Правительство Российской Федерации
Государственное образовательное бюджетное учреждение
высшего профессионального образования
Национальный исследовательский университет –
Высшая школа экономики
Факультет мировой экономики и мировой политики
Отделение «Международные отношения»
Кафедра мировой политики
Выпускную квалификационную работу на тему:
«Развитие отношений между Россией и Евросоюзом в области поставок газа в ХХI веке»
Выполнила студентка 4 курса 468 группы
Беликова Мария Андреевна
Научный руководитель: доктор политических наук, профессор кафедры мировой политики Братерский Максим Владимирович
Москва 2013
Оглавление
Введение 4
Глава 1. Исторические предпосылки энергетического сотрудничества России и Евросоюза в XXI веке 9
1.1 Советский период сотрудничества с Евросоюзом в энергетической сфере …………………………………………………………………………………...9
1.2 Сотрудничество России и Евросоюза в сфере поставок газа в период 1990-е – 2000-е гг. 11
Глава 2. Взаимодействие России и Евросоюза в области поставок газа на современном этапе 17
2.1 Правовые аспекты сотрудничества России и Евросоюза в области поставок газа 17
2.2 Энергодиалог «Евросоюз – Россия» как форма современного взаимодействия в энергетической сфере между РФ и ЕС 21
2.3 Экономические аспекты взаимодействия в области поставок газа между РФ и ЕС 23
2.3.1 Современные экспортные маршруты поставок газа в ЕС: проекты России и Евросоюза 23
2.3.2. Снижение объемов поставок российского газа в Евросоюз: причины и последствия 28
2.3.3 Либерализация европейского газового рынка и ее влияние на экспортные контракты «Газпрома» 31
2.3.4. Антимонопольное расследование Еврокомиссии против «Газпрома» на современном этапе 37
2.4 Политические аспекты сотрудничества России и Евросоюза в сфере поставок газа 41
Глава 3. Факторы, меняющие парадигму взаимоотношений России и Евросоюза в области поставок газа 46
3.1. Новая система координат европейской газовой отрасли и место в ней «Газпрома» 46
3.2 «Сланцевая революция», глобализация торговли газом и их влияние на поставки российского газа в Евросоюз 49
3.3 Перспективы «Газпрома» в условиях изменений на европейском рынке газа: адаптация или «уход на Восток»? 52
Заключение 59
Список использованной литературы и источников 63
Введение
Актуальность темы исследования
Отношения России и Европейского союза, которые берут свое начало в далеком историческом прошлом, всегда имели множество измерений – политическое, экономическое, социальное, культурное и т.д. Однако в настоящее время особое значение для обеих сторон приобрели отношения в энергетической сфере. В условиях прогнозируемого учеными острого дефицита энергоресурсов, обусловленного, с одной стороны, общим истощением мировых резервов углеводородов, а с другой – возросшим потреблением энергии, в первую очередь, такими промышленными гигантами, как Китай и Индия, а также отсутствия собственных энергетических ресурсов, достаточных для обеспечения внутреннего развития, Европейский союз вынужден рассматривать Россию как одного из ключевых поставщиков энергоносителей. В настоящее время Россия обеспечивает четверть европейского потребления природного газа.[1] Очевидно, что без достаточного количества энергоресурсов ЕС будет не в состоянии обеспечивать стабильность своего экономического развития и национальную безопасность, которая включает в себя, в том числе и энергетическую безопасность. Именно поэтому проблеме энергетической безопасности отведено значительное место в повестке дня Европейского союза. В свою очередь, для России Европейский союз является главным потребителем российского газа, а выручка, полученная от экспорта энергоносителей, по-прежнему остается одной из основных статей дохода федерального бюджета РФ, от которой во многом зависит внутреннее развитие страны. Таким образом, и Россия и Евросоюз осознают тесную взаимозависимость друг от друга, которая, однако, вовсе не радует европейских партнеров, а напротив вызывает у них озабоченность и беспокойство, а потому энергодиалог между Россией и ЕС, который и так редко протекал без разногласий, в последнее время начал приобретать все более и более напряженный характер, поскольку интересы каждой из сторон находятся в явном противоречии, и при этом каждая из них стремится их защитить. По мнению большинства экспертов, энергетика составляет на настоящий момент сердцевину взаимоотношений России и Евросоюза, а потому потребность в получении более обширного знания о развитии двусторонних отношений в области поставок газа в XXI веке усиливается.
Объект и предмет исследования Объектом исследования являются отношения между Россией и Европейским Союзом в энергетической сфере в XXI веке. Предметом исследования будут выступать политические, экономические и правовые аспекты взаимодействия России и Европейского Союза в области поставок газа.
Исследовательская гипотеза
Основная исследовательская гипотеза заключается в том, что в настоящее время отношения между РФ и ЕС в сфере поставок газа претерпевают неизбежные изменения, обусловленные, с одной стороны, трансформацией европейского газового рынка, а с другой – глобализацией мирового рынка газа за счет увеличения объемов торговли сжиженным природным газом, а также возможного роста добычи сланцевого газа в целом.
Цель и задачи исследования
Целью данной работы является проведение теоретического исследования, демонстрирующего изменения внешних и внутренних условий в которых протекают взаимоотношения между РФ и ЕС в области поставок газа, что неизбежно меняет характер их взаимодействия. Для достижения вышеупомянутой цели были поставлены следующие исследовательские задачи:
- рассмотреть историю отношений между Россией и ЕС в энергетической сфере
- дать анализ текущему состоянию отношений между РФ и ЕС в сфере поставок газа, а также политическим, экономическим и правовым аспектам их взаимоотношений
- изучить процесс формирования двустороннего энергодиалога между Россией и ЕС
- выявить мотивацию и цель обеих сторон при формировании ими энергетической политики
- выявить факторы, изменяющие сложившиеся взаимоотношения между РФ и ЕС в области поставок газа
- выявить перспективы дальнейшего взаимодействия ЕС и РФ в области поставок газа
Методологическая основа исследования В основу работы заложены исторический, сравнительный и аналитический методы исследования, а также метод системного анализа и прогнозирования, которые помогли сформировать целостное представление о взаимоотношениях между РФ и ЕС в области поставок газа на текущем этапе, о процессе формирования их энергетических политик, а также о возможном сценарии дальнейшего развития их отношений.
Анализ источников и научной литературы
Для того чтобы обеспечить объективность и всесторонность исследования автором был изучен обширный материал по данной тематике. Энергетическая политика Европейского Союза и России, а также различные процессы, происходящие в энергетической сфере, являются предметом исследования многих отечественных и зарубежных ученых. Для данной работы среди литературы на русском языке особенно важную роль сыграли коллективные монографии, изданные отечественными научно-исследовательскими центрами (Институт мировой экономики и международных отношений, Институт стратегических исследований и анализа, Институт Европы, Институт современного развития, Институт энергетической стратегии), в которых приводится комплексный анализ взаимоотношений России и Евросоюза в энергетической сфере и их энергетическим политикам. Среди отечественных исследователей данной тематики важно выделить И.Г. Пашковскую, В. А. Гусейнова, И.А. Рудакову, А.А. Конопляника, С.А. Горевалова, Л.М. Григорьева. Среди англоязычной литературы важный вклад в написание данной работы внесли доклады Еврокомиссии, посвященные российско-европейскому энергетическому сотрудничеству, а также отдельные статьи следующих зарубежных исследователей: К.-А. Паиллард, С. Канэва, П. Камерон, Дж. Кей, Р. Кемпер. Несмотря на ценный анализ, содержащийся в научных трудах вышеперечисленных отечественных и зарубежных авторов, некоторые данные и события относительно исследуемой тематики там отсутствуют в силу того, что отношения между ЕС и РФ в сфере поставок газа являются достаточно насыщенными, и в них постоянно происходят изменения, которые не отражены в опубликованных статьях и монографиях. Для того чтобы восстановить данный пробел автором были использованы разнообразные периодические издания, чтобы получить новейшую информацию о текущем состоянии энергодиалога между Россией и ЕС. На основе проанализированного материала автором были сделаны собственные выводы касательно текущего взаимодействия между Россией и Евросоюзом в энергетической сфере, а также перспектив его дальнейшего развития.
Теоретическая и практическая значимость исследования
В данной работе был осуществлен комплексный анализ отношений России и Европейского союза в области поставок газа, основанный на трех важнейших аспектах их взаимодействия – экономическом, правовом и политическом. Выводы, приведенные в данном труде, могут быть использованы для последующих теоретических исследований в области международных отношений и политической экономии, а также для любых других исследований, прямо или косвенно связанных с международной энергетической тематикой.
