Правительство Российской Федерации

Национальный исследовательский университет

Высшая школа экономики

Факультет Права

Магистерская программа ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО

Кафедра конституционного и муниципального права

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

На тему

«Понятие и виды конституционно-правового режима природных ресурсов»

Студент группы №25МПП

Петухова

Екатерина Петровна

Научный руководитель

профессор, д.ю.н.

Мазаев

Владимир Дмитриевич

Москва 2013

Оглавление

№ страницы

Введение 3

Глава 1. Понятие и нормативное закрепление конституционно-
правового режима природных ресурсов 6

1. Понятие и особенности конституционно-
   правового режима природных ресурсов 6
2. Нормативное закрепление конституционно-
   правового режима природных ресурсов 21

Глава 2. Классификация конституционно-правовых режимов
природных ресурсов: 35

1. Основа жизни и деятельности народов,
   проживающих на соответствующей территории 51
2. Признание различных форм собственности
   на природные ресурсы 53
3. Признание федеральной собственности
   особого рода 54
4. Охрана окружающей среды и бережное
   отношение к природным богатствам 57
5. Национальное достояние 62

Заключение 65

Список использованной литературы 71

Введение

Конституция РФ и конституции зарубежных стран выделяют различные природные ресурсы в отдельный объект конституционно-правового регулирования, придавая им, таким образом, особую значимость для государства и общества. Конституция РФ в статье 9 закрепила следующее: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Природные ресурсы выполняют целый комплекс функций социального, экономического, культурного характера, при этом в современных условиях от реализации этих функций во многом зависит уровень развития государства и общества. Российская Федерация, занимая обширную территорию, традиционно относится к странам со значительным природоресурсным потенциалом. Однако реализация этого потенциала должна происходить в адекватных формах, направленных на установление особых режимов использования этих объектов, в том числе, посредством установления на них различных форм и видов собственности (публичной, частной), оборота, эксплуатации, охраны природных ресурсов.

Конституция РФ, являясь актом общего характера, обеспечивает фундаментальное закрепление базовых положений о правовом режиме природных ресурсов, которые должны конкретизироваться и детализироваться на уровне отраслевого законодательства. Однако в текущем законодательстве не всегда адекватно положениям Конституции РФ закрепляются параметры правового режима природных объектов, конституционно-правовое законодательство не в должной мере ориентирует отраслевое законодательство по вопросам природных ресурсов как национального достояния. Исследования конституционно-правового регулирования статуса природных ресурсов в основном были направлены, на изучение вопросов государственной и частной собственности на природные ресурсы.

Высокая степень социально-экономической и политической значимости поставленной проблемы, неполнота нормативных основ и несформированность государственного механизма конституционно-правового регулирования отношений в указанной сфере делают тему исследования актуальной.

Найденные публикации последних лет направлены, главным образом, на исследование вопросов, связанных с отраслевыми правовыми режимами собственности, эксплуатации, охраны отдельных видов природных ресурсов.

Исследование природных ресурсов как объекта конституционно-правового регулирования, содержания конституционно-правового режима данных объектов позволит решить ряд насущных проблем, таких как рациональное использование природных ресурсов, управление государственной собственностью на природные ресурсы в интересах всех народов, проживающих на территории Российской Федерации, независимо от наличия или отсутствия природных ресурсов на территории того или иного субъекта РФ, управление природными ресурсами, основанное на обеспечении взаимных интересов Федерации и ее субъектов, вопросы охраны окружающей среды, также вопросы учета природных ресурсов, оценки их реальной экономической стоимости и другие проблемы.

Цель исследования заключается в определении понятия и содержания конституционно-правового режима природных ресурсов, в уточнении конституционно-правового статуса природных ресурсов, как особого объекта правового регулирования, в раскрытии правового содержания таких понятий как основа жизни и деятельности, национальное достояние, в выявлении основных проблем и современных тенденций развития конституционно-правового законодательства в области регулирования правоотношений по вопросам оборота, охраны, эксплуатации природных ресурсов, разработке предложений по его совершенствованию.

Глава 1. Понятие и нормативное закрепление конституционно-правового режим природных ресурсов

1.1. Понятие и особенности конституционно-правового режима природных ресурсов

Категория «правовой режим» чаще всего встречается в административном, финансовом, таможенном законодательстве. Но сравнительно недавно категория «правовой режим» стала широко использоваться в других отраслях российского законодательства, выйдя за пределы административного управления и ведомственного нормотворчества. Не смотря на то, что словосочетание «правовой режим» в законодательстве встречается не часто, в некоторых отраслях законодательства, как уже было сказано, оно используется активнее. Это административное, финансовое, таможенное законодательство. В других отраслях законодательства появление «правового режима» в тексте нормативного правового акта носит эпизодический характер (например, некоторые институты гражданского законодательства либо подотрасли гражданско-правового комплекса), третьи — вообще его не используют (уголовное право)^[1]. Те не менее, правовые режимы присутствуют во всех отраслях российского законодательства. Если в тексте нормативного правового акта отсутствует словосочетание «правовой режим», то это еще не означает отсутствие соответствующего правового явления в регулируемых этим актом общественных отношениях.

Э.Ф. Шамсумова предлагает использовать «правовой режим» для характеристики особенностей той или иной отрасли права. По мнению исследователя, каждой отрасли права соответствует свой особый правовой режим, и, при таком подходе, под отраслями права понимаются не просто области регулирования (по одному предмету их можно выделить большое множество – промышленность, охота, рыболовство, энергетика, физкультура и спорт и т.д.), а качественно особые и цельные с юридической стороны совокупности норм, обеспечивающие специфические порядки и правовые режимы регулирования. Таким образом, одной из основных задач отраслевых правовых наук может стать четкое выявление соответствующих отраслевых правовых режимов^[2]. На наш взгляд, такой подход является обоснованным, поскольку правовой режим позволяет рассматривать средства правого регулирования отрасли права во всем комплексе регулятивных, охранительных и процедурно-процессуальных средств, которые выражают специфику данной отрасли. Юридические средства и методы правового регулирования, придающие характер отраслевому правовому режиму, позволяют гибко и дифференцированно урегулировать конкретные общественные отношения.

Возможность четкого выделения конкретного правового режима или прямое указание на его присутствие, по мнению О.С. Родионова, имеют место, как правило, в отраслях публичного права^[3]. Такой вывод был сделан, исходя из того, что отрасли публичного права объединены императивным методом правового регулирования соответствующих общественных отношений, согласно которому субъекту права не предоставляется свобода выбора поведения. Хотя в некоторых случаях в отрасли публичного права может проявиться диспозитивность права, которая заключается в предоставлении субъекту или носителю правового режима права самостоятельно определять свое место в данном правоотношении из исчерпывающего и достаточно узкого перечня возможных статусов.

Как одну из характеристик отраслевого правового режима многие исследователи называют его социально-правовую природу. В. Б. Исаков определяет правовой режим как социальный режим некоторого объекта^[4] ; С.А. Комаров, Н.И. Матузов, А.В. Малько полагают, что правовой режим призван обеспечить наступление желаемого социального эффекта^[5] ; по мнению Э.Ф. Шамсумовой социальная значимость правового режима предопределяется интересами основных его участников и проявляется в регулирующем воздействии на социально значимые общественные отношения^[6]. Такая позиция является обоснованной, отраслевой правовой режим, закреплённый правовыми нормами и обеспеченный совокупностью юридических средств, действительно позволяет посредством правовой формы точнее учитывать особенности различных субъектов и объектов правового регулирования, дифференцированно определять временные и пространственные факторы, включённые в сферу действия права, и более чётко чувствовать разницу неоднородных социальных связей.

