Министерство образования и науки Российской Федерации
Федеральное агентство по образованию
Саратовский государственный технический университет
Л.Н.Ольшанская, Н.А.Собгайда
ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА ОБЪЕКТОВ
И ПРОЕКТОВ
(российский и зарубежный опыт)
Учебное пособие
по дисциплинам «Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза», «Экология» для студентов дневной и заочной форм обучения специальностей 280201 «Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов», 013100 «Экология»
Одобрено
редакционно-издательским советом
Саратовского государственного
технического университета
Саратов 2009
Рецензенты:
ФГНУ «Волжский научно-исследовательский институт
гидротехники и мелиорации» (г. Энгельс Саратовской области)
Доктор географических наук, профессор
кафедры геоморфологии и геоэкологии
Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского
А.Н. Чумаченко
Ольшанская Л.Н.
Экологическая экспертиза объектов и проектов (российский и зарубежный опыт): учеб. пособие / Л.Н. Ольшанская, Н.А. Собгайда. Саратов: Сарат. гос. техн. ун-т, 2009. 124 с.
Учебное пособие написано в соответствии с государственным стандартом по дисциплине «Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза», утвержденным Министерством образования Российской Федерации.
В учебном пособии даны основные понятия об экологической экспертизе (ЭЭ), рассмотрены ее виды и функции, освещены вопросы проведения ЭЭ в России и за рубежом. Подробно рассмотрена процедура проведения государственной и общественной ЭЭ в различных отраслях народного хозяйства. Приведены конкретные примеры по организации и проведению ЭЭ технологических процессов и оборудования, представлены технические и экономические расчеты. Проанализированы обязанности и ответственность сторон при проведении ЭЭ
Учебное пособие предназначено для преподавателей и студентов экологического профиля высших учебных заведений. Оно также может быть полезно экологам предприятий и специалистам, занимающимся проблемами охраны окружающей среды.
ВВЕДЕНИЕ
Учебное пособие написано в соответствии с государственным стандартом по дисциплине «Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза» для студентов экологического профиля, утвержденным Министерством образования Российской Федерации.
В учебном пособии даны основные понятия об экологической экспертизе, рассмотрены ее виды и функции, освещены вопросы проведения ЭЭ в России и за рубежом. Подробно рассмотрена процедура проведения государственной и общественной экологической экспертизы в различных отраслях народного хозяйства.
Основной задачей экологической экспертизы (ЭЭ) является оценка уровня возможных негативных воздействий намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду, природные ресурсы и здоровье людей. Экологическая экспертиза устанавливает соответствие хозяйственных и других видов проектов требованиям экологической безопасности и системе рационального природопользования. В России работы по экологической экспертизе основываются на Федеральном законе «Об экологической экспертизе» (1995г.) и регламентируются Постановлениями правительства РФ, приказами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, приказами Министерства природных ресурсов РФ.
Российское законодательство предусматривает два вида экологической экспертизы государственную и общественную.
Государственная ЭЭ проводится на Федеральном уровне и на уровне объектов Российской Федерации. На Федеральном уровне ГЭЭ проводит Министерство природных ресурсов РФ, на уровне субъектов РФ – Министерства природных ресурсов субъектов РФ (областей и краев) и их подразделения – Комитеты по охране окружающей среды (областные и краевые). ГЭЭ проводится экспертной комиссией в составе: руководителя, ответственного секретаря и экспертов. Результатом работы комиссии является заключение государственной экологической экспертизы.
Общественная ЭЭ (ОЭЭ) может проводиться независимо от ГЭЭ. Объектами ее могут быть все объекты за исключением тех, сведения о которых составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну. В проведение ОЭЭ могут участвовать граждане, общественные организации и органы местного самоуправления. Заключение общественной ЭЭ, в отличие от государственной, носит рекомендательный характер.
За рубежом ЭЭ направлена на расширение перспективы деятельности органов, которые уполномочены принимать решения. Она возлагает функцию по охране окружающей среды на все министерства и ведомства. Для практической реализации возложенных на министерства и ведомства обязанностей по охране окружающей среды в США, например, установлена процедура Заявления о воздействии на окружающую среду (ЗВС). Сенатский комитет внутренних дел по вопросам, касающимся ЗВС, отмечает необходимость определения «экологических потребностей американского народа с тем, чтобы президент, правительственные министерства и ведомства всех уровней, суды, частные предприятия и граждане могли действовать, учитывая их». Требование по подготовке ЗВС является «движущим» положением» «Закона о национальной политике в области охраны окружающей среды» (НЭПА) и соответствующих законов штатов.
В учебном пособии приведены конкретные примеры по организации и проведению ЭЭ технологических процессов и оборудования, представлены технические и экономические расчеты. Проанализированы обязанности и ответственность сторон при проведении ЭЭ.
Учебное пособие предназначено для преподавателей и студентов экологического профиля высших учебных заведений. Оно также может быть полезно экологам предприятий и специалистам, занимающимся проблемами охраны окружающей среды.
1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА
Экологическая экспертиза – установление соответствия намечаемой хозяйственной или иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости ее осуществления в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий. Порядок организации и проведения экологической экспертизы определен Федеральным законом «Об экологической экспертизе».
Экологическую экспертизу (ЭЭ) могут проводить государственные структуры и общественные организации. В том случае, когда экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами, она называется ГЭЭ.
Специально уполномоченными Правительством РФ государственными органами в области экологической экспертизы являются некий федеральный орган исполнительной власти и его территориальные органы (в настоящее время – МПР России), которые имеют исключительное право на проведение ГЭЭ и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области ее организации и проведения. В соответствии с требованиями Федерального закона «Об экологической экспертизе» ГЭЭ осуществляется на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.
По российскому законодательству, существуют два вида экологической экспертизы – государственная и общественная. Проведение ГЭЭ обязательно для всех проектов хозяйственных объектов, а также для планов и программ территориального и отраслевого развития, нормативно-технических документов, законодательных актов и др. Таким образом, она требуется как на уровне проектов, так и на уровне стратегических документов.
1.1. История развития и нововведения в государственной экологической экспертизы
Экологическая экспертиза была впервые введена СЩА в 1969 г. законом «О природопользовании и строительстве объектов» в качестве превентивного метода экологического контроля на Стадии планирования хозяйственной деятельности. Она используется как механизм обеспечения экологической безопасности путем согласования интересов инвесторов и общественности с участием государственных органов. В России проблема экологической безопасности возникла в условиях нарастающего экологического кризиса - загрязнения атмосферы крупных городов, водных объектов, снижения плодородия и эрозии почв, высыхания Аральского моря. Пути комплексного его решения были очерчены в 1988 году в Постановлении ЦК КПСС и СМ СССР «О коренной перестройке в деле охраны природы в стране». На его основе был разработан закон РФ «Об охране окружающей природной среды» (1991), в котором экологическая экспертиза была закреплена как обязательная мера предупреждения неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности. Госкомэкологией были разработаны «Положение о Государственной экологической Экспертизе» (1991, 1993), Положение «Об оценке воздействия на окружающую среду в РФ» (1994). В 1995 г. порядок проведения экологической экспертизы был регламентирован законом РФ «Об экологической экспертизе». Таким образом, была создана правовая база для превентивной оценки экологической безопасности и хозяйственной деятельности.