Исследование развития отношений между Россией и Евросоюзом в области поставок газа имеет и практическое значение, поскольку в настоящее время данная тема находится в фокусе повышенного внимания как российского руководства, так и деловой элиты, имеющей отношение к экспорту российского газа в Европу. Работа может оказаться полезной в процессе разработки новой энергетической стратегии Российской Федерации в отношении Европейского союза, поскольку учитывает не только текущие тенденции, происходящие на европейском газовом рынке, но и современное развитие мировых энергетических рынков в целом.
Глава 1. Исторические предпосылки энергетического сотрудничества России и Евросоюза в XXI веке
- Советский период сотрудничества с Евросоюзом в энергетической сфере
Несмотря на то, что Россия начала поставлять энергоресурсы в Европу уже с конца XIX века, полноценное сотрудничество в энергетической сфере для обеих сторон началось все же во второй половине XX века, когда СССР удалось выйти на энергетические рынки европейских стран. Основными потребителями ресурсов СССР были, разумеется, страны социалистического лагеря. Первым экспортным трубопроводом считается нефтепровод «Дружба», который был построен в 1966 году и который используется и сейчас российской стороной для осуществления поставок в Европу. И уже в 1960-е годы XX века началось формирование экспортной системы трубопроводов современной России. Следует отметить, что данные проекты не носили коммерческий характер и предназначались скорее для «нерыночных поставок нефти в европейскую часть СССР, а также ГДР, Польшу, Венгрию и другие страны СЭВ».[2] Поэтому данные трубопроводы имели во многом политическое значение, так как поставляли нефть по значительно заниженным ценам в страны Восточной Европы с целью увеличения их экономической (и, как следствие, политической) зависимости от СССР. Таким образом, советская система экспортных трубопроводов ограничивалась поначалу лишь странами-членами СЭВ и не была рассчитана для поставок углеводородов в страны Южной и Западной Европы. Тем не менее, поставки в «капиталистические» страны все же осуществлялись. В 1957 году подписывается советско-итальянское соглашение о поставках нефти, а в 1968 г. советский газ начал поступать в Австрию[3]. СССР активно использовал демпинговые стратегии для проникновения на европейские энергетические рынки. Разрядка международной напряженности 1970-х годов также способствовала активации энергетического сотрудничества СССР со странами Запада. Важную роль в этом сыграла проводимая немецким канцлером Германии В. Брандтом «восточная политика», которая благоприятно сказалась на отношениях между ФРГ и СССР. Так в уже в 1970 году был подписан контракт на поставку природного газа между двумя странами. С открытием газовых месторождений в Западной Сибири в конце 1970-х годов появляются проекты строительства газопроводов для осуществления поставок в Западную Европу, которые, однако, всеми силами тормозились США, накладывавшими не раз торговые санкции на поставки материалов, предназначенных для строительства газопроводов из СССР в Западную Европу. Трубопроводная система СССР была уже практически полностью сформирована в 1980-е годы, и в качестве основных экспортных коридоров использовалась Белоруссия для осуществления поставок энергоресурсов в страны Центральной Европы, черноморское побережье – для стран Южной Европы и, наконец, порты прибалтийских стран – для севера Европы. Говоря об энергетическом сотрудничестве СССР с Европой, необходимо отметить роль нефтяных кризисов 1973 и 1979 годов, которые вынудили европейские станы искать альтернативных поставщиков энергоресурсов за пределами Ближнего Востока и сыграли, таким образом, на руку СССР, поскольку экспорт его сырья значительно возрос в этот временной период. Однако кризис 1986 года, когда цены на нефть, наоборот, резко упали, нанес непоправимый ущерб экономике СССР, уже тогда в значительной степени зависящей от экспорта углеводородов.
После распада СССР строительство новых трубопроводов было временно приостановлено, а сама трубопроводная система оказалась на территории 15 новых независимых государств, потеряв единую систему управления. Новообразованные государства постсоветского пространства, в свою очередь, стали при помощи иностранных инвесторов из России, Европы, США, Китая строить собственные трубопроводы и проводить независимую энергетическую политику.
1.2 Сотрудничество России и Евросоюза в сфере поставок газа в период 1990-е – 2000-е гг.
Как известно, 1990-е годы в России прошли под знаком массовой реструктуризации и приватизации нефтегазовой промышленности. Менялась сама система и структура функционирования нефтегазовой отрасли и казалось, что вертикально-интегрированные нефтегазовые холдинги, контролируемые государством, остались навсегда в советском прошлом. Однако тенденции монополизации вновь проявили себя в 2000-е годы, когда, в частности, в газовой отрасли началось «собирание» активов «Газпромом», выведенных из него еще в начале 90-х годов его тогдашним руководством. Таким образом, новым руководством «Газпрома» была развернута кампания по возвращению активов, которая официально поддерживалась на государственном уровне[4]. В результате был восстановлен контроль над множеством предприятий нефтегазовой отрасли, и компания превратилась в своеобразного монополиста, контролирующего до недавнего времени экспорт российского газа в различные направления. В условиях деиндустриализации промышленности и тяжелой социально-экономической обстановки экспорт углеводородов приобрел для новой России еще большее значение, чем в советский период, поскольку с помощью полученных от него средств руководство страны получало возможность хоть как-то нивелировать критическую ситуацию, сложившуюся в стране первое десятилетия своего существования. Таким образом, поддержание и развитие энергетических отношений с Европейским союзом всегда находились в фокусе особых интересов российского руководства. Так в 1990-ые годы начинается строительство Балтийской трубопроводной системы, в первую очередь, газопровода Ямал – Европа, проходящего через территории четырех стран – России, Белоруссии, Польши и Германии. Однако большую заинтересованность в расширении энергодиалога с ЕС Россия стала проявлять с приходом нового руководства в 2000-ые годы, когда был сделан особый упор на сырьевую стратегию развития страны. Тогда же и начали предприниматься активные действия по усилению позиций России в Центральной Азии и на Каспии для закрепления своего исторически монопольного положения на добычу и транспортировку углеводородов, поскольку газ из стран Центральной Азии играет существенную роль в энергобалансе России, поскольку с его помощью «Газпром» обеспечивает контракты по поставкам газа в ЕС.
2000-е годы оказались своеобразным золотым десятилетием для «Газпрома» – компания контролировала в начале XXI века «около 35% газового рынка Германии, 24% Италии, 28% Франции, 72% Австрии»,[5] не говоря уже о прибалтийских странах, где зависимость от него достигала 100%. Руководство газового холдинга, опираясь на прогнозы большинства экспертов о неизбежном росте спроса на газ в Европе, смотрело в будущее с большой долей оптимизма. Ожидалось, что со временем запасы углеводородов Алжира и Норвегии будут иссякать, и, таким образом, у «Газпрома» появиться возможность еще больше повысить цены для европейских стран, ведь, как выразился бывший глава концерна Р. Вяхирев: «Время работает на продавцов газа»[6], а потому газ следует продавать «за те деньги, которых он действительно стоит».[7] Однако ожидания «Газпрома», как видно, не оправдались, – добыча норвежского газа не уменьшилась, а даже наоборот увеличилась[8], и более того у европейских партнеров стали появляться альтернативные поставщики природного газа в лице бывших советских республик, а также сжиженного природного газа (далее СПГ) в лице Катара, Австралии. По этим причинам «Газпром» оказывается все менее и менее способным диктовать свои условия поставок европейским странам, которые сложились у него с ними за последние 20 лет сотрудничества в области поставок газа, а именно: крайне негибкая ценовая политика, привязывание цен на газ к ценам на нефть, отсутствие единой системы ценообразования и деление европейского газового рынка на своеобразные сегменты, части из которых может предоставляться скидка или даже снижение цены, а части нет в зависимости от исхода переговоров. Сюда также можно добавить, что отношения между «Газпромом» и Евросоюзом основывались на долгосрочных контрактах, условия которых газовый концерн крайне редко соглашался пересматривать и корректировать. Более того, излюбленным контрактным принципом «Газпрома» является принцип «бери или плати», с помощью которого он «минимизирует риски по сбыту на фоне капиталовложений, которые он вынужден сделать для обеспечения поставок максимальном объеме».[9] И в случае, если клиент не закупил оговоренное количество газа, он все равно обязан заплатить вплоть до 90% цены «за разницу между фактом и лимитом»[10]. Таким образом, европейский рынок газа был рынком продавца, что, разумеется, не могло устраивать европейских партнеров, поскольку они постоянно несли убытки за недобор газа. К примеру, итальянская ENI была вынуждена заплатить «Газпрому» в 2009-2011 гг. более 1,5 миллиардов евро.[11] Также основным принципом используемым Россией в энергетическом сотрудничестве со странами ЕС стал принцип «обмена активами»,[12] согласно которому «Газпром» имеет возможность выходить на конечных потребителей газа и иметь доступ к энергетическим активам в Европе в обмен на разрешение иностранным компаниям инвестировать в разработку и добычу месторождений России. Так немецкие компании, согласно подписанному в 2005 году соглашению о строительстве газопровода «Северный поток», получили доступ к разработке Южно-Русского месторождения, который и послужил на первых этапах базой для наполнения трубопровода, поставляющего голубое топливо по дну Балтийского моря в Германию[13].