При анализе особенностей проявления отраслевого правового режима Э.Ф. Шамсумова выделяет так называемые общие свойства отраслевого правового режима. Это свойство единства, свойство относительной самостоятельности, свойство сопоставимости, свойство сбалансированности и свойство социальной ценности^[7].

Свойство единства подразумевает единую правовую базу, единое применение, применение правовых норм всеми субъектами, единство принципов, единые группы интересов различных носителей отраслевого правового режима и т.д. Свойство относительной самостоятельности по отношению к составляющим его элементам указывает на наличие социальных задач, прогнозов и выбор законодателем направлений совершенствования отраслевого правового регулирования. Свойство сопоставимости предполагает сходство с другими подобными режимами. Например, с режимом правового регулирования сходных правоотношений в международном праве. Свойство сбалансированности интересов всех его носителей подразумевает максимальную реализацию возможностей каждой группы носителей отраслевого правового режима, а также ведение законопроектных работ с учетом актуальности проблем, материальных и финансовых возможностей государства. Свойство социальной ценности подразумевает ценность отраслевого правового режима для всех субъектов права (для социальных групп и социальных институтов).

Однако указанные общие свойства отраслевого правового режима вряд ли являются общими свойствами всех отраслевых правовых режимов. Они не могут быть универсальными характеристиками, которые выражали бы отличительные особенности отраслевых правовых режимов^[8]. По нашему мнению, указанные общие свойства скорее являются характеристиками социально-правовой природы отраслевого режима.

Основными характеризующими элементами самого отраслевого правового режима являются:

- предмет регулирования, то есть субъект права, объект права, виды деятельности, а также управленческие, имущественные и другие отношения;

- метод правового воздействия, то есть единый специфический способ правового воздействия, характерный для отрасли права;

- отраслевой юридический инструментарий (нормы права, нормативные акты, юридические факты, правоотношения, юридическая ответственность, санкции и т.д.);

- правовые принципы, специфичные для данной отрасли права;

- наличием особого законодательства (кодифицированные и другие нормативные правовые акты, закрепляющие отраслевые принципы, общие положения и основные правовые средства и т.д.).

Эти же основные характеристики отраслевого правового режима выделяют и другие исследователи^[9].

Отрасль конституционного права также может быть охарактеризована отраслевым правовым режимом или особым специализированным режимом, который мы будем называть конституционно-правовой режим.

Конституционно-правовой режим является отраслевой видовой разновидностью правового режима^[10].

В иерархии отраслевых правовых режимов конституционно-правовой режим занимает самую верхнюю ступень, так как «содержит исходные начала для правового регулирования общественных отношений в целом, фиксирует принципиальный облик правовой системы, устанавливает единый порядок организации общественных отношений в масштабах государства, содержит важные ориентиры для поведения и деятельности всех субъектов права»^[11]. При помощи конституционно-правового режима определяются границы государственного вмешательства в различные сферы жизни, жесткость юридической процедуры принятий решений, защищаются процессы возникновения, изменения и прекращения правоотношений^[12].

При характеристике конституционно-правового режима, также как при характеристике отраслевого правового режима в целом, прослеживается его социальный характер. Л.А. Морозова говорит о социальном характере конституционно-правового режима в том смысле, что конституционно-правовой режим направлен на обеспечение организации и управления общественными процессами, а регулятивное воздействие конституционно-правового инструментария осуществляется с учетом требований закономерностей развития общественных отношений^[13].

Особенности конституционно-правового режима прослеживаются в процессе характеристики особенностей основных элементов отраслевого правового режима. А именно, предмет регулирования, метод правового воздействия, отраслевой юридический инструментарий, правовые принципы, особое законодательство.

Предмет регулирования конституционно-правового режима уже подвергался исследованиям. К примеру, М.М. Султыгов относит к предмету правового регулирования конституционно-правового режима фактические общественные отношения, складывающиеся по поводу: изменения и закрепле­ния основ социально-экономической структуры общества, его политической системы, духовной жизни и правового статуса личности, создания условий для осуществления государственной власти, участия в ней, борьбы за нее при по­мощи законных средств, а также основы правового статуса личности, принципы общественного и государственного строя, основополагающие начала структурирования формы государства, механизм осуществления непосредственной и представительной демократии, деятельность законодательной, исполнительной и судебной вла­сти, основы местного самоуправления^[14]. Другие исследователи конституционно-правового режима не дают систематическую характеристику предмету регулирования конституционно-правового режима, ограничиваясь отдельными обобщенными упоминаниями, как например, общественные отношения, составляющие объект воздействия конституционного законодательства; общественные отношения, имеющие важное значение для жизнедеятельности общества и государства; экономические, политические, социальные и духовные процессы в стране, характеристика субъектов и объектов конституционного воздействия^[15].

Приведенные характеристики предмета регулирования конституционно-правового режима представляются нам не достаточно всесторонне определенными.

По нашему мнению, предметом регулирования конституционно-правового режима могут быть:

- общественные отношения в сфере изменения и закрепления политико-правовой формы государства;

- принципы общественного и государственного строя;

- принципы формирования и деятельности высших органов власти;

- механизм осуществления непосредственной и представительной демократии;

- общественные отношения в сфере осуществления государственной власти, борьбы за нее при помощи законных средств;

- общественные отношения в сфере деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти;

- общественные отношения в сфере федеративного устройства;

- общественные отношения, складывающиеся по поводу изменения и закрепления основ социально-экономической структуры общества;

- вопросы формирования и закрепления материальной основы функционирования государства и общества;

- основы духовной жизни общества;

- основы правового статуса личности;

- основы местного самоуправления;

- и другие вопросы.

Как мы уже говорили, отраслевой правовой режим характеризуется методом правового воздействия, характерным для данной отрасли права. В рассматриваемом случае методом отрасли конституционного права. Таким образом, конституционно-правовой режим базируется на методах конституционно-правового воздействия, среди которых выделяются следующие:

- метод общий предписаний,

- императивный метод,

- учредительно-закрепительный метод^[16],

- диспозитивный метод,

- метод ценностных ориентаций^[17].

Метод общих предписаний подразумевает установление общих правовых положений (нормы-установки: нормы-цели, нормы-определения, нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-исторические справки^[18] ), которые находят своё детальное выражение и конкретное осуществление в других отраслях права^[19]. Например, норма-принцип «граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю» (пункт 1 статья 36 Конституции РФ) осуществляется в Земельном кодексе РФ^[20].

Императивный метод правового воздействия (или нормоустановительный метод – метод установления норм сверху^[21] ) является основным и преобладающим. Императивный метод разделяется по способам правового воздействия на метод властных предписаний и метод правового запрета^[22]. Например, установление обязанностей и запретов от имени государства: каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58 Конституции РФ), земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов (пункт 1 статьи 9 Конституции РФ), а также обеспечение получивших формально-юридическое закрепление правовых предписаний при помощи государственного принуждения.

Спецификой конституционно-правового режима является широкое использование учредительно-закрепительного метода. Учредительно-закрепительный метод (или метод установления статусов^[23] ), являясь разновидностью императивного метода, связан с установлением прав и обязанностей, закреплением правового статуса субъектов, правового положения объектов конституционно-правового режима^[24] и т.д. Например, Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации (пункт 2 статьи 67 Конституции РФ).

