На правах рукописи
ЕМЕШОВ ВЕНИАМИН ИСААКОВИЧ
ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Специальность 12.00.02. – конституционное право;
муниципальное право
А В Т О Р Е Ф Е Р А Т
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук
МЫТИЩИ - 2009
Работа выполнена на кафедре публичного права России и зарубежных стран Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Марийский государственный университет»
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент,
Заслуженный юрист Российской Федерации
Михеева Татьяна Николаевна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор,
Еремин Алексей Роальдович
кандидат юридических наук, доцент
Кузьмин Михаил Александрович
Ведущая организация: Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Башкирский государственный университет»
Защита состоится 3 октября 2009 года в 15 часов на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 513.002.04 при Российском университете кооперации по адресу : 141014, Московская область, г. Мытищи, ул.Веры Волошиной, д.12/30, зал заседаний диссертационных советов.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российского университета кооперации; автореферат диссертации размещен на официальном сайте Российского университета кооперации: http://www.ruc.su
Автореферат разослан « 25 » августа 2009 года.
Ученый секретарь
объединенного диссертационного совета
кандидат юридических наук О.А. Иванова
Общая характеристика диссертационной работы
Актуальность темы исследования. Процесс преобразований в организации и деятельности публичной власти на федеральном и региональном уровнях требует принципиального совершенствования «вертикальной» организации законодательной власти и ее взаимосвязи с различными городскими и сельскими поселениями, с местным населением. Решение проблем организации власти как в государственной, так и в муниципальной формах трудно представить без эффективного функционирования представительных органов местного самоуправления.
Представительные органы муниципальных образований являются институтом организации народовластия на местном уровне, организационно отделенном от государственной системы в Российской Федерации, при этом формы народовластия функционально неразрывно взаимосвязаны.
Последовательная научно обоснованная реализация конституционных принципов и гарантий представительных органов местного самоуправления, обеспечение их материально-финансовой и иной автономии и независимости от государственного аппарата в рамках муниципальной компетенции позволят этому важнейшему институту ускорить формирование и развитие гражданского общества в России, повысить активность населения и приблизить власть к народу. Представительные органы как элемент местного самоуправления являются надежной основой решения вопросов социально-экономического, политического и иного характера в Российской Федерации.
Отдельные аспекты формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления остаются неисследованными, хотя острая потребность в этом ощущается. Актуальность темы диссертационного исследования и ее значимость подтверждается Посланием Президента России Д.А.Медведева Федеральному Собранию от 5 ноября 2008г., в котором особо подчеркнуто, что в современных условиях представительные органы местного самоуправления должны быть более действенными в решении конкретных задач.
Проблемы, стоящие перед представительными органами местного самоуправления в России многоаспектны: определения компетенции и полномочий представительных органов в целом; организационного обособления представительных органов местного самоуправления от органов государственной власти; пределов самостоятельного регулирования круга местных дел муниципальными представительными органами и законодательного регулирования этих вопросов органами государственной власти; взаимоотношений и взаимосвязи представительных органов местного самоуправления с населением и органами государственной власти. Анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, фактического положения дел на местах показывает, что большинство этих вопросов решается фрагментарно или неполно.
Предлагаемый анализ особенностей формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления может быть во многом востребован в связи с проведением реформы местного самоуправления в Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы характеризуется тем, что проблемы формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления Российской Федерации в отечественной науке конституционного и муниципального права все более привлекают внимание исследователей.
До 1917г. отечественная юридическая наука уделяла значительное внимание изучению и решению проблем местного самоуправления. Деятельность земских распорядительных органов самоуправления рассматривалась в работах российских ученых и государственных деятелей В.П.Безобразова, М.М.Богословского, А.Н.Васильчикова, Б.Б.Веселовского, С.Ю.Витте, М.Ф.Владимирского-Буданова, В.М.Гессена, А.Д.Градовского, П.П.Гронского, А.А.Кизеветтера, Н.М.Коркунова, В.О.Ключевского, Н.И.Лазаревского, В.Н.Лешкова, Б.Э.Нольде, М.И.Свешникова, Б.Н.Чичерина и других. Их работы представляют большой научный и практический интерес и в настоящее время, так как законоразработчикам и законоприменителям по проблемам местного самоуправления приходится решать задачи во многом схожие с теми, что стояли перед Россией во второй половине XIX - в начале XXвв.