Закон «Об экологической экспертизе» предусматривал контроль на стадии обоснования и подготовки проектной документации практически за всеми сферами деятельности, способными оказать неблагоприятные последствия на окружающую среду. В частности, в нем устанавливался принципы презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности на основе комплексной оценки воздействия на окружающую природную среду (ОВОС). Спектр объектов экологической экспертизы был чрезвычайно широк - от проектов международных договоров до технико-экономического обоснования и проектов строительства, технического перевооружения, ликвидации объектов хозяйственной деятельности, другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности. В законе был предусмотрен эффективный контроль за его исполнением - запрет финансирования соответствующей деятельности без положительного решения Государственной экологической экспертизы. Закон так же гарантировал участие общественности в принятии решений посредством общественных слушаний по результатам оценки воздействия на окружающую среду, которая была неотъемлемой частью проектов, а так же путем проведения общественной экологической экспертизы и правом обжалования в суде заключения Государственной экологической экспертизы (1).
Предпринимателями, инвесторами закон об экологической экспертизе однозначно расценивался как существенное препятствие для развития экономики. Не удивительно, что предпринимались неоднократные попытки выхолостить его, что само по себе свидетельствует о его действенности. В частности, в 1997 в газете «Зеленый мир» был опубликован законопроект «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон об экологической экспертизе (2), предложенный Государственной Думе группой депутатов, лоббировавших интересы предпринимателей. По замыслу разработчиков, он был направлен на создание благоприятных условий для подъема экономики, устранение бюрократических барьеров в развитии бизнеса. Основными направлениями ревизии Закона были: ограничение объектов экологической экспертизы особым перечнем, утверждаемым органами исполнительной власти, или передача последним проведение самой экспертизы; ликвидация механизма общественного контроля за планируемой хозяйственной деятельностью; разрешение реализации в исключительных случаях проектов при отрицательном заключении экологической экспертизы; финансирование экспертизы за счет бюджета.
В 2000 г. Государственный комитет по охране окружающей среды был упразднен Указом Президента, и функции проведения экологической экспертизы были переданы Министерству природных ресурсов. Вероятно, одной из причин ликвидации Госкомэкологии была недостаточно гибкая политика при проведении экологических экспертиз. Но и эта мера оказалась недостаточно эффективной - была «порочна» сама система, заложенная в законе об экологической экспертизе. В последнее время, благодаря активным действиям зеленых, в прессе обсуждались грубые нарушения Закона об экологической экспертизе при строительстве трассы через Валдайский национальный парк к резиденции Владимира Путина для встречи Большой восьмерки, при строительстве Восточного нефтепровода, угрожавшего Байкалу, при сооружении спортивных объектов на Северном Кавказе. Последний скандал приобрел международный масштаб в результате обращения активистов русского отделения Гринписа и других общественных организаций в МОК и в ЮНЕСКО, поскольку строительство угрожало существенным ущербом Кавказскому биосферному заповеднику, находящегося под защитой ЮНЕСКО (3). Пришлось самому Президенту ехать на Заседание МОК и пробивать заявку на проведение Зимних Олимпийских игр в Сочи.
Вопрос об экологической экспертизе для строительства новых объектов был решен кардинально. Федеральным законом № 232-ФЗ с 1 января 2007 г. «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» (4) Государственная экологическая экспертиза была полностью отменена в сфере строительства, включая сооружение опасных промышленных объектов, а так же строительство объектов на особо охраняемых территорий. Из числа объектов экологической экспертизы исключены так же все документы, касающиеся территориального планирования (в том числе схемы развития путей сообщения, энергетики и пр.) генеральные планы поселений и иная градостроительная документация.
Но, институт Государственной экологической экспертизы не ликвидирован полностью - она (как и экологический контроль) предусмотрена при строительстве объектов на континентальном шельфе и в особой экономической зоне. Исключено так же всякое упоминание об экологической экспертизе новых Градостроительном, Земельном, Водном и Лесном кодексах.
С ликвидацией экологической экспертизы отменяются так же любые согласования проектной документации, и запрещается и проведение иных видов надзора за строительством, кроме государственного строительного надзора. Фактически ликвидирована процедура ОВОС - признается утратившим п. 2 ст. 32 закона «Об охране окружающей среды», предусматривавший проведение ОВОС и выбор альтернативных вариантов. Вместо ОВОС проектная документация должна включать перечень мероприятий по охране природы и окружающей среды- то есть чисто инженерные решения.
Согласно поправкам, внесенным в закон об экологической экспертизе, область ее применения ограничивается проектами нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, технической документации на новые технику, технологию федеральных целевых программ (только в части размещения объектов хозяйственной деятельности с учетом режима охраны природных объектов); соглашениями о разделе продукции, материалами обоснования лицензий и установления правового статуса особо охраняемых природных территорий, зон экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации (5). Этот список исчерпывающий и не подлежит расширению. Более того, имеется прямой запрет на другие виды экспертизы (4, ст. 59), кроме Государственной, по-видимому, на случай, если отдельные республики сочтут необходимым проведение экологической экспертизы на своей территории. Заодно отменяется и всякий иной надзор, кроме строительного (ст. 54). Запрет на проведение других видов экспертиз распространяется, очевидно, и на проведение общественной экологической экспертизы в сфере строительства.
Функции Государственной экологической экспертизы должна осуществлять Государственная экспертиза. Этот институт существовал и раньше, но в части экологической безопасности Государственная экспертиза основывалась на заключении Государственной экологической экспертизы. Теперь же вместо коллегиального решения группы независимых экспертов, заключение об экологической безопасности будет выноситься единолично чиновником от экологии, который должен определить соответствие проектов «экологическим требованиям, установленным техническими регламентами». Но сами экологические регламенты, если не считать таковыми санитарные нормы, отсутствуют - их необходимо еще разработать, на что, по мнению специалистов, потребуется несколько лет.
Новый порядок правового регулирования в строительной сфере существенно сужает возможности общественного контроля за экологической безопасностью. Оставшиеся объекты экологической экспертизы носят в основном технический характер и непосредственно не затрагивают жизненные интересы населения.
Несмотря на все новшества в области проведения экологической экспертизы в учебных планах специальности «Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов» имеется дисциплина «Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза». Студентам, которые учатся на экологических специальностях, и не только необходимо знать порядок проведения экологической экспертизы, ее принципы и виды, основные законы на которые опиралась экологическая экспертиза.
