в Индии отсутствует федеральный омбудсман, но существуют омбудсманы штатов. Первый федеральный омбудсман появился в 1977 г. в Австралии, где также имеются омбудсманы во всех штатах. Опыту Австралии последовал Пакистан, где есть один федеральный омбудсман и региональные омбудсманы в каждой провинции.

Уже из этого краткого обзора истории становления института омбудсмана в мире видно, насколько популярна оказалась эта идея. Сегодня около ста государств мира имеют такой институт, хотя он обладает различной компетенцией, правовым статусом, организационными формами, возможностями воздействия. При всех национальных отличиях основные функции омбудсмана состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер (то есть чиновники не обязаны им следовать), в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмана принимаются к исполнению (Пустынцев, 1999).

2. Основы концепции деятельности

Международная ассоциация юристов приняла следующее определение термина "омбудсман": "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады" (Бойцова, 1996, с. VI).

Альваро Хиль-Роблес так формулирует коротко основной смысл деятельности омбудсмана: он "заключается в защите и охране того беспомощного и, как это ни парадоксально, с каждым днем все более беззащитного в современном обществе существа, которое известно как "человек администрируемый". Охрана и защита от кого? От государства, от действий органов государственной администрации" (Хиль-Роблес, 1998, с. 75).

В этом высказывании и кроются предпосылки возникновения интереса к старому скандинавскому институту омбудсмана и столь широкого его распространения. Эти предпосылки во многом схожи во всех странах, учредивших этот институт. Во всех случаях это была слабость существующих механизмов контроля за деятельностью администрации, различающаяся в разных странах степенью такой слабости, масштабами бесконтрольного произвола чиновников и потребностью и готовностью общества поставить ему заслон.

Когда скандинавский институт омбудсмана стал распространяться в странах "классических демократий", в этих государствах уже существовали старые отлаженные механизмы, позволяющие гражданам контролировать деятельность государственной администрации. Эти "три кита" – судебный контроль, парламентский контроль и общественный контроль, в том числе через независимые средства массовой информации. Сюда же можно отнести и внутренний контроль самих административных органов. Однако, при ближайшем рассмотрении, все эти традиционные инструменты оказывались недостаточно эффективны, не позволяли гражданину чувствовать себя в полной мере защищенным от административного произвола.

Этому способствовало и начавшееся после Второй мировой войны и постоянно растущее проникновение государства во все сферы жизни общества, расширение административной активности государства, рост государственного регулирования, что приводит к умалению роли законодательной власти и упрочению позиции административного аппарата.

Как следствие этих процессов, гражданин действительно чувствовал себя все более беззащитным перед безличной государственной машиной (этим современным Левиафаном), все менее способным ей противостоять. "Гражданин, права которого попираются, нарушаются или игнорируются, даже при наличии возможности не всегда готов ввязаться в сложную, длительную и дорогостоящую борьбу с администрацией. Незнание законов и благоговейный страх перед юстицией ведет к тому, что во множестве случаев огромное число граждан стоически – пусть и впадая порой в отчаяние – терпит абсолютно недопустимые административные нарушения" (Хиль-Роблес, 1998, с. 75).

Невысокой оказывается эффективность парламентского контроля в форме депутатских запросов и парламентских комиссий, а судебная процедура кажется длительной, дорогой и сложной.

Таким образом, потребность в институте омбудсмана возникла тогда, когда наступило осознание того, что на данном этапе развития существующие институты оказались неспособны решать возложенные на них контрольные задачи в отношении государственной администрации и возникла необходимость дополнительной защиты прав граждан против административного произвола.

Это и вызвало к жизни идею дополнить существующую систему гарантий прав граждан новым элементом, которым и стал институт омбудсмана, который Альваро Хиль-Роблес назвал "одной из шестеренок тонкого институционного механизма правового государства" (Хиль-Роблес, 1997, с. 23).

С другой стороны, идея введения института омбудсмана в поставторитарных и посттоталитарных государствах возникает в гораздо более неблагоприятных условиях – при практически полном отсутствии или крайне слабом развитии иных контрольных механизмов. Отсутствует независимый суд, значение парламента крайне низко при гипертрофированной роли исполнительной власти, средства массовой информации находятся под серьезным государственным давлением, государственный аппарат отличается высокой коррумпированностью и закрытостью от какого бы то ни было общественного контроля. В этом случае омбудсман оказывается в достаточной степени «одиноким» в рамках сложившейся системы, а потому вынужден брать на себя не свойственные ему в нормальной ситуации функции.

Но вернемся к общей характеристике рассматриваемого института. Этот новый контрольный механизм обладал существенными особенностями, своей специфической философией, что отличало его от традиционных форм контроля и сделало идею омбудсмана столь привлекательной.

Сама должность омбудсмана носит в разных странах различные наименования. В скандинавских странах, на родине этого института, используется название Омбудсман юстиции, в англоязычных странах – парламентский уполномоченный (Парламентский уполномоченный по делам администрации – Великобритания, Северная Ирландия, Шри Ланка), Парламентский уполномоченный для расследований (Новая Зеландия), просто парламентский уполномоченный (омбудсман) – англоязычные провинции Канады. В трех странах применяется термин "уполномоченный" без прилагательного "парламентский": уполномоченный по жалобам (Израиль), уполномоченный по правам граждан (Польша), уполномоченный по правам человека (Россия). Используются также термины посредник, медиатор (Франция), проведор (поручитель) юстиции (Португалия), помощник граждан (штат Айова, США), адвокат народа (Румыния). В названии этого института применяется также термин "защитник", подчеркивающий его направленность именно на защиту прав граждан: защитник граждан (провинция Квебек, Канада), народный защитник (омбудсман) (Испания), публичный защитник (штат Небраска, США), гражданский защитник (итальянские провинции), народный правозащитник (Хорватия). Иногда функцию института омбудсмана выполняет коллективный орган: коллегия народной правозащиты (Австрия), комиссия по расследованиям злоупотреблений администрации (Непал), парламентская комиссия по правам человека (Латвия) (Сунгуров, 1999).

