Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Национальный исследовательский университет
«Высшая школа экономики»

Факультет государственного и муниципального управления

Кафедра местного самоуправления

ДИССЕРТАЦИЯ НА СОИСКАНИЕ СТЕПЕНИ МАГИСТРА

ПО НАПРАВЛЕНИЮ

«ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ»

Взаимодействие государственных учреждений и органов местного самоуправления на примере Очёрского муниципального района Пермского края

Студент группы № 761

Е.Ю. Шардакова

Научный руководитель:

Профессор НИУ ВШЭ, доктор философских наук

Ю.М. Плюснин

Рецензент:

ординарный профессор НИУ ВШЭ, кандидат философских наук

С.Г. Кордонский

Москва, 2013

Содержание

Введение………………………………………………………….……...	4
Глава 1. Функционирование государственных учреждений на муниципальном уровне………………………………………………………..	7
1.1. Государственные казенные, автономные и бюджетные учреждения……………………………………………………………………..	7
1.2. Административно-территориальное деление как основа формирования отношений между учреждениями…………………..…........	18
1.3. Реальный статус местного самоуправления в отношении его к государственному управлению.………………………...…………….............	23
Глава 2. Методология и методы исследования……….………............	28
2.1. Методы сбора данных………………………………………….......	28
2.2. Анализ взаимодействия государственных учреждений и органов местного самоуправления на территории муниципального района..................................................................................................................	29
2.3. Материалы исследования...…………………………………....….	34
Глава 3. Виды и формы взаимодействия государственных учреждений и органов местного самоуправления на территории Очёрского муниципального района…………………………………………..	39
3.1. Функциональные особенности местного самоуправления на уровне Очёрского муниципального района………………………………….	39
3.2. Виды и формы взаимодействия государственных учреждений и органов местного самоуправления…………………………………………...	45
3.2.1 ГУЧ Военкомат Очёрского района Пермского края...............	46
3.2.2 ГКСУВУЗТ «Очёрская специальная школа закрытого типа»....	49
3.2.3 ГКУ «Очёрское лесничество»...................................................	52
3.2.4 ФГБУ «ФКП Росреестра» по Пермскому краю........................	55
3.2.5 Межмуниципальный отдел МВД России «Очёрский»............	59
3.2.6 ГБОУ СПО «Строгановский колледж»...................................	62
3.2.7 Государственное казенное учреждение центр занятости населения Очёрского района......................................................................	66
3.2.8 Управление Пенсионного фонда РФ в Очёрском районе...........	68
3.2.9 Отделение Очёрского Района Управления Федерального Казначейства по Пермскому Краю.............................................................	72
3.2.10 Управление федеральной миграционной службы по Пермскому краю в Очёрском районе.............................................................	75
3.2.11 Прокуратура Очёрского района...................................................	77
3.2.12 Очёрский районный суд Пермского края..................................	80
Глава 4. Подходы к оптимизации взаимодействия государственных учреждений и органов местного самоуправления…………………………..	84
Выводы…………………………………………………….………...…..	89
Список литературы……………………………………..........................	91
Приложения………………………………………...………….………..	99

Введение

На уровне муниципальных образований функционирует большое число учреждений и организаций федерального подчинения. Все государственные учреждения в соответствии с №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных учреждений)» разделены на три вида: казенные, бюджетные и автономные. На сегодняшний день деятельность данных учреждений регулируется только федеральными нормативно-правовыми актами, оставляя без внимания функционирование на уровне муниципального образования. Представляется важным описание деятельности государственных учреждений на местном уровне и их взаимодействия с органами местного самоуправления.

Объект исследования - государственные учреждения и органы местного самоуправления, действующие на одной территории.

Предмет исследования – характер взаимодействия государственных учреждений и органов местного самоуправления действующих на одной территории.

Цель исследования – выявление структуры взаимодействия государственных учреждений и органов местного самоуправления.

Задачи исследования:

1. Провести анализ содержания деятельности государственных учреждений и органов местного самоуправления;
2. Выделить виды взаимодействия государственных учреждений и органов местного самоуправления.
3. Дать рекомендации по организации взаимодействия государственных учреждений и органов местного самоуправления.

Рабочая гипотеза: наряду с нормативно зафиксированными видами отношений государственных учреждений с муниципалитетами в ходе взаимодействия формируются особые устойчивые частично неформальные отношения, которые в равной степени определяют структуру отношений между разными уровнями публичной власти.

Основные методы, используемые в работе:

1. Наблюдение за изменением статуса государственного учреждения.
2. Интервью с руководителями государственных учреждений.
3. Анализ документации, предоставленной руководителями или работниками государственного учреждения, обзор местных информационных источников, официальных сайтов.

В рамках исследования были опрошены руководители государственных учреждений Очёрского муниципального района. Анализ полученных материалов заключался в составлении структурных схем взаимодействия государственных учреждений и органов местного самоуправления.

Научная новизна данной работы заключается в выявлении и детализированном описании структурных отношений между государственным и местным уровнем публичной власти.