1.2. Основные положения экологической экспертизы
1.2.1. Принципы экологической экспертизы
Законодательством определено, что экологическая экспертиза основывается на следующих принципах:
- презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
- обязательности проведения ГЭЭ до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
- комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
- обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
- достоверности и полноты информации, представляемой на ЭЭ
- независимости экспертов ЭЭ при осуществлении ими своих полномочий в области экспертизы;
- научной обоснованности, объективности и законности заключений ЭЭ;
- гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;
- ответственности участников ЭЭ и заинтepecoвaнныx лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
Государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчикам материалов требованиям Федерального закона «Об экологической экспертизе» и других нормативно-правовых документов, установленному Правительством РФ порядку проведения.
Документация, предмет экспертизы анализируются экспертной комиссией, формируемой специально уполномоченным органом. Результатом ГЭЭ является заключение, которое может быть положительным или отрицательным, причем положительное заключение является одним из необходимых условий для осуществления намечаемой деятельности.
Перечень объектов, для которых проведение ГЭЭ обязательно, определяется ст. 11, 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе». Этот перечень чрезвычайно широк, охватывает многочисленные виды документации проектного и стратегического уровней. К тому же ст. 11 допускает расширительное толкование, поскольку содержит ссылку на «иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду».
Наиболее подробно порядок проведения ГЭЭ регулируется «Регламентом проведения государственной экологической экспертизы» (утвержден Приказом Госкомэкологии России от 17.06.97 № 280). Регламент определяет порядок представления документации на экспертизу, порядок формирования и работы экспертной комиссии, разграничение ответствен-ности между экспертами – членами комиссии и специально уполномоченным органом, порядок утверждения заключения экспертизы и пр.
1.2.2. Объекты экологической экспертизы
Государственной экологической экспертизе подлежат все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и мероприятиям, намечаемым к реализации на территории Российской Федерации, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов.
Созданию и регистрации предприятий с иностранными инвестициями, связанных с проведением крупномасштабного строительства или реконструкцией, осуществление которых может оказывать вредное воздействие на природную среду, должна предшествовать экологическая экспертиза на федеральном уровне в случае, когда объем иностранных инвестиций превышает 500 тыс. долл. И на уровне субъекта Российской
Федерации в случае меньшего объема инвестиций.
Объектом экологической экспертизы является предпроектная, проектная или иная документация, описывающая намечаемую деятельность.
Она должна содержать в своем составе (Федеральный закон «Об экологической экспертизе», ст. 14):
- материалы оценки воздействия на окружающую среду;
- положительные заключения и (или) документы согласований органов федерального надзора и контроля с органами местного самоуправления, получаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке;
- заключения федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;
- материалы обсуждений объекта экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.
Сопоставление объектов экологической экспертизы на федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации представлены в табл. 1.1. Анализ этой таблицы показывает, что объекты экологической экспертизы на федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации в пределах
Таблица 1.1
Сопоставление объектов экологической экспертизы на Федеральном уровне субъекта РФ
Федеральный уровень | Уровень субъекта Российской Федерации |
Проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду | Проекты комплексных и целевых социально-экономических, научно-технических и иных программ субъектов Российской Федерации, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду |
Проекты генеральных развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности | - |
Проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации, в том числе промышленности | Проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации, в том числе промышленности |
Проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации | - |
Проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований | Проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил субъектов Российской Федерации |
Проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ | Проекты инвестиционных программ субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления |
Проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации | Проекты территориальных комплексных схем охраны природы и природопользования |
Технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе материалы по созданию гражданами и юридическими лицами Российской Федерации с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц организаций, объем иностранных инвестиций в которые превышает 500 тыс. долл. | Технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, расположенных на территории соответствующего объекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной деятельности, находящихся в ведении Российской Федерации, в том числе материалы по созданию гражданами или юридическими лицами Российской Федерации с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц организаций, объем иностранных инвестиций в которые превышает 500 тыс. долл. |
Технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду сопредельных государств, или для осуществления которой необходимо использование общих с сопредельными государствами природных объектов, или которая затрагивает интересы сопредельных государств, определенные «Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте» | - |
Материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающие использование природных ресурсов, которые находятся в ведении Российской Федерации | - |
Документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении Российской Федерации | Документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции с субъектами предпринимательской деятельности при пользовании участками недр регионального и местного значения |
Материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду, выдача которых относится в соответствии с законодательством Российской Федерации к компетенции федеральных органов исполнительной власти | Материалы, обосновывающие получение лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду, выдача которых не относится к компетенции федеральных органов исполнительной власти |
Проекты технической документации на новые технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги, которые входят в перечень, утверждаемый федеральным специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, в том числе на закупаемые за рубежом товары | - |
окончание таблицы 1.1. | |
Материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации этих территорий | - |
Проекты схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, находящихся в ведении Российской Федерации | Проекты схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, иная проектная документация в этой области, в том числе проекты лесоустройства, землепользования, охотоустройства |
Документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные | - |
- | Все виды градостроительной документации, в том числе: 1) схемы и проекты районной планировки административно-территориальных образований; 2) генеральные планы городов, других поселений и их систем; 3) проекты городской и поселковой административной черты, а также сельских поселений; 4) генеральные планы территорий, подведомственных органам местного самоуправления, а также селитебных, промышленных, рекреационных и других функциональных зон; 5) проекты детальной планировки общественного центра, жилых районов, магистралей городов; 6) проекты застройки кварталов и участков городов и других поселений |
- | Проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геологоразведочных, взрывных и иных видов работ |
Прочие виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации | Прочие виды документации, которая обосновывает хозяйственную и иную деятельность и реализация которой способна оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территории субъекта Российской Федерации |
своей компетенции похожи. Однако ряд объектов экологической экспертизы присутствует только на федеральном уровне.
Следует подчеркнуть, что экологическая экспертиза материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающего придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации этих территорий, проводится только на федеральном уровне.
Также на федеральном уровне проводится ГЭЭ документации по объектам, намечаемая деятельность которых затрагивает интересы нескольких субъектов Российской Федерации. Примером является документация по строительству Балтийской трубопроводной системы (БТС).
Исключительно на уровне субъекта федерации проводится экологическая экспертиза всех видов градостроительной документации, в том числе:
- схемы и проекты районной планировки административно-территориальных образований;
- генеральные планы городов, других поселений и их систем;
- проекты городской и поселковой административной черты, а также сельских поселений;
- генеральные планы территорий, подведомственных органам местного самоуправления, а также селитебных, промышленных, рекреационных и других функциональных зон;
- проекты детальной планировки общественного центра, жилых районов, магистралей городов;
- проекты застройки кварталов и участков городов и других поселений;
- проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геологоразведочных, добычных, взрывных и иных видов работ.
При проведении экспертизы градостроительной и проектной документации ГЭЭ является одним из элементов государственной экспертизы.
