Дахин А., Макарычев А., Распопов Н.

НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В РАЗВИТИИ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЭЛИТЫ: ФЕДЕРАЛЬНЫЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ

2005-2006 политические годы были отмечены в Нижегородской области рядом событий и процессов, которые определили особенные черты политического лица региона и которые, без сомнения, окажут структурное влияние на все процессы 2007-2008 гг. Нижегородский регион находится в непосредственной близости от федерального центра, поэтому импульсы федерального политического процесса достаточно активно влияют на поведение региональных политических акторов. В связи с этим в статье мы объединяем во взаимосвязанный комплекс некоторые ключевые события федерального политического процесса, события и обстоятельства областного уровня и события, относящиеся к характеристикам политического пространства города Нижнего Новгорода.

Федеральная политика.

Ключевой вектор федеральной политики был связан с продолжением активной фазы изменения конструкции федерального центра власти, начатой в 2004 году административной реформой Правительства РФ, постбесланскими инициативами по изменению порядка легитимации губернаторов, реформированием системы МСУ и др. Вся система политико-административного управления проходила адаптацию к системе бюджетного централизма, утвердившуюся в России к 2004 г. Кроме того, продолжалась структурно-организационная и кадровая фиксация изменений менталитета федерального центра власти. Федеральная власть понимается теперь не как «часть общества», но как относительно самостоятельная система – «государство», - программно самостоятельная и независимая в отношениях с «гражданским обществом»^[1]. В публичное пользование вошла метафора «политический класс», которая подчёркивает специфическую самостоятельность правящей политической элиты В. Путина.

Более точное аналитическое определение позволяет дать понятие «номенклатура». Номенклатура – это инструмент политического управления, который предполагает создание конечного перечня ключевых должностей, находящихся в подчинении единого и единственного центра, а также предполагает наличие специального кадрового резерва, который размещается по этим должностям на основании решений центра ^[2]. Таким «центром» выступает в настоящее время Президент РФ В. Путин, который и является ключевой фигурой новой номенклатуры. Номенклатурные кадры занимают ключевые позиции, их действия и карьера находятся непосредственно в поле влияния Президента РФ; «простые» чиновники находятся в поле управления «номенклатурных». Прошедшая кампания по наделению полномочиями губернатора по новым правилам свидетельствует, что губернаторы слали частью этой номенклатуры. Корпус государственных чиновников поделился в итоге на два дивизиона: «номенклатурные» и «простые». Это разделение нашло риторическое выражение в послании президента РФ 2005 г., особенно в тех местах, где В. Путин, отмечая негативные явления в системе управления и говорит: «Многим чиновникам кажется, что так будет всегда. И что подобные издержки – это и есть результат. Должен их огорчить. В наши планы не входит передача страны в распоряжение неэффективной коррумпированной бюрократии»^[3]

Активизация процессов формирования новой номенклатуры вызвана стремлением пост-ельцинской федеральной политической элиты создать сверхнадёжную «точку опоры» для укрепления государства, то есть – для сохранения в своих руках основных каналов политического влияния в стране: административно-правового, финансово-экономического, информационно-идеологического. Этот проект понимается как единственно надёжный способ предотвращения распада России и внутренней дезорганизации системы власти. Номенклатурными стали ключевые административные (относящихся к аппаратным структурам государственной власти, в частности, председатель Правительства РФ, члены кабинета министров, руководство АП и др.), политические (относящихся к представительным/партийным структурам власти, в частности, руководство палат Федерального собрания РФ, лидеры фракций ГД и др.) и хозяйственные (относящихся к субъектам экономической деятельности, в частности, руководители крупных предприятий в сфере энергетики, природных энергоносителей, вооружений и др.) должности. Номенклатурная организация простраивается на федеральном уровне как бы поверх конституционных институтов государственной власти, формально сохраняя их статусы. Вместе с тем, она формирует параллельную сеть взаимоотношений должностных лиц, рисунок которой не совпадает с конституционно закреплёнными ролями.

Созданная федеральная структура политического управления, как показали события 2005-2006 гг., имеет вполне определённый характер активности, который можно определить метафорой «пакетный залп». Иными словами, она способна а) к краткосрочному действию, покрывающему всё пространство страны, б) к формированию крупных пакетов, объединяющих в один момент времени целую серию разнонаправленных, разноплановых действий. Яркий эпизод – это Федеральный закон № 122-ФЗ (прозванный «законом о монетизации льгот»). Тот же «залповый» почерк мы видим в ситуации кадровой «рокировки» ноября 2005 г., когда объектами одномоментной кадровой перестановки стали члены Правительства РФ, полпреды, мэр города Казани (К.Исхаков), глава администрации АП. Тот же почерк виден в продвижении пакета приоритетных национальных проектов (ПНП). «Пакетный залп» - это своеобразная структурная инъекция в тело российского социума, которая подобно кассетной боеголовке, «на лету» должна расфасовывать своё действие по разным уровням и органам жизнедеятельности общества. Одним действием «бьётся» целый «букет» целей. Оборотная сторона этого «почерка» состоит в том, что точность попадания «заряда» оставляет желать лучшего: многие компоненты пакетного проекта, - взять ли случай с ФЗ-122 или с ФЗ-131 (об МСУ), - не срабатывают или срабатывают с запозданием, так что планового, быстрого и системного эффекта не получается. Обусловлено это тем, логистика (техника) «залпового» внедрения находится на низком уровне, особенно на низовом уровне управления.

В 2005 г. созданы новые социально-политические институты, интегрированные в поле влияния новой номенклатуры. Во-первых – «молодёжные движения» («Наши», «Местные», «Молодая гвардия», «Наша страна» и др.). Их генеральная миссия – негативно маркировать и событийно перекрывать любые «несистемные» акции, движения и проекты в публичном пространстве России. Во-вторых – Общественная палата, генеральная миссия которой видится в том, чтобы быть публичным индикатором мнений российской интеллигенции, интегрированной в поле влияния новой номенклатуры.