Работа состоит из четырех глав. Первая глава работы посвящена описанию развития №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных учреждений)», обозначена проблематика данного нормативно-правового акта, рассмотрены основные типы учреждений, описана деятельность государственных учреждений в сфере профессионального образования. Вторая глава работы описывает методологию и методы исследования, использованные в работе. Определена методика сопоставления взаимодействия государственного учреждения и органов местной власти с типом взаимодействия. Третья глава содержит анализ взаимодействия государственного учреждения и органов местного самоуправления. Описывается деятельность каждого государственного учреждения в соответствии с блоками: документы, регламентирующие деятельность, взаимодействие в цепочке «федеральный уровень - региональный уровень - муниципальный» уровень, взаимодействие органов местной власти и государственного учреждения, схема взаимодействия. Четвертая глава посвящена предоставлению возможных рекомендаций по организации взаимодействия государственных учреждений и органов местного самоуправления.

Глава 1. Функционирование государственных учреждений на муниципальном уровне

1.1. Государственные казенные, автономные и бюджетные учреждения

Государственные учреждения выполняют важнейшие задачи публичного характера в современном обществе. В область функционирования учреждений входит регулирование административных, земельных, уголовно-правовых, процессуальных правоотношений, организация социально-культурной и хозяйственной деятельности, в соответствии с чем, деятельность государственных учреждений связана с обеспечением публичных (общезначимых) целей.

Разделение типов государственных учреждений на три вида: казенные, бюджетные и автономные произошло в январе 2011 года с принятием №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных учреждений)». С введением данного закона произошел ряд серьезных изменений. У государственных и муниципальных учреждений появились возможности: выбора организационно-экономического механизма учреждения, ориентации на потребителя услуг, обеспечения прозрачности осуществляемой деятельности, расширения экономической самостоятельности учреждений.

В соответствии с законом, казенное учреждение является наиболее зависимым от учредителя. Финансирование такого учреждения осуществляется по смете, самостоятельной деятельности и права на предоставление дополнительных услуг не имеется. Казенное учреждение не имеет своего собственного имущества, а его доход – доход бюджета соответствующего уровня. В качества примера можно привести школу-интернат, возможность зарабатывать деньги которой является минимальной^[1].

Создание казенных учреждений в рамках №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных учреждений)» практически заменило термин бюджетных учреждений, существовавших до принятия закона. Важной особенностью, отличающей казенные учреждения от других двух типов государственных учреждений, является не только выполнение работ и оказание услуг, а также возможность исполнения государственных (муниципальных) функций, выполнение которых осуществляется на основе бюджетной сметы. Тогда как автономные и бюджетные учреждения направлены только на предоставление работ и оказание услуг в различных сферах деятельности государства.

Основные полномочия, отличающие государственные (муниципальные) казенные учреждения от других типов обозначаются следующим образом.

Во-первых, полномочия обусловлены особенностями деятельности и реализации функций государственных и муниципальных органов власти.

Во-вторых, переданные полномочия всегда обеспечиваются соответствующим бюджетом.

В-третьих, имеющиеся у казенного учреждения полномочия не передаются иному юридическому лицу либо организации.

Особенности правового положения казенного учреждения учтены в статье 161 БК РФ, согласно которой казенное учреждение находится в ведении государственного органа, органа управления государственным внебюджетным фондом, органа местного самоуправления^[2]

.

Согласно специфике казенных учреждений, к ним принято относить:

• управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных сил РФ, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;
• учреждения исполнения наказаний и следственные изоляторы ФСИН, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исправительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления;
• специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;
• учреждения МВД РФ, ГУСП Президента РФ, ФМС, ФТС, ФСБ РФ, СВР РФ, ФСО РФ, специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения Федеральной противопожарной службы МЧС РФ, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти;
• психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

Данный перечень отображает основную специфику функционирования казенных учреждений – осуществление задач обороноспособности и защиты правопорядка государства, в связи с чем деятельность государственных казенных учреждений связана с высокой степенью контроля со стороны государства.

Таким образом, казенные учреждения – наименее самостоятельный тип государственных и муниципальных учреждений.

Рассматривая тип бюджетного учреждения, в соответствии с № 7-ФЗ от 12.01.1996 года «О некоммерческих организациях»^[3], оно вправе сверх установленного государственного или муниципального задания выполнять работы, оказывать услуги, которые относятся к его основным видам деятельности или предусмотрены в учредительных документах, за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Также бюджетное учреждение может заниматься иными видами деятельности, не являющимися основными, если это служит достижению целей, ради которых оно создано и такая деятельность указана в его учредительных документах.

Бюджетное учреждение формирует свой бюджет на основе государственного задания, все закупки осуществляются в соответствии с №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»^[4] на конкурсной основе. Имущество бюджетного учреждения закреплено за ним на праве оперативного управления в соответствии с ГК РФ, земельные участки необходимые для выполнения бюджетным учреждением своих уставных задач, предоставляются ему на праве бессрочного пользования.

В своей деятельности бюджетные учреждения не вправе размещать денежные средства на депозитах в кредитных организациях, а также совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Несмотря на главное намерение №83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных учреждений)»^[5] сделать все типы учреждений экономически состоятельными и предоставляющими услуги высокого качества, в последнее время все чаще отмечается, что бюджетные учреждения оказываются слабо ориентированными на повышение качества оказываемых услуг, эффективное использование бюджетных ассигнований и закрепленного за ними государственного имущества.