Также следует заметить, что в мировой практике известны три модели института омбудсмана, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д. Приведем эти три модели (Ливеровский и др., 1999):

1. Исполнительный омбудсман. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсману.
2. Независимый омбудсман. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмана существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.
3. Парламентский омбудсман. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основной задачей классического парламентского омбудсмана является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).

В большинстве стран, где существует институт омбудсмана, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсман – дитя парламента. Он возник именно как орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но попираемые исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти. Именно чиновники повинны в большей части нарушений гражданских прав и свобод.

При всем разнообразии в наименованиях, термин "омбудсман" является собирательным, представляет собой родовое понятие, образ специальной службы, не похожей на другие государственные и общественные структуры, независимо от официально принятого его наименования.

Далее мы рассмотрим основные черты, присущие институту омбудсмана, составляющие его концепцию. Исходным пунктом для понимания смысла института можно назвать то, что он учреждается в качестве дополнительного механизма контроля за деятельностью администрации, когда традиционных инструментов оказывается недостаточно (либо когда таковые традиции попросту отсутствуют или существуют в зачаточной стадии). Он ни в коем случае не заменяет и не подменяет последние, а именно дополняет их, играет по отношению к ним субсидиарную роль.

Как уже говорилось выше, в большинстве случаев омбудсман назначается парламентом на определенный срок (процедура и сроки могут различаться). Исключения составляют Франция (о чем мы уже писали) и ряд других стран. Омбудсман назначается президентом страны на Кипре, в Ирландии, Мальте, Новой Зеландии (генерал-губернатором), однако и здесь требуется предварительное согласие парламента. В Великобритании омбудсмана формально назначает королева, однако фактически этому предшествует согласие лидеров парламентских партий.

В национальном законодательстве содержатся нормы, закрепляющие определенные требования, предъявляемые к претендентам на должность омбудсмана, которые неодинаковы в разных странах, но, как правило, относятся к профессиональным (юридическое образование), личным качествам (высокая репутация, моральные качества), возрасту лица. Как правило, законом устанавливается несовместимость поста омбудсмана с иными публичными должностями, с политической и коммерческой деятельностью.

Наиболее важным элементом правового статуса омбудсмана является его компетенция. Несмотря на то что в целом компетенция омбудсманов содержит ряд общих черт в различных странах, сфера ее распространения неодинакова. Это обуславливается национальными традициями и управленческо-правовыми особенностями государств. Обычно омбудсман имеет общую юрисдикцию над широким рядом правительственных организаций. В одних случаях этот ряд может быть расширен и включать судей, полицию и армию, в то время как в других странах одна или более из указанных сфер специально исключается. По критерию объема компетенции омбудсманов можно разделить на несколько групп. К первой группе относятся омбудсманы, осуществляющие свои полномочия в отношении государственных органов, принадлежащих к различным ветвям власти. Во вторую группу входят омбудсманы, полномочия которых распространяются лишь на органы исполнительной власти. К третьей группе принадлежат омбудсманы, чья сфера контроля охватывает не только государственные органы, но распространяется и на негосударственные структуры. Кроме того, в каждой из этих групп имеется ряд исключений из сферы их компетенции. Наконец, компетенция специализированных омбудсманов охватывает один определенный аспект управления (доступ к информации, исполнение наказаний, полиция, вооруженные силы, этическое поведение должностных лиц и т.п.).

Одним из главных способов реализации омбудсманом своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан. Гражданин обращается к нему в случае неудовлетворения решением, порядком его принятия или поведением должностного лица, т.е. тогда, когда нарушаются его права органом государственной власти или чиновником (например, неправильное или несвоевременное решение дела, слишком узкое толкование правовых норм и т.д.).

Как правило, доступ к омбудсману устанавливается прямой, не предусматривающий каких-либо посредников между ним и гражданином. Однако в некоторых странах введен принципиально иной вариант: любая жалоба должна поступать через члена парламента (такой "парламентский фильтр" существует в Великобритании и Франции). Простой и прямой доступ является важным достоинством службы омбудсмана, позволяющим гражданам не испытывать формальных затруднений при подаче жалобы и осуществлении контакта с омбудсманом. Такие жалобы чаще всего не облагаются госпошлиной.

Как правило, для подачи жалобы устанавливаются определенные ограничения, касающиеся сроков (например, жалоба должна быть подана в течение года или двух с момента обжалуемого действия), а также требования исчерпания иных средств правовой защиты.

С момента принятия жалобы начинается работа по ее рассмотрению, т.е. омбудсман приступает к выяснению обстоятельств дела, поскольку большая часть жалоб нуждается в дополнительных материалах и изучении. Процедура эта не формализована. При проведении проверки по жалобе омбудсман имеет право знакомиться с различными документами министерств и ведомств (зачастую даже секретность не может являться препятствие для доступа омбудсмана к этим документам), изучать эти документы, требовать представления необходимых материалов и информации от официальных лиц, проводить проверочные действия, требовать объяснения от должностных лиц, государственных служащих и граждан. Все органы и организации, к которым обращается омбудсман, обязаны взаимодействовать с ним и оказывать ему содействие в определенных законом формах.

Однако широкие надзорные функции омбудсмана за деятельностью различных органов и должностных лиц с целью защиты прав и законных интересов граждан не сводятся только к процессу разрешения жалоб граждан. Кроме рассмотрения жалоб, омбудсманы могут контролировать деятельность государственных органов и иными способами. Чаще всего омбудсманы наделены правом проводить расследование по долгу службы, т.е. при отсутствии жалобы заинтересованных лиц. При обнаружении случаев нарушения прав граждан омбудсманы могут начать производство по собственной инициативе (но этого не могут, например, омбудсманы в Великобритании и Новой Зеландии).

В связи с этим в мировой практике выделяются две модели службы омбудсмана – реактивная (реагирование на жалобы) и "агрессивная" (проведение расследований по собственной инициативе). Причем последняя в большей степени свойственна странам, недавно вступившим на путь демократических преобразований или принадлежащим к "третьему миру" (Бойцова, Бойцова, 1997).