Важную роль при формировании энергетической политики «Газпрома» в рассматриваемый период сыграло отсутствие у стран-членов ЕС единой стратегии в отношении России. К примеру, Германия, Франция и Италия были более склонны к сотрудничеству с Россией в энергетической сфере, чем остальные страны, а потому с ними у газового концерна сложились, соответственно, лучшие взаимоотношения, что играло ему на руку, поскольку позволяло продвигать собственные интересы на европейском газовом рынке. При этом особое значение имеют сложившиеся эксклюзивные отношения России с Германией, которая является для нее важнейшим партнером по сотрудничеству в области энергетики.
Тем не менее, несмотря на достигнутые успехи России в сфере энергетического сотрудничества с Евросоюзом, их энергодиалог проходит в крайне напряженной обстановке и зачастую переносится в политическую плоскость. Европейских партнеров не может устраивать негибкая ценовая политика «Газпрома» и его частные отказы реагировать на изменения рыночной конъюнктуры, как это случилось в период 2008-2009 гг., отмеченный спадом потребления российского газа. Негативную роль сыграли также два украинских «газовых» кризиса 2006 и 2009 года, когда Россия перерыла поставки газа на Украину, оставив, таким образом, без отопления значительную часть Европы. Эти инциденты еще больше убедили европейские страны в опасности слишком сильной энергетической зависимости от России и в необходимости противодействия возможному «энергетическому шантажу» с ее стороны. Начавшаяся в 1998 году либерализация европейского газового рынка, на которую «Газпром» поначалу даже не хотел обращать внимание, стала впоследствии для него ощутимым препятствием, поскольку требовала модернизации всей сложившейся структуры взаимодействия между поставщиками и потребителями. Более того, в последнее время происходит формирование единой энергетической политики Евросоюза, и позиция отдельных европейских стран в отношении России становятся также все более схожими, то есть более жесткими, что свидетельствует об изменении всей парадигмы взаимоотношений в энергетической сфере между Россией и ЕС.
Глава 2. Взаимодействие России и Евросоюза в области поставок газа на современном этапе
2.1 Правовые аспекты сотрудничества России и Евросоюза в области поставок газа
Современные взаимоотношения России и Евросоюза в энергетической сфере регулируются на многосторонней и двусторонней основе. Многосторонняя основа включает в себя Договор к Энергетической хартии, который вступил в силу в 1998 году и является юридически обязывающим соглашением. С формальной точки зрения данный договор определяет нормы рядов направлений деятельности в энергетической сфере и содействует установлению долгосрочных отношений между поставщиками и потребителями энергоресурсов. Однако следует отметить, что данное соглашение заключает в себе еще одну цель, а именно: «создание единого мирового энергетического рынка посредством открытия национальных энергетических рынков, в частности, стран-производителей энергоносителей и установления над ними внешнего управления».[14] Стремление Европейского союза установить контроль над российским рынком углеводородов оказалась неприемлемой новому руководству России, и в 2009 году российская сторона официально объявила об отказе становиться договаривающейся стороной данного соглашения.[15] В свою очередь, Евросоюз вплоть до сегодняшнего момента настаивает на исполнении Россией установок Договора, хотя и признает необходимость выработки нового соглашения, более соответствующего современным реалиям.[16] Что касается двустороннего взаимодействия между РФ и ЕС, то оно регулируется «Соглашением между Европейским Экономическим Сообществом и Европейским Сообществом Атомной Энергии и Союзом Советских Социалистических Республик о торговле и торгово-экономическом сотрудничестве 1989 года», а также следующим за ним «Соглашением о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией и Европейским союзом 1994 года». Следует отметить, что, проанализировав нормы вышеперечисленных соглашений, можно прийти к выводу о том, на момент их подписания энергетика не являлась приоритетным направлением сотрудничества, каким оно является для России и Евросоюза в настоящее время, а потому обе стороны выразили согласие о необходимости заключения нового двустороннего соглашения, разработка которого на настоящий момент еще не завершена.
Стратегия Европейского союза в отношении России определяется рядом основополагающих документов, которые следует рассмотреть для понимания целей и мотиваций ЕС в энергетической сфере. Формирования данной стратегии можно условно разделить на несколько этапов. Первый этап включает в себя 2000-2007 гг. и характеризуется общим стремлением Европейской комиссии выработать единые установки для стран-членов ЕС в области энергетической политики для того, чтобы они «заговорили одним голосом».[17] Важным документом данного периода представляется «Зеленая книга», принятая Европейской комиссии в 2006-ом году, которая определяет стратегию развития энергетического сектора ЕС до 2025 года.[18] Согласно данной концепции до 2025 года должен быть сформирован единый европейский рынок энергоресурсов, а также единая политика поставок углеводородов. В этом же году на саммите ЕС в Брюсселе принимается Единая энергетическая стратегия Евросоюза, которая предписывает расширение использования альтернативных источников энергии, а также поставщиков природного газа за счет использования новых путей транспортировки углеводородов из Каспийского региона и Северной Африки.[19] Необходимо отметить, что положения документов, определяющих европейскую энергетическую стратегию, находятся в противоречии с интересами российской стороны. По этой причине Россия в лице «Газпрома» не принимает большинство инициатив ЕС в энергетической сфере и подвергает их критике. В частности, заместитель председателя правления компании А. Медведев выступил с критикой по поводу положений вышеупомянутых документов и назвал их «дорогой с односторонним движением, которая не нужна России».[20] Второй период охватывает 2009 год, когда вступил в силу Лиссабонский договор, заложивший правовую основу функционирования компаний на европейском энергетическом рынке, а также отношений ЕС со странами-производителями энергоресурсов и транзитными государствами. Данный договор внес еще большую оформленность в энергетическую стратегию ЕС, поскольку содержит положения о создании наднационального энергетического рынка ЕС, а также о передачи права странами-членами определять и проводить единую внешнюю и внутреннюю энергетическую политику на уровне Евросоюза. Как отмечает И.Г. Пашковская: «Применение положений Лиссабонского договора о духе солидарности энергетической политики Евросоюза может иметь для России нежелательные последствия»[21]. И, наконец, третий этап начинается с 2011 года, когда вступил в силу «Третий законодательный пакет по энергетике». Данный пакет предписывает план либерализации энергетического рынка Европы и создает подробные правила игры энергетическим компаниям, желающим действовать на европейском газовом рынке. Важно подчеркнуть, что правила, прописанные в данном пакете, должны применяться не только по отношению к европейским компаниям, но и к фирмам из третьих стран, поставляющим газ в ЕС. Вполне очевидно, что «Третий пакет», направлен в первую очередь против «Газпрома». Более подробно последствия принятия данной директивы для России будут рассмотрены в разделе 2.2 данной главы.
Что касается правого регулирования экспорта газа из России, то основополагающую роль здесь играет принятый Федеральный закон от 18 июля
2006 г. «Об экспорте газа», согласно которому «Газпром» и его дочерние структуры получали монопольное право на экспорт газа».[22] Таким образом, все остальные российские нефтегазовые компании, ранее поставлявшие газ в другие страны независимо (например, «Итера», «Транснафта»), теперь вынуждены были прибегать к посредническим услугам «Газпром экспорта». Однако несколько лет назад был инициирован процесс отмены монополии «Газпрома» на поставки сжиженного природного газа (СПГ)[23], и уже в 2010 году независимый производитель газа «НОВАТЭК» подписал агентское соглашение с Газпромом» на поставки СПГ за рубеж с Южно-Тамбейского месторождения.[24] Схожее соглашение было также подписано с «Итерой», теперь компания поставляет пока, правда, незначительное количество газа в Прибалтику[25]. Однако, как подчеркивают в Газпроме, «единый экспортный канал остается пока не нарушенным».[26]
В целом, подводя итог правовым аспектам сотрудничества России и ЕС в энергетической сфере, необходимо отметить неполноту и отдельные пробелы в нормативно-правовой базе, регулирующей двусторонние взаимоотношения. Это в особенной степени касается гармонизации действующих российских стандартов и правил с европейскими нормами, что является необходимым для улучшения условий экспорта энергоресурсов. Важным моментом в совершенствовании нормативно-правовой базы является подписание новых двусторонних соглашений, учитывающих интересы всех вовлеченных сторон – производителей, транзитеров и потребителей.