Государственной экспертизе в Российской Федерации подлежит градостроительная, предпроектная и проектная документация до ее утверждения, независимо от источников финансирования, форм собственности, принадлежности и стоимости строительства, за исключением отдельных жилых малоэтажных домов для одной или двух семей с хозяйственными постройками к ним, расположенных в сельской местности или пригородной зоне, строительство которых осуществляется за счет средств владельцев, а также временных сооружений общей площадью менее 150 м2. Контроль за качеством документации таких построек осуществляется органами местного самоуправления.
Под градостроительной документацией понимается документация о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке (например, «Проект городской черты города Саратова», «Генеральный план развития Энгельсского района» и др.).
Под предпроектной документацией понимается обоснование инвестиций, привлекаемых для строительства, расширения, реконструкции и технического пере вооружения предприятий, зданий и сооружений («Материалы обоснования инвестиций в строительство нефтебазы АОЗТИ «Балтийская финансово-промышленная группа» в пос. Янино Всеволожского района»). Под проектной документацией понимается инвестиционный проект, проект (рабочий проект) строительства, реконструкции, расширения, капитального ремонта и технического перевооружения предприятий, зданий и сооружений, а также консервации и ликвидации опасных производственных объектов («Проект строительства завода дорожно-строительной техники «Катерпиллар» в г. Тосно», «ТЭО (проект) реконструкции и расширения ООО «Опытный завод МПБО» до мощности переработки твердых бытовых отходов 460 тыс. т в год»).
На Федеральном уровне государственная экспертиза градостроительной, предпроектной и проектной документации проводится:
1) экспертным советом при Правительстве Российской Федерации;
2) главным управлением государственной вневедомственной экспертизы при Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу с участием следующих федеральных органов исполнительной власти уполномоченных на проведение специализированной экспертизы (органы специализированной экспертизы):
Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (государственная экспертиза в области предупреждения чрезвычайных ситуаций);
Министерства природных ресурсов Российской Федерации (государственная экспертиза в области охраны окружающей природной среды, использования и охраны водных объектов и недр);
Министерства труда и социального развития Российской Федерации (государственная экспертиза условий труда);
Федерального горного и промышленного надзора России (экспертиза промышленной безопасности и рационального использования недр);
других федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение государственной экспертизы;
3) федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение ведомственной экспертизы (органы ведомственной экспертизы) в соответствии с положениями о разграничении функций по государственной экспертизе и утверждению предпроектной и проектной документации между соответствующими федеральными органами исполнительной власти и Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.
На уровне субъектов Российской Федерации государственная экспертиза градостроительной, предпроектной и проектной документации проводится организациями государственной вневедомственной экспертизы субъектов Российской Федерации с участием территориальных органов специализированной экспертизы.
Государственной экологической экспертизе подлежит раздел «Охрана окружающей среды» объектов экспертизы федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации соответственно.
1.3. Порядок проведения ГЭЭ
Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной МПР России для объектов федерального уровня или территориальными подразделениями МПР России для объектов уровня субъектов Российской Федерации. Результатом ее проведения является заключение государственной экологической экспертизы. Повторное проведение осуществляется на основании решения суда.
Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы.
В настоящее время ГЭЭ на федеральном уровне проводится Главным управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России, специализированным в этой области. В регионах и субъектах Российской Федерации ГЭЭ организуют и выполняют структурные подразделения указанного Главного управления (в ранге департаментов или отделов), осуществляющие возложенные на них полномочия по объектам ГЭЭ на подведомственной территории.
Основными задачами отделов ГЭЭ являются:
- участие, в пределах своей компетенции, в реализации на подведомственной территории проводимой МПР России государственной политики;
- обеспечение организации и проведения экологической экспертизы по объектам экспертизы, указанным в ст. 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе», других правовых актах Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, для установления соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям, для определения допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий;
- участие, в пределах своей компетенции, в разработке и реализации мер, направленных на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения качества окружающей среды, рационального использования природных ресурсов;
- участие, в пределах своей компетенции, в осуществлении комплексной оценки и прогнозирования состояния окружающей среды и использования природных ресурсов;
- обеспечение, в пределах своей компетенции, соблюдения физическими и юридическими лицами природоохранного законодательства.
В соответствии с этими задачами отделы ГЭЭ осуществляют следующие функции.
1. Организация, научное и методологическое обеспечение проведение ГЭЭ на подведомственной территории с целью установления соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям, определения допустимости реализации объекта экологической экспертизы и предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
2. Организация и непосредственное участие в формировании экспертных комиссий ГЭЭ.
3. Установление срока и условий действия положительного заключения ГЭЭ.
4. Обеспечение в установленном порядке привлечения экспертов в работе формируемых МПР России экспертных комиссий по рассмотрению объектов экологической экспертизы, намечаемых к реализации на подведомственной территории.
5. Нормативно-техническое, научно-методическое, методологическое обеспечение проведения ГЭЭ, координация научных исследований по формированию базы нормативно-технических документов, направленных на реализацию законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе.
6. Рассмотрение и представление на утверждение руководству Главного управления природных ресурсов и охраны окружающей среды заключений ОЭЭ.
7. Обеспечение направления в банковские организации представления о приостановлении (прекращении) финансирования, кредитования и других финансовых операций в отношении объектов ГЭЭ, не получивших положительного заключения.
8. Обеспечение представления в установленном порядке сведений о результатах проведения ГЭЭ органам государственной власти, органам местного самоуправления, общественным объединениям и организациям, средствам массовой информации по их запросам.
9. Обеспечение своевременного информирования органов прокуратуры о нарушении законодательства Российской Федерации об экспертизе на подведомственной территории.
10. Обеспечение направления органам местного самоуправления, общественным организациям (объединениям) и гражданам, пред ставившим аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, материалы о рассмотрении этих предложений при проведении ГЭЭ.
11. Организация информационного обеспечения ГЭЭ, в том числе формирование и ведение банков данных о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, о реализации объекта экологической экспертизы и о влиянии намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду.
12. Организация и осуществление на подведомственной территории оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду.
Отдел ГЭЭ может привлекать на договорной основе организации и экспертов для осуществления работ (оказания услуг) в ее проведении. В соответствии с законом он имеет доступ к банкам данных о состоянии окружающей природной среды и банкам знаний в области оценки воздействия на человека и окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, а также ему предоставлено право получать бесплатно от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, некоммерческих организаций информацию, необходимую для выполнения задач в области экологической экспертизы.
1.3.1. Представление и рассмотрение документации
Перечень и состав документации, представляемой на ГЭЭ
Государственная экологическая экспертиза проводится при наличии в составе представляемых материалов:
- документации, содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;
- положительных заключений и/или документов согласований1
[1]
органов федерального надзора с органами местного самоуправления;
- заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту ГЭЭ;
- заключений ОЭЭ в случае ее проведения;
- материалов обсуждений объекта экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями, организованных органами местного самоуправления.