В связи с несовершенством законодательства сегодня усиливается различие доступности и качества услуг бюджетных учреждений. Что в свою очередь порождает различное финансовое положение учреждений. Одни из них могут обойтись без финансирования из бюджета, а другие, которые не должны по своему реальному месту в системе оказания социальных услуг иметь такие доходы, испытывают хроническое недофинансирование, из-за нехватки необходимых средств в бюджетах бюджетной системы РФ.

Бюджетными учреждениями в рамках муниципальных районов зачастую становятся колледжи, детские сады, школы, библиотеки. Согласно основным законам в области образования и науки: № 3266-1 «Об образовании» от 10 июля 1992 г.^[6], № 125-ФЗ от 22 августа 1996 г. «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»^[7], № 127-ФЗ от 23 августа 1996 г. «О науке и государственной научно-технической политике»^[8], к предпринимательской деятельности бюджетных учреждений могут относиться торговля покупными товарами, оборудованием; оказание посреднических услуг; долевое участие в деятельности других учреждений и организаций; приобретение акций, облигаций, иных ценных бумаг и получение доходов по ним; ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и их реализацией. В данном случае предпринимательская деятельность бюджетного учреждения должна соответствовать его уставным целям.

Экспертами в области определения типов государственных и муниципальных учреждений выделены признаки, присущие предпринимательской деятельности бюджетных учреждений.

Во-первых, при ведении бюджетным учреждением предпринимательской деятельности и получении от нее финансовых средств, заранее должно быть определено целевое назначение приобретенных средств.

Во-вторых, должно быть получено разрешение на право ведения предпринимательской деятельности со стороны учредителя, так как бюджетное учреждение является некоммерческой организацией и создано для определенных целей, имеющее правовой режим имущества, находящегося в оперативном управлении.

В-третьих, осуществление предпринимательской деятельности находится в имущественной ответственности бюджетного учреждения, имеющей ограниченный характер^[9].

На сегодняшний день анализ деятельности бюджетных учреждений особо актуален из-за зачастую неправильного восприятия теоретических основ правовой природы бюджетных учреждений, после чего возникают различного рода коллизии.

По данным практиков, предоставление возможности использования внебюджетных средств наоборот снижает заинтересованность качественного осуществления деятельности. Основным недостатком текущего финансирования бюджетных учреждений является порождение практики взимания с населения платежей за предоставление государственных услуг, которые могут быть предоставлены бесплатно.

Примерами неоправданного взимания бюджетных средств могут являться предоставляемые образовательными или медицинскими учреждениями услуги. Например, медицинское учреждение устанавливает плату за амбулаторный прием с лиц, которые не состоят на амбулаторном учете, а образовательное учреждение может формировать особые платные учебные группы.

Еще одной из важных проблем в области функционирования бюджетных учреждений является отсутствие оценки объема бюджетных средств необходимых для распределения между учреждениями. В данном случае государству приходится в равной мере финансировать все бюджетные учреждения, в том числе и те, которые занимаются предпринимательской деятельностью. В дальнейшем планируется решение данного вопроса благодаря снятию с государства обязанностей гарантированного финансового обеспечения всех бюджетных учреждений.

Минимум системного контроля главных распорядителей федерального бюджета за ведением бюджетными учреждениями правильной деятельности при обращении со счетами и финансовыми операциями также является недостатком функционирования бюджетных учреждений на сегодняшний день^[10].

Таким образом, рассмотрев тип бюджетных учреждений можно отметить недостаточную проработанность необходимой законодательной базы, регулирующей вопросы правового статуса бюджетных учреждений, порядка формирования и использования внебюджетных средств, контроля государства за внебюджетной деятельностью бюджетных учреждений и принимаемыми ими обязательствами. Помимо этого, жесткая централизация средств, полученных бюджетными учреждениями, неизбежно ведет за собой ряд проблем: отсутствие возможности восполнения финансирования учреждения из соответствующего бюджета, лишение бюджетных учреждений определенной финансовой самостоятельности, дестабилизация деятельности ряда учреждений.

Следующий рассматриваемый тип – автономное учреждение был создан для частичного снятия вопроса нечеткого механизма финансирования бюджетных учреждений. Положение ГК РФ о режиме автономных учреждений вступило в действие с 8 января 2007 года, в соответствии с которым автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная РФ, субъектом РФ или муниципальным образованием. Важным моментом закона является акцент на публичный характер деятельности автономных учреждений, созданных для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта^[11].

Принципиальным отличием режима деятельности автономного учреждения от бюджетного является то, что доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано. Перечни расходов автономного учреждения, запрограммированы учредителем и определены в уставе юридического лица.

Автономные учреждения обладают наибольшей степенью самостоятельности. Полномочия и права выражены в самостоятельном распоряжении внебюджетными поступлениями, заключении договоров, минуя действие №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»^[12]

. Действие автономных учреждений на уровне федерального законодательства широко проработано, все нормативно-правовые акты могут быть трансформированы на уровень субъекта. Таким образом, перевод бюджетного учреждения в статус автономного зачастую является выгодным как для учреждения, так и для органов управления.