Рассматривая жалобы граждан или защищая их права по своей инициативе, омбудсманы учитывают личное восприятие гражданами поведения государственных служащих в отношении самих граждан, т.е. субъективный фактор. Кроме того, омбудсман, защищая права человека, не связан узкоюридическими соображениями. Он наблюдает как за законностью, так и за целесообразностью актов и действий администрации. Он правомочен не только контролировать их соответствие закону, но и надзирать за правильностью административного процесса, устанавливать "неразумность" и несправедливость решений, проверять их цели и основания и т.п., т.е. призван защищать гражданские права, зачастую не закрепленные законодательно.

"Роль омбудсмана - защищать людей от нарушения их прав, злоупотребления властью, ошибок, халатности, несправедливых решений и плохого управления, для того чтобы усовершенствовать публичную администрацию и сделать правительственные действия более открытыми, а правительство и его служащих - более ответственными перед обществом" (Концепция омбудсмана) – так определяется смысл института в материалах Международного института омбудсмана (перевод мой. – Н.Ц.). Здесь употребляется понятие "плохое управление" или "дефект управления" (maladministration), что обычно переводят как "неудовлетворительная работа администрации" (Хиль-Роблес, 1997, с. 95) или "ненадлежащее выполнение административных функций" (Хаманева, 1998, с. 32). Этот новый юридический термин пришел из законодательства Великобритании, которое, однако, не дает ему определения, оно интерпретируется самим Парламентским Уполномоченным в процессе его деятельности. "Плохое управление" включает в себя не только незаконные действия и решения аппарата исполнительной власти, но и широкий комплекс действий, которые могут вызвать нежелательные последствия для гражданина. Так, формами "плохого управления" могут быть: дача совета, который ввел гражданина в заблуждение относительно его прав и причинил тем самым убыток, "предвзятость, халатность, невнимательность, медлительность, некомпетентность, непригодность, упорствование в ошибке, произвол и т.п." (М. Кросс) (Хиль-Роблес, 1997, с. 96).

Характерной особенностью деятельности омбудсмана как независимого посредника между гражданами и государственными органами является то, что он не имеет никакой возможности непосредственно корректировать решения органов или должностных лиц. Он не наделен судейскими прерогативами, юридически-властными полномочиями, его решения не носят императивного характера. Он может добиться результата, лишь действуя методом убеждения, оказывая морально-правовое воздействие на администрацию. Однако, несмотря на отсутствие у омбудсмана властных полномочий, он наделен разнообразными формами реагирования в случае обнаружения нарушений законности и прав граждан, которые на практике оказываются весьма действенными.

Одной из классических форм реагирования омбудсмана на обнаруженное им нарушение прав и свобод гражданина является представление. Этот документ он адресует органу или должностному лицу, которое своими решениями или действиями (бездействием) ущемляет права личности. В представлении омбудсман высказывает мнение и формулирует предложения о способе разрешения дела; он может рекомендовать органу или должностному лицу изменить принятое им решение, предложить справедливое, на его взгляд, решение, пересмотреть существующую практику, компенсировать гражданину материальный ущерб. В некоторых случаях представления омбудсмана носят превентивный характер, что позволяет влиять на принятие решения уже на начальной стадии.

Субъекты, которым направлены представления омбудсмана, которые не имеют обязывающего характера, обязаны проинформировать его о предпринятых действиях либо об их позиции по данной жалобе в определенный законом срок. Если в установленный срок не последует удовлетворительного ответа, то омбудсман может обратиться в вышестоящую компетентную инстанцию с требованием принять соответствующие меры, уведомить об этом президента, парламент и общественность.

Как уже говорилось выше, рекомендации омбудсмана не являются обязательными. Их юридическая сила основывается не на законе, а на убедительности его доводов и его способности завоевывать доверие государственных органов, прессы. Общественное мнение играет огромную роль в поднятии престижа омбудсмана, а важнейший способ воздействия на администрацию со стороны омбудсмана – предание гласности поведения государственных служащих, что является существенным стимулом для восприятия рекомендаций омбудсмана. Так, если омбудсман не удовлетворен реакцией на свои рекомендации, он имеет право придать им публичный характер.

Здесь следует заметить, что по мере распространения института омбудсмана в мире наблюдалась тенденция к сокращению его полномочий. Если в Швеции омбудсман имеет право на такую меру воздействия, как обвинение и преследование чиновника в судебном порядке (хотя в настоящее время эта мера почти не используется), то в последствии омбудсману все реже стало предоставляться право применять прямые санкции или требовать их применения к чиновнику, которому вменяются неправомерные административные действия, или возбуждать судебное дело; даже когда это право за ним признается, он редко его применяет.

Таким образом, как отмечает Альваро Хиль-Роблес, "права омбудсмана, как и суть его обязанностей, претерпевают заметную эволюцию от репрессивной или квазикарательной функции к превентивной, благосклонной и убеждающе-корректирующей, по возможности исключающей возбуждение дела о санкциях. Поощряется содействие государственной администрации и особенно должностных лиц в дружеском разрешении возможных конфликтов и максимальном преодолении недоверия и враждебности с их стороны"(Хиль-Роблес, 1997, с. 286).

Институт омбудсмана называют "магистратурой убеждения", поскольку он использует "оружие" гласности, критики и убеждения. Его философия предполагает, что благородная цель деятельности омбудсманов – устранение административного насилия, произвола и бессердечия – не может достигаться принудительными мерами.

В крайнем случае неудачная попытка убедить администрацию в необходимости исправить акт или решение будет отражена в ежегодном докладе парламенту, а если речь идет о срочном или серьезном вопросе, то в специальном докладе. Парламент решит, какие меры необходимы.

Ежегодный доклад парламенту является еще одной, очень важной формой реагирования омбудсмана на выявленные нарушения. В этом документе омбудсман анализирует наиболее часто встречающиеся нарушения прав граждан, отмечает недостатки в деятельности органов управления, дает сведения о неправильном толковании и применении законов, сообщает о случаях уголовного преследования должностных лиц, высказывает свои рекомендации по совершенствованию законодательства и практики его применения.