Диспозитивный метод (по способу правового воздействия – метод дозволения^[25] ) применяется с некоторыми особенностями. Выбор носителями конституционно-правового режима вариантов поведения допустимы, но все они предусмотрены (или должны быть предусмотрены) в конституции или ином нормативном правовом акте. Участники таких отношений не могут своим нормативным договором урегулировать свои взаимоотношения вместо нормативных правовых актов^[26]. Например, договоры о разграничении полномочий и соглашения о передачи части полномочий могут заключаться сторонами только в соответствии с Федеральным законом Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ^[27], где указан исчерпывающий перечень требований к таким договорам и соглашениям, начиная с формы и языка договора и соглашения и заканчивая подробным изложением вопросов содержания договора и соглашения и процедуры заключения таких договоров и соглашений. Диспозитивный метод, хоть и имеет ограниченное действие, но по прогнозам будет играть всё большую роль в связи с общей тенденцией на демократизацию общественной жизни^[28].

Метод ценностных ориентаций является специфическим методом конституционно-правового воздействия. Закрепленная в Конституции РФ система конституционных ценностей несет в себе потенциал регулятивного правового воздействия^[29]. Например, благополучие и процветание России (преамбула Конституции РФ), основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (пункт 1 статьи 9 Конституции РФ).

Конституционно-правовой режим является отраслевой разновидностью правового режима, закрепленного в конституционных нормах права путем особого сочетания юридического инструментария (нормы права, нормативные акты, юридические факты, правоотношения, юридическая ответственность, санкции и т.д.). Конституционно-правовой режим – это результат регулятивного воздействия на общественные отношения определенного набора юридических средств (инструментария)^[30]. Отраслевой конституционно-правовой инструментарий характеризуется особенностями, связанными с воздействием конституционных норм на все основные сферы жизнедеятельности общества: политическую, экономическую, социальную, нравственную, духовную.

Конституционно-правовые нормы, являющиеся основными средствами установления конституционно-правовых режимов, отличаются от норм иных отраслей права своим содержанием, то есть учредительным характером пред­писаний; источниками, в которых они выражены; сферой общественных отношений и субъектами, на регулирование поведения которых они направлены^[31]. Конституционно-правовые нормы регулируют наиболее важные общественные отношения; устанавливают правовые стандарты для иных отраслей права; иногда носят декларативный характер (нормы-цели, нормы-задачи, нормы-принципы); часто определяют поведение субъектов в общем виде и нуждаются в конкретизации посредством других нормативных правовых актов.

Конституционно-правовые отношения складываются в особой сфере общественных отношений – по поводу установления, реализации и сохранения основных политико-правовых и духовно-нравственных ценностей общества. Это такие отношения как, например, отношения по поводу осуществления политической власти, обеспечения и реализации прав и свобод человека и гражданина, справедливого распределения национальных богатств и т.д. Среди участников конституционно-правовых отношений есть особые субъекты с особыми правовыми статусами, которые не могут быть субъектами других видов правоотношений. Например, многонациональный народ (преамбула Конституции РФ), народы, проживающие на соответствующей территории (пункт 1 статьи 9 Конституции РФ), коренные малочисленные народы (статья 69 Конституции РФ) и т.д.

Особенностью юридических фактов в конституционно-правовых режимах является широкое распространение юридических фактов-состояний, то есть таких обстоятельств, которые существуют длительное время, непрерывно или периодически. К таким юридическим состояниям относится, например, состояние природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (пункт 1 статьи 9 Конституции РФ).

Конституционно-правовая ответственность также имеет свои особенности. Например, часто это позитивная ответственность (внутреннее отношение субъекта к выполнению норм права либо ответственность перед кем-то), в большей мере это политическая ответственность^[32]. Конституционно-правовая ответственность может возлагаться на одних субъектов за деяния других субъектов правового воздействия^[33].

Принципы любого правового режима, в том числе конституционно-правового – это основания режима; это определяющие моменты, характеризующие правовой режим. Конституционно-правовой режим должен удовлетворять общим правовым принципам, потому что, благодаря этим принципам режим характеризуется как "правовой", то есть обеспечивающий цели и эффективность правового регулирования специфических общественных отношений. Общие принципы права – это основные идеи, исходные положения или ведущие начала процесса формирования, развития и функционирования для всех норм, институтов и отраслей права^[34]. Среди общих принципов права выделяются справедливость, равноправие, гуманизм, демократизм, единство прав и обязанностей, сочетание убеждения и принуждения, законность, правосудие и другие. Принципы правового режима могут определяться как такие основы правовой действительности, которые выявлены и сформулированы в законе для отражения специфики и своеобразия именно юридических средств, методов, способов и приёмов управления делами общества касательно определённого объекта, органа, интереса^[35]. Отраслевые принципы конституционно-правового режима заложены в Конституции РФ – основополагающем нормативном правовом акте, обладающем высшей юридической силой. Основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, основные начала территориального и институционального устройства власти в государстве составляют те основы правовой действительности, которые отражают специфику и своеобразие конституционно-правового режима касательно определённого объекта, субъекта или вида деятельности.

Наличие особого законодательства является следующим характеризующим отраслевой правовой режим элементом. Нормативное закрепление конституционно-правовых режимов осуществляется в актах более высокой и более значимой правовой формы — Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, федеральные (федеральные конституционные) законы, другие законодательные акты. Отраслевые конституционно-правовые нормы содержатся также в большом круге иных нормативных правовых актов (указы президента, постановления правительства и другие), но основную роль играют именно Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов РФ и законодательные акты^[36]. Нормы конституционного законодательства работают с нормами отраслевого законодательства, а при необходимости вместо них посредством отношений, являющихся предметом регулирования норм отраслевого законодательства. Материализация внутреннего содержания конституционно-правовых норм посредством расширения отраслевого законодательства переводит бытие конституционных норм из области духа в сферу юридических технологий, усиливая действенность конституционного регулирования. Отраслевое законодательство как бы наполняет конституционное законодательство, конкретизируя и дополняя конституционные нормы. Например, большинство норм Конституции РФ отсылают к федеральным конституционным законам, федеральным законам; международным договорам. Реальное применение конституционных норм в таких случаях возможно лишь после принятия соответствующего отраслевого закона^[37].

Таким образом, особенности конституционно-правового режима наблюдаются в предмете регулирования, методе правового воздействия, в наличии своего юридического инструментария, специфических принципов и особом законодательстве. Конституционно-правовой режим является отраслевой разновидностью правового режима, характеризующегося общественными отношениями особого вида (закрепление политико-правовой формы государства, формирование материальной основы функционирования государства и общества, распределение национальных богатств, основы духовной жизни общества и т.д.), складывающимися между особыми субъектами (властные субъекты, человек, многонациональный народ, коренные малочисленные народы и т.д.) по поводу учреждения, создания, закрепления, управления, распределения, сохранения, восстановления и т.д. особых объектов (права и свободы человека и гражданина, государственная власть, земля и другие природные ресурсы и т.д.) правового регулирования.

Конституционно-правовой режим — это закрепленный правовыми нормами особый публичный правовой порядок, носящий учредительный характер, имеющий целью правового регулирования наиболее важные политические, экономические и социально значимые общественные отношения.