Гарантия самостоятельности в реализации расходов автономного учреждения обозначена в № 174-ФЗ от 3 ноября 2006 г. «Об автономных учреждениях», где назван порядок, по которому для собственника имущества автономного учреждения установлен запрет на получение доходов от деятельности автономного учреждения и закрепленного за ним имущества. Свобода распоряжения доходами для автономного учреждения ограничена целями функционирования самого учреждения.

Способом контроля за деятельностью автономного учреждения, в том числе в части получения доходов, названа обязанность автономного учреждения ежегодно опубликовывать в определенных учредителем автономного учреждения средствах массовой информации отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества.

По сути два вида государственных учреждений: бюджетные и автономные – отличаются друг от друга содержанием правового режима имущества, закрепленного за ними, порядком финансирования собственником имущества, а также режимом ответственности по своим обязательствам. Названная выше обязанность государства по финансированию государственных учреждений не распространяется на автономные учреждения, создаваемые государством или муниципальными образованиями.

В отличие от бюджетного учреждения, автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого, закрепленным за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенным автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения. Поэтому применительно к автономному учреждению можно говорить о наличии трех видов деятельности. Во-первых, основная деятельность, направленная на выполнение заданий учредителя. Она подлежит финансированию за счет соответствующего бюджета. Во-вторых, основная деятельность, совпадающая по содержанию с первой, но осуществляемая на самостоятельной основе и за отдельную плату с потребителями услуг, предоставляемых автономным учреждением. В-третьих, дополнительная деятельность, которая реализуется самостоятельно, но по содержанию должна быть связана с целями создания автономного учреждения. Все три вида деятельности должны быть указаны в уставе автономного учреждения^[13]

.

Таким образом, автономное учреждение имеет специальную правоспособность, которая проявляется в сфере оказания публичных услуг, ради чего и создаются эти учреждения. В отличие от бюджетного учреждения, автономное учреждение не получает гарантированного финансового обеспечения для реализации закрепленных за ним функций. Процесс изменения типа учреждения из бюджетного учреждения в автономное и, наоборот, автономного в бюджетное – не является реорганизацией юридического лица, поскольку не влечет образование и прекращение действующих юридических лиц, не создает прерывания имущественных отношений применительно к государственному учреждению.

Основные различия типов государственных и муниципальных учреждений связаны с уровнем их экономической самостоятельности и ответственности.

При выборе типа учреждения сегодня руководствуются тремя основными параметрами:

1. Каждому типу учреждения присуща разная степень финансово-хозяйственной самостоятельности;
2. Каждый тип учреждения имеет разную степень ответственности руководителя учреждений;
3. Каждый тип учреждения обладает разной возможностью использования заработанных денег.

Несмотря на то, что №83-ФЗ О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных учреждений)»^[14] создавался с целью повышения качества и доступности государ­ственных услуг, эффективности их оказания, путем: обеспечения возможности оптимального выбора организационно-экономического механизма учреждения применительно к условиям и особенностям осуществляемой им деятельности; повышения роли потребителей и общественности в оценке деятельно­сти учреждений; расширения экономической самостоятельности учреждений, повыше­ния уровня их экономической ответственности; повышения обоснованности и прозрачности распределения бюджет­ных средств между учреждениями, наиболее реализованными пунктами остаются только возможность выбора организационно-экономического механизма организации. Остальные пункты не являются воплотимыми в рамках существующей действительности.

При выборе типа учреждения чаще всего руководствуются положениями федеральных законов. Наибольшее количество статей о типах учреждений сконцентрировано в рамках сферы образования. Выбор типа учреждения актуален для всех государственных и муниципальных учреждений, помимо федеральных университетов, деятельность которых регламентирована № 125-ФЗ от 22.08.1996 года «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»^[15], где обозначен тип федеральных университетов - автономные учреждения.

Выбор типа учреждения закреплен в Методических рекомендациях по определению критериев изменения типа государственных и муниципальных учреждений^[16] с учетом сферы их деятельности. Основными критериями в рамках выбора типа учреждения являются экономический и управленческий потенциал учреждения.

Государственные образовательные учреждения на сегодняшний день все больше выбирают тип автономного либо бюджетного учреждения, так как действуют в рамках конкуренции, разразившейся из-за демографического кризиса.

Рассмотрев три типа государственных или бюджетных учреждений можно отметить разное предназначение, уровень самостоятельности и условия финансирования. Каждый тип учреждения выбирается для соответствующей отрасли, ассоциируется с особыми признаками функционирования учреждения. Для государственных казенных учреждений свойственен минимальный уровень самостоятельности, для бюджетных – средний, а автономное учреждение обладает наибольшей возможностью регулировать свою деятельность.

Функционирование государственных учреждений на муниципальном уровне и их взаимодействие с органами местного самоуправления может различаться в зависимости от типа учреждения. Автономное учреждение, в силу своей самостоятельности, может иметь наибольшее число неформальных отношений, совместных мероприятий, в то время как казенное учреждение, в силу подчинения федеральному уровню ограничено в различного рода взаимодействии.

1.2. Административно-территориальное деление как основа формирования отношений между учреждениями

Опираясь на идею Кордонского С.Г., ^[17] государство в административно-территориальном смысле можно разбить на три иерархически взаимосвязанных элемента. К первому элементу относятся столицы, федеральные округа, субъекты Федерации. Второй элемент включает в себя городские округа и поселения, муниципальные районы и отношения между ними. Третий элемент отражает проекции федерального устройства в муниципальное устройство, а именно функционирование подразделений и учреждений федерального подчинения, расположенных на территории муниципальных образований. Все уровни административно-территориального устройства составляют целостность Федерации.