Эффективность усилий омбудсмана во многом определяется тем, что чиновник боится попасть в его ежегодный доклад и уже это само по себе заставляет его прислушиваться к рекомендациям омбудсмана. "Публикация ежегодного доклада вызывает расстройство желудка у центрального правительства и местных властей" (Хиль-Роблес, 1998, с. 80).

Н.Ю. Хаманева так формулирует общие черты института омбудсмана, составляющие единую концепцию этого института:

1. Институт омбудсмана представляет собой важное дополнение правообеспечительного механизма, действующего в государстве. Его введение является закономерным итогом демократизации общества.
2. Главная задача деятельности омбудсмана – охрана прав граждан, что конкретизирует его позицию как элемента системы охраны правопорядка в широком смысле, существующей наряду с парламентским, судебным, административным и иными формами контроля и надзора.
3. Должность омбудсмана относится к высшим должностям государства.
4. Важнейшая черта института омбудсмана – его независимость, в большинстве стран он избирается парламентом, отчитываясь лишь перед ним.
5. В основную функцию омбудсмана входит контроль за деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмана либо по жалобам граждан.
6. В ряде случаев омбудсман рассматривает дело не только с точки зрения соответствия закону решений и действий администрации, но и, что очень важно, особенно для государств, в которых этот контроль осуществляется в рамках системы административных судов, может рассматривать комплексно деятельность государственных органов и их должностных лиц и вынести решение о человечности, справедливости и целесообразности их действий.
7. Институт омбудсмана обладает редким качеством – с одной стороны, способностью модифицироваться исходя из различных социально-политических условий страны, а с другой – не изменять своим основным свойствам и содержанию.
8. Контрольные мероприятия омбудсмана направлены прежде всего на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого используя арсенал средств, специфичных только для него – методы убеждения, критику, гласность. В его распоряжении нет административных, императивных полномочий. Существование этого института направлено на развитие и совершенствование нетрадиционных способов воздействия на административное поведение.
9. Основным в этой форме контроля является ее простой и понятный для граждан способ деятельности, связанный с непосредственным доступом населения к омбудсману (кроме Франции и Великобритании) и подкрепленный принципом бесплатности производства. Гражданин видит в омбудсмане независимое должностное лицо, не связанное отношениями служебной или иной подчиненности с административными органами, нарушившими его права, лицо, обеспечивающее взаимосвязь гражданина с органами государства и стоящее на стороне интересов гражданина.

Итак, институт омбудсмана в правовых системах демократических стран сумел стать важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсман с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Это связано со многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государственных органов; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т.д. Эти и другие принципы, на которых основывается деятельность омбудсмана, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц. По словам бывшего австрийского омбудсмана, В. Пикля, создание и деятельность института омбудсмана открыли новую главу в отношениях между государством и гражданином, между лицами, наделенными властью, и управляемыми (Общая теория, 1996).

Необходимо отметить также, что столь широкая распространенность института омбудсмана – свидетельство того, что институт омбудсмана оказался крайне гибким и адаптивным, способным "вписываться" в самые различные правовые системы. Он был воспринят как в странах с республиканской формой правления (и в президентских, и в парламентских республиках), так и в конституционных монархиях. Не стала препятствием для заимствования института омбудсмана и принадлежность государства к той или иной правовой семье – англосаксонского или континентального права.

Это позволяет говорить о его определенной "универсальности", притом что почти нигде не происходило прямого копирования, а, напротив, институт омбудсмана подстраивался под сложившиеся в данном государстве политические, правовые, культурные реалии и традиции, сохраняя вместе с тем свою философию, свои основные концептуальные принципы. Именно наличие таких базовых черт и позволяет говорить об одном институте, несмотря на то, что в разных странах он получил самые различные наименования и имеет значительные особенности. Единственное, что требуется для восприятия государством и обществом института омбудсмана – наличие демократического режима. Последнее замечание делает особенно важной и значимой роль омбудсмана в государствах, переживающих период демократической трансформации, требующий преодоления авторитарных традиций и становления новых принципов функционирования государственного механизма. Омбудсман при определенных условиях способен создать дополнительные серьезные стимулы для этого процесса – в первую очередь в том, что касается изменения сознания как чиновников, так и граждан.

3. Причины быстрого распространения института в конце ХХ века.

Из приведенной выше краткой истории развития института омбудсмана в мире видно, что исходно его главной целью была вовсе не защита прав человека, о которой Карл XII вряд ли думал вообще, а повышение эффективности деятельности исполнительной власти. Жалоба же жителей являлась индикатором того, что либо чиновник не выполнял существующих законов или норм, и его надо было поправить, либо сами эти законы и нормы уже устарели, и их надо изменять.

Быстрое распространение этого института в последней четверти ХХ века связано по-видимому с тем, что усложнение функций государственного аппарата в условиях развития «государства всеобщего благоденствия» или социально ориентированного государства с неизбежностью приводит к разрастанию чиновничьего аппарата, и, как результат – к еще большему отчуждению простого человека от власти. Одновременно усиливается актуальность проблемы эффективного контроля деятельности чиновников исполнительной власти. Именно об этой функции свидетельствуют названия омбудсмана в англосаксонских странах – Уполномоченный по делам администрации.

С другой стороны, именно во второй половине ХХ века, после ужасов II Мировой войны человечество осознало важность соблюдение прав человека, как понятия, лежащего в основе самого права, получила дальнейшее развитие концепция естественных прав человека, и государства стали осознавать, что соблюдение прав человека являются их важнейшей задачей. Понимание приоритета соблюдения прав человека стало приводить и к нормативному закреплению этого В 1948 была принята Всеобщая декларация прав человека, в следующем году несколько стран Западной Европы подписали Европейскую конвенцию по правам человека, которая устанавливает уже четкую ответственность государства перед своим гражданином за нарушения его прав. Появляются жалобы в Страсбург, где располагается Совет Европы, и возникают судебные дела с названием «Смит против Великобритании» или «Шульц против Германии», которые часто заканчиваются победой Смита или Шульца.

