Правительство Российской Федерации

Национальный исследовательский университет

Высшая школа экономики

Факультет Права

Магистерская программа Публичное право

Кафедра Конституционного и муниципального права

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

На тему Процедуры судебного оспаривания нормативных правовых актов

The procedures of judicial contestation of regulatory legal acts

Студент группы № 25МПП

Шинко Светлана Сергеевна

Научный руководитель к.ю.н., доц. Замотаева Екатерина Константиновна

Москва 2013

Содержание

Введение………………………………………………………………………3

Глава 1. Право на судебное оспаривание нормативных правовых актов

1.1 Значение права на судебное оспаривание нормативного

правового акта…………………………………………………………..……..8

1.2 Нормативный характер оспариваемого правового акта………….....................................................................................................13

Глава 2. Правовое регулирование процедур судебного оспаривания нормативных правовых актов

2.1 Процедура оспаривания нормативных правовых актов в Конституционном Суде Российской Федерации…………………….……..24

2.2 Процедура оспаривания нормативных правовых актов в

арбитражных судах………………………………………………………..….32

2.3 Процедура оспаривания нормативных правовых актов в судах

общей юрисдикции…………………………………………………….…..…42

2.4 Сравнительная характеристика процедур оспаривания

нормативных правовых актов по ГПК РФ и АПК РФ……………….……..50

Глава 3. Проблемы судебного оспаривания нормативных правовых актов

3.1 Проблемы оспаривания нормативных правовых актов в

Конституционном Суде Российской Федерации…………………….……..58

3.2 Проблемы оспаривания нормативных правовых актов в арбитражных судах и судах общей юрисдикции……………………..….............................68

Заключение…………………………………………………………….….…. 84

Список использованной литературы………………………………….…….89

Приложение……………………………………..………..…………….……..96

Введение

Одним из основных признаков становления гражданского общества и правового государства в России является возможность судебного оспаривания нормативных правовых актов полностью или в части как в порядке конституционного судопроизводства, так и в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

Положения ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ, согласно которым каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, а решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, служат правовой основой обращения в суд с требованиями о признании нормативного правового акта недействующим полностью или в части. 

Несколько лет назад на законодательном уровне произошло расширение права на судебную защиту, в результате чего суды общей юрисдикции и арбитражные суды были наделены полномочиями по рассмотрению принципиально новой категории дел, относящихся к области административного судопроизводства, – дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Такой объект судебного оспаривания, как нормативный правовой акт, затрагивая не просто права и интересы заинтересованного лица, но и неопределенного круга лиц, исходя из признака нормативности оспариваемого акта, придал делам об оспаривании нормативного правового акта особое социальное звучание.

При рассмотрении данной категории дел арбитражными судами и судами общей юрисдикции осуществляется непосредственный, абстрактный судебный нормоконтроль за соответствием оспариваемых нормативных актов иному нормативному акту большей юридической силы, тогда как ранее, являясь прерогативой Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, непосредственный судебный нормоконтроль осуществлялся исключительно в порядке конституционного судопроизводства.

В настоящее время абстрактный нормоконтроль осуществляют все ветви судебной власти, что, в свою очередь, требует четкого разграничения и определения предметной компетенции каждого из судов.

Конституционное судопроизводство осуществляется Конституционным Судом РФ на основании ФКЗ от 21.07.94 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации, создаваемыми на основании ст. 27 Федерального конституционного закона от 31.12.96 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации».

В настоящее время процедура оспаривания нормативных правовых актов появилась в ГПК РФ и АПК РФ. Несмотря на то, что, в общем и целом процедуры, предусмотренные в данных двух Кодексах, схожи между собой, необходимо понимать, что существуют и расхождения в регламентации постольку, поскольку арбитражные суды обладают специфической компетенцией, рассматривают споры, возникающие из предпринимательских и иных экономических отношений между субъектами, тогда как суды общей юрисдикции можно назвать судами «с остаточной компетенцией», рассматривающими дела, не отнесенные к категориям дел, подлежащих рассмотрению в арбитражных судах.

Производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части регламентируется главой 24 ГПК РФ, в которой установлен порядок подачи заявления, рассмотрения заявления и вынесения решения по делу. Некоторые особенности определены в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».

Гл. 23 АПК РФ устанавливает порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, подведомственных арбитражным судам. Ряд вопросов, касающихся особенностей рассмотрения данной категории дел, освещен в Информационном письме Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 №80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов».

Однако, несмотря на расширение возможности обжаловать нормативный правовой акт не только в порядке конституционного судопроизводства, но и в арбитражных судах и судах общей юрисдикции, и закрепление соответствующих норм в АПК РФ и ГПК РФ, существующее законодательное регулирование судебно-нормоконтрольной деятельности и практику его реализации нельзя признать удовлетворительными.

В целях предотвращения практических проблем оспаривания нормативных правовых актов представляется необходимым создать отдельный закон, регулирующий процедуры оспаривания, содержащий общие и специальные правила оспаривания нормативных правовых актов в суде, - с учетом правоприменительной практики, пробелов и коллизий современного законодательства.

Актуальность настоящей работы обусловлена постоянным ростом количества судебных споров по поводу правомерности и соответствия закону издаваемых в России нормативных правовых актов органов власти и должностных лиц, что и предопределяет актуальность данной проблематики и необходимость анализа возникающих в этой области проблем и углубленного изучения законодательства и судебной практики, связанных с процедурами судебного оспаривания и проверки нормативных правовых актов.

Объект исследования - общественные отношения, складывающиеся по поводу судебного оспаривания гражданами, юридическими лицами, а также иными субъектами правоотношений нормативных правовых актов в части или полностью в порядке конституционного и административного судопроизводства.

Предмет исследования - законодательно установленные процедуры судебного оспаривания и проверки нормативных правовых актов полностью или в части в Конституционном Суде РФ, арбитражных судах и судах общей юрисдикции.

Цель работы состоит в том, чтобы предложить всестороннюю и полную характеристику процедур судебного оспаривания нормативных правовых актов с акцентом на особенности, предусмотренные законодателем и существующие в данной сфере конституционно-правовые проблемы.