«Пакетный залп» № 1 в 2006 г. – это административная реформа (региональное измерение), концепция которой на 2006-2008 гг. была утверждена Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р. Заявленная цель состояла в том, чтобы осуществить дальнейшую комплексную модернизацию системы государственного управления на региональном уровне. Но в октябре 2006 г. на одной из своих программных пресс-конференций лидеры партии «Единая Россия» заявили, что административная реформа провалилась^[4]. Действительно, активные действия в этом направлении тихо закончились, не успев как следует начаться.

«Пакетный залп» № 2 – это приоритетные национальные проекты (ПНП), ключевые цели которых состоят в системной модернизации четырёх секторов социально-экономической жизни: образования, медицинского обслуживания, сельскохозяйственного производства и массового жилищного строительства. Фактически ПНП вытеснили задачи административной реформы из числа приоритетов политической активности новой номенклатуры, так что программа административной реформы перешла в статус отложенной. При этом ход реализации ПНП сопровождается трудно разрешимыми проблемами, а их конечные стратегические результаты остаются не вполне ясными.

Ставка на «залповый» метод может свидетельствовать о внутреннем ощущении цейтнота, о лимите времени у федерального актора. В перспективе 2007-2008 гг. это может иметь два продолжения: 1) не сработавшие или дефективные компоненты «пакетных залпов» 2005-2006 гг. будут доработаны, перебраны и запущены вновь одновременно с отработкой новых проектных задач 2007-2008 гг.; 2) не сработавшие или дефективные компоненты «пакетных залпов» 2005-2006 гг. будут «заморожены» и отложены за границу 2008 г., а все силы федеральной власти будут направлены на отработку проектных задач 2007-2008 гг. Необходимо подчеркнуть, что откладывание проектных задач не пройдёт для России бесследно: отложенные проекты становятся источником дополнительных структурных издержек.

В начале 2007 г. можно предположить, что преимущества может иметь второй путь. При таком развитии событий Россия войдёт в 2009 год с большим багажом отложенных проектных задач и грузом издержек. Наряду с внешними угрозами ВТО, отложенные задачи и издержки модернизации станут заметным внутренним вызовом.

В 2006 г., который являлся годом выборов депутатов региональных легислатур, ключевая задача новой номенклатуры состояла в том, чтобы обеспечить их наполнение кадрами, которые станут «простыми» чиновниками, лояльными в отношении задач федеральной номенклатуры. Теоретически в этой плоскости существует два альтернативных сценария развития событий, в основе которых лежат разные соотношения по оси «номенклатурная лояльность – профессионализм» и по оси «региональные интересы – федеральные интересы»: 1) селекция региональных легислатур и элит под конструкцию «лояльность + федеральные интересы» является наиболее негативным сценарием; 2) селекция региональных легислатур и элит под конструкцию «профессионализм + баланс федеральных и региональных интересов» является наиболее благоприятным сценарием.

В формате 2007-2008 гг., когда главной задачей становится заполнение Государственной Думы лояльными в отношении новой федеральной номенклатуры, в регионах, где произойдут местные выборы, вероятнее ожидать развитие ситуации по первому сценарию, где акцент делается на лояльность. В разных регионах России будут реализованы различные вариации этого сценарного направления. Общая сторона всех процессов – это установка федеральной номенклатуры на то, чтобы не допустить проникновения в региональные Заксобрания и в Государственную Думу «несистемных сил», главным индикатором которых является нелояльность. Лояльность региональных легислатур и региональных администраций в отношении задач федеральной номенклатуры в 2007 и 2008 гг. может обмениваться на степени их свободы в управлении региональными бизнесами и в региональной политике. На этом могут строиться балансы отношений формата «центр – регион».

Институт федеральных выборов адаптирован под задачи частично публичного наследования/перераспределения пакетов политического влияния внутри новой федеральной номенклатуры и политической элиты. Задачи отражения ключевых сегментов политических предпочтений общества не являются приоритетными для действующего института выборов.

Накануне нового политического года становится очевидной несбалансированность политической системы: мы имеем в виду явно свободный правый фланг. Причём он свободен не столько идеологически, сколько политически: действительно, сложно всерьёз поверить в то, что в одном из наиболее продвинутых регионов России не наберётся и пяти процентов из числа политически активного населения, которые разделяли бы ценности личной свободы, незыблемости частной собственности и уважения прав человека. Проблема СПС, как представляется, носит структурный характер в том смысле, что та деполитизация общества, которая в последние несколько лет стала тотальным явлением, в большей мере и по преимуществу затронула именно правый электорат. Его спрос на либеральные ценности максимально удовлетворяется на уровне поп-культуры, масс-медиа и явного расширения пространства возможного в области того, что по-английски называется lifestyles – иными словами, «стили жизни». Если речь не идёт о политическом участии, возможно всё, включая чувственные наслаждения и игровую составляющую нашей жизни. В этом смысле режим В.Путина достиг важного для себя результата – он на самом деле сделал молодёжь, мощнейший резерв либеральных сил, аполитичной.

В перспективе 2008 г., ключевая задача новой номенклатуры будет состоять в том, чтобы обеспечить неконфликтное наследование власти внутри номенклатурного дивизиона. Ключевые фигуры механизма наследования власти: В. Путин, С. Медведев, С. Иванов, С. Собянин, В. Патрушев.

Нижегородская область.