2.2 Энергодиалог «Евросоюз – Россия» как форма современного взаимодействия в энергетической сфере между РФ и ЕС
Важную роль в содействии развитию отношений между Россией и ЕС в сфере энергетики играет Энергодиалог «Евросоюз – Россия», который был основан в 2000 году во время шестого саммита «Евросоюз – Россия», когда лидеры России и ЕС заявили о необходимости выделить сотрудничество в энергетической сфере между двумя сторонами в качестве приоритетного направления. Таким образом Энергодиалог призван исполнять роль дискуссионной площадки для обсуждения вопросов «в области энергосбережения, рационализации производства и транспортных инфраструктур, а также отношений между странами-производителями и странами-покупателями».[27] Он также нацелен на сближение законодательств и стандартов России и ЕС в энергетической сфере, что существенно поможет при осуществлении различного рода совместных инфраструктурных проектов. Координаторами Энергодиалога в настоящее время выступают министр энергетики РФ А. Новак и Еврокомиссар по энергетике Г. Эттингер.
Экспертами отмечается два важных этапа в развитии данного Энергодиалога. Первый этап приходится на 2005 год, когда Энергодиалог стал частью Дорожной карты, нацеленной на создание общеевропейского экономического пространства. Второй связан непосредственно с расширением ЕС в 2007 году и присоединением к нему десяти стран Центральной и Восточной Европы, когда объем поставок энергоресурсов из России в ЕС значительно возросли, что не могло не сделать сотрудничество в сфере энергетики более актуальным для двух сторон. В рамках Энергодиалога действуют три тематические группы по энергетическим стратегиям и прогнозам, энергоэффективности, а также по развитию энергетических рынков,[28] в состав которых входят сотрудники ведущих энергетических компаний, финансовых институтов, а также представители экспертных сообществ. На регулярной основе проводятся также круглые столы в отдельности по углю, электроэнергии, газу и атомной энергии. В частности, на круглых столах, посвященных тематике газового сектора, как правило, поднимаются вопросы касательно обеспечения безопасности поставок газа, а также соблюдения интересов потребителей.
В период второго украинского «газового кризиса» в 2009 году в рамках Энергодиалога по договоренности России, Еврокомиссии и Украины был создан механизм мониторинга поставок природного газа через Украину, который, по мнению некоторых экспертов, внес существенный вклад в возобновление поставок.[29]
Говоря об Энергодиалоге, следует также упомянуть о так называемом Механизме раннего предупреждения, который был учрежден в 2007 году на саммите «Евросоюз – Россия», когда и был подписан Меморандум о механизме раннего предупреждения в энергетическом секторе.[30] Данный механизм предполагает выработку ранней оценки потенциальных рисков и проблем, связанных с поставками природного газа, а также потребностями в нем странами-членами ЕС. Более того он также включает предупреждение и быстрое реагирование на возникшие проблемы в случае чрезвычайной ситуации, под которой подразумевается существенное нарушение или перебой поставок природного газа из России через транзитные страны.
Однако следует отметить, что, несмотря на достигнутые успехи Россией и Евросоюзом в рамках Энергодиалога, многие заявления двух сторон часто носят, по сути, декларативный характер, а подписанные ими соглашения не накладывают никаких юридических обязательств. Данный факт свидетельствует о неготовности России и ЕС перейти от стадии слов к стадии активной имплементации договоренностей, а также о нежелании обеих сторон идти на компромисс. Не принижая потенциальной роли Энергодиалога как инструмента взаимодействия между Россией и Евросоюзом в энергетической сфере, необходимо подчеркнуть, что процесс развития их отношений в области поставок газа на современном этапе несколько притормозился, что обусловлено различием интересов сторон. Поэтому дальнейшая судьба Энергодиалога находится в руках его основателей, от которых и будет в будущем зависеть, превратится ли он в формальную площадку обмена благими намерениями или же станет эффективным механизмом взаимодействия в сфере энергетики.
2.3 Экономические аспекты взаимодействия в области поставок газа между РФ и ЕС
2.3.1 Современные экспортные маршруты поставок газа в ЕС: проекты России и Евросоюза
Энергетическая политика Евросоюза в отношении России носит достаточно противоречивый характер, поскольку обусловлена рядом факторов, как объективными, так и субъективными. К объективным факторам относится зависимость стран-членов ЕС от поставок природного газа из России. По этой причине одной из целей энергетической политики ЕС является содействие интеграции российского энергетического рынка в энергетический рынок Евросоюза. Для достижения данной цели Евросоюз последовательно пытается решить несколько задач, а именно: обеспечить безопасность поставок природного газа, создав для этого необходимые условия для гарантированного объема поставок российского газа, а также обеспечить доступность поставок газа из России, то есть создать такие условия, при которых Россия поставляла бы газ по приемлемой для Евросоюза цене. Субъективный фактор касается опасений Евросоюза о неспособности России в будущем выполнять свои контрактные обязательства и поставлять необходимые объемы углеводородов по причинам недоинвестирования в свои добывающие мощности, а также истощения запасов газовых месторождений России. Надо отметить, что опасения европейских партнеров не являются такими уж надуманными, поскольку в настоящее время «Газпром» действительно сталкивается с достаточно возрастающей потребностью в инвестициях для освоения новых площадей, поскольку месторождения Западной Сибири значительно истощены.[31] Более того, растет и доля трудноизвлекаемых запасов газа, которая за последние десять лет увеличилась почти в четыре раза.[32] По этой причине «Газпрому» не удалось увеличить добычу с начала своего основания, так если в 1993 году компания добыла 559 млрд. куб.м., то в 2012 показателю не удалось достичь и 500 млрд. куб. м[33]., что также связано с тем, что газовой промышленности России приходится проводить основные инвестиционные проекты в экстремальных природных условиях.
В то же время, наряду с сотрудничеством с Россией в сфере энергетике, энергетическая политика ЕС преследует и еще одну цель – снижение энергетической зависимости от России через диверсификацию импорта углеводородов, а также посредством развития альтернативной энергетики и внедрения в производство энергоэффективных технологий. Поэтому энергетическая политика Евросоюза нацелена на развитие отношений со странами Центральной Азии и Каспийского региона, с Северной Африкой, а также на увеличение импорта СПГ.
План действий ЕС по диверсификации источников энергии и способов их доставки предполагает создание так называемого «Южного коридора» - целой системы трубопроводов, которая берет свое начало из углеводородных месторождений Каспийского моря, стран ЦАР и Ближнего Востока, что в свою очередь предполагает расширение сотрудничества в сфере энергетики с такими странами, как Азербайджан, Туркменистан, Казахстан, Узбекистан, Иран и Ирак. В приоритетные цели ЕС входит создание компании Caspian Development Corporation, занимающейся закупками и транспортировкой газа из Центральной Азии минуя Россию.[34]
При активной поддержке США Европейским союзом было разработано и построено несколько трубопроводов, проходящих по территории Центральной Азии и Каспию, и таким образом поставляющих углеводороды на мировой рынок в обход России. К реализованным проектам можно отнести нефтепровод Баку-Тбилиси-Джейхан и газопровод Баку-Тбилиси-Эрзерум, которые уменьшили влияние России как в Каспийском регионе, так и на европейском энергетическом рынке. Также в 2012 году завершилось строительство газопровода через Турцию, Грецию и Италию (TGI pipeline) для транспортировки газа из Ирана и Каспия в Европу.[35] Важное место среди нереализованных проектов отводится Транскаспийскому газопроводу, который прошел бы по дну Каспийского моря, поставляя казахский и туркменский газ в Европу, но реализацию которого пока затрудняет неопределенность правого статуса Каспийского моря и сопротивление проекту России. К числу планируемых газопроводов также относится газопровод «Транс-Анатолия» (TANAP), который будет поставлять газ из Азербайджана через Турцию в Центральную Европу или Италию.[36] Соответствующее соглашение было подписано между Азербайджаном и Турцией в 2011 году, строительство газопровода мощностью в 16 миллиардов кубометров в год намечено на 2014 год.[37] Следует также отдельно отметить нашумевший проект газопровода «Набукко», поначалу получившего в Трансъевропейской инфраструктурной программе ЕС статус «приоритетного» газопровода, но затем со временем сошедшего до локального уровня, который также был первоначально нацелен на поставку газа в ЕС в обход России. Однако в итоге его протяженность была сокращена вдвое, а проектная мощность уменьшена с 26-32 млрд. куб. газа в год до 10 млрд. куб. м[38]. Начинаться будет газопровод теперь уже от турецко-болгарской границы и будет поставлять лишь азербайджанский газ в Австрию, став промежуточным звеном в системе «Южного коридора», а не самостоятельным маршрутом. Таким образом, данному маршруту не удалось подорвать газовую зависимость ЕС от России.