Третий элемент деления государства представляет для нас основной интерес, так как государственные учреждения на уровне муниципального образования являются стороной рассматриваемого в работе взаимодействия.

Рассмотрим множество уровней административно-территориального деления, которые являются индивидуальными в своем представлении и отражают взаимоотношения между всеми уровнями власти, которые организуют упомянутую выше картину страны. Каждому уровню соответствует своя деятельность. Федеральному уровню соответствует государственная деятельность по управлению Федерацией, региональному – государственная деятельность по управлению регионами, муниципальному - государственная деятельность по управлению муниципальными образованиями.

Федерация может быть представлена на уровне любой другой административно-территориальной единицы. На региональном уровне она представляется в виде экономических зон, управляемых федеральными властями, располагающимися на территории субъекта Федерации. Примером подобного распределения может являться функционирование компании Газпром, штаб-квартира которого находится в Москве, а все основные ресурсодобывающие предприятия - в Тюменской области. При взаимодействии на региональном уровне федеральные государственные служащие заняты в окружных подразделениях в субъектах РФ. Примером являются работники регионального упра­вления Федеральной налоговой службы, подведомственные представительству налоговой службы при полпреде Президен­та РФ, но живущие в определенном субъекте Федерации, входя­щем в данный федеральный округ.

Территориальная структура, задаваемая №131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления», не имеет общих элементов с админи­стративно-территориальной структурой, определяемой Конституцией РФ, традицией государствен­ного управления и указами Президента РФ, несмотря на то, что все структуры функционируют в одном социальном пространстве. Данный факт декларирует об отсутствии единства социального пространства и символизирует природу государства, в котором государственное управление и муниципальное управление отделены друг от друга. В связи с чем, присутствуют лишь несамостоятельные подразделения государственных учреждений на территориях муниципальных образований.

Таким образом, закрепление функционирования федеральных и окружных структур фикси­ровано только на уровне субъектов Федерации. Данная форма закреплена в Постановлении Совета министров Правительства РФ № 491 от 27.05.1993 г. «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации»^[18]

. Что же касается взаимодействия с муниципальными учреждениями – здесь отсутствуют какие либо нормативно-правовые акты. Деятельность подразделений и инспекций государственных учреждений, находящихся на уровне муниципального образования не наделена особым правом распоряжения ресурсами. Не имеющие самостоятельного правового статуса федеральные учреждения занимаются делегируемой деятельностью, регулируемой внутриведомственными инструкциями. Самые ценные и хорошо конвертируемые ресурсы сконцентрированы в руках федеральных властей, в то время как муниципалитетам делегированы в ограниченное распоряжение муниципальная земля и инфраструктура.

Государственные служащие лишь по необходимости работы живут в муниципалитетах, но полностью подвластны начальникам региональных и федеральных служб. В данном случае на уровне муниципалитета создается целый пласт государственных учреждений, которые в совокупности создают группу, не имеющую собственного координатора - государственного чиновника. Люди муниципалитетов, в отличие от поступивших в муниципалитет на службу государственных служащих, не принадлежат к титульным сословиям (бюджетники, пенсионеры, предприниматели). Согласно идее, они причастны к пространству жизни высокостатусных представителей титульных сословий только в отношениях обслуживания, да и то на специальных - режимных - условиях. Согласно законам о государственной службе в учреждениях и организациях, в органах государственной власти могут слу­жить только государственные служащие. Члены других сосло­вий могут в них работать только в статусе обслуживающего персонала^[19].

Таким образом, жизнь организу­ется в отношениях между государственными и муниципаль­ными уровнями организации и управления, в некодифицированной системе отношений между разного рода государствен­ными служащими, с одной стороны, и муниципальным наро­дом - с другой.

Можно выделить несколько основных видов взаимоотношений между конституцион­ным и муниципальным административно-территориальным делением.

Первое представляется как «городские округа, на территории которых размещены учреждения, предприятия и организации федерального подчинения». Наглядным примером здесь может являться расположение ЗАТО (Мино­бороны, Росатома) на территориях городских округов. Второе отмечается как «муниципальные районы, на территории которых разме­щены учреждения, предприятия и организации федерального подчинения». К такого рода феноменам можно отнести эконо­мические зоны, военные городки, рекреационные и игровые зоны. Третье взаимоотношение именуется как «городские поселения, на территории которых расположе­ны федеральные объекты». В данном случае примером может являться воинская часть, базиру­ющаяся на территории городского поселения или исследова­тельский центр, подчиняющийся федеральным властям. Четвертое отношение называется федеральные учреждения и организации, размещенные в поселках, входящих в муниципальный район. Например, оздоровительный комплекс «Тетьково», который размещен в поселке Тетьково Каширского района Тверской области и подчи­нен главному медицинскому управлению Управления Делами Президента РФ.

Можно привести конкретный пример распределения учреждений в административно-территориальной структуре страны. Пример МВД России наглядно показывает существующую структуру административно-территориального деления, так как МВД является органом с большой разветвленной структурой.