1.2. Нормативное закрепление конституционно-правового режима природных ресурсов

Правовые режимы «материализуются» в нормативных правовых актах. Нормативный правовой акт (или группа нормативных правовых актов), закрепляющие тот или иной правовой режим, должны содержать комплекс правовых норм, регулирующих отношения, нуждающиеся в применении специфического правового режима. По мнению О.С.Родионова, этот комплекс правовых норм по возможности необходимо вынести в отдельный структурный элемент нормативного правового акта либо весь нормативный правовой акт посвятить установлению необходимого правового режима. Детальное закрепления всех элементов правового режима в нормативном правовом акте способно обеспечить устойчивость правового режима, его адекватную восприимчивость со стороны адресата, высокую эффективность, обеспечение бесперебойной работы механизма правового регулирования. Напротив, отсутствие основных структурных элементов правового режима в нормативном правовом акте превращает правовой режим в недостроенную, нерабочую конструкцию, а нормативный правовой акт – в непродуманный, недоработанный или просто безграмотно составленный. В целом механизм установления правовых режимов российским законодательством можно отнести к малоизученным темам в юридической литературе^[38].

Нормативное закрепление конституционно-правового режима природных ресурсов осуществляется в актах более высокой и более значимой правовой формы — Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, федеральные (федеральные конституционные) законы, другие законодательные акты.

Чаще всего конституционно-правовой режим природных ресурсов закреплен в более чем одном нормативном правовом акте. Это может быть связано с особым характером конституционно-правового режима, основы которого закладываются в Конституции РФ и дальнейшее развитие которого осуществляется в конституционно-правовом и отраслевом законодательстве.

Конституция РФ, как уже было сказано, фиксирует общие принципы конституционно-правового режима природных ресурсов, учреждает в качестве объектов конституционного регулирования природные ресурсы, закрепляет их статус, связанный с развитием государства и благополучием человека и общества, устанавливает государственные функции в отношении природных ресурсов.

Отталкиваясь от конституционных норм, дальнейшее развитие и формирования конституционно-правового режима природных ресурсов осуществляется в отраслевом законодательстве. В первую очередь необходимо отметить межотраслевой федеральный закон «Об охране окружающей среды»^[39], закрепивший правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, направленной на сохранение биологического разнообразия и природных ресурсов.

В Российской Федерации приняты природоресурсные законы, соответствующие основным видам природных ресурсов (Земельный кодекс^[40], Закон «О недрах»^[41], Водный кодекс^[42], Лесной кодекс^[43], Федеральный закон «О животном мире»^[44], Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха»^[45] ), а также по отдельным природным объектам (например, Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях»^[46], Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»^[47], Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»^[48] ) и другим территориям и зонам, управление которыми связано с природоресурсными отношениями (например, Федеральный закон «О континентальном шельфе»^[49], Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне»^[50], Федеральный закон «О морских портах»^[51] ).

В соответствии с Конституцией РФ Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии посредством издания нормативных правовых актов (пункт 1 статьи 110, подпункт «в» пункта 1 статьи 114, статья 115). Можно отметить некоторые подзаконные акты в этой области, например, Постановление Правительства РФ «О федеральной целевой программе «Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России»^[52], Распоряжение Правительства РФ «Об Экологической доктрине»^[53], Приказ Министерства природных ресурсов РФ «Об утверждении основных направлений развития системы государственных природных заповедников и национальных парков»^[54] и т.д.

Важную роль в раскрытии содержания конституционно-правового режима природных ресурсов играют решения Конституционного Суда РФ. К примеру, Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации"^[55] является центральным по вопросам государственной собственности на природные ресурсы. В указанном Постановлении Конституционный Суд РФ дал объяснение специальному правовому режиму лесного фонда, ввел такие понятия как федеральная собственность особого рода и публичное достояние многонационального народа России. В дальнейшем Конституционный Суд РФ неоднократно^[56] ссылался на это постановление для разъяснения своей позиции.

Конституционную формулу «основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории» (пункт 1 статьи 9 Конституции РФ) Конституционный Суд РФ не раз рассматривал в мотивировочной части своих решений, раскрыл содержание «основы жизни и деятельности»^[57], пояснил, какие субъекты права подразумеваются под «народами, проживающими на соответствующей территории»^[58].

Одним из вопросов отраслевого законодательства является раскрытие понятия «другие природные ресурсы». Конституция РФ в основном использует обобщенные понятия: «окружающая среда» (пункт 2 статьи 36), «природа» (статья 58), «природные богатства» (статья 58), «природные ресурсы» (статья 9, пункт 2 статьи 36, подпункт «в» пункта 1 статьи 72), иногда называя отдельные виды природных ресурсов: «земля» (статья 9, пункт 2 статьи 36, подпункт «в» пункта 1 статьи 72), «недра» (подпункт «в» пункта 1 статьи 72), «водные ресурсы» (подпункт «в» пункта 1 статьи 72), «внутренние воды» (пункт 1 статьи 67), «территориальное море» (пункт 1 статьи 67, подпункт «н» статьи 71), «воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем» (пункт 1 статьи 67), «воздушное пространство» (подпункт «н» статьи 71), «особо охраняемые природные территории» (подпункт «д» пункта 1 статьи 72). Выяснение содержание понятия «другие природные ресурсы» остается актуальным для распространения конституционно-правового режима природных ресурсов по объектам правового регулирования.

Среди видовых правовых режимов необходимо различать правовой режим природных объектов и правовой режим природных ресурсов. Отсутствие четкого различия в понятиях «природный объект» и «природный ресурс» создает немало препятствий для реализации конституционно-правового, а также отраслевого регулирования использования и охраны земли и других природных ресурсов.

Природный объект – это часть природной среды, созданная независимо от человека, взаимодействующая с остальной природой, с остальными её частями и обладающая ценностью просто в силу своего существования. То есть мы рассматриваем эту часть природы не как объект использования, а именно и только как часть природы^[59]. К числу природных объектов действующее законодательство^[60] относит две группы: природные объекты и природные комплексы.

Природные объекты представляют собой объекты однородной природы, для которых законодательством определен единый правовой статус, а природные комплексы представляют собой определенную территорию, на которой расположены природные объекты различной природы.

В отношении природных комплексов законодательство выделило две основные группы: особо охраняемые природные территории^[61] и особо охраняемые лечебно-оздоровительные местности, курорты^[62]. Наличие особых природных свойств привело к установлению в отношении этих природных комплексов особого правового режима.

Природные ресурсы – это компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность^[63]. То есть природный ресурс – это та же самая часть природы, только имеющая потребительский интерес, это природные блага, части природы и их свойства, используемые человеком для удовлетворения своих потребностей^[64].

Компоненты природной среды – это непосредственно «земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле»^[65]. На основании такого деления компонентов природной среды позволило установить шесть видов природоресурсного законодательства (земельного^[66], горного^[67], водного^[68], лесного^[69], фаунистического^[70], воздушного^[71] ). Компонентами природной среды также являются, например, почва с её плодородными свойствами, лесная растительность и иные полезные свойства леса, вода в поверхностных и подземных водоемах, объекты животного мира^[72].

Легальное определение природных ресурсов включает в себя природные объекты. Это вносит существенную путаницу в понятийный аппарат, что недопустимо в сфере законодательного регулирования. Мы будем использовать термин «природный объект» в смысле, изложенном выше, то есть это часть природной среды, созданная независимо от человека, взаимодействующая с остальной природой, с остальными её частями и обладающая ценностью просто в силу своего существования.