Идея диверсификации маршрутов экспорта газа в Европейский союз существует и у России, однако, она, разумеется, не предполагает появление новых поставщиков на европейском энергетическом рынке, а, наоборот, нацелена на увеличение объема поставок природного газа в европейском направлении. Данная идея появилась еще в 1990-е годы, когда экспортные трубы бывшего СССР оказались на территории независимых государств Украины и Белоруссии, ставшими теперь транзитными странами, а значит, весь экспорт в европейском направлении теперь стал находиться в зависимости от политического руководства этих стран. Именно в это время уже стали появляться проекты транспортировки российского газа через Черное и Балтийское моря в Европу. Поэтому, начиная с 2000-х годов, российское руководство стало действовать в нескольких направлениях сразу. Во-первых, оно стало вести переговоры с Белоруссией о покупке контрольного пакета «Белтрансгаза», а также с Украиной о создании между «Газпромом» и «Нафтогазом» консорциума. Таким образом российское руководство намеревалось получить контроль над газотранспортными системами обеих стран и снизить риски перебоя в поставках газа, чего в случае с Белоруссией и удалось достичь в 2011 году, когда «Газпром» приобрел оставшиеся 50 % акций «Белтрансгаза», который теперь стал ему полностью подконтрольным[39]. Во-вторых, руководство России пыталось заручиться поддержкой европейских стран на строительство новых газопроводов («Северный поток», «Южный поток»), апеллируя к ненадежности поставок газа через транзитные страны. И, по мнению некоторых экспертов, именно показные конфликты России с Украиной и Белоруссией, были призваны доказать этот факт.[40] Однако, несмотря на то, что вышепредложенные проекты все же получили одобрение со стороны Евросоюза, «газовые войны» способствовали также осознанию европейцами опасности слишком сильной энергетической зависимости от России и необходимости диверсификации поставщиков энергоресурсов.[41] Поэтому строящиеся в настоящее время газопроводы уже не смогут выполнить изначально задуманную цель – закрепление позиций на европейском газовом рынке, поскольку на настоящий момент существует множество других вышеперечисленных альтернативных проектов поставки углеводородов в Европу. Тем не менее, руководство «Газпрома» все же намерено осуществить строительство данных газопроводов. Так завершение строительства «Южного потока», газопровода общей протяженностью более 2,4 тыс. км., сухопутная часть которого должна пройти через Болгарию, Сербию, Венгрию и Словению, планируется на 2015 год, при условии одобрения проекта Болгарией, единственным участником проекта, чье согласие до сих пор не получено.[42] Что касается «Северного потока», то на настоящий момент уже введены в эксплуатацию первые две нитки газопровода, поставляющих газ в Германию по дну Балтийского моря[43]. В настоящее время «Газпром» обнародовал планы по расширению газопровода путем строительства третьей и четвертой нитки.
Руководство «Газпрома» считает, что оба проекта имеют большие перспективы и внесут значительный вклад в развитие отношений в энергетической сфере между Россией и Евросоюзом. Однако не все эксперты настроены также оптимистично. В частности, Михаил Корчемкин, директор East European Gas Analysis, полагает, что «Южный поток» не выгоден России, поскольку он «объективно повышает стоимость доставки российского газа на границу ЕС до уровня, при котором «Газпром» окажется не в состоянии конкурировать с другими поставщиками».[44]
2.3.2. Снижение объемов поставок российского газа в Евросоюз: причины и последствия
Следует учитывать, что доля «Газпрома» на европейском рынке газа с 2009 года начала неуклонно падать, что видно из Рисунка 1. И несмотря на наличие у «Газпрома» шести экспортных газопроводов, он недоиспользует многие их мощности, что в совокупности составляет 178 млрд. куб. м. в год.[45] В частности, «Северный поток» на настоящий момент загружен лишь чуть больше, чем на половину, а учитывая обязательства «Газпрома» по лимиту транспортировки газа (принцип «качай или плати»), компания вынуждена платить за транзит почти вдвое больше.[46]
Рисунок1.
На потери позиций «Газпрома» на европейском рынке оказало влияние несколько факторов – и в первую очередь так называемая «сланцевая революция» в США, которая позволила американским компаниям добывать сланцевый газ посредством новейшей технологии горизонтального бурения и гидроразрыва пласта. После удешевления данной технологии в середине 2000-х годов США стали значительно сокращать импорт СПГ из Австралии и стран Ближнего Востока, а в 2009 году им впервые удалось выйти на первое место в мире по добыче газа с 620 млрд. куб. м. (для сравнения, в России в 2009 году было добыто 582, 3 млрд. куб. м.).[47]
В результате добыча дешевого сланцевого газа позволила США выйти на уровень газовой самообеспеченности, что, в свою очередь, оказывает влияние на перераспределение глобальных экспортных маршрутов поставок СПГ из стран Ближнего Востока, Австралии, Катара таким образом, что все экспортные потоки, предназначавшиеся ранее для США, переориентируются в настоящее время на Европу. Это приносит Европейскому союзу большое преимущество в условиях его стремления диверсифицировать источники поставок газа и снизить зависимость от России. Поэтому доля СПГ в структуре импорта ЕС начала расти, что не могло не сказаться на снижении объемов импорта российского газа. В результате притока дешевого СПГ из Катара на европейский газовый рынок цены на спотовом рынке значительно снизились и стали существенно отличаться от контрактных цен «Газпрома», которые, как известно, привязаны к нефтяным ценам.[48] Следовательно, в сложившейся ситуации Европейскому союзу становится не выгодно покупать российский газ по столь высоким ценам, равно как и платить за недобор газа, который в последнее время лишь увеличивается. Следует отметить, что «Газпром» поначалу даже не хотел обращать внимания на «сланцевую революцию», называя ее очередной пиар-акцией со стороны США, которая не состоянии оказать системного влияния на европейский рынок газа, однако, как стало со временем очевидно, руководство «Газпрома» ошибалось.
В последнее время такой конкурент России, как Норвегия, стала существенно увеличивать поставки природного газа в Европу и таким образом теснить там «Газпром». По итогам 2012 года Норвегии удалось увеличить поставки газа на 16%, тогда как «Газпром» снизил их на 8%, в результате чего их общие объемы поставок на европейский рынок в 2011 году практически сравнялись.[49] Более того, «Газпром» также теряет позиции на одном из ключевых европейских рынков газа в Германии, где доля импорта норвежского газа также растет и вытесняет российский.[50] Причиной такого впечатляющего успеха является тот факт, что основной экспортер норвежского газа «Statoil» стал заключать контракты с европейскими странами по спотовым ценам, которые ниже контрактных цен «Газпрома», что не может не привлекать европейских потребителей. Более того, в настоящее время Министерство нефти и газа Норвегии планирует снизить тарифы на транспортировку газа, что в перспективе должно помочь Норвегии снизить цены на газ и проводить гибкую ценовую политику на европейском рынке.[51] На Рисунке 2 можно увидеть текущую структуру импортных поставок газа в Евросоюз.
Рисунок 2. Структура импортных поставок в ЕС, млрд. куб.м
Источник: Институт Энергетической стратегии
Развитие альтернативной энергетики и повышение энергоэффективности также, хоть и в меньшей степени, оказывают влияние на уменьшение доли «Газпрома» на европейском рынке газа. За последние несколько лет доля возобновляемых источников энергии энергобалансе ЕС увеличилась и составила 12,5%, а в электроэнергетическом секторе вплоть до 21%[52]. В настоящее время развитие альтернативной энергетики рассматривается Евросоюзом как одно из перспективных направлений энергетической политики. Согласно «Энергетической дорожной карте до 2050» в ЕС планируется «увеличение доли возобновляемых источников в энергобалансе до 55–75% в общей структуре энергетики и до 59–83% — в электроэнергетике».[53]
Однако данный сценарий является слишком оптимистичным, поскольку появляются сомнения относительно способности европейских стран выйти на планируемый уровень потребление возобновляемых источников, так как это потребует от стран-членов ЕС «дополнительных корректирующих решений: технологических, экономических и политических»,[54] которые необходимо будет выполнить в синхронном режиме, что на практике представляется достаточно труднореализуемым занятием, учитывая различия в структуре энергопотребления стран-членов. Тем не менее, развитие альтернативной энергетики в Евросоюзе следует учитывать как один из возможных факторов снижения в перспективе поставок российского газа.