В этой ситуации институт Омбудсмана оказался институтом, который совместил в себя оба отмеченные здесь направления – и контроль за деятельностью структур исполнительной власти, и защиту прав человека. Нарушение прав человека рассматривается в рамках такого подхода как индикатор сбоев в работе правительственных структур, либо несовершенства нормативной базы (Бойцова..1996, International., 1999)

Начавшаяся в середине 70-х годов ХХ века Третья волна демократизации, крушения авторитарных режимов и перехода к демократии выявила также важную роль института Омбудсмана в повороте структур исполнительной власти от обслуживания интересов вождей и правящей верхушки к работе для блага большинства населения. Иначе говоря, начинался процесс превращения «государевых служащих» в положение «Public administration» - публичной власти, осознающей свою прямую зависимость от и подотчетность не от короля или генерального секретаря ЦК, а от рядовых налогоплательщиков и избирателей. При этом должны были радикально меняться многие принципы и технологии деятельности власти, например, из засекреченной, сакральной и скрытой от посторонних она должна была становиться открытой и прозрачной. (Huntington, 1991)

И институт Омбудсмана оказался важным механизмом, способствующим этому переходу. С одной стороны это был важный институт вневедомственного государственного контроля, с другой стороны он помогал решению проблем простых граждан. Наконец, и сам он был в большинстве случаев чистой формой «власти авторитета» (authority), так как он не обладал характеристиками «власти силы» (power). И само его наличие в системе властных институтов свидетельствовало и свидетельствует о желательном направлении эволюции государственного аппарата. Не случайно, что именно в пост-франкистской Испании институт омбудсмана получил название Защитника народа, которое быстро распространилось затем на всю Латинскую Америку. (Хиль-Роблес, 1997)

Важной функцией института омбудсмана, особенно в поставторитарных странах, стала также функция «моста между обществом и властью», функция посредника, восстанавливающего связность социальной системы, разрывы между простым человеком и государственной машиной. Институт омбудсмана становится своеобразным «дружелюбным интерфейсом» государственного механизма (Лентовска. 1997б 1998). Эта функция получила отражение в названии института омбудсмана во Франции - институт Медиатора (посредника) (Дельбофф, 2001).

При реализации такой функции крайне важным является конструктивное сотрудничество с общественными организациями, особенно с теми, которые также, как и Омбудсман, защищают права простого человека, т.е. с правозащитными организациями.

В этой связи уместно привести слова г-н Хорхе Сантистебастьян де Норьега, Защитника народа Перу, который во время своего визита в СПб центр СТРАТЕГИЯ В 1999 Г. на вопрос о характере его взаимодействия с перуанскими правозащитными организациями ответил, что без тесного сотрудничества с ними его деятельность была бы существенно менее эффективной. «Представьте двухэтажное здание банка» – сказал он – «Обычно у нас на первом этаже расположены службы, решающие большинство обычных вопросов клиентов. Если же вопрос более сложный. То клиент поднимается на второй этаж, где находятся специалисты, способные решить и его вопрос. Также и мы с правозащитным движением, которое составляет как бы первый этаж нашего единого здания по защите прав человека».

Наконец, институт омбудсмана берет на себя функции внесудебного рассмотрения дел, осуществляя своей деятельностью своеобразный «туннельный эффект» в условиях все усложняющейся и все более дорогой судебной власти. И здесь деятельность омбудсмана приближается по сути к функциям восстановительного правосудия, к функции «восстановления мира в общине». Действительно, омбудсман не может покарать, но в результате его деятельности несправедливость в отношении конкретного человека может быть устранена, а это тоже очень важно. В этой связи важно отметить, что и Европейский суд по правам человека в Страсбурге также ставит своей главной задачей устранение несправедливости в отношении пострадавшего человека, и идеальный случай – возврат к исходной ситуации, которая была до нарушения чьего-либо права. Если же это уже объективно невозможно, тогда в пользу пострадавшего со страны, признанной виновной, взыскивается определенный штраф, который хотя бы отчасти скомпенсировал его моральный и материальный ущерб.

Итак, суммируем основные функции института Омбудсмана:

• Содействие более эффективной работе власти
• Содействие жителям в восстановлении нарушенных властью прав
• Реализация функции посредника, моста между обществом и властью
• Реализация функции внесудебного расследования

Для лучшего приближения к пониманию роли института Омбудсмана в современном мире, а также причин его быстрого распространение в конце ХХ века попробуем сформулировать его привлекательные черты, если «смотреть из общества»:

• Он представляет собой легко достигаемый ресурс власти, близкий к обычному жителю;
• Он обладает быстротой рассмотрения и реагирования;
• Важной чертой института омбудсмана является также большее доверие, «кредитоспособность» со стороны простых жителей;
• Институт омбудсмана исправляет дисбаланс между «Давидом» (жителем) и «Голиафом» (правительством)
• Наконец, он усиливает ответственность чиновников

В то же время он обладает привлекательными чертами в и глазах публичной власти:

• Доступность института повышает привлекательность самой власти
• Институт омбудсмана не несет в себе угрозы насилия для власти и не связан с партиями, т.е. не является потенциальным конкурентом;
• Он достаточно экономичен (по оценкам специалистов, его стоимость для государства составляет одну десятую от стоимости суда)
• Институт омбудсмана является важным инструментом предупреждения коррупции
• Он способен дать новый взгляд на проблему
• Наконец. он является механизмом контроля парламента за деятельностью исполнительной власти, особенно ее среднего и нижнего уровня.

4. Омбудсман и другие государственные институты защиты прав человека.

Рассмотрим институт Омбудсмана в контексте более широкой темы – темы государственного (национального)^[3] института развития и защиты прав человека.