Основной вид распределяемого МВД ресурса – правопорядок.

В настоящее время структура МВД России имеет четыре уровня:

1-й уровень: Министерство внутренних дел России;

2-й уровень: окружные подразделения Министерства внутренних дел Российской Федерации – Главные управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам;

3-й уровень: Министерства внутренних дел, Управления внутренних дел субъектов Российской Федерации;

4-й уровень: городские и районные органы внутренних дел, линейные органы внутренних дел на транспорте.

Учитывая то, что подразделения МВД присутствуют на каждом уровне управления, можно сказать, что структура МВД так же плотна, как и структура Федерации.

Основное предназначение разветвленной структуры МВД - организация государствен­ного контроля за сбором и распределением ресурсов. На муниципальном уровне ведется тщательный контроль за выполнением правил и норм обращения с ними. Деятельность органов МВД на муниципальном уровне контролируется, в свою очередь, вышестоящими подразделениями МВД, а также прокуратурой и другими госу­дарственными учреждениями, дислоцированными в данном муниципалитете, регионе и округе.

В образовательной отрасли также можно выделить административно-территориальное деление. Образование является ресурсом, который распределяется по требованиям социальной справедливости. В данном случае структура образования не схожа со структурой МВД, а система учреждений обра­зования может быть рассмотрена как совокупность институтов сословной социализации, где каждое сословие имеет свои учреждения и организации образования.

Для наглядности представим территориальную структуру учреждений образования. Федеральный орган управления в системе образования представлен Министерством образования и науки РФ, которому подведомственны учреждения и организации образования, дисло­цированные как в элементах конституционного деления, так и в муниципалитетах. Министерство образова­ния и науки является методическим и консультационным центром по отношению к организациям, дислоциро­ванным в элементах конституционного административно-территориального деления, и в муниципалитетах. В пример можно привести военные, специальные и другие учреждения и орга­низации, курируемые, как правило, заместителями первых лиц министерств и ведомств по кадрам. Региональные учреждения расположены в определенных муниципалитетах - городских округах, муниципальных районах, городских посе­лениях и поселениях.

Отношение органов государственной и муниципальной власти по поводу ресурсов на местном уровне составляет по нашему предположению основные неформальные элементы структуры взаимодействия.

1.3. Реальный статус местного самоуправления в отношении его к государственному управлению

Самостоятельность и эффективность местного самоуправления сегодня остается одним из нерешенных вопросов, так как дополнительно передаваемые местному уровню функции до сих пор не обеспеченны необходимыми для этого административными, финансовыми и иными ресурсами. Что в свою очередь характеризует взаимоотношения государственной и муниципальной власти, которые также остаются в подвешенном состоянии.

В статье «Российская провинция и ее обитатели»^[20]

описана структура местного самоуправления и властные отношения на муниципальном уровне. После переустройства административной власти на муниципальном уровне появилось множество структур муниципальной власти, что стало причиной для беспокойства федерального уровня. Проявление многообразия местной власти значительно увеличивает необходимость контроля и администрирования.

Выделяют четыре категории содержательного и структурного устройства муниципалитетов. Первая категория включает в себя муниципалитеты, которые основаны на реальном самоуправлении. Население в данных муниципалитетах организовывается в местные общества. Границы муниципалитетов совпадают с естественными границами территории местных обществ. Несмотря на обладание минимальным количеством ресурсов муниципалитеты развиваются независимо от внешних ограничений. Условием развития муниципалитетов является наличие инициативных, находчивых профессионалов. Вторая категория обладает поместной формой. В такого рода муниципалитетах единственным собственником ресурсов является глава муниципального образования или предприниматель. В муниципальных образованиях данной категории наблюдается защита о благе населения, а именно бюджетниках, служащих, пенсионерах. Самостоятельными людьми являются предприниматели, коммерсанты, отходники. В рамках категории происходит справедливое распределение доступных ресурсов. Специфика третьей формы заключается в ориентации на поток ресурсов, распределяемых органами государственной власти. Муниципалитеты в данном случае являются подразделениями региональных администраций, осуществляющих свою политику, слабо связанную с муниципальной спецификой. Четвертая группа включает балансировку интересов чиновников, предпринимателей, помещиков местными властями. Данный тип муниципалитетов всегда представляет проблему для региональных администраций.

Выделенные группы представляют граничные случаи структуры и содержания организации власти на ненормативном уровне. По опытам наблюдений региональная власть, стоящая выше муниципальной зачастую пытается лишить ее наибольшей самостоятельности. Региональную власть более всего устраивают муниципалитеты несамостоятельные и дотационные и потому относительно легко управляемые извне^[21].

На сегодняшний день отмечается ряд недостатков организации местного самоуправления, которые нарушают единство системы управления.

Во-первых, экспертами в области местного самоуправления отмечен факт дублирования большинства федеральных полномочий на муниципальном уровне. Специфической чертой передачи полномочий с федерального на муниципальный уровень является отсутствие сопровождающих финансовых, административных и кадровых ресурсов. В соответствии с чем возникает вопрос о целесообразности существования муниципальных и функционирующих на уровне муниципалитета государственных учреждений. Пропадает жизнеспособность организационной структуры муниципалитетов и самостоятельность муниципального управления, а функциональность №131 ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления» попадает под сомнение^[22].