2.3.3 Либерализация европейского газового рынка и ее влияние на экспортные контракты «Газпрома»
В последнее время Евросоюз серьезно озаботился проблемой снижения энергетической зависимости от России и потому пытается проводить политику либерализации европейского газового рынка и оказывать давление на «Газпром» с целью отказа от долгосрочных контрактов на поставку газа. И несмотря на то, что формально либерализация европейского газового рынка началась еще в 1998 году, ее апогей достиг в 2007 году, когда Еврокомиссией был представлен так называемый «третий энергопакет», определяющий правила конкуренции на европейском газовом рынке и запрещающий доступ к газопроводу третьим лицам, то есть согласно данной директиве добыча и транспортировка газа должна осуществляться разными компаниями.[55] В 2011 году данный пакет официально вступил в силу, нанося значительный ущерб экономическим интересам России, поскольку он создает новую политико-правовую базу для вертикально-интегрированных энергетических холдингов, действующих на территории ЕС. Очевидно, что в первую очередь «третий энергопакет» направлен против «Газпрома», которого, разумеется, не могут устраивать новые введенные правила, поскольку они ущемляют его интересы. За последние годы между представителями российского газового холдинга и комиссарами Еврокомиссии была проведена целая серия переговоров, на которых сторонам до сих пор так и не удалось достичь каких-либо договоренностей.[56] В настоящее время положения «третьего энергопакета» являются главным объектом претензий «Газпрома», а также одной из главных проблем в энергетических отношениях между Россией и Евросоюзом. Одно из положений данного пакета предписывает предоставление равного доступа к инфраструктуре, что на практике означает, что поставщик газа должен или продать свои транспортные сети, или оставаться их владельцем, но управление отдать «независимому оператору», или же обеспечить гарантированный доступ другим игрокам к 50% своих мощностей.[57] При этом доступ компаниям из третьих стран к европейским активам допустим лишь при условии функционирования их деятельности по либеральным принципам. Поэтому «Газпрому» для того, чтобы получить доступ к энергоактивам, «необходимо будет выделить из себя транспортную составляющую».[58]
Получается, что в результате предписаний Еврокомиссии «Газпром» оказывается не вправе загружать газопровод «Северный поток» более чем на 50% его мощности[59]. Это обусловлено тем, что Еврокомиссия не доработала правовую базу касательно «реализации проектов взаимного интереса с участием третьих стран».[60] Все компромиссные варианты, предложенные Еврокомиссией, были отклонены «Газпромом» как неэффективные, поскольку ситуация требует, по его мнению, системного решения. Эксперты полагают, что Европейский союз стремится таким образом ограничить поставки природного газа из России по долгосрочным контрактам и не платить за недоиспользование газа.[61] Таким образом, европейское законодательство становится серьезным препятствием на пути реализации ряда инфраструктурных проектов «Газпрома» (например, «Южному потоку», 3-ей и 4-ой ниткам «Северного потока»). Поэтому по вполне понятным причинам «Газпром» называет данный энергопакет дискриминационным и требует от Евросоюза присвоения «Южному потоку» и «Северному потоку» статус «трансграничного проекта». Для этого страны члены ЕС, через которые планируется проложить газопровод должны придать проектам статус «национального проекта», однако пока это сделала лишь одна Венгрия, а Болгария и Сербия стоят на очереди.[62] Также одобрения еще необходимо получить от Италии, Хорватии и Словении. Согласно европейскому законодательству, если трубопровод проходит через территорию двух и более стран, то на него могут не распространяться общие правила, как например, они не распространяются, по решению Еврокомиссии на газопровод OPAL между Германией и Чехией.[63] Однако следует отметить, что решение по каждому газопроводу принимается Еврокомиссий отдельно, а потому перспективы проектов «Газпрома» остаются пока не до конца ясными. Нет единого мнения относительно положений «третьего энергопакета» и среди стран-членов ЕС, – так канцлер ФРГ Ангела Меркель поддерживает «Газпром» в его требованиях, тогда как, например, итальянский политик К. Винченти настаивает на безоговорочном применении норм к «Газпрому».[64]
Обсуждение данной проблемы было затронуто и на последней встрече с делегацией из ЕС, которая состоялась в марте 2013 года. В ходе данной встречи была подписана «дорожная карта» по энергетическому сотрудничеству между Россией и ЕС до 2050 года, целью которой является создание «панъевропейского энергетического пространства с конкурентными рынками и взаимосвязанной инфраструктурой.[65] Однако, несмотря на кажущийся прогресс в двусторонних отношениях, проблема присвоения статуса «трансграничного проекта» проектам «Газпрома» так и не была решена, так как Еврокомиссия до сих пор не включила их в список приоритетных проектов. Проблема открытости российского ТЭКа также волнует европейских партнеров, поэтому одно из положений «дорожной карты» гласит, что «сектор добычи и разведки должен работать в международной конкурентной среде»[66]. Однако российское законодательство, как известно, отдает преимущество государственным компаниям при совместной деятельности с иностранными компаниями в рамках реализации проектов по добыче и разведке углеводородов. Это еще раз свидетельствует о том факте, что обоюдные заявления сторон носят по большей части декларативный характер, тогда как в реальности ни Россию, ни Евросоюз не желают идти на компромисс и предпочитают оставаться условиях в конфронтации.
Как известно, одной из центральных проблем взаимоотношений между Россией и Евросоюзом в энергетической сфере являются также высокие цены на газ, выставляемые российской стороной и долгосрочные контракты, которые исторически связывали «Газпром» с европейскими потребителями и которые в настоящее время начинают не вписываться в процесс либерализации энергетического рынка ЕС. Необходимо иметь в виду, что долгосрочные экспортные контракты, включающие в себя принцип «бери или плати», появились в ту эпоху, когда у Европейского союза было мало поставщиков природного газа, главным из которых была Россия. Средством доставки служили главным образом газопроводы, строительство которых требовало многомиллиардных вложений, окупить которые можно было только с помощью твердых долгосрочных обязательств от покупателей. Достаточное долгое время такая система работала довольно успешно и устраивала, как «Газпром», так и его клиентов. Однако в настоящее время ситуация меняется и на смену рынку продавцу приходит новая модель рынка – рынок покупателя, на котором условия диктует не поставщик, а потребитель, поскольку у него достаточно широкий круг поставщиков, которые конкурируют между собой при помощи гибкой ценовой политики и выгодных условий поставок. Именно поэтому европейским странам становятся с каждым годом все невыгоднее условия долгосрочных контрактов «Газпрома», в которых цены значительно выше рыночных и которые фактически обязывают покупателей платить за недобор газа. По этим причинам в настоящее время Европейский союз оказывает давление на «Газпром» с целью пересмотра экспортных контрактов и снижения цен на поставки природного газа, и сейчас множество европейских энергетических компаний обращаются в арбитражные суды с требованием пересмотра цен, что вынуждает «Газпрома» идти на ценовые уступки условиях неблагоприятной для него рыночной конъюнктуры, когда предложение превышает спрос. Так с 2009 года «Газпром» получил более 20 заявок от европейских компаний с требованием предоставления скидки и в итоге средняя скидка от «Газпрома» составила от 7 до 10%.[67] Пересмотра ценовых условий требовала польская PGNiG, чешская RWE, а также австрийская Erdgas Import Salzburg и большинство из них добилось успехов. Так Венский арбитраж признал в октябре прошлого года, что чешская компания RWE Transgas выиграла судебное разбирательство против «Газпрома», что означает, что она вправе снижать объемы закупок природного газа и не обязана платить более 500 млн. долларов за невыбранные объемы газа за 2008-2011 гг.[68] Что касается иска польской компании PGNiG в Стокгольмском арбитраже, то он был отозван компанией в обмен на предоставление скидки по новому соглашению, подписанному с «Газпромом», об изменении цены на газ.[69] Данное соглашение предусматривает для Польши снижение цены от 10 до 16% (реальные ценовые условия не были разглашены) по экспортному трубопроводу «Ямал – Европа», однако привязка цен на газ к нефтяным ценам, равно как и принцип «бери или плати» сохраняются.[70]
Итальянская компания Eni зашла еще дальше и, несмотря на предоставленные ей «Газпромом» скидки задним числом, требует отмены принципа «бери или плати»,[71] от которого компания несет значительные убытки. Eni является одним из главных партнеров «Газпрома» и участником множества совместных с ним проектов, поэтому «Газпром» скорее всего будет вынужден пойти на уступки и если не отменить, то значительно послабить для нее данный принцип.
«Газпром», в свою очередь, обвиняет европейские арбитражи в предвзятости и отсутствии объективности с их стороны, однако, в реальности он мало что может сделать, чтобы повернуть сложившуюся ситуацию в свою сторону. Чтобы сохранить свое еще пока лидирующее место на европейском рынке, он вынужден идти европейским странам навстречу и снижать цены, создавая такую ситуацию, при которой ценовые уступки, сделанные одной стране, вызывают цепную реакцию и имеют своим следствием целую волну уступок остальным европейским потребителям. Однако, даже несмотря на предоставляемые скидки, как уже было отмечено выше, объемы поставок газа в Европу падают и выручка «Газпрома», как и чистая прибыль, также снижаются.