Обозначенная цель опосредуется конкретными задачами исследования:

- проанализировать законодательно установленный механизм осуществления права на судебное оспаривание нормативных правовых актов;

- выявить проблематику определения нормативного характера правового акта;

- изучить теоретические аспекты и процедуры судебного оспаривания нормативных правовых актов в порядке конституционного и административного судопроизводства;

- проанализировать и представить сравнительную характеристику процедур судебного оспаривания нормативных правовых актов в арбитражных судах и судах общей юрисдикции;

- исследовать практические проблемы, имеющиеся в сфере судебного оспаривания и проверки нормативных правовых актов на соответствие Конституции РФ и иным нормативным правовым актам.

Степень научной разработанности проблемы

Теоретической основой исследования послужили труды представителей различных отраслей отечественной юридической науки: С.А. Авакьяна, Н.В. Витрука, А. Гаджиева, В. Ершова, Р.Е. Качанова, К.Г. Кашаняна, Н.А. Колоколова, А.А. Мохова, С.В. Никитина, М.К. Треушникова, А.П. Рыжакова и др.

Методология исследования. В данном исследовании за основу был взят общенаучный диалектическом метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системный и формально-логический методы, анализ, синтез.

Также при исследовании отечественного опыта правового регулирования процедур судебного оспаривания нормативных правовых актов использовались сравнительно-правовой и историко-правовой методы.

Глава 1. Право на судебное оспаривание нормативных правовых актов

1.1 Значение права на судебное оспаривание нормативного правового акта

Согласно ст. 46 Конституции РФ, решения и действия (или бездействие) органов государственной власти и местного самоуправления могут быть обжалованы в суде; каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод^[1].

В гражданском обществе данное право является существенным постольку, поскольку предмет оспаривания - нормативный правовой акт, является одним из рычагов, с помощью которых органы власти управляют гражданским обществом через урегулирование общественных отношений. Поэтому гражданам и организациям должна быть предоставлена и гарантирована возможность воздействовать на качество и содержание нормативных правовых актов.

Судебный порядок обжалования является весьма действенным механизмом реализации такого права, поскольку суд в правовом государстве является независимой структурой, имеющей полномочия лишать юридической силы нормативно-правовые акты, если нарушаются права и свободы юридических и физических лиц.

Расширение законодателем права на судебную защиту в российской правовой системе существенно раздвинуло рамки сферы гражданской судебной юрисдикции - арбитражных судов и судов общей юрисдикции, включив в нее ранее не предусмотренные в судебной практике категории административных дел. Речь, главным образом, идет о категории административных дел об оспаривании нормативных актов по мотиву несоответствия их нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу^[2].

Норма, находящаяся на более высоком уровне обладает большей юридической силой по отношению к нижестоящей. Норма, имеющая меньшую юридическую силу, может быть обжалована, признана недействующей в судах общей юрисдикции и арбитражных судах как противоречащая более высокой по юридической силе.

Существует вопрос о том, какой акт обладает большей юридической силой – более поздний или более специальный. Полагаем, что в данном случае предпочтение следует отдать более позднему нормативному правовому акту, так как он предполагает общие правила, тогда как специальный должен применяться только в той части, в которой он не противоречит более позднему общему акту. 

Рассмотрение и защита по категории дел об оспаривании нормативного правового акта затрагивает публичный и частный интерес, а также интересы неопределенного круга лиц: содержащиеся в оспариваемом нормативном правовом акте предписания связаны с реализацией конкретных правовых возможностей и касаются неопределенного круга лиц, на которых распространяется действие нормы, а также, в первую очередь, конкретного лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании подобного акта, полагающего, что данный нормативный акт затрагивает его права и интересы. Именно специфический объект судебного оспаривания по таким делам - нормативный правовой акт (как в целом, так и в части, отдельные нормы такого акта), его характер и место в правовом пространстве придали таким делам особое социальное звучание.^[3]

При рассмотрении вышеназванной категории административных дел арбитражными судами и судами общей юрисдикции осуществляется судебный нормоконтроль за соответствием оспариваемых нормативных правовых актов иному нормативному акту большей юридической силы, который ранее осуществлялся исключительно в порядке конституционного судопроизводства и являлся прерогативой Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Наряду с возможностью оспаривать нормативный правовой акт в Конституционном Суде РФ и конституционных (уставных) судах субъектов Федерации стало возможным оспаривать акт и в судах общей юрисдикции и арбитражных судах, поскольку в ГПК РФ и АПК РФ были введены отдельные главы, предусматривающие особый порядок производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов.^[4]

Таким образом, действующее законодательство предоставляет возможность реализовать гражданам, организациям и иным лицам конституционно установленное право на оспаривание нормативных правовых актов в суде, отстаивать свои права не только в Конституционном Суде, но также в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

Если обратиться к статистике, то можно увидеть ежегодный рост обращений в суд в связи с оспариванием нормативных правовых актов на примере Магаданской области, данные приведены Магаданской областной думой на 2007 год.

Рисунок 1

Также описано, каков субъектный состав, кто инициировал судебные разбирательства, каков был итог.

В 2007 году Магаданская областная Дума 27 раз принимала участие в пятнадцати судебных процессах, в том числе, предметом спора в одиннадцати судебных заседаниях являлось оспаривание нормативных правовых актов Магаданской области.

При этом семь из пятнадцати дел возбуждены по заявлению прокурора Магаданской области, три – по заявлению депутатов областной Думы (А.И. Воронов – два, Г.Л. Шамирян – одно), три – по заявлению граждан, два – по заявлению областной Думы. Из общего числа дел по оспоренным НПА требования заявителя удовлетворены в четырех случаях, в двух случаях требования заявителя удовлетворены частично, в четырех случаях в удовлетворении требований заявителям было отказано, по одному делу производство прекращено^[5].

Еще один график, приведенный ниже, показывает статистику оспоренных и приведенных в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством актов (уставы субъектов Федерации, а также большинство базовых региональных законов) прокурорами субъектов, входящих в Уральский федеральный округ, показывая эффективность работы и реализацию права на оспаривание нормативного правового акта в суде на практике (на примере за 2001-2010 гг.)^[6]

.

Рисунок 2

Таким образом, право на судебное оспаривание нормативного правового акта в части или полностью является социально значимым, а постоянное увеличением судебных споров о правомерности издаваемых в России нормативных правовых актов обуславливает актуальность данного вопроса.

1.2 Нормативный характер оспариваемого правового акта

В ходе рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, выделенных в самостоятельную категорию судебных споров, судьи сталкиваются с некоторыми проблемами, возникающими на практике.

Так, возникающие сложности при установлении характера правового акта связаны, главным образом, с тем, что в законодательной системе России отсутствует ясное и четкое, законодательно закрепленное определение нормативного правового акта.