Ключевые события 2005-2006 гг. были связаны с «подключением» региона к федеральной номенклатурной сети и с изменением ключевых фигур региональной власти, которые были вызваны этим процессом. Федеральные процессы проецируются на регион по различным каналам. Публичным каналом проекции интеллектуальных процессов является работа «Клуба политического действия 4 ноября». В этой связи вспоминается, что различного рода языковые игры, сутью которых являлась попытка некоего объединения либеральных и консервативных позиций, предпринимались на протяжении последних лет неоднократно. Клуб «4 ноября» не первый. Например, именно такой заход предложил восемь лет назад С. Кириенко с его партией «Новой силой». Можно вспомнить одно из недавних выступлений заместителя главы администрации президента В. Суркова перед слушателями Центра партийной учёбы и подготовки кадров «Единой России», в котором рефреном прозвучала фраза: «Забудьте о том, правые вы или левые». Все попытки скрещивания либерализма с консерватизмом объединяет одна методологическая позиция, уходящая своими корнями в работы Мишеля Фуко: изменить государство можно, только являясь его частью. Другими словами, чтобы стать политическим субъектом, нужно принять существующие «правила игры», а потом постараться их изменить изнутри.

Кроме того, у этих попыток есть одно важное следствие: результатом сознательного объединения под одну «крышу» либерализма с консерватизмом становится полная нечувствительность к идеологии как таковой и, соответственно, де-политизация дискурса власти. Модное слово «проект» - одно из вербальных выражений этого мощного феномена, который известный современной политический философ С.Жижек называл «пост-политикой», а Жан Бодрийяр - «транс-политикой». Но, смотря глубже, нельзя не увидеть, по крайней мере, две большие проблемы. Во-первых, на политически нейтральном и беспристрастном языке сформулировать «национальную идею» практически невозможно. Во-вторых, за этой видимой де-политизацией всего поля отношений власти парадоксальным образом проглядываются черты гипер-политизации в виде идей суверенитета и соответствующей ему политической воли в качестве движущей силы развития страны. По сути, об этом прямо говорится в той части манифеста «Клуба 4 ноября», где «институциональный» (то есть, очевидно, эволюционный» и «технологический») подход противопоставляется «доктрине действия». Вектор перехода от «политики» к «технологиям» теперь пришёл на Нижегородскую землю.

Перемена политических фигур.

Перемена № 1 – наделение полномочиями губернатора области В.П. Шанцева. Обстоятельства появления фигуры Шанцева, анализ которых дан в отдельной статье^[5], позволяют сделать следующее заключения: а) в структуре федеральной номенклатуры есть конкурирующие центры влияния, лоббистское соревнование которых порождает цейтнот и «нештатные ситуации», необходимость перевода процесса в режим «ручного управления»; б) «нештатная ситуация» порождает случайные возможности для решения проблемы в интересах третьих лиц, первоначально не участвовавших в конкурентном лоббировании, в) в «нештатной ситуации» принимаются решения с неопределёнными долгосрочными последствиями. В.П. Шанцев стал губернатором именно в такой ситуации, а потому процесс реструктуризации системы политического влияния в регионе назначением нового губернатора не завершился, а только начался. При этом ключевой номенклатурной фигурой в регионе стал именно В.П. Шанцев.

Идея большинства/консенсуса, демократическая (но не либеральная) в своей основе, является конституирующей для процесса де-политизации властных отношений при президентстве В. Путина. Власть, осуществляемая от имени «большинства», не требует политических интервенций – она скорее базируется на технологиях управления. Эта модель проецируется на нижегородскую почву. «Технологические» компоненты системы управления В. Шанцева связаны с попыткой переноса на нижегородскую почву опыта, умений и навыков управления московским мегаполисом. В результате традиционная для большей части 1990-х годов линия оппозиции «Нижний Новгород – Москва» поставлена под сомнение и приобрела не только материальные черты, но и символические очертания; их лучшей иллюстрацией является установка в Нижнем уменьшенной копии московского памятника Минину и Пожарскому – жест, который, как нельзя лучше демонстрирует изменение стилистики власти (условно говоря, от формулы «Нижний – карман России» до «Нижний – брат Москвы ближний»).

Существенно важные для региональной политики особенности политического менталитета В.Шанцева: а) привычка работать в централизованной административной системе, где юрисдикция «субъекта федерации» совпадает с юрисдикцией «муниципального образования»; б) более высокая, чем в регионе технологическая культура административной работы; в) ограниченный набор политических «образцов для подражания» (Ю. Лужков); г) старый опыт «второго лица» при авторитарном лидере; д) старая память о социалистической риторике.

События вокруг «назначения» губернатора 2005 г. показали, что соревнование лоббистов на федеральном уровне хорошо «ложится» на политическое соревнование региональных лоббистских групп. Кроме претендовавшего на переизбрание губернатора Г. Ходырева, в событиях активно участвовали ОАО «ГАЗ», правоохранительные инстстанции, полпред Президента в ПФО С. Кириенко, председатель областного Заксобрания Е. Люлин и объединившееся вокруг его позиции большинство депутатов. Выдвижение кандидатуры В. Шанцева стало позитивным итогом для полпреда, председателя ОЗС и депутатского большинства, программа минимум которых состояла в том, чтобы не допустить выдвижения кандидатуры Ходырева для наделения полномочиями губернатора. В.П. Шанцев оказался назначенным в регион, где активно действует волевая политическая связка «областное Заксобрание – полпред», а также другие конкурирующие центры регионального политического и финансово-экономического влияния.

Следующим структурно значимым событием региональной политики стала плановая отставка С. Кириенко с поста полпреда Президента в ПФО и последующие кадровые изменения в составе аппарата ППП Президента в ПФО. Вместе с уходом С. Кириенко (руководителем «Росатома») от региона удалилась одна из фигур новой номенклатуры, которая своим влиянием объединяла несколько секторов региональной политической и бизнес элиты, обеспечивала их эффективные коммуникации в ситуациях конфликта интересов, поддерживала публично значимые для города и области объединительные проекты («Культурная столица», «Н.Новгород – столица ПФО», «Ильинская слобода» и др.). После ухода С. Кириенко с поста ППП Президента в ПФО региональная элита оказалась перед проблемой сохранения своей сплочённости перед вызовами политического рынка России. Ни новый ППП Президента в ПФО (А. Коновалов), ни новый губернатор не станут брать на себя эту миссию Кириенко. Волевая политическая связка «областное Заксобрание – полпред» распалась.