Одним из возможных вариантов для Европейского союза смягчить принцип «бери или плати» являются реверсные поставки газа на Украину, также требующую от газового концерна значительных ценовых уступок. Так в марте 2013 года еврокомиссар по энергетике Г. Эттингер заявил о возможных реверсных поставках газа на Украину посредством трубопровода «Дружба» через Словакию.[72] Поскольку ГТС Украины не загружена примерно на 40%, это позволяет освободить часть труб для того, чтобы перегонять газ обратно. Европе это позволит выбирать для себя нужные объемы газа по контрактам «Газпрома», а остальную часть (которая обычно недобиралась, примерно 10-15 млрд. куб. м. газа в год и за которую приходилось все равно платить) поставлять обратно на Украину по более низкой цене, что является, по мнению еврокомиссара, вполне законным, поскольку газ становится уже собственностью ЕС.
2.3.4. Антимонопольное расследование Еврокомиссии против «Газпрома» на современном этапе
Отдельного внимания требует рассмотрение антимонопольного расследования против «Газпрома», инициированного Еврокомиссией в октябре 2011 года. Еврокомиссия начала устраивать масштабные неанонсированные проверки офисов европейских энергетических компаний, сотрудничающих с «Газпромом» на нарушение им европейского антимонопольного законодательства.[73] Расследование охватило 10 стран ЕС Центральной и Восточной Европы, где «Газпром» является главным, а в ряде случаев и единственным (как, например, для Прибалтики) поставщиком природного газа. В сентябре 2012 года Еврокомиссия объявила о начале «официального рассмотрения аспектов функционирования российской госмонополии на газовом рынке стран ЦВЕ».[74] Суть претензий Еврокомиссии заключается в возможном нарушении «Газпромом» 102-й статьи Договора об учреждении ЕС, регулирующей функционирование монополий, которые препятствуют свободной конкуренции в частном секторе, что в результате негативно сказывается на результатах экономической деятельности как для конечных потребителей, так и для всего общества в целом[75]. Текущее расследование проводится Еврокомиссией по трем обвинительным пунктам. Во-первых, имеется подозрение, что «Газпром» разделил европейский рынок газа на сегменты и таким образом ограничивал свободные поставки газа через территории европейских стран. Во-вторых, «Газпром», вероятно, намеренно проводил политику, препятствующую диверсификации поставок газа в страны-члены ЕС, и, наконец, в-третьих, компания могла поставлять природный газ по несправедливым ценам, увязанными с ценами на нефть. Санкцией за нарушение данной статьи Договора является штраф в размере до 10% от годовой выручки «Газпрома».[76] По мнению большинства экспертов, именно третий обвинительный пункт является ключевым для Еврокомиссии. В силу отсутствия у «Газпрома» единого принципа ценообразования, он поставляет газ в разные страны-члены ЕС по разным ценам согласно контрактам. Поэтому Еврокомиссии становится непонятно, почему некоторые странам удалось получить скидки, а некоторым в скидках было отказано (как например, Польше или Литве).[77] Более того, отдельные страны (Франция, Германия, Словакия, Италия, Австрия) получили не просто скидку, а снижение цены на газ, – так в январе 2012 года «Газпром» объявил о коррекции цены на газ для этих стран исходя из изменившихся рыночных условий. Таким образом, разница в ценах для Восточной и Западной Европы очевидна, и это не устраивает Еврокомиссию. Одним из возможных последствий этого расследования для «Газпрома» может стать пересмотр принципов ценообразования. По мнению Еврокомиссии, цены, зафиксированные в контрактах «Газпрома», являются несправедливыми, потому что в них до сих пор сохраняется нефтяная привязка. Как известно, на протяжении десятилетий цены на импорт газа были увязаны с ценами на нефтепродукты, однако, сегодня подобная индексация становится все менее и менее релевантной. Это обусловлено тем, что в последнее десятилетие рынок нефти стал в крайней степени подверженным влиянию мирового финансового рынка, что привело к тому, что цена на нефть стала расти и с 2000-го года выросла почти в 4 раза и стала волатильна.[78] Следовательно, этот рост повлиял и на газовые цены, которые также выросли за этот период примерно в 3,5 раза. Таким образом, наметился существенным разрыв между спотовыми ценами и ценами долгосрочных контактов, индексированных по нефтепродуктам. Данное различие видно на Рисунке 3. Особенно этот разрыв усилился после кризиса 2008 года, когда разница достигла 245$ за тысячу куб. м. Более того, в структуре энергопотребления ЕС в последнее время возросла доля природного газа и СПГ, а доля нефти наоборот снизилась и в 2011 году составляла всего лишь 2,8%.[79]
Рисунок 3. Сопоставление спотовых цен и цен долгосрочных контактов, $/тыс. куб.м
Источник: ИЭС на основе данных BP и Net Connect Germany
Данное обстоятельство говорит о том, что нефтяная привязка действительно не отражает реальной рыночной ситуации, поскольку в настоящее время рынок нефти и рынок газа все больше отдаляются друг от друга и начинают жить своей жизнью. Евросоюз выступает за то, чтобы сделать газ самостоятельным товаром, что и было закреплено в «третьем энергопакете», который приравнял энергоносители «к товарам и услугам, которые могут свободно перемещаться в пределах единого рынка».[80] Для «Газпрома» это означает, что газ, проданный одной стране-члену ЕС, может быть использован без дополнительного разрешения в других европейских странах.
Европейскому союзу становится мало предоставляемых скидок на газ, в настоящее время, когда в Европе существует относительный профицит газа, он считает возможным оказывать давление на Россию и диктовать свои условия. Поэтому, становится очевидно, что данное антимонопольное расследование используется Еврокомиссией как средство устрашения «Газпрома», поскольку она рассчитывает, что компания не станет дожидаться окончания расследования и штрафных санкций, с высокой степенью вероятностью ожидающих ее, и изменит ценовую политику, пересмотрев экспортные контракты. В России на действия Еврокомиссии отреагировали негативно. В частности, В. Путин заявил о том, что целью антимонопольного расследования является оказание давления на «Газпром» для снижения цен на газ в условиях кризиса еврозоны.[81] «Объединенная Европа хочет сохранить политическое влияние и чтобы мы за это немножко заплатили, но это неконструктивный подход»[82], - заявил президент. Однако, несмотря на резкие заявления российского руководства и представителей «Газпрома» о категорическом неприятии норм «третьего энергопакета» и отказе от демонополизации «Газпрома», в настоящее время появляется неоднозначная информация о возможной либерализации энергетического рынка России и трансформации российского газового концерна, о чем будет более подробно рассказано заключительной главе данной работы.
2.4 Политические аспекты сотрудничества России и Евросоюза в сфере поставок газа
Анализируя отношения России и ЕС в области поставок газа, следует учитывать, что они помимо их основной экономической составляющей имеют также и политическое измерение. Это обусловлено тем, что с одной стороны, «Газпром» является преимущественно государственной компанией, что означает, что российское руководство имеет непосредственные рычаги влияния на него и использует их для обеспечения своих политических целей. С другой стороны, несмотря на то, что европейский газовый рынок является конкурентной средой, Европейская Комиссия, будучи исполнительным органом власти, может также вмешиваться в его функционирование и устанавливать новые правила. В частности, антимонопольное расследование «Газпрома» и принятие Евросоюзом «третьего энергопакета», о которых подробно рассказывалось в предыдущих подразделах, имеют также во многом и политическую подоплеку, поскольку главой их целью является ослабление «Газпрома», от которого страны-члены ЕС находятся в большой зависимости. Поэтому, несмотря на официальные заявления Еврокомиссии о том, что антимонопольное расследование не имеет никакого отношения к России и касается исключительно «Газпрома», в сознании европейцев «Газпром» - это и есть олицетворение российской власти. Европейский союз крайне обеспокоен слишком сильной энергетической зависимостью от России и опасается, что она может послужить основой для «газового шантажа» со стороны России. В кругах европейских экспертов существуют опасения относительно того, что российское руководство, имея в своем распоряжении огромные запасы природного газа, может дозировать его поставки в европейском направлении и использовать данную возможность в качестве политического рычага влияния на ЕС и таким образом ставить под угрозу энергетическую безопасность и стабильное развитие Европы.[83] Как любит писать европейская пресса: «Газовые краны сегодня могут быть тем же, чем были для Варшавы и Будапешта танки с красными звездами»,[84] недвусмысленно намекая на опыт советского прошлого.