Данный вопрос затрагивается в Постановлении Пленума Верховного Суда от 29.11.2007 г. №48, из которого следует, что нормативный правовой акт - это изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом^[7].

Под ненормативным правовым актом понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц, особенностью является его индивидуальный характер, направленность предписаний конкретному лицу - он обязателен только для конкретных организаций и граждан.

Однако при принятии решения, каков характер акта, подлежащего оспариванию, и, следовательно, какими статьями руководствоваться, какую процедуру применять, – процедуру оспаривания нормативного или ненормативного правового акта, - следует учитывать все признаки нормативности акта, в отсутствие хотя бы одного критерия встает вопрос о правильности использования конкретной процедуры.

Итак, сущность ненормативных правовых актов состоит в том, что они в отличие от нормативных правовых актов рассчитаны на разовое применение, носят наоборот индивидуально-определенный характер. Принимаются такие акты в основном по организационно-распорядительным вопросам (о назначении на должность, о присвоении звания и т.п.).

Кроме того, данные акты отличаются по возможным последствиям их принятия. Ввиду того, что нормативные акты устанавливают обязательные правила поведения для неопределенного круга лиц и рассчитаны на многократное применение, отрицательные последствия принятия акта, противоречащего требованиям права, возрастают в сравнении с принятием ненормативного акта^[8].

Нормативные и ненормативные акты различаются также по порядку их принятия, регистрации, опубликования. В соответствие с п. 8 Указа Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», обязательным условием применения нормативных правовых актов является их официальное опубликование (для нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти - их государственная регистрация в Минюсте России)^[9].

В судебной практике, в том числе Верховного Суда РФ, имеются различные подходы к такому предмету судебного оспаривания, как неопубликованный нормативный правовой акт. Так, в судебной практике существовала позиция, согласно которой неопубликованный нормативный акт мог стать предметом оспаривания. Верховный Суд при рассмотрении дел в первой инстанции высказывал мнение, что в подобных случаях достаточно установить факт нарушения порядка регистрации и опубликования нормативного правового акта и без проверки по существу доводов о незаконности содержания оспариваемого акта^[10].

В период действия ГПК РСФСР, судьи Верховного Суда РФ отказывали в принятии заявлений об оспаривании неопубликованных в установленном порядке нормативных правовых актов. Так, однажды гражданин обратился в ВС РФ с заявлением о признании частично недействительной Временной инструкции по обмену и выдаче дипломов и квалификационных свидетельств членам экипажа морских судов, утвержденной распоряжением Минтранса России от 28.03.2001 №ВР-ЗЗ-Р. Судья Верховного Суда РФ в Определении от 30.10.2001 постановил, что данное заявление не подлежит принятию к производству, так как согласно ст. 116 ГПК РСФСР, Верховный суд рассматривает по первой инстанции дела об оспаривании нормативных актов федеральных министерств и ведомств, касающихся прав и свобод граждан^[11]. Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 №1009 (в ред. от 11.02.1999) утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации^[12]. Обжалуемая заявителем Временная инструкция, как указано в определении ВС РФ, по своей форме не может считаться нормативным актом, предусмотренным данным постановлением Правительства РФ, поскольку она не зарегистрирована в Минюсте России и официально не опубликована^[13]

.

Пункт 1 ст. 251 ГПК регламентирует возможность заявителя оспаривать в суде лишь те нормативные правовые акты, которые опубликованы в установленном порядке, в противном случае судья откажет в принятии заявления по мотиву п. 1 ст. 134 ГПК - заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства.

Таким образом, правовой акт является нормативным и при условии соблюдения его формы, в частности опубликования, а не только при наличии в нем содержательных признаков нормативного акта. Следовательно, издание акта в установленном законом порядке является одним из важных формальных признаков нормативного правового акта, который также является его отличительной чертой от ненормативного.

В этой связи отметим особую позицию в теории права, согласно которой, хотя в статье (п. 1 ст. 251 ГПК) и говорится об опубликованном в установленном порядке нормативном правовом акте, отсутствие публикации не дает оснований для отказа в принятии заявления об оспаривании вступившего в силу нормативного акта, а может явиться одним из оснований для признания данного акта недействующим^[14].

На наш взгляд, в таком случае допустимо обращаться в суд не с заявлением об оспаривании нормативного правового акта в порядке ст. 251 ГПК РФ, а с заявлением об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти в порядке, предусмотренном ст. 254 ГПК РФ.

В целом же представляется правильной точка зрения о том, что если правовой акт не опубликован, то он не может признаваться нормативным правовым актом, применяться кем-либо и оспариваться в таком качестве^[15].

Также необходимо упомянуть об Определении КС РФ от 02. 03.2006 №58-О по жалобе Смердова С.Д. на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 251 ГПК РФ.

Заявитель полагал, что данная норма, не допускающая оспаривание в Верховном Суде РФ незаконного и нарушающего права граждан нормативного правового акта по причине несоблюдения органом, издавшим этот акт, правила о его обязательном опубликовании, противоречит статьям 15 и 46 Конституции РФ.

КС РФ указал на то, что Указ Президента от 23.05.1996 года №763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» предусматривает, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний (пункт 10)^[16].

Реализуя свое конституционное полномочие давать разъяснения по вопросам судебной практики (статья 126 Конституции Российской Федерации), Верховный Суд в постановлении от 31.10.1995 года №8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия» обратил внимание судов на то, что в соответствии со статьей 15 (часть 3) Конституции РФ они не вправе основывать свои решения на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина (пункт 6)^[17].

Таким образом, в силу прямых указаний Конституции РФ, иных актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и юридические последствия его несоблюдения, нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия, как не вступивший в силу, и не подлежит применению, а его устранение из системы законодательства осуществляется судами в соответствии с предусмотренной ГПК РФ подсудностью.

Исходя из вышесказанного, статья 251 ГПК РФ не исключает оспаривания в Верховном Суде РФ нормативного правового акта федерального органа исполнительной власти в случае, если издавшим его органом не соблюден порядок регистрации и опубликования таких актов.

Суды при рассмотрении подобных дел, по смыслу правовой позиции Конституционного Суда РФ (постановления от 2 июля 1998 года №20-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 331 и 464 УПК РСФСР, от 6 июля 1998 года №21-П по делу о проверке конституционности части пятой статьи 325 УПК РСФСР, от 25 декабря 2001 года №17-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 208 ГПК РСФСР), не вправе ограничиваться формальным установлением того, прошел ли обжалуемый акт государственную регистрацию и опубликован ли он в установленном порядке, - они также обязаны выяснять, содержит ли этот акт нормативные положения, затрагивающие права и законные интересы граждан^[18].