Для принятия материалов на ГЭЭ надо обязательно предоставить сведения по ОВОС намечаемой хозяйственной и иной деятельности и экологическому обоснованию допустимости реализации этой деятельности.
Материалы по объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня направляются заказчиком в МПР России, а по объектам государственной экологической экспертизы уровня субъектов Российской Федерации - в территориальные органы МПР России.
МПР России и его территориальные органы имеют право в процессе проведения ГЭЭ запрашивать у заказчика дополнительную информацию, необходимую для оценки допустимости воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, в том числе данные специальных экологических исследований, результаты расчетов и анализов, иные материалы, необходимые для подготовки заключения.
Таким образом, в процессе прохождения ГЭЭ происходит детализация и наращивание обосновывающей документации с тем, чтобы все вопросы, существенные для безопасной реализации объекта хозяйственной или иной деятельности, получили документальное подтверждение. Последнее обстоятельство важно для дальнейшего прохождения проекта. Например, для решения в суде о назначении повторной экспертизы все спорные моменты должны иметь мотивированные доказательства.
Материалы, предоставленные заказчиком ГЭЭ, поступают в подразделение экологической экспертизы МПР России или его территориального органа (экспертное подразделение).
Руководитель экспертного подразделения из числа штатных сотрудников определяет ответственного исполнителя и передает ему полученные от заказчика материалы. Ответственный исполнитель в недельный срок со дня регистрации материалов проверяет комплектность поступившей документации и ее соответствие требованиям ст. 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе». При наличии полного комплекта документации ответственный исполнитель определяет:
- сложность объекта ГЭЭ;
- срок проведения экологической экспертизы (для простых объектов - до 30 дней, для сложных - до 120 дней);
- количество привлекаемых экспертов;
- стоимость проведения ГЭЭ.
Срок проведения экологической экспертизы может быть продлен, но не должен превышать шести месяцев для сложных объектов.
Порядок формирования экспертных комиссий. Для проведения ГЭЭ конкретного проекта создается экспертная комиссия, в состав которой включаются внештатные эксперты; по согласованию с ними и в случаях, определенных нормативными правовыми актами, могут включаться штатные сотрудники органов, организующих экологическую экспертизу, и штатные сотрудники территориальных природоохранных органов. Назначение руководителя (ответственного исполнителя) и формирование экспертной комиссии ГЭЭ осуществляются соответствующим специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.
- договор на проведение экологической экспертизы с каждым членом экспертной комиссии;
- проект приказа на проведение ГЭЭ.
После подписания приказа руководством МПР России или его территориального органа экспертная комиссия приступает к работе.
Экспертная комиссия работает на основе договоров на проведение ГЭЭ с каждым членом экспертной комиссии.
Права и обязанности эксперта. Экспертом ГЭЭ является специалист, обладающий научными и (или) практическими знаниями по рассматриваемому вопросу. Оплата труда эксперта производится в порядке, определяемом Правительством РФ. Федеральным законом «Об экологической экспертизе» определены права и обязанности эксперта. Эксперт ГЭЭ при про ведении экологической экспертизы имеет право:
- заявлять специально уполномоченному государственному органу в области экологической экспертизы о необходимости представления заказчиком на ГЭЭ дополнительных материалов для всесторонней и объективной оценки объектов экологической экспертизы;
- формулировать особое мнение по объекту экологической экспертизы, которое прилагается к заключению ГЭЭ.
Эксперт ГЭЭ обязан:
- осуществлять всесторонний, полный, объективный и комплексный анализ представляемых на ГЭЭ материалов с учетом передовых достижений отечественной и зарубежной науки и техники, определять их соответствие нормативным правовым актам Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, нормативно-техническим документам и представлять заключения по таким материалам;
- соблюдать требования законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации об экологической экспертизе;
- соблюдать установленные специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы порядок и сроки осуществления ГЭЭ;
- обеспечивать объективность и обоснованность выводов своего заключения по объекту экологической экспертизы;
- участвовать в подготовке материалов, обосновывающих учет при проведении ГЭЭ заключения ОЭЭ, а также поступившие от органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений) и граждан аргументированные предложения по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе;
- обеспечивать сохранность материалов и конфиденциальность сведений, представленных на ГЭЭ.
Проведение ГЭЭ простых объектов может быть поручено экспертной комиссии из числа штатных сотрудников МПР России и его территориальных органов. Это положение в 2000 г. было оспорено в Верховном Суде Российской Федерации гражданином А. Г. Мирошниченко. Суд не согласился с доводом заявителя о том, что штатные работники находятся в подчинении своего руководства и не могут в связи с этим и в связи с отсутствием критериев отнесения подлежащих экспертизе объектов к простым или сложным дать объективное заключение. По мнению суда, в целях обеспечения принципа независимости и объективности при проведении экологической экспертизы законом предусмотрена возможность судебного обжалования выводов экспертной комиссии независимо от того, штатными или нештатными сотрудниками дано, экспертное заключение.
1.3.2. Проведение государственной экологической экспертизы
Государственная экологическая экспертиза объекта начинается со дня подписания приказа МПР России или его территориального органа о проведении экспертизы. В приказе утверждаются состав экспертной комиссии, включая ее председателя и секретаря, календарный план работы комиссии и технические задания членам комиссии.
Руководитель экспертной комиссии ГЭЭ:
- участвует в формировании экспертной комиссии и согласовывает ее состав;
- участвует в подготовке технического задания на проведение ГЭЭ и согласовывает его;
- обеспечивает качественное проведение экологической экспертизы по ее конкретному объекту;
- организует подготовку сводного заключения экспертной комиссии.
Для организации работы экспертной комиссии назначается ответственный секретарь. Обычно это ранее назначенный ответственный исполнитель. Число членов экспертной комиссии должно быть нечетным и не менее трех человек.
В состав экспертной комиссии ГЭЭ включаются внештатные эксперты по согласованию с ними.
Экспертом ГЭЭ является специалист, обладающий научными, и/или практическими знаниями по рассматриваемому предмету. Это не может быть представитель заказчика документации, подлежащей экологической экспертизе, или разработчика объекта ГЭЭ. Эксперт участвует в проведении экологической экспертизы в соответствии с техническим заданием.
После подписания приказа о проведении ГЭЭ секретарь комиссии в течение 10 дней подготавливает уведомление органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, заинтересованным общественным организациям о проведении заседаний экспертной комиссии по объекту экспертизы.
Работа экспертной комиссии ГЭЭ начинается с проведения организационного заседания, на котором присутствуют члены экспертной комиссии, заказчик документации, подлежащей экологической экспертизе, или его представители, а также, при необходимости, представители других заинтересованных организаций.
На организационном заседании:
- представитель экспертного подразделения или ответственный секретарь экспертной комиссии сообщают о приказе на проведение ГЭЭ;
- руководитель экспертной комиссии информирует о порядке проведения экологической экспертизы представленной заказчиком документации;
- представитель заказчика или разработчика документации, представленной на экспертизу, докладывает о характере намечаемой деятельности;
- уточняется календарный план работы экспертной комиссии, экспертных групп и экспертов;
- определяются сроки подготовки групповых и индивидуальных экспертных заключений;
- определяется срок подготовки проекта заключения экспертной комиссии.