Природно-антропогенные объекты нас интересуют до тех пор, пока они сохраняют свойства природных объектов. Иначе для их эксплуатации не требуется соблюдение природоресурсного законодательства.

Отношения по поводу природного объекта имеют публичный характер, а по поводу природного ресурса – частный. Части природы изначально являются природными объектами и лишь через определенное отношение человека, через прямое или косвенное опосредование их социальными отношениями (прежде всего имущественными), они квалифицируются в качестве природных ресурсов^[73].

Природные объекты отличаются от природных ресурсов в следующем:

1. Природные объекты имеют приоритетное положение перед природными ресурсами, поскольку с гибелью первых прекращается воспроизводство вторых (например, при деградации сельхозугодий исключается ведение растениеводства; при порче водоема невозможен забор воды и ведение рыболовства; при выгорании лесного массива теряется возможность заготовки древесины и побочного лесопользования).
2. Природные объекты незаменимы, а природные ресурсы заменимы (например, древесина может быть добыта только в лесах, а использование древесины может быть заменено пластмассой).
3. Природные объекты являются недвижимыми, а природные ресурсы представляют собой движимые вещи (например, русло реки постоянно, а вода в ней постоянно перемещается; недра земли неперемещаемы, а добытые из них полезные ископаемые развозятся по потребителям).
4. Природные объекты находятся в сфере действия экологических законов, а природные ресурсы – в сфере действия экономических законов (например, при осуществлении лесорубочных работ в лесу, целесообразно было бы удалять всю порубочную растительность, однако лесозаготовителям не нужны сучья срубленной древесины и пни, остающиеся на местах вырубки древесины, которые служат источником возникновения санитарной и пожарной безопасности для леса)^[74].
5. Природные объекты в отличие от природных ресурсов являются основой жизнедеятельности, то есть единственным местом обитания всех человеческих поколений и обеспечением необходимых жизненных условий.
6. Природные объекты имеют вещественную определенность. Например, земля с её недрами, поверхностные и подземные воды, леса, животный мир и атмосферный воздух и т.д. В тоже время природные ресурсы бесконечны по своему разнообразию и могут иметь и не овеществленную форму (плодородие почв, биопотенциал флоры и фауны, энергетические возможности рек и т.д.).
7. Природные объекты уязвимы от природных и антропогенных факторов (эрозия почвенного покрова; гибель лесных массивов от пожаров и болезней растений; истощение водоемов и т.д.), в то время как добытые природные ресурсы находятся под сохранностью новых владельцев^[75].

Природный потенциал природных объектов определяется его ресурсными возможностями, который может истолковываться в трех основных формах:

• в вещественной форме, позволяющей реально обладать данными ресурсами. Например, растительность (скошенное на сенокосах разнотравье, лесная древесина и др.), добытые из недр полезные ископаемые;
• в пространственной форме, при которой возможно, например, на землях размещать сооружения и иные объекты, использовать земли для дорог и иных транспортных магистралей, подземное пространство недр земли использовать для подземных сооружений и захоронения отходов, водные объекты могут использоваться для водного транспорта и лесосплава, атмосферное пространство используется для воздушного транспорта;
• в иной форме, при которой, например, используется плодородие почв для получения высоких урожаев сельскохозяйственных культур, осуществляется использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира без изъятия их из среды обитания (например, почвообразователей, естественных санитаров среды, опылителей растений).^[76]

Рассмотрим на примере традиционно выделяемых компонентов природной среды, как из природного объекта обособляется природный ресурс.

Земля может рассматриваться и как природный объект, и как природный ресурс^[77]. Понятия «земельный участок» и «часть земельного участка» являются не более, чем техническими, операционными, производными понятиями по отношению к «земле». Например, понятие земельный участок имеет природоресурсную окраску. Земельный участок согласно статье 6 Земельного кодекса РФ – это часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которого описаны и удостоверены в установленном порядке. Таким образом, земельный участок – это часть поверхности земли, в том числе почвенный слой (как части природы), которая может быть природным объектом и природным ресурсом, и, будучи обособленной и вследствие такого обособления, может вовлекаться в какие угодно отношения, в том числе, имущественные, как природный ресурс. То есть, когда в современном законодательстве идет речь о земельных участках, подразумеваются, прежде всего, участки как природные ресурсы, как части земли^[78].

В качестве природного ресурса понимаются участки недр, предоставляемые в пользование, то есть горные отводы или геометризованные блоки недр (участки недр с пространственно определенными границами); водные объекты или части водных объектов, то есть сосредоточение вод где-либо, в каких-либо границах, а не весь водный фонд Российской Федерации; участки лесного фонда (участки леса, участки лесных земель, не покрытых лесной растительностью, и участки нелесных земель с расположенной на них растительностью)^[79].

Животный мир не объединяется в единый фонд, что затрудняет установление общего правового режима для данного природного ресурса. Животный мир – это совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию РФ и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Дикие животные, находящиеся в полувольных условиях и искусственной среде обитания^[80], оторваны от среды обитания, лишаются важного признака «экологической взаимосвязи», и поэтому лишаются статуса природных объектов.

Использование объектов животного мира может осуществляться различными способами. Например, охота, рыболовство, добыча объектов животного мира, не отнесенных к охотничьим ресурсам и водным биологическим ресурсам, использование полезных свойств почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов, или получение иными способами пользы от диких животных для удовлетворения материальных или духовных потребностей человека с изъятием их из среды обитания или без такового^[81].

Атмосферный воздух и законодателем^[82] и наукой^[83] воспринимается только как природный объект, то есть не включенным в гражданский оборот. В физическом смысле атмосферный воздух, как свободно движущийся и перемещающийся природный объект, как единый воздушный бассейн планеты, неделим и практически необособляем^[84].

При этом нужно признать, что атмосферный воздух является одним из активно используемых природных ресурсов: для дыхания, в качестве движущей силы (ветер), для полетов воздушных судов и космических аппаратов, для каналов теле- и радиовещания, мобильной и спутниковой связи, выбросов вредных веществ и т.д. Таким образом, мы можем признать, что атмосферный воздух используется человеком для удовлетворения своих потребностей, как и иные виды природных ресурсов.

В качестве природных ресурсов в данном случае выступают так называемые «воздушные объекты»^[85]. Это участки воздушного пространства с определенными в надлежащем порядке границами. Одним из таких воздушных объектов является воздушное пространство Российской Федерации^[86], либо, например, воздушные коридоры для полета самолетов, канала спутниковой, сотовой и иной связи^[87].

Правовой режим эксплуатации природных объектов осуществляется в зависимости от видов ресурсов, находящихся в данных объектах. В силу этого можно выделить два основных вида эксплуатации природных объектов: с изъятием природных компонентов из природных объектов и без такого изъятия. Например, к числу первого вида относится – добыча полезных ископаемых, рубка леса; к числу второго вида относится – выращивание урожая сельскохозяйственных культур на сельскохозяйственных угодьях, использование лесов для осуществления рекреационной деятельности, использование водоемов в качестве транспортных магистралей, использование пространства недр для захоронения отходов^[88].

Таким образом, мы видим, что как, казалось бы, созвучные термины «природный объект» и «природный ресурс» в процессе правового регулирования приобретают неодинаковые по объему значения. Говоря в дальнейшем о конституционно-правовых режимах природных ресурсов, для удобства изложения и понимания материала, под «природными ресурсами» мы будем подразумевать как природные объекты, так и природные ресурсы. Стоит заметить, что Конституция РФ не различает понятий «природный объект» и «природный ресурс». В Конституции РФ содержатся обобщенные понятия «земля и другие природные ресурсы», «природа», «природные богатства» и другие, которые охватывают собой весь спектр возможных природных объектов, природных комплексов, природных ресурсов.