Выявив, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, содержащий такие положения, не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции РФ^[19].

Вывод о том, что существенным признаком нормативного правового акта является содержание в нем норм права в то время, как все остальные признаки являются формальными и не могут предопределять наличие или отсутствие свойства нормативности акта, был сделан в определении Конституционного Суда РФ от 20.10.2005 № 442-О, где было, в частности, указано, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативного правового акта арбитражные суды не вправе ограничиваться формальным установлением соблюдения порядка и формы принятия оспариваемого акта^[20].

Суды должны устанавливать факт нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц неопубликованным нормативным актом и в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Таким образом, несоблюдение формы и порядка принятия акта не может являться основанием для признания его ненормативным. Определяющим признаком нормативного акта выступает наличие в нем норм права и, как следствие, возможности влиять на интересы неограниченного круга лиц^[21].

При определении нормативности оспариваемого акта следует учитывать дополнительные трудности, которые вызваны негативными особенностями современного законотворчества в нашей стране: отсутствует установленный унифицированный перечень видов и наименований нормативных правовых актов, нарушаются правила законодательной техники, в актах зачастую содержатся положения как нормативного, так и ненормативного характера^[22].

На практике часто ошибочно рассматриваются письма, инструкции, разъяснения как нормативные правовые акты, когда они не содержат нормы права, и наоборот.

Так, по делу о признании незаконными распоряжения Государственного комитета по управлению государственным имуществом и его писем заявителем оспаривались распоряжение и письма Госкомимущества как носящие нормативный характер и в связи с этим подлежащие государственной регистрации и опубликованию для всеобщего сведения. Однако они такой регистрации не прошли и не были опубликованы, а поэтому, как принятые с нарушением требований действующего законодательства, не должны были применяться.

Верховный Суд в своем решении от 18.11.1997 г. о признании незаконными распоряжений и писем Госкомимущества решил, что это акты нормативного характера – они рассчитаны на неоднократное применение, на неопределенный круг лиц, и устанавливают новые правила^[23].

Необходимо отметить, что в каждом конкретном случае суд должен исследовать оспариваемый акт на предмет его нормативности или отсутствия в нем признаков нормативного акта, и только после такого анализа оспариваемого акта выносить решение о применении конкретной процедуры судебного оспаривания.

При оспаривании нормативно-технических документов и таких актов, как ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, Технические регламенты, суд должен проанализировать и решить, какие именно положения рассматриваются: нормативные положения, ненормативные положения либо сами технические параметры. Существуют прецеденты, когда суд рассматривает технические положения с точки зрения нормативных. Типичные ненормативные акты - программы, методики, - иногда также рассматривались в порядке оспаривания нормативных актов.

Если пойти дальше, то можно прийти к выводу о том, что, признавая, в принципе, что нормативный правовой акт должен издаваться уполномоченным субъектом, быть опубликованным и зарегистрированным в установленном порядке, необходимо учесть и то, что это, скорее, признак законности нормативного акта, нежели его существенный признак как правового акта.

Нередко в качестве признака нормативного правового акта выделяют неоднократность его применения или периодичность действия закрепленной в нем нормы права. Но, если исходить из направленности нормативного правового акта на установление, изменение или отмену норм права, то неоднократность его применения в любом случае презюмируется. Отсутствие повторяемости действия документа не исключает общего характера юридических предписаний^[24].

Судебная практика показывает, что отсутствие неоднократности применения правового акта еще не говорит однозначно о его ненормативном характере.

Так, при проверке законности и обоснованности решения Арбитражного суда Ростовской области от 21.03.2006 кассационной инстанцией было установлено, что распоряжение главы администрации Красносулинского района от 20.09.2005 №913 о создании контролирующей рабочей группы в местах организованной торговли в данном административном районе является по правовой природе нормативным актом (постановление ФАС СКО от 06.06.2006)^[25].

Хотя представляется очевидным, что в данном случае неоднократность применения как признак нормативного правового акта отсутствовала. Ведь создание рабочей группы - это действие однократное.

В судебной практике при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов возникают сложности при установлении нормативного характера тех актов, которые адресованы конкретным лицам и (или) изданы в отношении конкретных объектов.

Следует выделить еще одну категорию нормативных правовых актов, действующих в отношении конкретных объектов. Речь идет об актах, устанавливающих публичные земельные сервитуты, дорожные знаки, определяющие границы красных линий, и проч. Подобные правовые акты влекут последствия для неопределенного круга лиц и обладают свойством общеобязательности.

Так, в одном из судебных дел предметом оспаривания стали действия администрации МО «Город Арсеньев» и ОВД г. Арсеньева, связанные с установкой на привокзальной площади знака "Въезд запрещен, кроме транспорта, выполняющего муниципальный заказ", а также п. 2 постановления главы МО «Город Арсеньев» от 01.10.2004 №314 «Об обеспечении безопасности на территории железнодорожного вокзала города Арсеньева».

ВАС РФ при рассмотрении жалобы в порядке надзора прямо указал на нормативный характер оспариваемого постановления. В результате рассмотрение дела судом первой инстанции в порядке гл. 24 АПК РФ (оспаривание ненормативных правовых актов) было признано неправомерным, и дело было направлено на новое рассмотрение (постановление Президиума ВАС РФ от 18.07.2006)^[26].

Итак, при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов, суды сталкиваются с целым рядом проблем.

Исходя из анализа судебной практики, одним из наиболее сложных вопросов при рассмотрении дел об оспаривании НПА является установление природы оспариваемого акта, так как это напрямую связано с определением процедуры оспаривания - в Кодексах установлен различный порядок разбирательства дел об оспаривании нормативных и ненормативных правовых актов. Уже на стадии принятия заявления об оспаривании и признании недействующим нормативного правового акта полностью или части, необходимо правильно определить суть оспариваемого акта или его части, его нормативный характер.

В целом, необходимо сказать, что грань между нормативными и ненормативными правовыми актами не всегда выражена четко и является весьма подвижной. Трудности в их разграничении заключаются в специфике ряда правовых актов, где нормативные предписания переплетаются с ненормативными. Решение вопроса о нормативности оспариваемого акта в каждом случае должно осуществляться судьями, исходя из подробного анализа фактических обстоятельств дела, содержания самого акта, способа регулирования им соответствующих отношений и характера производимых на его основе действий^[27].