По-видимому, впервые, термин Государственный институт развития и защиты прав человека был определен в резолюции заседания Комиссии по правам человека ООН, которое состоялось в марте 1992 года в Париже. В этой резолюции были четко сформулированы Принципы, относящиеся к статусу обсуждаемых Государственных институтов. Эти принципы, получившие по месту их принятия название "Парижские принципы", и стали базовыми критериями для описания Государственных институтов прав человека.

В соответствии с этими принципами, Государственные институты по правам человека должны:

• быть созданы парламентом, согласно закону или иному нормативному акту
• быть облечены полномочиями содействовать развитию и защищать права человека
• обладать реальной независимостью, в частности, благодаря представительству различных сил гражданского общества.

Год спустя, в 1993 г., Всемирная конференции по правам человека в Вене в 1993 году отметила "важную и конструктивную роль, которую играют государственные институты по развитию и защите прав человека, в частности, по оказанию консультативной помощи компетентным инстанциям, а также по оказании противодействия нарушениям прав человека, в правовом информировании и воспитании".

Всемирная конференция призвала к созданию и укреплению таких государственных институтов, принимая во внимание "парижские принципы" и признавая право каждого государства самому выбирать наиболее подходящие формы таких организаций, основываясь на национальных (государственных) потребностях.

На следующий год в Страсбурге состоялась первая Европейская встреча государственных (национальных) правозащитных институтов, организованной Французским Национальным Консультативным комитетом по правам человека и Советом Европы. Основной темой обсуждения на ней была роль национальных правозащитных институтов в свете борьбы против расизма и ксенофобии. Вторая Европейская встреча обсуждаемых институтов состоялась в январе 1997 года в Копенгагене, роль принимающей стороны играл в этом случае Датский Центр прав человека.

Еще одна аналогичная европейская встреча состоялась в декабре 1999 г. в Будапеште - она называлась Региональная встреча независимых национальных правозащитных институтов (включая институт Омбудсмана), и созвана она была в рамках Пакта Стабильности для Юго-Восточной Европы - программы, появление которой было связано с постоянными очагами напряженности в этой части Европы, с попыткой недопущения возможности новых кризисов типа кризиса в Косово. Отметим, что уже в названии этой встречи выделен институт Омбудсмана.

Какие же организации и институты входят в обсуждаемое сообщество?

Для ответа на этот вопрос, остановимся подробнее на участниках январской встречи в Копенгагене, их список поможет нам понять, какие именно организации и структуры могут рассматриваться как национальные институты прав человека. Прежде всего это структуры из стран со стабильным демократическим режимом. Это организатор встречи - Датский Центр прав человека, далее, организатор предыдущей встречи в Страсбурге - Французский Национальный Консультативный комитет по правам человека; Институт Исследований публичной политики, Великобритания, Постоянная консультативная комиссия по правам человека, Северная Ирландия и Центр равенства малых этносов и противодействия расизму, Бельгия. Далее, это омбудсманы и сотрудники их офисов - Омбудсман Дании, Шведские Омбудсманы по проблемам инвалидов, детей и гендерного равноправия. Европейские страны, находящиеся в процессе демократического перехода представляли: Латвийский национальный офис прав человека; Литовский центр по правам человека; Правовой информационный центр прав человека, Эстония; Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации; Комитет по вопросам прав человека и национальных меньшинств, Грузия; а также Омбудсманы и представители их офисов из Боснии и Герцеговины и Словении. Сюда же можно отнести и Мэра города Осиджек Злато Крамарика, представлявшего Парламентский комитет по правам человека и правам этнических и национальных сообществ Республики Хорватия.

Наконец, в совещании в Копенгагене участвовали представители стран азиатской части бывшего СССР - Рашит Мамедов, зам. директора Национального Института прав человека и демократии, он-же - председатель комитета Парламента Туркменистана; Сафарали Кеньяев, председатель парламентского комитета по законодательству и правам человека, Таджикистан; Акмал Саидов, директор Национального центра по правам человека, Узбекистан.

Участвовали во встрече и представители рада Министерств иностранных дел, а также различных Европейских и международных организаций.

Анализируя этот список, мы видим, что в него органично входят и омбудсманы различного типа, т.е. этот институт является органической часть сообщества Национальных институтов по правам человека. Далее, далеко не все представленные на встрече организации удовлетворяют вышеприведенным Парижским принципам. Так, например, Правовой информационный центр прав человека из Эстонии является, насколько нам известно, типичной общественной правозащитной организацией, Комиссия по правам человека при Президенте РФ действует исключительно на основе президентских нормативных актов и т.д. Парижские принципы, таким образом, выступают скорее как ориентир, а не как жесткая ограничительная черта.

Функции национальных институтов.

В своем выступлении встрече в Копенгагене, Мортен Кьерум, директор этого Центра, выделил три основных функции национальных правозащитных институтов:

1. Мониторинг действий государственной власти с позиции соответствия международным нормам прав человека
2. Консультации государственным структурам
3. Информация и правовое просвещение

Рассмотрим подробнее эти направления.

1.Функция Мониторинга.

Наблюдение за государственной практикой соблюдения международных стандартов прав человека является ключевой функцией обсуждаемых национальных институтов. Прежде всего, это экспертиза законопроектов. Далее, это анализ практики реализации ужи принятых законов. И здесь незаменимо сотрудничество с различными неправительственными организациями. Наконец. это возможность принимать и рассматривать индивидуальные жалобы по нарушению их прав от конкретных жителей. В реализации этих функций очень полезно мнение экспертов по

конкретным вопросам, создание различных экспертных советов и групп.

2. Консультативная функция,

Эта функция может быть реализована по крайней мере в трех направлениях: в связи с законодательным процессом (обращения авторов проектов нормативных актов всех уровней дать совет по тексту проекта); через неформальные встречи с представителями правительственных структур и, в третьих, путем работы экспертов-консультантов в составе правительственных делегаций на международном уровне.

3.Функция правового просвещения

Эта деятельность должна охватывать школьное образование - начиная с первого класса, а также подготовку юристов, судей, полиции и других государственных чиновников.