Глава 2. Классификация конституционно-правовых режимов природных ресурсов

Классификация конституционно-правовых режимов природных ресурсов является сложной системой, так как внутри каждого вида конституционно-правового режима можно предусмотреть ещё более дробные составляющие. Конституционно-правовые режимы природных ресурсов классифицируются по различным основаниям: в зависимости от сферы использования правового режима^[89], в зависимости от уровня нормативных правовых актов^[90], по сфере действия правового режима^[91], в зависимости от функций права^[92], по отдельным видам природных ресурсов и природных объектов^[93].

В зависимости от сферы использования правовые режимы природных ресурсов разделяются на внутригосударственные и межгосударственные^[94]. Межгосударственные правовые режимы природных ресурсов ещё называются смешанными комплексными^[95] правовыми режимами природных ресурсов.

Смешанный комплексный правовой режим природных ресурсов устанавливается и регулируется как правовыми нормами национального внутригосударственного права, так и правовыми нормами международного права. Смешанный комплексный правовой режим природных ресурсов устанавливается, например, в отношении исключительной экономической зоны^[96], континентального шельфа^[97] (пункт 2 статьи 67, пункт «н» статьи 71 Конституции РФ), порядка использования воздушного пространства над внутренними водами и территориальным морем, международных проливов, в отношении порядка противодействия международной экологической опасности и т.д.

Внутригосударственные правовые режимы природных ресурсов в зависимости от уровня нормативных правовых актов, которыми они устанавливаются и регулируются, подразделяются на федеральные, региональные, муниципальные и локальные^[98].

Внутригосударственные правовые режимы природных ресурсов основываются на Конституции РФ и федеральном законодательстве. Правовое регулирование региональных, муниципальных и локальных правовых режимов природных ресурсов не может противоречить Конституции РФ и федеральному законодательству. Это связано с тем, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; вопросы регулирования особо охраняемых природных территорий; вопросы земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды (пп. «в», «д», «к» пункта 1 статьи 72 Конституции РФ) находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. А вопросы установления основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, а также вопросы определения статуса и защиты территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа находятся в ведении Российской Федерации (подпункты «е», «н» статьи 71 Конституции РФ). Таким образом, как известно из положений статьи 76 Конституции РФ законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам ведения Российской Федерации и по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. И в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Следовательно, внутригосударственный конституционно-правовой режим природных ресурсов представляют собой единый конституционно-правовой режим природных ресурсов, установленный Конституцией РФ и федеральным законодательством в отношении природных ресурсов на всей территории Российской Федерации. Федеральный, региональный, муниципальный и локальный правовые режимы являются территориальными разновидностями конституционно-правового режима природных ресурсов.

По сфере действия^[99] (или зависимости от контрастности юридического своеобразия^[100] ) конституционно-правовой режим природных ресурсов бывает общим и специальным, также иногда могут быть выделены конституционно-правовые субрежимы и вспомогательные конституционно-правовые режимы природных ресурсов. Каждый нижестоящий правовой режим органически вплетается в структуру вышестоящего.

Общий правовой режим (или первичный) понимается как комплекс правовых средств, который выражает общие и исходные соотношения способов правового регулирования на данном участке социальной жизни. Специальные правовые режимы (или вторичные) представляют собой модификации общих режимов, вносящие либо особые льготы и преимущества, состоящие в дополнительных правах, либо особые ограничения, которые заключаются в дополнительных запретах, или позитивных обязываниях^[101].

Общий конституционно-правовой режим природных ресурсов представляет собой комплекс правовых средств, который выражает общие и исходные способы и условия правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу владения, использования, распоряжения, охраны и воспроизводства природных ресурсов. Положение Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (пункт 1 статьи 9 Конституции РФ) является этим общим и исходным условием правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу природных ресурсов в сферах владения, использования, распоряжения и охраны природных ресурсов.

Природоресурсные федеральные законы воспроизводят эту норму Конституции РФ, устанавливая принципы, обозначая цели, говоря о причинах и очерчивая пределы правового регулирования соответствующих общественных отношений. Например, водное законодательство основывается на понимании значимости водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека^[102], земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности человека^[103]. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»^[104] говорит о природных богатствах как об основе жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, сама окружающая среда понимается как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации^[105].

Надо сказать, что Конституционный Суд РФ часто обращается к пункту 1 статьи 9 Конституции РФ, указывая на необходимость регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу природных ресурсов, исходя из принципа приоритета публичных интересов и обеспечения баланса частных и публичных интересов^[106].

Таким образом, можно говорить о конституционно-правовом режиме природных ресурсов, распространяющемся на все природные ресурсы, на все виды деятельности в отношении природные ресурсов и в отношении всех общественных отношений, складывающихся по поводу природных ресурсов. Это общий конституционно-правовой режим основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Специальные конституционно-правовые режимы природных ресурсов являются разновидностью общего конституционно-правового режима и устанавливаются конституционными нормами в отношении природных ресурсов в области однородных общественных отношении.

На основании содержащихся в Конституции РФ исходных норм, устанавливающих общие условия правового регулирования общественных отношений, складывающихся по поводу владения, пользования, распоряжения, охраны и воспроизводства природных ресурсов можно говорить о специальных конституционно-правовых режимах природных ресурсов, являющимися развитием и уточнением общего конституционно-правового режима природных ресурсов.

Конституция РФ содержит основы регулирования отношений собственности на природные ресурсы. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (пункт 2 статьи 9 Конституции РФ); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно (пункт 2 статьи 36 Конституции РФ). Конституция РФ учреждает, признает различные формы собственности на природные ресурсы, гарантирует их равную защиту. Таким образом, можно говорить о специальном конституционно-правовом режиме признания различных форм собственности на природные ресурсы: частной собственности, федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности (пункт 2 статьи 9, статьи 35, 36, пункт «д» статьи 71, подпункт «в», «г» пункта 1 статьи 72, статья 73, пункт 1 статьи 130 Конституции РФ).

Следующим важным направлением конституционного регулирования общественных отношений по предмету природных ресурсов являются отношения в области охраны окружающей среды. В Конституции РФ заложены основы правового регулирования вопросов сохранения окружающей среды, природы, среды обитания человека, бережного использования природных богатств, а именно земли и других природных ресурсов: владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде (пункт 2 статьи 36 Конституции РФ); каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42 Конституции РФ), каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (статья 58 Конституции РФ). Конституционные природоохранные нормы учреждают права и обязанности человека и гражданина, устанавливают гарантии возмещения экологического ущерба, возлагают ответственность на собственника земли и других природных ресурсов, и, таким образом, являются основой следующего вида конституционно-правового режима природных ресурсов. Речь идет о специальном конституционно-правовом режиме охраны окружающей среды и бережного отношения к природным богатствам (Преамбула, пункт 2 статьи 36, статьи 42 и 58, пункт «е» статьи 71, подпункт «д», «к» пункта 1 статьи 72, статья 73 Конституции РФ).

Кроме этого, можно также говорить о формировании такого специального конституционно-правового режима природных ресурсов, как национальное достояние^[107], речь о котором пойдет в параграфе 2.5.