Существенным признаком нормативного акта является содержание в нем норм права, однако при рассмотрении дела следует провести полный анализ акта, подлежащего оспариванию, выявить все признаки нормативного акта и на основании полного и всестороннего анализа принять решение о процедуре, которая подлежит применению в каждом конкретном деле.

Глава 2. Правовое регулирование процедур судебного оспаривания нормативных правовых актов

2.1 Процедура оспаривания нормативных правовых актов в Конституционном Суде Российской Федерации

Право на оспаривание НПА в Конституционном Суде

Для гражданского общества возможность лица оспорить в суде нормативный правовой акт является существенной, поскольку с ее помощью возможно прекращение полностью или в части юридической силы нормативного правового акта - он теряет обязательную силу для всех субъектов регулируемых правоотношений.

Конституционное судопроизводство осуществляется Конституционным Судом РФ на основании ФКЗ 21.07.94 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде РФ»^[28] и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации (судами субъектов Федерации, создаваемыми на основании ст. 27 Федерального конституционного закона от 31.12.96 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации)»^[29].

Согласно п. 4 мотивировочной части постановления КС РФ от 11.04.2000 №6-П и ст. 125 Конституции РФ, проверка конституционности нормативных актов и лишение их юридической силы в случае их неконституционности осуществляется только в порядке конституционного судопроизводства^[30].

Если деятельность конституционных (уставных) судов субъектов РФ заключается в проверке на соответствие конституциям (уставам) субъектов РФ различных нормативных правовых актов субъектов, то Конституционного Суда несколько шире. Так, Конституционный Суд уполномочен признавать оспариваемые нормативные правовые акты неконституционными, они утрачивают юридическую силу с момента провозглашения такого решения. Решения Конституционного Суда окончательны и не подлежат обжалованию.

Толкование Конституции РФ, данное Конституционным Судом согласно ст. 29, 79, 87, 100, 106 Закона о КС РФ, является официальным и обязательным для всех государственных органов, организаций и граждан.

Правовые позиции КС РФ обязательны для всех, в том числе высших государственных органов законодательной и исполнительной власти.

Компетенция Конституционного Суда

Согласно ч.2 ст. 125 Конституции, Конституционный Суд по запросам Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ разрешает дела о соответствии Конституции:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти и совместному ведению органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ;

в) договоров между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;

г) не вступивших в силу международных договоров РФ.

Согласно ст. 84 ФКЗ о КС РФ, правом на обращение в Конституционный Суд с запросом о проверке конституционности указанных в вышеупомянутой статье 125 (часть 2) Конституции нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними обладают Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

КС РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.

В соответствии с частью 5 ст. 76 Конституции законы и иные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по вопросам ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции) и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции).

Запрос в Конституционный Суд о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти либо отдельных их положений допустим, если заявитель считает их не подлежащими действию из-за неконституционности либо подлежащими действию вопреки официально принятому решению федеральных органов государственной власти, высших государственных органов субъектов РФ или их должностных лиц об отказе применять и исполнять их как не соответствующие Конституции. Запрос о проверке конституционности нормативного акта субъекта РФ допустим, если нормативный акт издан по вопросу, относящемуся к ведению органов государственной власти РФ или к совместному ведению органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ^[31].

Ст. 86 ФКЗ КС РФ устанавливает пределы проверки актов судом. Так Конституционный Суд устанавливает соответствие Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними:

1) по содержанию норм;

2) по форме нормативного акта или договора;

3) по порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие;

4) с точки зрения установленного Конституцией  разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную;

5) с точки зрения установленного Конституцией  разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти;

6) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий^[32]

.

Проверка конституционности нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, принятых до вступления в силу Конституции, производится Конституционным Судом только по содержанию норм.

Рассмотрение дела о соответствии нормативных правовых актов Конституции РФ производится по общим правилам, предусмотренным ФКЗ о КС РФ. Отдельно необходимо сказать о некоторых особенностях рассмотрения конституционным судом дел подобного рода.

Согласно ст. 36 поводом к рассмотрению дела в Конституционном Суде является обращение в форме запроса, ходатайства или жалобы, отвечающее требованиям закона. Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции  РФ закон или иной нормативный акт.

Конституционный Суд решает исключительно вопросы права, при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Обращение в Конституционный Суд

Обращение должно быть направлено в Конституционный Суд в письменной форме и подписано управомоченным лицом.

В обращении должны указываться:

1) Конституционный Суд в качестве органа, в который направляется обращение;

2) наименование заявителя (в жалобе гражданина - фамилия, имя, отчество); адрес и иные данные о заявителе;

3) необходимые данные о представителе заявителя и его полномочия, за исключением случаев, когда представительство осуществляется по должности;

4) наименование и адрес государственного органа, издавшего акт, который подлежит проверке, либо участвующего в споре о компетенции;

5) нормы Конституции  и ФКЗ о КС РФ, дающие право на обращение в Конституционный Суд;

6) точное название, номер, дата принятия, источник опубликования и иные данные о подлежащем проверке акте, о положении Конституции, подлежащем толкованию;

7) конкретные, указанные в ФКЗ о КС РФ основания к рассмотрению обращения Конституционным Судом;

8) позиция заявителя по поставленному им вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции;

9) требование, обращенное в связи с запросом, ходатайством, жалобой к Конституционному Суду;

10) перечень прилагаемых к обращению документов.

К направляемому в Конституционный Суд обращению обязательно прилагается следующий пакет документов:

1) текст акта, подлежащего проверке, или положения Конституции, подлежащего толкованию;

2) доверенность или иной документ, подтверждающий полномочия представителя, за исключением случаев, когда представительство осуществляется по должности, а также копии документов, подтверждающих право лица выступать в Конституционном Суде в качестве представителя;

3) документ об уплате государственной пошлины;

4) перевод на русский язык всех документов и иных материалов, изложенных на другом языке.

Требования Конституционного Суда о предоставлении текстов нормативных и других правовых актов, документов и их копий, дел, сведений и других материалов; о заверении документов и текстов нормативных актов; о проведении проверок, исследований, экспертиз; об установлении определенных обстоятельств; о привлечении специалистов; о даче разъяснений, консультаций и об изложении профессиональных мнений по рассматриваемым делам обязательны для всех органов, организаций и лиц, которым они адресованы.