На основании полученных технических заданий (прил. 1) члены экспертной комиссии изучают материалы, представленные на экологическую экспертизу. В случае поступления они анализируют заключения ОЭЭ, аргументированные предложения органов местного самоуправления по экологическим аспектам планируемой деятельности, а также мнения общественных организаций, объединений и граждан; подготавливают индивидуальные экспертные заключения.
Общая структура экспертного заключения включает пять разделов.
1. Перечень материалов, представленных на рассмотрение эксперта (в соответствии со статусом объекта экспертизы это могут быть обоснование инвестиций, Декларация о намечаемой деятельности, экологическое обоснование или ТЭО, материалы ОВОС, материалы согласования экологического обоснования, земельного и горного отвода предприятия ведомственными и надзорными природоохранными службами, Устав предприятия, Акты проверки природоохранной деятельности действующего предприятия (при реконструкции) комиссией Департамента природных ресурсов, учтенные дополнительные источники информации – отчеты по научно-исследовательской работе, аналитические обзоры и государственные доклады о состоянии окружающей среды, диссертации на соискание ученых степеней и авторефераты к ним и т.п.).
2. Основные положения рассмотренных материалов. Эксперт формулирует информационную базу заключения.
3. Анализ объекта экспертизы и оценка допустимости уровня предполагаемых воздействий на окружающую среду. Руководствуясь законодательными и нормативными актами федерального и регионального значения, эксперт устанавливает:
- соответствие предполагаемого размещения предприятия и специфики территории;
- достаточность планируемых природоохранных мероприятий для поддержания нормативного уровня техногенной нагрузки за счет появления новых источников и интенсификации уже имеющихся воздействий на окружающую среду;
- наличие (отсутствие) действующих в районе мониторинговых программ;
- наличие запланированных организационных мероприятий, финансовых и технических средств для ликвидации последствий всевозможных аварий;
- достаточность предусмотренных в проекте мер по обеспечению экологической безопасности населения и сохранению природного потенциала;
- правильность и полноту оценки экологического ущерба;
- достаточность включенных в рассматриваемые материалы расчетов и анализов технико-экономической и эколого-экономической эффективности планируемых природоохранных мероприятий
- допустимость (недопустимость из-за отмеченных недочетов материалов проекта) воздействия на окружающую среду планируемого производства;
- экологическую обоснованность и пригодность проекта к реализации;
- удовлетворительное (или иное) качество представленной документации.
4. Замечания по рассмотренным материалам и предложения по их учету и рекомендации по доработке документации.
5. Выводы:
- достаточность (недостаточность) проработки экологических вопросов и предлагаемых технических решений;
- соответствие намечаемой деятельности требованиям законодательных актов РФ и нормативных документов по вопросам охраны окружающей среды;
- допустимость намечаемого воздействия на окружающую среду;
- возможность реализации объекта экспертизы.
В целях разъяснения проектных решений руководитель экспертной комиссии и руководители групп могут приглашать заказчика для участия в рабочих заседаниях экспертной комиссии. При необходимости секретарь экспертной комиссии организует выезд членов комиссии на место намечаемой хозяйственной деятельности для получения дополнительной информации.
В случае необходимости приказом МПР России или его территориального органа в состав экспертной комиссии могут дополнительно включаться специалисты по конкретным вопросам рассматриваемого объекта экспертизы. В этом случае заказчику документации, проходящей ГЭЭ, выставляется дополнительный счет на ее оплату с приложением дополнительной сметы расходов.
После получения индивидуальных экспертных заключений руководители групп подготавливают проекты групповых заключений, обсуждают их на заседаниях экспертных групп и представляют ответственному секретарю или руководителю экспертной комиссии индивидуальные и групповые заключения. Каждое рабочее заседание экспертных групп оформляется протоколами и явочными листами, которые подписываются руководителем группы.
Руководитель экспертной комиссии и ответственный секретарь анализируют и обобщают групповые заключения или заключения экспертов, готовят проект заключения ГЭЭ и материалы о рассмотрении при проведении ГЭЭ аргументированных предложений по экологическим аспектам реализации намечаемой деятельности, поступивших от органов местного самоуправления, общественных организаций, объединений и граждан в случае их направления разработчикам.
Проект заключения обсуждается на заключительном заседании экспертной комиссии, на которое приглашаются заказчик, разработчики материалов, представители администрации субъекта РФ, общественности. Руководитель экспертной комиссии докладывает о результатах работы экспертной комиссии и о проекте текста выводов заключения. Приглашенные на заключительное заседание экспертной комиссии могут высказать по проекту замечания.
1.3.3. Утверждение заключения ГЭЭ
Заключением ГЭЭ является документ, который подготовлен экспертной комиссией и содержит обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и о возможности реализации объекта экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава комиссии. В случае несогласия члена экспертной комиссии с выводами заключения, эксперт формулирует особое мнение и оформляет его в виде записки, которая прикладывается к заключению. При этом эксперт подписывает заключение экспертной комиссии с отметкой «особое мнение». Типовая форма заключения ГЭЭ приведена в прил. 2.
Текст заключения должен быть сбалансирован таким образом чтобы по его содержанию можно было иметь полное представление об объекте, документация на создание (реконструкцию, расширение и т.д.) которого представлена на экспертизу; о принятых природоохранных решениях, минимизирующих негативное воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду; о соответствии природоохранных решений требованиям законодательных актов и нормативным документам Российской Федерации, из текста, как следствие, вытекает оценка возможности (невозможности) реализации объекта экспертизы.
Заключение ГЭЭ, за исключением проектов нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, может быть положительным или отрицательным. Заключение экологической экспертизы по проектам правовых актов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, должно содержать выводы о соответствии (несоответствии) основных положений указанного проекта правового акта законодательству Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и требованиям экологической безопасности, а также выводы об экологических и связанных с ними иных последствиях реализации данного объекта экспертизы.
Положительное заключение ГЭЭ не должно содержать замечаний. Выводы могут содержать рекомендации, если они не меняют существа предложенных заказчиком или разработчиком документации намечаемых решений. При наличии замечаний экспертов по проекту заключения экспертной комиссии этот проект дорабатывается и подписывается руководителем, ответственным секретарем экспертной комиссии и всеми ее членами.
Положительное заключение ГЭЭ является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта экологической экспертизы. Оно имеет юридическую силу в течение срока, определенного специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. Положительное заключение ГЭЭ теряет юридическую силу в случае:
- доработки объекта ГЭЭ по замечаниям проведенной ранее ГЭЭ; изменения условий природопользования специально уполномоченным на то государственным органом в области охраны окружающей природной среды;
- реализации объекта ГЭЭ с отступлениями от документации, получившей положительное заключение, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;
- истечения срока действия положительного заключения ГЭЭ;
- внесения изменений в проектную и иную документацию после получения положительного заключения ГЭЭ.