Специальные конституционно-правовые режимы могут содержать особые преимущества, дополнительные права, дополнительные ограничения, запреты, позитивные обязывания и так далее.

В структуре специальных конституционно-правовых режимов природных ресурсов могут быть выделены конституционно-правовые субрежимы природных ресурсов, которые являются структурными элементами и частными проявлениями специальных конституционно-правовых режимов. Конституционно-правовые субрежимы предусматривают особенности правового регулирования в отношении отдельных особых носителей правового режима, особых объектов правового воздействия либо отдельных видов деятельности. В структуре специального конституционно-правового режима признания федеральной собственности на природные ресурсы выделяется конституционно-правовой субрежим признания федеральной собственности особого рода^[108] на лесной фонд. В структуре конституционно-правового режима охраны окружающей среды и бережного отношения к природным богатствам могут быть выделены, например, конституционно-правовые субрежимы экологического благополучия (пункт 2 статьи 41 Конституции РФ) и экологической безопасности (подпункт «д» пункта 1 статьи 72 Конституции РФ).

Вспомогательные правовые режимы природных ресурсов устанавливаются для обеспечения дополнительных мер или способов обеспечения общего и специальных конституционно-правовых режимов, а также субрежимов. Вспомогательными для конституционно-правовых режимов природных ресурсов являются, например, правовой режим обременений собственника и пользователя функциями охраны, рачительного использования, восстановления природных ресурсов (пункт 2 статьи 36, статья 58 Конституции РФ); правовой режим возмещения ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением (статья 42 Конституции РФ); правовой режим ограничения прав на природные ресурсы^[109], правовой режим ограниченного оборота природных ресурсов^[110] ; правовой режим ограниченного пользования природных ресурсов^[111].

Далее конституционно-правовые режимы природных ресурсов делятся в зависимости от функций права на регулятивные и охранительные. Регулятивные конституционно-правовые режимы природных ресурсов устанавливают особую роль, обуславливают значимость и уникальность земли и других природных ресурсов в Российской Федерации, закрепляют режим признания различных форм собственности на землю и другие природные ресурсы (пункт 2 статьи 9, пункт 2 статьи 36 Конституции РФ). Охранительные конституционно-правовые режимы природных ресурсов устанавливаются в целях охраны природы, бережного отношения к природным богатствам, обеспечения права на благоприятную окружающую среду, экологической безопасности, достижения экологического благополучия населения и экологического развития Российской Федерации. Это такие конституционно-правовые режимы как, например, конституционно-правовой режим охраны окружающей среды (пункт 2 статьи 36, статьи 42, 58, пункт «е» статьи 71, пункт «д» пункта 1 статьи 72 Конституции РФ), правовой режим не нанесения ущерба окружающей среде (пункт 2 статьи 36 Конституции РФ), правовой режим обеспечения экологической безопасности (пункт «д» пункта 1 статьи 72 Конституции РФ), правовой режим особо охраняемых природных территорий (пункт «д» пункта 1 статьи 72 Конституции РФ).

Конституционно-правовые режимы природных ресурсов также различаются по видам природных ресурсов. По отдельным видам природных ресурсов и природных объектов выделяются конституционно-правовые режимы земли (земельного фонда, земельных ресурсов), недр (горных ресурсов), водных ресурсов, лесного фонда и иной растительности, животного мира, атмосферного воздуха (воздушного пространства), других природных ресурсов и природных объектов. Это, например, специальные регулятивные конституционно-правовые режимы отдельных видов природных ресурсов: земли (земельного фонда, земельных ресурсов), недр (горных ресурсов), водных ресурсов, лесного фонда и иной растительности, животного мира, атмосферного воздуха (воздушного пространства) и других природных ресурсов;

специальные охранительные конституционно-правовые режимы отдельных видов природных ресурсов;

регулятивные конституционно-правовые субрежимы отдельных видов природных ресурсов: континентального шельфа, внутренних вод (пункт 1 статьи 67 Конституции РФ), территориального моря, исключительной экономической зоны и воздушного пространства над ними (пункт 1 статьи 67, пункт «н» статьи 71 Конституции РФ);

охранительные правовые субрежимы отдельных видов природных ресурсов: поверхностных и подземных вод, почвенных покровов, генетического фонда животных и других организмов, озонового слоя атмосферы, околоземного космического пространства, особо охраняемых природных территорий и объектов, особо охраняемых лечебно-оздоровительных местностей и курортов, водоохранных зон водных объектов (статья 65 Водного кодекса РФ^[112] ) и т.д.;

вспомогательные регулятивные правовые режимы различных видов природных ресурсов;

вспомогательные охранительные правовые режимы различных видов природных ресурсов.

Кратко и схематично классификация конституционно-правовых режимов природных ресурсов выглядит следующим образом.

1. В зависимости от сферы использования:
1. Внутригосударственный конституционно-правовой режим природных ресурсов,
2. Межгосударственный конституционно-правовой режим природных ресурсов.
2. В зависимости от уровня нормативных правовых актов:
1. Федеральный правовой режим природных ресурсов,
2. Региональный правовой режим природных ресурсов,
3. Муниципальный правовой режим природных ресурсов,
4. Локальный правовой режим природных ресурсов.
3. По сфере действия:
1. Общий конституционно-правовой режим природных ресурсов,
2. Специальный конституционно-правовой режим природных ресурсов,
3. Конституционно-правовой субрежим природных ресурсов,
4. Вспомогательный правовой режим природных ресурсов.

Общий конституционно-правовой режим природных ресурсов:

• Конституционно-правовой режим основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Специальный конституционно-правовой режим природных ресурсов:

1. Конституционно-правовой режим признания различных форм собственности на природные ресурсы,
2. Конституционно-правовой режим охраны окружающей среды и бережного отношения к природным богатствам,
3. Национальное достояние.

Конституционно-правовой субрежим природных ресурсов:

1. Конституционно-правовой субрежим признания федеральной собственности особого рода на лесной фонд в структуре конституционно-правового режима признания федеральной собственности на природные ресурсы,
2. Конституционно-правовой субрежим экологического благополучия в структуре конституционно-правового режима охраны окружающей среды и бережного отношения к природным богатствам,
3. Конституционно-правовой субрежим экологической безопасности в структуре конституционно-правового режима охраны окружающей среды и бережного отношения к природным богатствам.

Вспомогательный правовой режим природных ресурсов:

1. Правовой режим обременений собственника и пользователя функциями охраны, рачительного использования, восстановления природных ресурсов;
2. Правовой режим возмещения ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением;
3. Правовой режим ограничения прав на природные ресурсы;
4. Правовой режим ограниченного оборота природных ресурсов;
5. Правовой режим ограниченного пользования природных ресурсов.

3. В зависимости от форм и видов собственности:

1. Конституционно-правовой режим признания частной собственности на природные ресурсы;
2. Конституционно-правовой режим признания публичной собственности на природные ресурсы:

1. Конституционно-правовой режим признания федеральной собственности на природные ресурсы;
2. Конституционно-правовой режим признания собственности субъектов РФ на природные ресурсы;
3. Конституционно-правовой режим признания муниципальной собственности на природные ресурсы.

Объединенная классификация конституционно-правовых режимов природных ресурсов по сфере действия, по формам и видам собственности на природные ресурсы выглядит следующим образом.