К обращению могут быть приложены списки свидетелей и экспертов, которых предлагается вызвать в заседание Конституционного Суда, а также другие документы и материалы.

Обращение и прилагаемые к нему документы и иные материалы представляются в Конституционный Суд с копиями в количестве тридцати экземпляров.

Решение Конституционного Суда

Решение по вопросу о принятии обращения к рассмотрению принимается Конституционным Судом в заседании не позднее месяца с момента завершения предварительного изучения обращения судьей (судьями).

О принятом Конституционным Судом решении должны быть уведомлены в установленном порядке стороны.

В случаях, не терпящих отлагательства, Конституционный Суд может обратиться к соответствующим органам и должностным лицам с предложением о приостановлении действия оспариваемого акта,

По итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного акта органа государственной власти или договора между органами государственной власти Конституционный Суд принимает одно из следующих постановлений: о признании нормативного акта или договора либо отдельных их положений соответствующими Конституции либо о признании такого акта не соответствующими Конституции.

Признание не соответствующими Конституции федерального закона, нормативного акта Президента, Правительства, договора или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре, либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными.

Признание не соответствующими Конституции нормативного акта субъекта РФ, договора субъекта РФ или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке органами государственной власти других субъектов РФ положений принятых ими нормативных актов либо заключенных договоров, содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными^[33].

Положения нормативных актов либо договоров, впоследствии не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.

Согласно ФКЗ о КС РФ в случае если в течение шести месяцев после опубликования решения Конституционного Суда аналогичный признанному неконституционным нормативный акт не будет отменен или изменен, а действие договора, аналогичного признанному неконституционным, не будет прекращено полностью или частично, уполномоченные федеральным законом государственный орган или должностное лицо приносят протест либо обращаются в суд с требованием о признании такого нормативного акта либо договора недействующим.

Согласно ст. 6 ФКЗ о КС РФ решения Конституционного Суда обязательны на всей территории РФ для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений^[34].

2.2 Процедура оспаривания нормативных правовых актов в арбитражных судах

Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов в арбитражных судах установлен в гл. 23 АПК РФ, где определены основные правила, которыми суд руководствуется при рассмотрении дел об оспаривании нормативного правового акта^[35].

Некоторые особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов разъяснены в Информационном письме Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 № 80 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов»^[36].

Однако, несмотря на относительно детальное регулирование, в судебной практике зачастую возникают вопросы, касающиеся особенностей применения отдельных процессуальных институтов в ходе рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов.

Право на обращение в суд с заявлением о признании НПА недействующим

Согласно ч.1 ст.192 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о призна­нии недействующим нормативного правового акта, приня­того государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что:

1) оспариваемый нормативный правовой акт или от­дельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему боль­шую юридическую силу,

2) оспариваемый нормативный правовой акт или от­дельные его положения нарушают права и закон­ные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности и создают иные пре­пятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случаях, предусмотренных ст. 52 АПК РФ, прокурор, государственные органы, органы местного самоуп­равления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд с заявлени­ями о признании нормативных правовых актов недейству­ющими, если полагают, что:

1) оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному пра­вовому акту, имеющему большую юридическую силу,

2) оспариваемый акт или отдельные его положения на­рушают права и законные интересы граждан, орга­низаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ст. 192 АПК РФ устанавливает правило, согласно которому не требуется досудебный порядок урегулирования спора: обращение заинтересованного лица (граждан, организаций, иных лиц) в вы­шестоящий в порядке подчиненности орган или к долж­ностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в арбитражный суд, если федеральным законом не установлено иное.

Подведомственность и подсудность

Согласно АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рас­сматриваются в арбитражном суде только в случаях, когда их рассмотре­ние в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.

Согласно ст. 29 и гл.23 АПК РФ, арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании нормативных правовых актов, если такими актами затрагиваются права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности или если рассмотрение таких дел прямо отнесено к компетенции арбитражного суда соответствующими федеральными законами.

ВАС РФ в одном из Постановлений особо акцентирует внимание на том, что только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов, эти дела подлежат рассмотрению в арбитражном суде (п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 9 декабря 2002г. №11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»).^[37]

Такие прямые установления предусмотрены следующими федеральными законами: НК РФ (абз. 1 п. 2 ст. 138)^[38], Таможенным кодексом Российской Федерации (п. 4 ст. 5)^[39], «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» (ст. 36)^[40].

Абзацем 1 п. 2 ст.138 НК РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов налоговых органов организациями и индивидуальными предпринимателями. П. 4 ст. 5 Таможенного кодекса РФ предусмотрено, что нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области финансов, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, могут быть обжалованы в арбитражном суде в соответствии с законодательством РФ о судопроизводстве в арбитражных судах. Ст. 36 ФЗ от 8 декабря 2003 г. №165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» установлено, что экономические споры и иные дела, связанные с регулированием этим Законом отношений (в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов), подлежат рассмотрению арбитражными судами.

Необходимо сказать, что приведенный перечень актов, предусматривающих возможность оспаривания нормативных правовых актов в арбитражных судах, далеко не исчерпывающий, он постоянно изменяется.

Необходимо упомянуть, что к компетенции арбитражного суда не относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к компетенции Конституционного Суда, а также дела об оспаривании нормативных правовых актов, признание которых противоречащими закону отнесено к подведом­ственности судов общей юрисдикции.

Согласно п.1 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 13.08.2004 №80, дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются арбитражными судами, если их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (ст. 29 и ч. 3 с. 191 АПК РФ). Поэтому по делам об оспаривании НПА арбитражным судам следует проверять, имеется ли закон, который отнес рассмотрение таких дел к их компетенции. Если при решении вопроса о принятии заявления судья установит, что в применяемом законе арбитражный суд не назван в качестве суда, компетентного рассматривать такое заявление, оно может быть возвращено по основанию, предусмотренному п.1 ч.1 ст.129 АПК РФ. Если это обстоятельство будет установлено в судебном заседании - производство по делу подлежит прекращению на основании п.1. ч.1 с.150 АПК РФ.

Итак, нельзя не признать, что на протяжении последнего времени на законодательном уровне прослеживается тенденция к расширению компетенции арбитражных судов по рассмотрению исследуемой категории дел, что свидетельствует о расширении сферы нормоконтроля в арбитражных судах.