Во-вторых, фактором, ухудшающим положение муниципального самоуправления, также является присутствие строгой структуры федерации на уровне муниципалитета. Учреждения федерального подчинения оказываются не подконтрольными местной власти, а их деятельность не регулируется местными органами. Вместо развития отношений с местной властью для решения насущных проблем населения, государственные учреждения строго следуют приказам федерального уровня, занимаются учетом и отчетностью, которая затем передается высшему органу власти. У государства на сегодняшний день отмечена цель передачи муниципалитетам социальных обязательств, которые являются необеспечиываемыми.

В-третьих, еще одной причиной сложившейся на сегодняшний день ситуации на уровне местного самоуправления является низкий статус главы администрации, что противоречит принципам организации местного самоуправления в целом и тем более минимизирует взаимодействие с государственными структурами, статус которых считается наиболее высоким. Кадровая необеспеченность и некомпетентность муниципальных служащих, перекосы в сложившейся системе межмуниципальных отношений, не позволяют создавать достойные взаимоотношения в вертикали власти.

Проблема взаимодействия учреждений различных уровней и органов местного самоуправления в рамках муниципалитетов строится на отмеченных перекосах в системе управления страны, которые сильно ограничивают муниципальные учреждения в функционировании, а местная власть не имеет права контроля над иными типами учреждений. Именно проблема ограничения контроля органами местного самоуправления всех типов учреждений, функционирующих в рамках муниципалитета, нарушает целостность существования муниципального уровня. Вследствие чего отмечается дисбаланс распоряжения ресурсами, снижается статус органов местного самоуправления.

Возникающие проблемы связаны с монополизацией функций жизнеобеспечения федеральными учреждениями и фрагментарным делегированием части функций муниципалитетам. Существование федеральных учреждений сопоставляется с ограничением органов местного самоуправления контролировать и координировать их деятельность, что значительно усложняет существующую систему управления. В условиях тотального ресурсного контроля, в первую очередь бюджетного, трудно различить истинный статус местного самоуправления^[23].

Для минимизации такого рода проблем необходим пересмотр существующей структуры органов государственного управления, изменение статуса муниципалитетов, придание уровню городских округов статуса государственного уровня административно-территориальной организации. Одним из выходов может стать сокращение числа федеральных учреждений на территории муниципалитета и передача муниципальным учреждениям их основных функций, либо организация взаимодействия государственных учреждений и органов местного самоуправления.

В существующей системе государственного управления России государство, имея признаки ресурсного, продолжает осуществлять распределение и тотальный контроль использования ресурсов, что противоречит основам существования системы местного самоуправления, а концентрирование значительной части органов федеральной власти на местах сильно сковывает действия, как органов местного самоуправления, так и местных учреждений.

.

Глава 2. Методология и методы исследования

2.1. Методы сбора данных

Исследование осуществлялось с помощью методологического подхода case study, который позволил провести детальный анализ конкретного случая на опыте муниципального образования. Основой для case study являются заранее составленная структура изучения и использование основных методологических подходов. В ходе исследования использовались материалы интервью и наблюдения и анализ документов.

В рамках исследования было использовано неструктурированное экспертное интервью. Первоначально составленный вопросник видоизменялся и модернизировался в ходе проведения интервью. Опрашиваемые эксперты были погружены в суть исследуемой проблемы. Интервью на начальной стадии исследования позволило собрать большой объем информации об исследуемой проблеме и сформулировать первоначальные гипотезы.

Экспертами для интервью выступали руководители государственных учреждений муниципального района. Руководители описали деятельность учреждения, взаимодействие с органами местного самоуправления, взаимодействие с другими учреждениями района, проблемы текущего функционирования.

Выбор руководителей государственных учреждений муниципального района происходил в соответствии с определенной заранее методикой. Из «Списка предприятий, организаций, учреждений по Очёрскому муниципальному району на 1 января 2012 года»^[24], были вычленены все государственные учреждения. В рамках отбора государственных учреждений из общего списка были опрошены руководители учреждений из каждой сферы производства.

Наблюдение отражает совокупность опытов отслеживания изменения статуса учреждений в рамках муниципального района. Совокупность содержит экспертные мнения руководителей учреждений по исследуемой теме, описание деятельности рассматриваемых учреждений и взаимодействия учреждений с органами местного самоуправления.

Анализ документов муниципального района также стал основой для эмпирической части и включал в себя рассмотрение целевых программ Очёрского муниципального района, статей газеты «Очёрский край», материалов, содержащих интервью с главой Очёрского муниципального района, устава Очёрского муниципального района. Материалы были представлены в виде печатного текста и таблиц.

Процесс обработки информации представлял собой составление схем взаимодействия государственных учреждений и органов местного самоуправления, а также определение места государственных учреждений в структуре федеральных и региональных учреждений. По итогам сопоставления полученных данных была составлена таблица взаимодействия государственных учреждений и органов местного самоуправления.

2.2. Анализ взаимодействия государственных учреждений и органов местного самоуправления на территории муниципального района

При обработке данных, полученных по итогам интервью с руководителями государственных учреждений Очёрского муниципального района, была использована методика, определяющая интенсивность взаимодействия государственных учреждений и органов местного самоуправления.