Заключение, подготовленное комиссией ГЭЭ, подписывается руководителем этой комиссии, ее ответственным секретарем и всеми ее членами и не может быть изменено без их согласия. Заключение экспертной комиссии в существующем составе считается принятым, если оно подписано квалифицированным большинством членов комиссии, составляющим не менее двух третей ее списочного состава.
В случае неподписания заключения квалифицированным большинством, а также при наличии особого мнения или подписании заключения со ссылкой на особое мнение экспертами, составляющими более одной трети списочного состава комиссии, руководитель совместно с руководителем экспертного подразделения докладывают руководству МПР России или его территориального органа о невозможности принятия комиссией в существующем составе решения по заключению ГЭЭ. При этом руководитель экспертного подразделения вправе высказывать предложения о необходимости продления срока проведения экспертизы, но не более 6 мес. со дня ее начала и дополнительном включении экспертов в состав экспертной комиссии.
В случае, если заключение экспертной комиссии не подписано квалифицированным большинством голосов ее списочного состава и после продления срока проведения ГЭЭ, данная экологическая экспертиза считается завершенной без результата. Все заключения и особые мнения экспертов принимаются к сведению. Создается новая экспертная комиссия из экспертов, не участвовавших в предыдущей экспертизе и отвечающих всем требованиям, предъявляемым к экспертам.
Сводное заключение по результатам проведения государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации содержит совокупную оценку экономической целесообразности и технической возможности реализации проектных решений с учетом требований экологической и промышленной безопасности, а также соответствия архитектурно-планировочных и инженерно-технических решений технологическим требованиям, требованиям конструктивной надежности и безопасности. К сводному заключению прилагаются являющиеся его неотъемлемой частью заключения органов специализированной экспертизы, в том числе ГЭЭ. Положительное сводное заключение составляется при наличии положительных заключений органов специализированной экспертизы.
Заключение ГЭЭ направляется заказчику. Например, Комитет природных ресурсов Карелии представил на ГЭЭ Республиканскую целевую программу «Освоение недр и развитие горнопромышленного комплекса Республики Карелия на 2000-2002-2010 гг.» и получил положительное заключение ГЭЭ, заканчивающееся следующими выводами.
Экспертная комиссия ГЭЭ, рассмотрев материалы Республиканской целевой программы «Освоение недр и развитие горнопромышленного комплекса Республики Карелия на 2000 - 2002 - 2010 гг.», учитывая имеющиеся заключения (согласования) министерств и ведомств Республики Карелия [п. 4 перечня представленных документов и материалов] и ожидаемый положительный социально-экономический эффект, установила следующее.
1. Представленные материалы Программы по объему и содержанию в основном соответствуют нормативам и требованиям, установленным законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Экологическое обоснование намечаемой горнопромышленной деятельности и вопросы воздействия на окружающую природную среду изложены с достаточной полнотой, а выявленные недоработки не имеют критического характера.
2. Представленный в программе уровень воздействия на окружающую среду при осуществлении планируемой деятельности по вариантам освоения недр и развитию горнопромышленного комплекса Республики Карелия является допустимым.
3. Материалы программы, с учетом рекомендаций и предложений, изложенных в пунктах: 3.2.4, 3.3.5, 3.4.4, 3.5.9, 3.6.3, 3.7.4, 3.9.2, 3.10.2, 3.11.4, 3.12.7, 3.13.15 настоящего Заключения, могут служить основой для разработки проектной документации по объектам, входящим в программу.
4. Предложения и рекомендации, изложенные в пунктах: 3.2.4, 3.3.5, 3.4.4, 3.5.9, 3.6.3, 3.7.4, 3.9.2, 3.10.2, 3.11.4, 3.12.7, 3.13.15 настоящего Заключения, должны быть учтены при разработке проектной и иной документации по освоению или модернизации включенных в Программу объектов, подлежащей государственной экологической экспертизе.
На основе анализа представленных документов и материалов экспертная комиссия считает возможной реализацию Республиканской целевой программы «Освоение недр и развитие горнопромышленного комплекс Республики Карелия на 2000 – 2002 - 2010 гг.».
Для осуществления соответствующих контрольных функций информация о заключении ГЭЭ направляется территориальным органам МПР России, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Эти сведения также могут направляться и банковским организациям, осуществляющим финансирование реализации объекта ГЭЭ.
Заключение, подписанное квалифицированным большинством членов экспертной комиссии, приобретает статус заключения ГЭЭ только после его утверждения приказом МПР России или его территориального органа, в котором устанавливается срок действия положительного заключения. Утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения ГЭЭ требованиям федерального законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также требованиям законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Руководство МПР России и его территориального органа имеет право не утверждать заключение экспертной комиссии в случаях: нарушения процедуры проведения экологической экспертизы; несоответствия выводов заключения замечаниям экспертов. После завершения ГЭЭ секретарь комиссии направляет:
- заключение экологической экспертизы заказчику в течение пяти дней со дня утверждения заключения государственной экологической экспертизы;
- информацию о заключении ГЭЭ органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления;
- информацию о заключении ГЭЭ для осуществления соответствующих контрольных функций органам государственного экологического контроля;
- письма с информацией о результатах проведения ГЭЭ с целью информирования общественности и средств массовой информации по их запросам;
- информацию в банковские организации, осуществляющие финансирование проектов, в отношении объектов экологической экспертизы, не получивших положительного заключения государственной экологической экспертизы.
1.3.4. Особенности организации проведения повторной ГЭЭ
Как уже отмечалось ранее, в случае получения отрицательного заключения заказчик вправе представить материалы на повторную ГЭЭ при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении. Основанием для повторного рассмотрения материалов по объектам экспертизы являются:
- доработка материалов по замечаниям и предложениям, изложенным в уведомлении экспертного подразделения, которое проводило первоначальное рассмотрение материалов, направленных на ГЭЭ, или содержащимся в отрицательном заключении экспертной комиссии;
- изменение условий природопользования;
- реализация объекта экспертизы с отступлениями от ранее принятых решений, получивших положительное заключение ГЭЭ; истечение срока действия положительного заключения ГЭЭ;
- решение суда, арбитражного суда.
Повторная ГЭЭ проводится экспертной комиссией, как правило, в первоначальном составе, и образуется тем же уполномоченным органом. Финансовое обеспечение повторной ГЭЭ осуществляется заказчиком. Повторная экспертиза по решению судебных органов осуществляется экспертным подразделением ГЭЭ, определяемым решением суда. В случаях проведения повторной ГЭЭ по поручению судебных органов решение о компенсации затрат на ее проведение принимается судом. После завершения повторной ГЭЭ заключение экологической экспертизы направляется судебному органу, по решению которого она проводилась.