По общим правилам подсудности, согласно ст. 34 АПК РФ, дела, подведомственные арбитражным судам, рассматриваются в первой инстанции арбитражными судами республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов за исключением дел, отнесенных к подсудности Высшего Арбитражного Суда, Суда по интеллектуальным правам и федеральных арбитражных судов округов.

Согласно АПК РФ Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в качестве суда первой инстанции дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента, Правительства, федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд по интеллектуальным правам в качестве суда первой инстанции рассматривает: дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в области правовой охраны результатов интеллектуальной деятельности и средств индивидуализации.

АПК предполагает возможность изменения общего правила о подаче заявления по месту нахождения ответчика (договорная подсудность).

Заявление

Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов возбуждается на основании заявлений заин­тересованных лиц, обратившихся с требованием о призна­нии такого акта недействующим.

Заявление о признании нормативного правового акта недействующим должно соответствовать требованиям, предусмотренным АПК РФ для искового заявления (ст.125) и ряду специальных требований, так, в заявлении, согласно ст. 193 АПК РФ, должны быть также указаны:

1) наименование органа государственной власти, орга­на местного самоуправления, иного органа, должно­стного лица, принявших оспариваемый норматив­ный правовой акт,

2) название, номер, дата принятия, источник опубли­кования и иные данные об оспариваемом норматив­ном правовом акте,

3) права и законные интересы заявителя, которые, по его мнению, нарушаются этим оспариваемым актом или его отдельными положениями,

4) название нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, и на соответствие кото­рому надлежит проверить оспариваемый акт или его отдельные положения,

5)требование заявителя о признании оспариваемого акта недействующим,

6) перечень прилагаемых документов.

Согласно п. 2 Информационного письма Президиума ВАС РФ №80, в заявлении должно быть указано название НПА, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый акт, его отдельные положения. Если отсутствие в заявлении ссылки на указанный НПА выявлено при решении вопроса о принятии заявления, на стадии подготовки дела к судебному разбирательству, в судебном заседании, то арбитражному суду следует предложить заявителю уточнить содержание его требований.

Согласно АПК РФ подача заявления в арбитражный суд не приоста­навливает автоматически действие оспариваемого норма­тивного правового акта. Приостановление действия нор­мативного правового акта не может применяться в качестве обеспечительной меры, так как в случае приостановления его действия могут быть нарушены права значительного числа участников хозяйственного оборота в результате неопределенности правового регулирования их правоотно­шений^[41].

Судебное разбирательство по делу

Согласно ст. 194 АПК РФ, дело об оспаривании нормативного правового акта рас­сматривается коллегиальным составом судей. Срок рассмотрения таких дел не может превышать двух месяцев со дня поступления заявления в суд, включая срок на подготовку дела к судебному разбирательству и принятие реше­ния по делу. По этой категории дел, как и по всем другим делам, рассматриваемым арбитражным судом, обязательно проведение пред­варительного судебного заседания в рамках подготовки дела к судебному разбирательству.

Арбитражный суд извещает о времени и месте судебного заседания за­явителя орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт, а также иных заинтересованных лиц. Неяв­ка указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, не является препят­ствием для рассмотрения дела, если суд не признал их явку обязательной, тем не менее, неявка является основанием наложения штрафа в порядке и размере, определенном законом.

Согласно ч. 2 ст.194 АПК РФ, арбитражный суд в судебном заседании осуществля­ет проверку оспариваемого акта или его отдельного поло­жения, устанавливает соответствие его федеральным конституционным законам, федеральным законам и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юри­дическую силу, а также полномочия органа или лица, при­нявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно Постановлению Президиума ВАС РФ от 19.04.2011 №15741/10 вывод суда о признании оспариваемого НПА соответствующему иному НПА большей юридической силы, не может считаться законным и обоснованным при отказе суда от установления соответствия оспариваемого акта отдельным положениям акта, имеющего большую юридическую силу^[42].

Арбитражный суд, согласно ч.5 ст.194 АПК РФ, не связан доводами, содержащимися в заявлении об ос­паривании нормативного правового акта. Такое правило установлено для преодоления неравного положения субъектов рассматриваемой категории дел.

Ч.6 ст.194 АПК РФ регламентирует распределении бремени доказывания: орган, должнос­тное лицо, которые приняли акт, обязаны доказать соответствие оспариваемого акта федеральным конституционным законам, федеральным законам и иному норма­тивному правовому акту, имеющим большую юридичес­кую силу, наличие у органа или должностного лица над­лежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия.

В случае если имеется вступившее в законную силу решение арбитражного суда или суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям соответствие оспариваемого акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, арбитражный суд прекращает производство по делу.

Отказ заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования, признание требования органом или лицом, которые приняли оспариваемый акт, не препят­ствуют рассмотрению арбитражным судом дела по существу. Данное правило предусмотрено в целях защиты прав и законных интересов неопреде­ленного круга лиц.

Решение по делу

По результатам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта арбитражный суд принимает одно из решений:

1) о признании оспариваемого акта или отдельных его положений соответствующими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу;

2) о признании оспариваемого нормативного правового акта или отдельных его положений не соответству­ющими иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующими полностью или в части.

В резолютивной части решения по делу должны содержаться: наименование орга­на или лица, которые приняли оспариваемый акт, его название, номер, дату принятия акта; название нормативного правового акта, который имеет боль­шую юридическую силу и на соответствие которому проверен оспариваемый акт; указание на признание оспариваемого, акта соответствующим нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и на отказ в удовлетворений заявленного тре­бования или на признание оспариваемого акта не соответствующим нормативному правовому акту, име­ющему большую юридическую силу, и не действую­щим полностью или в части.

Решение арбитражного суда по делу об оспаривании нормативного правового акта, за исключением решения Высшего Арбитражного Суда РФ, может быть обжа­ловано в арбитражный суд кассационной инстанции в течение ме­сяца со дня вступления в законную силу. Решение вступает в законную силу немедленно после его принятия. Нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные недействующими, не под­лежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или ли­цом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с зако­ном или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.

Вступившее в законную силу решение направляется арбитражным судом в официальные издания государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, в которых был опубликован оспариваемый акт, и подлежит незамедлительному опубликованию указанными изданиями. Решение публикуется в Вестнике Высшего Арбитражного Суда РФ и при необходимости в иных изданиях.

Согласно п.3 и 4 Информационного письма Президиума ВАС РФ №80, в решении суда в случае признания НПА не соответствующим акту, имеющему большую юридическую силу, должно быть указано и на признание оспариваемого акта недействующим полностью или в части.