В. Шанцев продолжил реорганизацию системы политического управления в регионе «под свою руку». Произошла смена ключевых фигур областного правительства, представителей области в Совете Федерации. Осенью 2005 г. от исполнительной власти вместо В. Бушмина губернатор назначил А. Подлесова, ранее работавшего председателем исполкома общенационального Совета партии, заместителем Председателя Российской партии Жизни. В июне представитель от Заксобрания области тоже поменялся: вместо Д. Беднякова сенатором стал Л. Белов (креатура Шанцева из Москвы). Прошедшее 24 мая голосование по кандидатуре Л. Белова, выдвинутой губернатором, протестировало уровень лояльности депутатов в отношении губернатора. События показали, что только 11 депутатов рискнули проголосовать против губернаторского выдвиженца, а, следовательно, и то, что депутатского большинства, лидером которого являлся спикер Заксобрания Е. Люлин больше нет. Заксобрание образца 2005 года, сумевшее не допустить переназначения Г. Ходырева на пост губернатора, поделилось теперь на две группы: «лоялистов», - то есть депутатов, готовых голосовать за любую инициативу губернатора, и «традиционалистов», - то есть депутатов, считающих, что любая инициатива губернатора должна быть осмыслена и обработана в рамках компетенции Заксобрания и если необходимо, то откорректирована.

В 2006 г. после избрания нового состава депутатов, происходят кадровые изменения в руководстве Заксобрания области и в руководстве Нижегородского отделения партии «Единая Россия» общий политический смысл которых связан с расширением влияния «лоялистов». На место заместителя председателя Заксобрания Н. Карманова, перешедшего на работу в ГУП Мосэнерго, при активном влиянии некоторых московских «единоросов» и губернатора Шанцева был утверждён А. Вайнберг, председатель регионального исполкома партии «Единая Россия» и одновременно руководитель фракции «Единой России» в Заксобрании. Кроме того, Е. Люлин покинул пост секретаря политсовета регионального отделения партии «Единая Россия». Тем не менее, Е. Люлин оставался ключевой фигурой «традиционалистов» и региональной политической элиты до своей отставки 4 мая 2007 года.. Его работа в качестве председателя Заксобрания являлась одним из ключевых элементов сохранения кадровой традиции в региональной политике, а также одним из ключевых элементов взаимосвязи этой традиции с новыми кадровыми веяниями.

Несомненно важным представляется вопрос о генеалогии правящей нижегородской региональной элиты и региональной пост-советской номеклатурной традиции. И поскольку этот вопрос теснейшим образом связан с изменениями в системе рекрутирования элит, постольку он заслуживает отдельного серьезного рассмотрения. В рамках данной статьи можно констатировать тот факт, что на политическую арену региона в свое время выдвинулось несколько поколений политиков, вышедших из советской партийной и комсомольской номенклатурной среды.^[6] В разные периоды эти выходцы вносили свой вклад в развитие новых механизмов политического управления области. В настоящее время именно Е. Люлин представляет эту традицию.

Выборы и партии.

В октябре 2005 г. состоялись выборы в муниципальные институты управления: мэров городов и депутатов муниципальных легислатур. Политический процесс этого периода прошёл без активного участия нового губернатора.

Эти выборы стали первым в регионе тестированием системы избрания части депутатов по партийным спискам. Выборы в Нижнем Новгороде имели приоритетное значение. Они выявили новые черты структуры политического влияния на территории областного центра. С одной стороны, с высоким процентом от участвовавших в выборах избирателей, победителем выборов главы города Н.Новгорода стал действующий мэр В. Булавинов («Единая Россия»). С другой стороны, при количественном большинстве голосов, полученных партией «Единая Россия» (27,34 % голосов) на выборах в Нижегородскую городскую Думу, партия не получила контрольного «пакета голосов» в этой легислатуре. В результате система управления в Думе Нижнего Новгорода была сформирована не по сценарию партии «Единая Россия». Центром консолидации стали прошедшие в Думу города руководители Нижегородского отделения Российской партии пенсионеров (получила 17,16 % голосов).

Основа коллизии отношений регионального отделения партии ЕР и регионального отделения РПП состояла в том, что нижегородская РПП представляет собой проект руководителей ряда региональных бизнесов, которые стремились получить депутатский статус (неприкосновенности) без обмена на обязательную лояльность в отношении новой номенклатуры. Поэтому бизнесмены, объединившиеся в нижегородское отделение РПП, имели цель получить депутатские мандаты помимо «Единой России». В результате, заняв второе место на партийных выборах, представители РПП объединили вокруг себя представителей других региональных бизнесов, прошедших в городскую Думу по другим партийным спискам или по одномандатным округам (некоторые шли под флагами «Единой России»). Основная разделительная линия была обусловлена напряжённостью по линии «интересы партии власти – интересы регионального бизнеса», а также напряжением по линии «интересы регионального бизнеса – интересы федерального (московского) бизнеса». Вместо «волевого» представителя «Единой России», кресло председателя городской Думы занял политически нейтральный (беспартийный) И. Карнилин (он занимал это место в период губернаторства Б.Немцова и занимал именно потому, что не имел собственных политических амбиций; с тех пор он неоднократно переизбирался депутатом городской Думы). Одним из его заместителей стал представитель СПС (единственный представитель этой партии, прошедший в Думу; список СПС получил на этих выборах 5,83 % голосов). Для партии власти этот сценарий стал конфузом.