Под интенсивностью взаимодействия понимается качественная или количественная характеристика, выражающая высокую степень силы насыщенности некоего проявления или процесса^[25].

Средняя степень интенсивности - качественная или количественная характеристика, выражающая среднюю степень силы насыщенности некоего проявления или процесса.

Экстенсивное взаимодействие – противоположное интенсивному, не собранный в одном направлении, рассеянный^[26].

Оценка интенсивности взаимодействия государственных учреждений и органов местного самоуправления проходила с помощью выявления главенствующих факторов.

Признаки определения оценок в методике интенсивности:

1) Персональное взаимодействие на уровне служащих

2) Неформальные контакты

3) Совместные программы

4) Обмен отчетами

5) Одностороннее взаимодействие

6) Высокая частота взаимодействия

7) Низкая частота взаимодействия

8) Большой объем взаимодействия

9) Удовлетворение потребностей населения

Интенсивное взаимодействие: 1,2,3,4,6,9.

Средняя степень интенсивности: 3,4.

Экстенсивное взаимодействие: 5,7.

Шкала от 0 до 10 баллов была выбрана для наглядного представления картины взаимодействия государственного учреждения и органов местного самоуправления, где 0-отсутствие взаимодействия, 10 – наивысшая степень интенсивности взаимодействия.

В соответветствии с выбранной шкалой, применительно к исследуемому случаю, определили:

10- 7 баллов – интенсивное взаимодействие;

6-4 баллов – средняя степень интенсивности;

3-0 баллов – экстенсивное взаимодействие.

На определение каждого вида выделено по 3 балла.

В соответствии с описанной методикой, интенсивное взаимодействие выражается в обоюдном решении вопросов и задач, оказании содействия со стороны органов местного самоуправления, нацеленности на результат, желании постоянного преобразования процесса. Средняя степень интенсивности характеризуется средней степенью взаимодействия государственных учреждений и органов местного самоуправления, в рамках которой используются методы информирования и предоставления отчетности. В рамках данного вида государственные учреждения ведут свою деятельность самостоятельно, не обращаясь к органам местной власти. Органы местного самоуправления с определенной периодичностью запрашивают у учреждений статистические данные и иную отчетность в установленных рамках. В данной ситуации преобладает односторонняя связь без активных действий. Экстенсивное взаимодействие выделяет учреждения с наименьшей степенью взаимодействия с органами местного самоуправления. Учреждений данного вида в районе немного, однако, данный случай также является достойным внимания. Экстенсивное взаимодействие характеризуется разрозненными, не сочетающимися действиями. Обе стороны не имеют особого интереса во взаимодействии, каждая сторона имеет свою цель и задачи. В данном случае происходит диалог органов местного самоуправления и учреждения, который не имеет особого содержательного значения. В данную группу также попадают учреждения с минимальной степенью взаимодействия с органами местного самоуправления.

Оценка руководителя учреждения выставлялась в ходе проведения интервью. После ответа на вопросы интервьюера у руководителя учреждения складывалась определенная картина в рамках исследования, после чего он мог дать оценку степени взаимодействия возглавляемого учреждения и органов местного самоуправления.

Учреждения, получившие одинаковые оценки были отнесены в одну группу, а их порядок в рамках группы определялся рангом. Для присвоения ранга, разделения большей или меньшей степени взаимодействия в рамках групп, автор пользовал опыт, полученный по итогам проведенных интервью.

В рамках исследования были выделены формы взаимодействия акторов в зависимости от содержания.

Административное взаимодействие - вышестоящие уровни управления передают нижестоящим управленческие полномочия и ответственность, распоряжения, инструкции и рекомендации, получая в ответ отчеты для осуществления процесса контроля^[27].

Информационное взаимодействие - субъекты обмениваются сведениями, необходимыми для принятия управленческих решений^[28].

Истребование- термин, использованный в работах Сперанского в 19 веке. Означает возможность или право на получение необходимой учетно-отчетной информации^[29]

.

Административная форма объединяет в себе регламентирование деятельности низлежащих уровней, контроль над выполнением деятельности, обеспечение необходимыми видами ресурсов и запрос отчетности о расходовании предоставленных ресурсов, координация в рамках вертикали власти. Истребовательная форма предполагает предоставление письменного уведомления или разрешения на предоставление необходимых материалов государственным учреждением. Инициатором данной формы являются органы местного самоуправления, региональные и федеральные представители. Истребование всегда предоставляется в письменном виде и если его составляют органы местного самоуправления – направляется через уровень субъекта РФ. Информационная форма является противоположной истребованию, она отвечает за снабжение отчетностью, предоставление статистических данных в соответствии с полученным запросом. Например, государственное учреждение получает запрос от упомянутых выше субъектов.

Выделение групп государственных учреждений по интенсивности и формам позволяет получить необходимую информацию и облегчает процесс обработки материала.

Для наглядного представления общей картины, исследуемый материал собран в «Таблицу взаимодействия государственных учреждений и органов местного самоуправления», форма которой представлена ниже, полная версия представлена в Приложении 1.

Таблица 1

Таблица взаимодействия государственных учреждений и органов местного самоуправления

Государственное учреждение

Вид взаимодействия

Ранг

Оценка руководителя (из 10)

Основные функции государственного учреждения

Основные действия власти

Область взаимодействия