НПА или отдельная его часть, признанные недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда (ч.5 ст. 195 АПК РФ), поэтому суд не может признать этот акт не действующим с момента его принятия^[43].

2.3 Процедура оспаривания нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции

В ГПК РФ введен специальный подраздел 3 – «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений», где содержатся общие положения о производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений (гл.23), определяются особенности производства по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (гл.24)^[44].

Суды общей юрисдикции на законодательном уровне наделяются полномочиями по контролю за правовым содержанием нормативных правовых актов, издаваемых органами власти, что можно рассматривать как проявление принципа разделения властей и принципа сдержек и противовесов.

Суды общей юрисдикции наделяются не только полномочием подвергать предварительной проверке и оценке подлежащий применению закон с правом на обращение в Конституционный Суд РФ в случае сомнения в конституционности данного закона, но и осуществлять нормоконтроль, признавая незаконными и недействующими нормативные правовые акты органов власти.

Оспаривание нормативных актов в порядке гл.24 ГПК РФ представляет собой, так называемый, абстрактный нормоконтроль, в отличие от которого конкретный нормоконтроль осуществляется судами при рассмотрении конкретных дел. В целом же нормоконтроль представляет собой проверку судом соответствия определенного нормативно-правового акта федеральному закону и другим правовым актам, имеющим большую юридическую силу^[45].

Итак, порядок рассмотрения дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части в судах общей юрисдикции установлен в гл. 24 ГПК РФ, где определены условия и порядок обращения в суд, обстоятельства, подлежащие установлению в судебном заседании, правила распределения бремени доказывания по делу и другие особенности рассмотрения данной категории дел.

Ряд вопросов регламентируются в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29. 11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»^[46].

Право на оспаривание НПА в судах общей юрисдикции. Заявление

Согласно ч.2 ст.46 Конституции РФ, решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. При рассмотрении таких споров в гражданском судопроизводстве, суд осуществляет контроль за правовыми актами исполнительной и законодательной властей, тем самым, способствуя реализации конституционного принципа разделения.

Согласно ч.1 ст.251 ГПК РФ, гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Также, согласно ч. 2 ст.251 ГПК с заявлением вправе обратиться Президент, Правительство, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.

Исключение составляет ограничение полномочий прокурора на обращение в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 №13-П)^[47].
По общему правилу, граждане и организации в силу ст. 3 и 4 ГПК вправе обращаться в суд за защитой своих прав, свобод и охраняемых законом интересов (исключение составляют случаи, когда граждане или организации вправе в соответствии с федеральным законом обращаться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц).

Исходя из этого заявления граждан и организаций, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, т.е. не регулирующие отношения с их участием (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей), не должны приниматься к производству судов. В принятии таких заявлений как не подлежащих рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства следует отказывать на основании п. 1ч. 1 ст.134 ГПК, поскольку в заявлении, поданном от своего имени, оспаривается акт, не затрагивающий права, свободы или законные интересы заявителя^[48]

.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта должно соответствовать требованиям, предусмотренным законом, содержать данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, о его наименовании и дате принятия; указание, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью.

К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда был опубликован этот акт.

Подача заявления в суд не приостанавливает действие оспариваемого нормативного правового акта.

Кодексом предусмотрен случай отказа в принятии заявления: судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, по основаниям, указанным в заявлении.

 Подведомственность и подсудность

Нормативные правовые акты органов государственной власти, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан и организаций, обжалуются в соответствии с правилами подведомственности и подсудности - гл. 3 ГПК РФ.

Суды общей юрисдикции, обладая так называемой остаточной компетенцией, рассматривают дела, не отнесенные к компетенции арбитражных судов. Однако необходимо проверять не только акт, который оспаривается, но и акт, на соответствие которому проверяется оспариваемый акт.

Так, согласно п. 1 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрении судами дел об оспаривании НПА полностью или в части», при решении вопроса о том, подведомственно ли суду рассмотрение такого заявления, необходимо учитывать вид оспариваемого НПА, вид НПА, о проверке соответствия которому ставится вопрос в заявлении.

Судам подведомственны дела об оспаривании полностью или в части НПА ниже уровня ФЗ, перечисленных в ч. 2 ст.125 Конституции, по основанию их противоречия иному кроме Конституции нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (например, дела об оспаривании НПА Президента и Правительства, законов субъектов по основанию противоречия ФЗ).

Согласно ч.4 ст.251 ГПК РФ заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по общим правилам подсудности, установленным в Кодексе. В районный суд подаются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, не указанных в статьях 26 и 27, согласно которым Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций.

Согласно ГПК РФ, Верховный Суд рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента, Правительства и иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций. Заявление подается в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт.

Рассмотрение заявления и вынесение решения по делу

Согласно ГПК РФ, лица, обратившиеся в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемые нормативные правовые акты, извещаются о времени и месте судебного заседания.

Согласно п.15 Постановления Пленума ВС РФ от 29.11. 2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части», суд должен принимать необходимые меры к надлежащему извещению лиц, обратившихся в суд, а также органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, принявших оспариваемый акт, о времени и месте судебного разбирательства.

Согласно Постановлению Пленума ВС РФ от 29.11. 2007 №48, с учетом того факта, что основной задачей производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, является обеспечение своевременной и эффективной защиты прав не только заявителя, но и неопределенного круга лиц, на которых распространяется действие оспариваемого акта, судам не следует оставлять без внимания факты уклонения представителей органов власти или должностных лиц издавших этот акт, от явки в суд на заседание.

В случае неявки без уважительных причин, явка которых признана судом обязательной, выносится вопрос о возможности наложения штрафа в пределах, установленных ч.4 ст. 246 ГПК РФ.

Согласно ч. 2 ст. 252 ГПК РФ, заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается судом в течение месяца, а Верховным - в течение трех месяцев со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания.

Отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу. Признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда необязательно.

Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).

Решение суда

Согласно ст. 253 ГПК РФ, суд, признав, что оспариваемый акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Решение суда о признании акта или его части недействующими вступает в законную силу по истечении срока на апелляционное обжалование и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Согласно ГПК РФ такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

В случае если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Также решение может быть в течение десяти дней обжаловано в кассационном порядке в Верховный Суд РФ. Обжалование в надзорном порядке производится в Президиум Верховного Суда Российской Федерации в срок до шести месяцев, исчисляемый со дня, следующего за днем вступления в силу судебного акта.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.