Исходя из этого, с позиций новой номенклатуры выборы в Н.Новгороде прошли не достаточно эффективно. Тень недовольства, естественно, пала на мэра Н.Новгорода, В. Булавинова. Кроме того, фигура В. Булавинова устойчиво не интегрирована ни в одну из влиятельных политических групп центра и региона. Не имеет он и собственной влиятельной группы, так что в долгосрочной перспективе «заступаться» за него некому. В ситуации перераспределения пакетов политического влияния в регионе и с точки зрения сил, приближённых к новой федеральной номенклатуре, место мэра областного центра рассматривается как «не занятое». Это значит, что фигура Е. Булавинова всё больше и больше будет объектом критического давления со стороны более могущественных центров политического влияния. Постепенно его будут вытеснять на переферию региональной политической элиты и политического процесса в регионе.

Следующий шаг процесса кадрового переукомплектования региональной власти под «зонтом» новой федеральной номенклатуры – выборы депутатов Заксобрания Нижегородской области, которые прошли в марте 2006 г. В.П. Шанцев принял в этом эпизоде самое деятельное участие. Причин тому несколько: а) отмежеваться от неудачного опыта выборов депутатов Н.Новгорода (и В.Булавинова), б) повлиять на персональный состав будущего депутатского корпуса в интересах обеспечения его лояльности в отношении своих планов в регионе, в) за период кампании закрепиться в региональном общественном мнении в качестве «своего губернатора».

Региональные элиты, заинтересованные в получении депутатского мандата (мандата неприкосновенности) стояли перед проблемой выбора пути достижения этой цели. Суть выбора в следующем: а) опереться на финансово-организационные ресурсы, предоставленные номенклатурой (то есть идти по списку регионального отделения партии «Единая Россия» и под флагом личного лояльного отношения к губернатору), б) опираться на собственные финансовые ресурсы, но под знамёнами партий, лояльно относящихся к новой номенклатуре (то есть по спискам СПС, «Партии жизни», КПРФ, «Патриоты России», ЛДПР), в) опираться на собственные финансовые ресурсы и на собственные партийные знамёна (то есть с «Партией пенсионеров», «Родина»). При этом надо принимать во внимание, что «партийные списки» играли для стремящихся в Заксобрание представителей региональной элиты преимущественно инструментальную роль – роль трамплина для попадания в кресло региональной легислатуры. Поэтому партии, за исключением КПРФ, довольно слабо представляли для общественного мнения действительные мотивы и намерения претендентов. Соответственно, публичный интерес к партийным выборам был довольно низким (в области в целом 32 % избирателей пришли голосовать, в Н.Новгороде явка на выборах составила от 24 до 27 %, при этом «против всех» проголосовало 7,34 % проголосовавших).

Ещё два подспудных смысла этих выборов. Во-первых, нижегородскому отделению «Единой России» было важно не просто получить большинство в местном ОЗС, но и собрать больший процент голосов по сравнению с соседями по ПФО. Реальная борьба носила не внутрирегиональный характер, а развернулась между политическими элитами разных субъектов федерации. В основе этой скрытой от посторонних взоров борьбы лежал чисто номенклатурный аргумент: город, где «партия власти» получит максимально возможное число голосов, будет числиться в администрации президента «владельцем» больших разведанных электоральных запасов, что важно в перспективе парламентских выборов 2007 г.

Во-вторых, обращала на себя внимание частота употребления слова «предсказуемость» в речах нижегородских официальных лиц после выборов. Скрытое послание, адресованное Москве, состояло примерно в следующем: здесь, в Нижнем, мы полностью контролируем ситуацию и поэтому стопроцентно надёжны, можете на нас полагаться и впредь, при решении более масштабных электоральных задач.

Итоги выборов показали, что губернатор своё политическое задание выполнил лучше, чем это было сделано в Н.Новгороде в ноябре 2005 г. Партия «Единая Россия» получила по итогам голосования по партийным спискам 43,91 % голосов и с учётом итогов голосования по одномандатным округам получила 33 из 50-ти мест областного Заксобрания. Это позволило «ЕР» реализовать свой сценарий формирования руководства легислатурой, где ключевые посты заняли представители «ЕР» или лояльные в отношении её задач фигуры. «Лояльность» была доминирующим фактором основных кадровых назначений внутри заксобрания, но лояльность в отношении фигуры губернатора не была 100%-ой. Часть конуса лояльности сошлась на фигуре председателя Заксобрания предыдущего созыва Е. Люлина (не случайно Шанцев, Люлин и Булавинов образовали имиджевую «первую тройку» регионального списка ЕР на этих выборах). Но разница между Шанцевым и Люлиным всё-таки существовала и появилась фигура, которая публично обозначила эту разницу. Это председатель исполкома регионального отделения ЕР А. Вайнберг, который с этого момента стал олицетворять губернаторских «лоялистов» в этой региональной легислатуре.

Весной 2006 г., сразу после выборов, на перекрёстке отношений «лояльность – профессионализм» и «региональные интересы – федеральные интересы» для прошедших в состав Заксобрания представителей региональной элиты Е. Люлин являлся наиболее подходящей фигурой. Потенциально в таком составе и при таком руководстве безусловное влияние губернатора в регионе имеет разумное ограничение, то есть черту, с которой решения в зоне разницы подходов или конфликта интересов должны приниматься на основе нормативного разделения полномочий и переговоров между Правительством и Заксобранием области. Повод не заставил себя ждать: губернатор инициировал смену представителя Заксобрания области в Совете Федерации РФ, изменение системы управления земельными ресурсами региона, порядок формирования Общественной палаты области и др., которые стали предметами публичного расхождения во мнениях губернатора и депутатов.

Система управления губернатора Шанцева.