Как видно уже из анализа участников европейских встреч, в широком смысле институт Омбудсмана является составной частью сообщества национальных правозащитных институтов в широком смысле этого слова. Тем не менее, особенно в странах с устойчивым демократическим режимом, имеется определенное различие в направлениях их действий. Омбудсман имеет дело преимущественно с рассмотрением конкретных жалоб, в ведением процесса расследований жалоб, и на их основе их рассмотрения готовит предложения по улучшению системы государственного управления. Национальные институты, типа датского центра по правам человека или Французский Национальный Консультативный комитет по правам человека, более концентрируются на анализе национального законодательства с позиции его соответствия европейским стандартам, на консультативной функции, а также на правовом просвещении. Именно поэтому в этих странах есть и вышеназванные Национальные институты и офис Модератора (Франция) и Омбудсмана (Дания) - и всем хватает работы.

Судя по опыту Дании существует и определенное различие и в финансировании деятельности этих институтов. Если офис Омбудсмана Дании с его 140 сотрудниками финансируется в основном за счет бюджета, то датский центр по правам человека с его 120 сотрудниками только на 20% финансируется из государственного бюджета (через Министерство иностранных дел), а остальная часть получается из других источников, в частности из грантов международных организаций.

5. Перспективы развития института Омбудсмана

При обсуждениях перспектив развития института омбудсмана в его различных видах и формах часто можно слышать, что слабой стороной этого института является необязательность решений омбудсмана, их рекомендательных характер. Однако эта «слабость» по мнению многих исследователей является, одновременно, и наиболее важным достоинством обсуждаемого института, обеспечивая ему высокую вариабельность, инициативность в принятии решений или образе действия при реагировании на выявленные нарушения прав человека (обнаруженные сбои в работе администрации). Для определения этого преимущества на английском языке используют термин «Flexibility», как противоположность ригидности, закостенелости» (Owen 1999; Pearce, 1999).

Работа омбудсмана с одной стороны, близка к деятельности конфликтолога, а с другой – к полю восстановительного правосудия, когда целью ставится не кара виновному, а восстановление мира в общине. При анализе деятельности омбудсманов в странах центральной и восточной Европы можно видеть, что существенную часть рабочего времени занимают системные проверки работы тех или иных правительственных служб или агентств, например, системы образования или здравоохранения, при этом основной целью таких проверок является выстраивание, отлаживание в этих ведомствах эффективной внутренней системы работы с жалобами и обращениями жителей Отсюда понятно, почему институт омбудсмана все исследователи относят к одному из важных правовых институтов предупреждения коррупции (Основы противодействия…, 2000).

В заключение приведем перечень факторов, которые определяют благоприятный климат для дальнейшего развития обсуждаемого института в современном мире. Итак, с позиции общества институт омбудсмана будет иметь хорошие перспективы развития, если он будет:

• Обеспечивать более систематическое расследование;
• Слушая проблемы людей, предлагать способы их лучшего обслуживания властью.
• Направлять авторов жалоб к нужным им адресатам
• Развивать сотрудничество с другими правозащитными структурами
• Проводить больше консультаций с экспертами.

Институт омбудсмана будет иметь хорошие перспективы для развития, с позиции (публичной, просвещенной) власти, если он будет:

• Помогать создавать внутренние системы контроля качества;
• Играть роль медиатора не только власти и общества но и между департаментами власти;
• Повышать качество с помощью инновационных подходов
• Давать хорошее образование чиновникам (в том числе и личным примером, примером деятельности своего офиса);
• Усиливать влияние этического фактора в деятельности государственной власти.

Литература

Акт о Риксдаге от 6 марта 1974 г.; Акт от 13 ноября 1986 г., содержащий инструкцию для Парламентского омбудсмена. // Национальные омбудсмены: Свод правовых положений (по состоянию на 1.01.1998). – Варшава, 1999. – С.392-402.

В.В.Бойцова. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.БЭК, 1996. - 408с

Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". – М.: ИНФРА-М – НОРМА, 1997. – С. 76.

Жерар Дельбофф. Уполномоченный по правам человека во Франции. // Общая тетрадь, 2001, 3(18), с. 70-74.

Концепция омбудсмана. //Информационный буклет Международного института омбудсмана. - http://www.law.ualberta.ca/centres/ioi/brochure.htm

Лентовска Ева. Как начиналась работа уполномоченного по гражданским правам. Том 1 - М., 1997. - 312 с. Том 2 - М., 1998. - 310 с.

Ливеровский А.А., Романков Л.П., Худяков А.А., Худяков А.И. О правовом статусе Уполномоченного по правам человека. // Ученые записки, выпуск второй. – СПб: Институт права, 1999. – С. 72-73.

Общая теория прав человека. /Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор доктор юридических наук Е.А. Лукашева. – М.: Издательство НОРМА, 1996. – С. 369.

Основы противодействия коррупции (системы общегосударственной этики поведения) / Науч. ред. С.В. Максимов и др. - М.: Спарк, 2000

Пустынцев Б. Региональный омбудсман… или еще один депутат? // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман. /Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". – СПб., 1999, с. 194

Сунгуров А.Ю. Сравнительный анализ института омбудсмана. // Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских регионах. Том 2. Региональный омбудсман. /Под редакцией А.Ю. Сунгурова. Приложение к журналу "Северная Пальмира". – СПб., 1999. – С. 147;

Трумпель К.Б. Уполномоченный Бундестага ФРГ по обороне как пример деятельности военного омбудсмена. // Правоведение, 1998, 4, с. 36-42.

Хаманева Н.Ю. Уполномоченный по правам человека – защитник прав граждан. – М.: Институт государства и права РАН, Серия "Новое в юридической науке и практике", 1998. – С. 9.

Хиль-Роблес, Альваро. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). - М.: Ad Marginem, 1997. - 335 с.

Хиль Роблес, Альваро. Испании очень повезло – несмотря на долгие годы диктатуры, определенные условия для демократии уже существовали. // Индекс/Досье на цензуру: 50 лет около декларации, 1998, №2 (4-5), с. 74-75.