Общий конституционно-правовой режим природных ресурсов:

• Конституционно-правовой режим основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Специальный конституционно-правовой режим природных ресурсов:

1. Конституционно-правовой режим признания различных форм собственности на природные ресурсы:

2. Конституционно-правовой режим признания частной собственности на природные ресурсы;
3. Конституционно-правовой режим признания публичной собственности на природные ресурсы:

1. Конституционно-правовой режим признания федеральной собственности на природные ресурсы:

— Конституционно-правовой субрежим признания федеральной собственности особого рода;

2. Конституционно-правовой режим признания собственности субъектов РФ на природные ресурсы;
3. Конституционно-правовой режим признания муниципальной собственности на природные ресурсы.

2. Конституционно-правовой режим охраны окружающей среды и бережного отношения к природным богатствам

— Конституционно-правовой субрежим экологического благополучия,

— Конституционно-правовой субрежим экологической безопасности,

3. Национальное достояние.

4. В зависимости от функций права:

1. Регулятивный конституционно-правовой режим природных ресурсов;
2. Охранительный конституционно-правовой режим природных ресурсов:

1. Конституционно-правовой режим охраны окружающей среды;
2. Правовой режим не нанесения ущерба окружающей среде;
3. Правовой режим обеспечения экологической безопасности;
4. Правовой режимы особо охраняемых природных территорий.

5. По видам природных ресурсов:

2. Специальный регулятивный конституционно-правовой режим:
1. земли (земельного фонда, земельных ресурсов);
2. недр (горных ресурсов);
3. водных ресурсов;
4. лесного фонда;
5. иной растительности;
6. животного мира;
7. атмосферного воздуха (воздушного пространства);
8. другие.
3. Специальный охранительный конституционно-правовой режим:
1. земли (земельного фонда, земельных ресурсов);
2. недр (горных ресурсов);
3. водных ресурсов;
4. лесного фонда;
5. иной растительности;
6. животного мира;
7. атмосферного воздуха (воздушного пространства);
8. другие.
4. Регулятивный конституционно-правовой субрежим:
1. континентального шельфа;
2. внутренних вод;
3. территориального моря;
4. исключительной экономической зоны;
5. воздушного пространства над территориальным морем;
6. воздушного пространства над исключительной экономической зоной;
7. другие.
5. Охранительный правовой субрежим:
1. поверхностных и подземных вод;
2. почвенных покровов;
3. генетического фонда животных и других организмов;
4. озонового слоя атмосферы;
5. околоземного космического пространства;
6. особо охраняемых природных территорий и объектов;
7. особо охраняемых лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
8. водоохранных зон водных объектов;
9. другие.
6. Вспомогательный регулятивный правовой режим различных видов природных ресурсов;
7. Вспомогательный охранительный правовой режим различных видов природных ресурсов.

2.1. Основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории

Конституционно-правовой режим основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, содержит общие условия устанавливаемых способов правового регулирования общественных отношений, складывающихся по вопросам использования и охраны природных ресурсов. Указанный режим распространяется на все природные ресурсы и включает в себя гарантии их охраны и использования в качестве естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения^[113], а также требования рационального и эффективного использования и охраны земли и других природных ресурсов как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека^[114].

Конституционное требование рационального и эффективного использования и охраны природных ресурсов адресовано всем участникам общественных отношений, что объясняет его общий характер^[115]. Субъектам правоотношений, складывающихся по поводу земли и природных ресурсов, необходимо соблюдать баланс частных и публичных интересов^[116], что подразумевает признание частных интересов (например, признание и охрана права частной собственности на землю) при учете и удовлетворении публичных интересов (например, ограничение оборота земель сельскохозяйственного назначения^[117] ).

Конституционно-правовой режим основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, также содержит экологические гарантии и требования. Так, использование земли и других природных ресурсов должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем – среды обитания объектов животного и растительного мира, а также человека. Охрана и восполнение природных ресурсов необходимо для обеспечения возможности удовлетворения человеком личных и бытовых нужд, для обеспечения возможности осуществления хозяйственной деятельности, а также сохранение потенциальных объектов права собственности и иных прав^[118].

2.2. Признание различных форм собственности

на природные ресурсы

Конституционно-правовой режим признания различных форм собственности на природные ресурсы является специальным конституционно-правовым режимом, структурно входящим в общий конституционно-правовой режим. Особенностью конституционно-правового режима различных форм собственности является возможность его деления по видам в зависимости от форм и видов собственности. Таким образом, различаются конституционно-правовые режимы частной, публичной и других форм собственности на природные ресурсы. Конституционно-правовой режим публичной собственности на природные ресурсы включает в себя конституционно-правовые режимы федеральной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной собственности и других видов публичной собственности. Конституция РФ не закрепляет отнесение природных ресурсов к той или иной форме собственности. (пункт 2 статьи 9, статьи 35, 36, пункт «д» статьи 71, подпункт «в», «г» пункта 1 статьи 72, статья 73, пункт 1 статьи 130 Конституции РФ).

Содержанием конституционно-правового режима различных форм собственности на природные ресурсы является обеспечения равного признания и равной защиты различных форм собственности на природные ресурсы. Например, установление конституционно-правового режима федеральной собственности на природные ресурсы способствует созданию условий для регулирования, сохранения и развития природных ресурсов как национального достояния народов Российской Федерации.

2.3. Признание федеральной собственности особого рода

В структуре специального конституционно-правового режима федеральной собственности на природные ресурсы выделен конституционно-правовой субрежим федеральной собственности особого рода^[119], который установлен в отношении лесного фонда РФ.

Специальный^[120] правовой режим лесного фонда РФ обусловлен его жизненно важной многофункциональной ролью (экономической и экологической), значимостью для общества (экологической, рекреационной, хозяйственной), необходимостью обеспечения устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды) и необходимостью рационального использования.

Конституционно-правовой режим федеральной собственности особого рода предполагает, что лесной фонд РФ не может находиться в иных формах и видах собственности, отличных от федеральной собственности. При этом полномочия по вопросам владения, пользования и распоряжения лесным фондом РФ, а также по вопросам охраны, защиты и воспроизводства распределены и осуществляются как находящиеся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (подпункт «д» пункта 1 статьи 72 Конституции РФ). Такое распределение полномочий, не связанных с осуществлением полномочий собственника, необходимо для обеспечения учета и согласования интересов Российской Федерации и субъектов РФ при принятии соответствующих решений по пользованию, охране и воспроизводству лесного фонда РФ.

Особенности регулирования вопросов владения, пользования и распоряжения лесным фондом РФ связаны с глобальным экологическим значением лесов РФ. Собственником лесного фонда является Российская Федерация, полномочия управления распределены между Российской Федерацией и субъектами РФ по правилам совместного ведения (согласно подпункт «д» пункта 1 статьи 72 Конституции РФ), а непосредственными пользователями лесного фонда являются непосредственно физические и юридические лица. Участки лесного фонда могут предоставляться непосредственным пользователям на основе принципа многофункционального значения лесов, то есть одновременного использования разными лицами в разных целях. Установления порядка лесопользования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов возлагается на органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ^[121].

Конституционно-правовой субрежим федеральной собственности особого рода основывается на принципе приоритета публичных интересов, согласно которому лесной фонд подлежит рациональному использованию и эффективное воспроизводство утраченной в результате пользования части лесного фонда^[122].

По утверждению Конституционного Суда РФ^[123] сходные «специальные» правовые режимы установлены в отношении других природных ресурсов Законом РФ "О недрах"^[124] и Федеральным законом "О животном мире"^[125].