Управление регионом строится на основах функционально-технологических. Популистская («за белых» или «за красных») полемика вынесена за рамку как федеральной, так и региональной публичной политики. Споры о ценностях политики завершились общим «левым поворотом». Теперь главным является вопрос «КАК?». Миссия региональной администрация – это реализация федеральных программ и задач на территории региона, а также разработка и реализация собственных региональных программ.

В основе системы управления, создаваемой В. Шанцевым, лежат а) серия договорённостей, с ключевыми участниками процедуры «назначения» его губернатором в августе 2005 г., б) серия обязательств перед федеральными лоббистами, как политическими, так и финансово-промышленными; в) политические задания новой федеральной номенклатуры; г) функционально-технологическая модернизация исполнительной власти региона под «свою руку»; д) необходимость управленческих реакций на проблемы региона; е) работа с инвесторами.

Структурно-функциональный каркас администрации губернатора базируется на трёх основных сегментах, отвечающих трём приоритетным задачам В. Шанцева: а) управление прибыльными активами области (для этого работают подразделения по развитию имущественно-земельных отношений, предпринимательства, охране окружающей среды и объектов культурного наследия, по управлению государственным имуществом и земельными ресурсами, руководимые И. Живихиной (зам. губернатора по экономиченскому блоку), а также под личным контролем губернатора налажена работа с инвесторами, особенно в сфере жилищного строительства); б) управление программами в сфере социальной политики (руководимое Г. Суворовым), в) направление по связям с общественностью (С. Потапов, Е. Муравьёв).

Принцип системности и технологичности, по всей видимости, удалось реализовать в секторе, подведомственном И. Живихиной. Однако, здесь он работает на уровне нормативно-документальной «верхушки», но не доходит до низовых подразделений системы управления области. Низовые подразделения (административные машины районов, городов и посёлков) в массе своей продолжают работать в архаических технологических режимах и скоростях. Вопрос о том, КАК распространять модернизацию на низовые подразделения управления остался за скобками. Поэтому за скобками региональной власти осталась и региональная программа административной реформы, за исключением сегмента, нормирующего новый порядок выделения земель под застройку^[7]. Такая выборочная модернизация административного аппарата управления не формирует новой техноструктуры, но создаёт риски дисфункции системы управления старой, и в то же время, не содержит ресурсов преодоления дисфункций. Наиболее тяжёлым проявления дисфункции такого рода является конфликт между главой администрации и городской легислатурой в г. Кстово.

Повторение номенклатурного принципа построения региональной системы управления не является простой задачей для губернатора и пока не реализовано (в отличие, например, от Татарстана и др.). Это потому, что тут необходимы или готовая длинная «скамейка запасных» номенклатурных кадров или работающая «фабрика» подготовки/переподготовки номенклатурных кадров. Ни того, ни другого у губернатора Шанцева нет. Поэтому кадровая политика губернатора, как она проявилась в 2005-2006 гг., напоминает поиск грибов в лесу, нижегородском или московском. В силу этих обстоятельств в поле публичного внимания оказываются не вопросы соответствия кадров и их должностных задач, а вопрос о том, «москвичи» или «нижегородцы» работают в администрации губернатора.

Партии и выборы

Отсутствие у нового губернатора технологичного номенклатурного механизма работы с кадрами невольно смещает всю систему политического управления региона от принципа профессиональной компетентности в сторону принципа личной лояльности. Это смещение становится более выраженным в предвыборном поле 2007 г. и сказывается на региональном партийном строительстве.

Партийная структура региона находится в процессе изменений. Генеральная лекала этих изменений создаётся на федеральном уровне. Это двухпартийная модель («Единая Россия» + «Справедливая Россия»), допускающая существование двух-трёх миноритарных участников. На региональном уровне эта лекала провоцирует процессы, которые в соединении с переменами системы управления, меняет соотношение бизнеса и политики. Ещё в прошлом году депутатство по линии «партии власти» уверенно обеспечивало возможность сохранения регионального бизнеса (речь о среднем бизнесе), то теперь этот «закон» в регионе не действует. Теперь вероятность потерять региональный бизнес не страхуется принадлежностью к региональной «партии власти». Поле бизнеса живёт по своим законам, которые диктуют мощные финансово-промышленные или торговые акторы, приходящие в Нижегородскую область. Привычный мотив нижегородских бизнесменов «идти во власть, чтобы оберегать свой бизнес» отпадает. Другой мотив может быть связан, только с выбором и с надеждами на успешную политическую карьеру. Для традиционного пула нижегородских претендентов на места в избирательных списках «партии власти» это – новая ситуация, к которой они не готовы.

Кроме того, действующая система федеральных выборов настроена на частично публичное перераспределение «пакетов влияния» внутри федеральной элиты, но тоже касается и региональных элит. Замешательство с мотивациями потенциальных нижегородских претендентов открывает дополнительные возможности для претендентов федеральных. Губернатор Нижегородской области является одной из ключевых фигур, участвующих в этом перераспределении, но в федеральной номенклатурной конструкции он является низовым звеном. Собственного резерва «мест в списке» у него может не быть, хотя может быть «квота», подаренная ему федеральным центром. У него нет собственного технологичного «лифта» для политических карьер с высокими перспективами. Наконец, «пульт управления» партийными списками смещён в сторону административного ядра «партий власти» (то есть в Москву), поэтому такая привычная для региональной элиты штука, как «список губернатора», становится также не актуальной для федеральных выборов. «Список губернатора» частично будет работать только на местных выборах.

То обстоятельство, что весенних выборов в регионе не было, лишает региональные отделения партий шанса публичной демонстрации центру своих возможностей. Происходит консервация региональной партийной активности. Это переносит центр тяжести отношений «регион – центр» в сферу кабинетного лоббирования и усиливает позиции федерального центра. Лишённые шанса заявить о себе до начала федеральных выборов такие партии, как «Яблоко» и СПС находятся за скобкой электорального проектирования.