В ходе антимонопольного расследования Европейская Комиссия запросила у «Газпрома» содержание его экспортных контрактов с европейским странами, однако, 11 сентября 2011 года В. Путин в ответ на действия Евросоюза подписал указ «О мерах по защите интересов Российской Федерации при осуществлении российскими юридическими лицами внешнеэкономической деятельности». Согласно данному указу все стратегические предприятия (в первую очередь, «Газпром») не имеют права раскрывать информацию о своей деятельности третьим странам, а также вносить изменения в ранее подписанные контракты без согласия на то Правительства РФ.[85] Таким образом, данный указ был призван перевести вопросы антимонопольного расследования в сферу влияния российского руководства, «а сам процесс перевести в политический формат, фактически предоставив «Газпрому» политический суверенитет».[86] В свою очередь, в ответ на действия со стороны российского руководства Еврокомиссия спустя месяц после подписания В. Путиным указа обязала все страны-члены ЕС представить не позднее марта 2012 года все межправительственные соглашения в сфере энергетики (в первую очередь, по нефти и газу).[87] Таким образом доступ к контрактам «Газпрома» все же был Еврокомиссией получен, а политическая конфронтация между Россией и ЕС усилилась.
К росту политизированности отношений между Россией и Евросоюзом в сфере энергетики приводит также и усиливающаяся борьба за выборы маршрута транспортировки углеводородного сырья в европейском направлении. К примеру, когда Европейский союз объявил о строительстве газопровода «Набукко», который является прямым конкурентом «Южному потоку», поскольку должен поставлять газ из Центральной Азии и Каспийского региона в Европу в обход России, то, разумеется, проект встретил всяческое сопротивление со стороны России, которая немедленно вступила в переговоры с Азербайджаном и Туркменистаном – потенциальными поставщиками для «Набукко» – по увеличению закупок газа. Причем ряд экспертов отмечают тот факт, что с экономической точки зрения данное предложение России не является выгодным, поскольку ей придется покупать газ себе в убыток на фоне падения спроса на российский газ в Европе, а потому действия России носят в данном случае сугубо политический характер. И в настоящее время газопровод «Набукко» не имеет гарантированных источников для заполнения, а потому в итоге его протяженность была сокращена вдвое, а проектная мощность уменьшена с 26-32 млрд. куб. газа в год до 10 млрд. куб. м. Начинаться будет газопровод теперь уже от турецко-болгарской границы и поставлять лишь азербайджанский газ в Австрию, став промежуточным звеном в системе «Южного коридора», а не самостоятельным маршрутом.
Строительство «Южного потока», одного из главных инфраструктурных проектов «Газпрома», также не проходит без политической ангажированности. В частности, проблемы возникли с новым временным правительством Болгарии, которое в отличие от прежнего руководства страны, отказалось давать согласие на строительство газопровода на своей территории, при том, что болгарский участок является ключевым для проекта, поскольку именно с него начинается сухопутная часть газопровода. Премьер-министр Болгарии заявил в апреле 2013 года о том, что страна участвует в проекте на невыгодных условиях, которые должны быть пересмотрены.[88] Таким образом, строительство трубопровода в очередной раз задерживается на неопределенный период. Прежнее руководство Болгарии также долгое время не желало становиться участником проекта, требуя в обмен на свое согласие от «Газпрома», скидку на газ, которую в итоге оно и получило в размере 22 %.[89] Высока вероятность того, что и в настоящее время власти Болгарии также ищут возможность повлиять на «Газпром» и добиться очередных льгот с его стороны, в условиях роста внутренних цен на электроэнергию и связанных с ними массовых протестов болгарских граждан.
Достаточно противоречивым проектом является также планируемый газопровод «Ямал-Европа 2», о возможном строительстве которого заявил президент В. Путин в апреле 2013 года на встрече с председателем правления «Газпрома» А. Миллером[90]. Данный газопровод должен поставлять газ через Белоруссию в Польшу, Словакию и Венгрию. По словам президента, данный газопровод поможет повысить «надежность газоснабжения» в вышеперечисленные страны и сможет быть введен в эксплуатацию после окончания работ по «Южному потоку», то есть к 2018-2019 гг.[91] Поскольку газотранспортная система Белоруссии находится в собственности «Газпрома» с 2011 года, данный факт позволяет говорить о том, что надежность поставок в выбранном направлении действительно высокая, так как это, по словам Миллера, «фактически безтранзитный вариант»[92]. Однако у экспертов появляются сомнения относительно экономической целесообразности строительства данного газопровода, поскольку значительного роста спроса на газ в Евросоюзе не предвидится в ближайшем будущем. Возможно, строительство данного газопровода будет использоваться российским руководством в качестве рычага давления на Украину, и таким образом его экономическая значимость теряется. Объемы транзита газа через Украину с каждым годом уменьшаются, и по итогам 2012 года общее снижение составило 20%.[93]
Это происходит в русле обещаний «Газпрома» существенно снизить транзит через Украину в ближайшие годы, что в итоге скажется на бюджетных поступлениях страны, значительная часть которых поступала из уплаты транзитных пошлин. Таким образом российское руководство пытается склонить Украину к продаже ее газотранспортной системы «Газпрому», от чего она на протяжении многих лет отказывается.
Более того, данный проект уже успел вызвать политический скандал в Польше, связанный с тем, что министр Госказначейста М. Будзановский не проинформировал польское правительство о подписании меморандума между «Газпромом» и его польской дочкой, компанией «Europolgaz», о строительстве данного газопровода. В связи с этим инцидентом министр был отправлен в отставку. Что касается официальной позиции Польши касательно проекта Ямал-Европа 2, то ее выразил польский премьер Д. Туск, заявив, что «Польше не нужно топливо, которое используется для решения политических целей, и она не будет участвовать в любых попытках изолировать Украину от транспортировки газа через обходной трубопровод».[94] Тем не менее, данная категоричность вовсе не означает, что трубопровод не будет построен, поскольку «Газпрому» не раз удавалось договариваться со своими партнерами, предлагая им взамен какие-либо выгоды.
Вышеописанные трубопроводные проекты наглядно демонстрируют тесное переплетение экономики и политики при выборе маршрутов транспортировки природного газа в Евросоюз, поскольку каждая сторона стремится обеспечить свои интересы, используя для этого разнообразные рычаги влияния.
Глава 3. Факторы, меняющие парадигму взаимоотношений России и Евросоюза в области поставок газа
3.1. Новая система координат европейской газовой отрасли и место в ней «Газпрома»
Продолжающаяся либерализация газового рынка Евросоюза приводит к фундаментальным изменениям в его структуре и принципах функционирования. Третья директива Еврокомиссии, предполагающая разукрупнение прав собственности поставщиков, а также антимонопольные меры, предпринимаемые для ограничения их дальнейшей вертикальной интеграции, являются индикаторами наступления новой эпохи на европейском газовом рынке. Завершение процесса формирования единого европейского газового рынка ожидается к середине-концу текущего десятилетия, что обуславливается общими предпосылками его возникновения, а именно: установление прозрачных правил, регулирующих конкурентный рынок газа, ликвидация рыночных барьеров внутри ЕС, достижение высокой степени взаимозависимости национальных торговых площадок, а также сохранение разрыва между ценами, привязанными нефти и ценами, формирующимися на торговых площадках. На рисунке 5 представлены основные стадии развития газовых рынков.
Как было указано в предыдущей главе, цены на нефть продолжают играть все меньшую роль на оптовых рынках Европы, поскольку потребители формируют свои закупки исходя из форвардных котировок и уровня цен на торговых площадках. В последнее время некоторые европейские потребители проводят тендеры и запрашивают предложения сразу у нескольких поставщиков газа, и делают свой выбор, соответственно, в пользу наиболее выгодного предложения. Данные тенденции не могут не влиять на долгосрочные контракты «Газпрома», делая их менее и менее релевантными по отношению к современным реалиям. Новая система координат газовой отрасли Евросоюза предполагает неопределенность развития рынка, его динамики спроса и предложения, тогда как в старой системе наблюдался постоянный рост спроса на газ со стороны европейских потребителей.
Рисунок 5. Динамика развития газовых рынков
Источник: Газовый бизнес, № 2, март-апрель 2009
Более того, в настоящее время обеспечение надежности поставок происходит также за счет наличия на рынке больших объемов газа, что, в свою очередь, снижает ценность механизма гибкости поставок.[95] Таким образом, смена парадигмы происходит в пользу краткосрочных соглашений на поставку газа, в которых зафиксирована спотовая цена, что в большей степени подходит европейским потребителям в условиях неопределенности будущего развития спроса на газ в Европе. Важно учитывать, что новые механизмы ценообразования на европейском газовом рынке вовсе не отменяют прежние принципы, однако начинают конкурировать с ними за пальму первенства и, таким образом, происходит «усиление многовекторной конкуренции по мере развития энергетических рынков».[96]