Huntington S. The Third Wave: Democratization in the Late Twenties Century. - Norman &London: Univ. of Oklahoma Press, 1991. - 366 p.

The International Ombudsman Anthology. Selected Writting from the International Ombudsman Institute./ Ed. by Linda C.Reif - The Hague e.a.: Kluwer Law International, 1999, 745 p.

S.Owen. The Ombudsman: Essential Elements and Common Challenges. – In: The International Ombudsman Anthology. - The Hague e.a.: Kluwer Law International, 1999, p. 51-72.

D.Pearce. The Ombudsman: Review and Preview – The Importance to Being Different. – In: The International Ombudsman Anthology. - The Hague e.a.: Kluwer Law International, 1999, p. 73-100.

Righting Wrongs. The Ombudsman in Six Continents. Edited by Roy Gregory and Philip Giddings. – Amsterdam e.a.: IOS Press, 2000. – 500 p.

Stacey, Frank A. Ombudsman compared. - Oxford: Clarendon Press, 1978. - 256 p.

Основные понятия

Омбудсман,, модератор, комиссар по делам администрации, защитник народа, публичная власть, государственный (национальный) институт защит прав человека, правозащитные организации, демократизация, правовое просвещение.

Контрольные вопросы.

1. Где впервые возник институт омбудсмана?
2. Имеет ли омбудсман в Великобритании право непосредственного приема жалоб?
3. В чем причины быстрого распространения института Омбудсмана в конце ХХ века?
4. Является ли рекомендательный характер решений омбудсмана признаком слабости института?
5. Чем важен институт омбудсмана с позиции общества?
6. Чем важен институт омбудсмана с позиции власти?
7. Что такое государственные (национальные) институты защиты прав человека?

Глава 2. Появление и развитие института Уполномоченного по правам человека в России и ее регионах.

1. Появление института Уполномоченного по правам человека в

России

Предложения об учреждении института омбудсмана в нашей стране стали впервые высказываться с конца 1980-х годов. В сферу внимания политиков и законодателей он попал при подготовке проектов новой конституции.

Первое упоминание института уполномоченного по правам человека в российских юридических документах относится к осени 1990 года – этот институт отдельной статьей предусматривался в первой редакции проекта новой конституции РСФСР, подготовленного рабочей группой конституционной комиссии Съезда народных депутатов России.. Эта статья сохранялась и во всех последующих редакциях проекта конституции, и, таким образом, идея института омбудсмана прочно вошла в юридический оборот. В первоначальных вариантах проекта омбудсман именовался Государственным комиссаром Верховного Совета РФ по правам человека, в последующих – Парламентским уполномоченным по правам человека, Уполномоченным Верховного Совета РСФСР по правам человека (Комарова, 1999).

Первое официальное закрепление эта идея получила с принятием Верховным Советом 22 ноября 1991 года Декларации прав и свобод человека и гражданина РФ (1991). Последняя, 40-я статья Декларации устанавливала, что на Парламентского уполномоченного по правам человека возлагается парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Предполагалось, что Парламентский уполномоченный назначается Верховным Советом сроком на пять лет, подотчетен ему и обладает той же неприкосновенностью, что и депутат. Полномочия нового должностного лица и порядок их осуществления должны были быть урегулированы отдельным законом. Проект закона "О парламентском уполномоченном по правам человека и гражданина Российской Федерации" был разработан В.В. Бойцовой и представлен в 1992 г. в Комитет по правам человека ВС РФ. В законопроект были заложены черты, близкие к классической модели парламентского омбудсмана. Согласно проекту Закона, "Уполномоченный учреждается в целях контроля за соблюдением законов в области прав человека и гражданина, дополнения средств правовой защиты личности, совершенствования системы государственной власти и управления, укрепления доверия и создания гармонии между гражданином и государством, обеспечения высоких стандартов компетентности, справедливости, эффективности при применении законов". По данному проекту, Уполномоченный назначается и смещается Госдумой, однако при выполнении своих обязанностей независим и действует по своему усмотрению, не связан никаким императивным мандатом. Омбудсман должен был получать жалобы через депутатов, а для оказания ему содействия и контроля за его деятельностью образовывался бы Специальный комитет Госдумы по делам Парламентского Уполномоченного (Ливеровский и др., 1999).

Впоследствии идея парламентского омбудсмана не получила развития, чему причиной являлась политическая ситуация в стране, конфликт между исполнительной и законодательной властью. Доработанный в Комитете законопроект так и не был внесен им на рассмотрение – из опасений, что на должность омбудсмана может быть назначен ставленник национал-коммунистического большинства хасбулатовского Верховного Совета, что приведет к дискредитации идеи (Сироткин, 1998).

Уже в проекте Конституции РФ, обсуждавшемся с мая 1993 г. Конституционным совещанием и вынесенном, с некоторыми модификациями, на референдум 12 декабря 1993 г., определение "парламентский" исчезло, и единственная норма, касающаяся Уполномоченного по правам человека (ст. 103), относит к ведению Госдумы назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. Такой закон будет принят только в 1997 году.

Между тем, еще до принятия данного закона были сделаны определенные шаги по созданию института омбудсмана. Первой государственной правозащитной структурой на федеральном уровне был уже упоминавшийся выше парламентский Комитет по правам человека, который прекратил свое существование в связи с роспуском ВС на основании знаменитого Указа Президента РФ №1400 от 21 сентября 1993 года "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации".

Вторым историческим предшественником российского омбудсмана стала Комиссия по правам человека при Президенте РФ, созданная указом Б.Н. Ельцина в конце сентября 1993 года. В состав Комиссии вошли многие известные правозащитники, общественные деятели, юристы, журналисты, писатели. Согласно утвержденному тем же Указом Положению о Комиссии, она является совещательным и консультативным органом при Президенте РФ, содействующим реализации главой государства его конституционных полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина. Председателем Комиссии стал Сергей Адамович Ковалев, возглавлявший ранее Комитет по правам человека в Верховном Совете.