Новые факторы, заработавшие на старте политического 2007 г. проявляются в мучительно сложных и преимущественно закулисных процессах а) избрания нового секретаря политсовета нижегородского отделения «Единая Россия», б) избрания регионального руководителя нижегородского отделения партии «Справедливая Россия».

Малый и средний бизнес: вовлечь нельзя отсечь.

Малый и средний бизнесы находятся в новой ситуации, причём она по-разному новая для каждого из них. Если смотреть в ретроспективе последних 15-ти лет, то необходимо отметить, что те и другие оказались перед вызовом второй волны модернизации. Первая волна прошла в середине 1990-х гг., когда бывшие рабочие, инженеры и служащие социалистических предприятий и учреждений, оставшись без работы занялись мелкой торговлей и теперь должны были «благоустроить» свои торговые киоски или магазинчики. 10 лет назад молодые ещё люди смогли перестроиться и привыкли к этому образу жизни. Теперь новая региональная власть, стремясь перенести в регион общероссийские и где-то даже европейские стандарты ведения бизнеса, требует новой модернизации. Принцип примерно такой: глобальный рынок жесток, и поэтому мы не можем быть особо снисходительными; кто успевает – тот остаётся в бизнесе, а кто нет – тому не судьба.

С малым бизнесом основная цель – повышение доходности территорий, качества услуг, модернизация сферы торговли и обслуживания. Если не привязываться только к сектору уличной торговли, эта целевая установка должна касаться достаточно большого числа жителей Н.Новгорода (около 300 тыс. чел). В этом случае принцип «естественного отбора на выживание», который проявился в отношении властей к уличным временным торговым точкам, вряд ли может быть признан оптимальным: он даёт слишком большие отходы/издержки модернизации. Если относиться к слою мелких предпринимателей как к «дойной корове», над которой производится жёсткая селекционная работа, то необходимо адекватно оценивать возможные социально-демографические издержки. Надо понимать, что Нижегородская область находится в тренде старения, а мелкие предприниматели - это люди 30-45 лет, то есть самый ценный трудовой ресурс. Если часть этого ресурса будет отсечена в «отходы» модернизации, то такую модернизацию трудно считать удачной. Кроме того, около половины занятых в малом бизнесе – женщины, многие из которых имеют ребёнка или могут иметь детей. Какую часть «естественный отбор» отсечёт в издержки и погрузит их в состояние депрессии? Согласно ряду социологических исследований в ситуации системного вызова, требующего существенной перемены трудового поведения, около 30% оказавшихся «за бортом» не могут самостоятельно вернуться к нормальной жизни (Михайлова Е.В. Стратегии социальной адаптации российских безработных (на материалах Ярославской области). Автореферат дисс. … канд.социол.н. Н.Новгород, 2006). А там, где депрессия, там начинается алкоголизм, «трудные подростки», бытовые конфликты, наркомания, СПИД. Против этого приходится выделять специальные деньги: например, на 2007 год правительство области выделило на борьбу с распространением наркомании 200 млн. руб.^[8], а также ратует за ужесточение уголовного наказания за распространение наркотиков^[9]. Социальные законы таковы, что непросчитанное административно-экономическое давление может порождать смещение демографической системы региона в сторону роста групп риска по таким и без того острым для региона позициям, как наркомания, СПИД, подростковая преступность, серый бизнес. Наконец ещё один аспект, который тянет за собой принцип «естественного отбора»: соотношение в малом бизнесе коренных нижегородцев и мигрантов из других регионов России, прежде всего, юга, и азиатских стран СНГ. Дело в том, что в силу ряда этно-национальных особенностей южные народы и народы Средней Азии обладают большей сплочённостью, большим коллективизмом, чем коренные жители нашего региона. А более организованные легче преодолевают внешние вызовы. Соответственно, надо понимать и прогнозировать/планировать какое влияние и с какой скоростью быстрая модернизация малого бизнеса окажет на этно-национальную структуру этого сектора экономики. Начавшаяся активная миграционная политика России только усиливает остроту этого вопроса.

Короче говоря, модернизацию малого бизнеса по принципу «естественного отбора» необходимо уравновесить принципом «нулевых социально-демографических издержек». Тогда это будет эффективная модернизация.Средний бизнес иначе воспринимает вызов новой волны модернизации. Перемена состоит для него в том, что прибыльные региональные бизнес-структуры поглощаются крупными международными корпорациями. Здесь действует закон рынка. Противостоять действию этого закона невозможно ни членством в «партии власти», ни депутатским лоббизмом ^[10]

.

Крупный бизнес: инвестиции и модернизация.

Крупный бизнес, работающий и вновь пришедший в область в 2005-06 гг. имеет однотипную систему управления. Головные фигуры этих систем находятся в Москве, они напрямую или почти напрямую координируют свою деятельность с ключевыми лицами новой федеральной номенклатуры, да и сами являются частью этой номенклатуры. Поэтому в регионе они работают, имея как бы высочайший мандат, при этом система управления регионом настроена на исполнение относящихся к её ведению технических задач.

Приоритетные национальные проекты: региональное измерение.

Приоритетные национальные проекты (ПНП) стартовали в качестве федерального начинания, призванного задать прагматические основания идеи укрепления национального единства России. Регионы были поставлены перед фактом исполнения федерального задания. Со временем стало понятно, что разные составляющие этого проекта требуют разного по глубине и интенсивности участия региона: меньше всего его требует проект по образованию, больше всего – проект по сельскому хозяйству. В целом ситуация такова, что Нижегородская область, стараясь придерживаться исполнительского стиля осуществления ПНП, не сформировала внутреннего, регионального понимания этого проектного пакета. Регионального видения ПНП нет в системе региональной власти, нет его и у регионального экспертного сообщества, в сфере НКО.