1.3. Права и обязанности заказчика документации, представляемой на экологическую экспертизу. Финансирование ГЭЭ
Права и обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе, определены ст. 25 и 26 Федерального закона «Об экологической экспертизе». Заказчики документации, предоставляемой на экологическую экспертизу, имеют право:
- получать от специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы, организующего проведение ГЭЭ, информацию о сроках проведения экологической экспертизы, затрагивающей интересы этих заказчиков;
- получать для ознакомления от специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы, организующего проведение ГЭЭ, нормативно-технические и инструктивно-методические документы о проведении экспертизы;
- обращаться в специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы, организующие проведение ГЭЭ, с требованиями устранения нарушений установленного порядка проведения экспертизы;
- представлять пояснения, замечания, предложения в письменной или устной форме относительно объектов ГЭЭ;
- оспаривать заключения ГЭЭ в судебном порядке;
- предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного умышленным нарушением законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе.
Заказчики документации, подлежащей экологической экспертизе, обязаны:
- представлять на экологическую экспертизу документацию в соответствии с требованиями Федерального закона «Об экологической экспертизе»;
- оплачивать проведение ГЭЭ;
- передавать специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы и общественным организациям, организующим проведение экологической экспертизы, необходимые материалы, сведения, расчеты, дополнительные раз работки относительно объектов экологической экспертизы;
- осуществлять намечаемую хозяйственную и иную деятельность в соответствии с документацией, получившей положительное заключение ГЭЭ;
- передавать данные о выводах заключения ГЭЭ в банковские организации для открытия финансирования реализации объекта экспертизы.
Законодательство Российской Федерации об экологической экспертизе классифицирует нарушения со стороны следующих участников экспертного процесса:
- заказчик документации, подлежащей экологической экспертизе, и лица, заинтересованные в определенном содержании заключения экспертизы;
- руководители специально уполномоченных государственных
- органов в области экологической экспертизы;
- руководители экспертных комиссий ГЭЭ;
- руководители экспертных комиссий экологической экспертизы и эксперты экологической экспертизы;
- должностные лица государственных органов исполнительной власти и органов федерального надзора и контроля;
- должностные лица органов местного самоуправления.
Нарушениями законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе заказчиком документации, подлежащей экологической экспертизе, и заинтересованными лицами являются:
- непредставление документации на экологическую экспертизу; фальсификация материалов, сведений и данных, представляемых на экологическую экспертизу, а также сведений о результатах ее проведения;
- принуждение эксперта экологической экспертизы к подготовке заведомо ложного заключения экспертизы;
- создание препятствий организации и проведению I экологической экспертизы;
- уклонение от представления специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы и общественным организациям (объединениям), организующим и проводящим экспертизу, необходимых материалов, сведений и данных;
- реализация объекта экологической экспертизы без положительного заключения ГЭЭ;
- осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение ГЭЭ.
Нарушениями законодательства Российской Федерации в области экологической экспертизы руководителями специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы и руководителями экспертных комиссий ГЭЭ являются:
- нарушение установленных настоящим Федеральным законом правил и порядка проведения ГЭЭ;
- нарушение порядка формирования и организации деятельности экспертных комиссий ГЭЭ;
- неисполнение установленных настоящим Федеральным законом для специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы обязанностей;
- нарушение установленного порядка расходования перечисленных заказчиком документации, подлежащей ГЭЭ, средств на проведение экспертизы;
- несоответствие оплаты выполненных работ их объему и качеству;
- необоснованность материалов по учету выводов общественной экологической экспертизы и поступивших от органов местного самоуправления, общественных организаций (объединений), граждан аргументированных предложений по экологическим аспектам хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит ГЭЭ.
Нарушениями законодательства Российской Федерации в области экологической экспертизы руководителями экспертной комиссии экологической экспертизы и экспертами экологической экспертизы являются:
- нарушение требований законодательства Российской Федерации субъектов Российской Федерации об экологической экспертизе, а также законодательства Российской Федерации об охране, окружающей природной среды, стандартов и иных нормативно-технических документов;
- необоснованность выводов заключения экологической экспертизы;
- фальсификация выводов заключения экологической экспертизы;
- сокрытие от специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы или от общественной организации (объединения), организующих проведение экологической экспертизы, что экспертом является представитель заказчика документации или разработчика проекта.
Нарушениями законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе должностными лицами государственных органов исполнительной власти и федерального надзора и контроля, а также органов местного самоуправления являются:
- фальсификация сведений и данных о результатах проведения экологической экспертизы;
- выдача разрешений на специальное природопользование или на осуществление иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду, без положительного заключения ГЭЭ;
- организация и (или) проведение экологической экспертизы неправомочными на то органами, организациями и общественными организациями (объединениями);
- прямое или косвенное вмешательство в работу специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы, экспертных комиссий и экспертов в целях оказания влияния на ход и результаты про ведения ГЭЭ и общественной экологической экспертизы;
- незаконный отказ от государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы.
Нарушениями законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе также являются финансирование и кредитование реализации объекта экологической экспертизы банковскими организациями, их должностными лицами, иными юридическими и физическими лицами без положительного заключения ГЭЭ.
Лица, виновные в совершении нарушения законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе, несут уголовную, административную, материальную, гражданско-правовую ответственность.
Государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком в полном объеме и в установленном порядке документации. Начало срока проведения ГЭЭ устанавливается не позднее, чем через один месяц после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме.
После определения стоимости проведения ГЭЭ ответственный исполнитель подготавливает уведомление заказчику о приеме материалов на экспертизу и необходимости оплаты экспертизы материалов в течение 30 дней со дня получения уведомления с приложением счета на оплату и сметы расходов. Заметим, что финансирование ГЭЭ осуществляется за счет средств заказчика материалов, подлежащих экспертизе.
При отсутствии документа, подтверждающего оплату проведения ГЭЭ, в течение 30 дней со дня получения заказчиком документации уведомления о необходимости оплаты экспертиза представленных материалов не проводится, а сами материалы возвращаются заказчику с сопроводительным письмом о возврате материалов.
Финансовые средства на осуществление ГЭЭ перечисляются заказчиком документации, подлежащей экспертизе, на специальный субсчет специально уполномоченного государственного органа. Перечисленные заказчиком финансовые средства расходуются исключительно на проведение ГЭЭ. Специально уполномоченный государственный орган несет ответственность за целевое использование этих средств.
Стоимость работ по организации и проведению ГЭЭ документации определяется по каждому объекту экспертизы в отдельности и устанавливается прямым расчетом, исходя из затрат, связанных с проведением экспертизы документации и материально-техническим обеспечением внештатных экспертов.
2. ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА
Государственная и общественная экологические экспертизы регулируются одними и теми же законами, однако функции этих процедур, а также их место в системе принятия решений существенным образом различаются. При этом процедура ОЭЭ пока практически не регламентирована.
2.1. История развития общественной экологической экспертизы