Реализация ПНП в регионе имеет два ключевых аспекта: а) рутинная исполнительность (осуществление действий согласно федеральным регламентам и планам), б) стратегичность вкладываемых средств (гарантии получения в регионе качественного модернизационного эффекта). В таблице 1 все четыре проекта оцениваются по этим параметрам в шкале: «определёно удачно» (+), «определённо неудачно» (-) и «неопределённо/неясно» (?).

Таблица 1.

Прогнозные гипотезы 2007-2008 гг.

Формирование институтов региональной власти не завершилось. В ближайшей перспективе ключевым местом концентрации соревновательных усилий разного рода лоббистов станут места Нижегородской области в Государственной Думе. Все процессы будут происходить, скорее всего, на базе принципа лояльности, вытесняя на обочину формообразования структуры власти принцип профессиональной компетенции. Предстоящие в 2008 г. президентские выборы только усилят эту тенденцию. Названные обстоятельства будут определять стратегию действия региональных властей.

Кадровая политика: дискуссия о «москвичах» и «нижегородцах» останется, если система подготовки/переподготовки номенклатурных кадров не примет законченных технологических и прозрачных для региональной элиты и экспертов очертаний.

Динамика экономики области будет подчинена а) задачам федеральных бюджетных вливаний, которые дадут суммарный рост показателей бюджетообеспеченности, но вряд ли приведут к структурному развитию региональной экономики (например, к формированию производственных кластеров, к развитию кредитно-финансовой инфраструктуры и пр.); б) задачам финансово-промышленных групп, обеспеченных политическим влиянием в регионе, которые также дадут краткосрочный рост ряда показателей бюджетообеспеченности области, но не будут иметь инновационного или модернизирующего значения (будет рутинное перемещение капитала); в) задачам управления земельными ресурсами и государственной собственностью, которые поставит губернатор области. Все три финансовых потока в разной мере будут подчинены однотипной цели: закреплению каналов политического влияния в регионе. Макроэкономические показатели будут под большим контролем, чем микроэкономические.

Основной сферой создания рабочих мест станет торговля, что, вероятно, будет достаточно, чтобы исключить возможность роста числа безработных. Рост зарплаты будет «прощупываться» только статистически, на уровне «средней по области».

Существенным тормозом модернизационных инвестиций станут энергодефицит, изношенная инфраструктура, отсутствие у властей технологичных способов вовлечения человеческих ресурсов и знаний региона в стратегию общего дела (отложенная административная реформа).

Сфера услуг, - услуг ЖКХ, прежде всего, - существенных изменений не претерпит, если говорить о мероприятиях, которые могут обеспечить повышение качества. Ситуация останется на том же уровне, что теперь, с учётом, с одной стороны, продолжающегося физического износа инфраструктуры, а с другой – планов газового монополиста довести уровень газификации в области до 100 %.

Социальная сфера, скорее всего, останется в том же состоянии, что и теперь, но будет испытывать постепенно нарастающее негативное давление от старения населения, от не остановленной подростково-юношеской криминализации, наркомании и СПИДа, от тихого роста числа энергичных и организованных мигрантов, от не остановленной общей социальной депрессии коренного населения.

Малый бизнес продолжит существовать в качестве «крепостного крестьянина на оброке», частично адаптируется к новым требованиям. Если принцип «естественного отбора» сохранится, то проявятся социально-демографические издержки и потребуются дополнительные бюджетные вливания на социальную реабилитацию.

Завершится поглощение среднего бизнеса в городе. В сельских районах процедуры банкротства также расчистят место для крупных инвесторов. Если взаимодействие между этим сегментом бизнеса и властью по формированию новых рыночных ниш не будет налажен, финансово-экономические и социально-демографические (в сельской местности) издержки будут тормозить ландшафтную модернизацию региона.

Работа осуществлена при поддержке Научного Фонда ГУ-ВШЭ грант №06-01-0079

^[1] См.: Дахин А.В. Система государственной власти в России: феноменологический транзит // Полис. М., 2006. № 3. С.29-41

^[2] См.: Пашин В. Политический клиентизм кадровой политики властных структур: история и современность // Власть и элиты современной России. СПб.: Соц.общество им. М.М.Ковалевского. 2003. С.154-162

^[3] См.: http://www.president.kremlin.ru/appears/2005/04/25/1223_type63372type82634_87049.shtml

^[4] Административная реформа провалилась. 02.10.2006 18:44 МСК // http://www. edinros. ru/news.html?id=115723

^[5] См.: Дахин А.В. Публичная политика в ситуации изменения института легитимации глав исполнительной власти субъектов РФ. 01.29.2006 // http://www.megaregion.narod.ru/articles_text_14.htm,

^[6] См. Распопов Н.Изменение конфигурации региональной власти//Казанский федералист, №2.весна. Казань, 2003.

^[7] (См.: http://www.government.nnov.ru/?id=17958.

^[8] См.: http://www.niann.ru/?id=310832

^[9] См.: http://www.niann.ru/?id=310824

^[10] (См. Распопов Н. П., Маслов О.Ю., Прудник А.В.Анализ распределения функций управления между государством и корпоративным капиталом в политической, экономической и социальной сферах развития региона (на примере Нижегородской области) // Сб. статей. Публичная сфера, гражданское общество и власть: опыт развития и взаимодействия. – Москва. 2007..

^[11] см.: Филатов А., Ярош Ю. Только для москвичей // Ведомости. №15 (1789) 30.01.2007)

^[12] Федоринова Ю., Осетинская Е. Интервью: Олег Дерипаска, владелец холдинга “Базовый элемент”. «Потенциал реформ сверху исчерпан» // Ведомости. №14 (1788). 29.01.2007

^[13] См.: Царёва Е. МЕГА-проблемы // Биржа. 2006. № 43, 07.11.2006;