В советское время и в конце XX- в начале XXI вв. проблемы земского и местного самоуправления изучались и нашли отражение в работах ученых В.Ф. Абрамова, В.В.Гармизы, Н.Г.Герасименко, Л.В.Гильченко, Л.Г.Захаровой, Н.И.Пирумовой, Э.В.Черняк и других.
Настоящее исследование опирается на труды российских ученых-юристов: С.А.Авакьяна, С.С.Алексеева, С.В.Арбузова, П.А.Астафичева, И.В.Бабичева, И.Л.Бачило, В.И.Васильева, В.Д.Горобец, А.Р.Еремина, Д.А.Керимова, Е.М.Ковешникова, А.И.Ковлера, Ю.М.Козлова, А.Н.Кокотова, И.В.Котелевской, М.А.Краснова, М.М.Курманова, О.Е.Кутафина, Б.М. Лазарева, Л.Н.Линик, Г.В.Мальцева, Н.А.Михалевой, В.С.Мокрого, Л.А.Нудненко, И.И.Овчинникова, Н.В.Постового, А.А.Сергеева, В.М.Сырых, Ю.А.Тихомирова, А.А.Уварова, В.И.Фадеева, Т.Я.Хабриевой, А.Ф.Шебанова, К.Ф.Шеремета, Е.С.Шугриной, Н.В.Щербаковой, В.Е.Чиркина, И.С.Яценко и других.
Целью диссертационного исследования является изучение конституционно-правовых основ формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления Российской Федерации, выявление проблем в данной сфере и предложение путей их решения.
Реализация поставленной цели диссертационного исследования предполагает выполнение комплекса взаимосвязанных задач, в ряду которых наиболее значимыми являются:
1. Исследование историко - правовых аспектов формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления в России и за рубежом.
2. Характеристика правового статуса современных представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации.
3. Проведение правового анализа формирования представительных органов муниципальных образований на уровне муниципального района в современных условиях.
4. Выявление основных проблем правового регулирования организации, деятельности и выборов представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации.
5. Изучение особенностей деятельности депутатов представительных органов местного самоуправления.
6. Определение правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления.
7. Определение конституционно – правовых основ участия представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе субъектов Российской Федерации.
8. Выявление путей и способов совершенствования взаимодействия населения с представительными органами местного самоуправления и их взаимодействия с другими органами местного самоуправления и органами государственной власти в Российской Федерации.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие при формировании и деятельности представительных органов местного самоуправления Российской Федерации.
Предметом исследования выступают нормы права в Конституции Российской Федерации, федеральном законодательстве, конституциях (уставах), законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, закрепляющие формирование и деятельность представительных органов местного самоуправления, взаимодействие Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе.
Методологическая основа исследования. В качестве методологической основы настоящего исследования выступают общенаучные и частные методы познания: конкретно-исторический, социологический, формально-юридический, системно-структурный и сравнительно-правовой.
Нормативную базу исследования составили Европейская хартия местного самоуправления, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, Международный пакт о гражданских и политических правах, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, законодательные акты России в XIX-XX вв.
Научная новизна исследования заключается в том, что проблемы формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления недостаточно изучены правовой наукой. Настоящая диссертация представляет собой одно из немногих исследований в этой области конституционно-правовых отношений, в котором автором дается достаточно полный сравнительно-правовой анализ законодательства ряда субъектов Российской Федерации.
В работе формулируются теоретические и практические рекомендации по дальнейшему совершенствованию формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления: участие представительных органов муниципальных образований в законодательном процессе; нормативно-правовое регулирование взаимодействия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований.
Научная новизна нашла отражение в основных положениях, выносимых на защиту:
1. Несмотря на конституционную норму об отделении органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, представительные органы муниципальных образований по сути и содержанию своей деятельности имеют схожие черты с законодательной (представительной) ветвью государственной власти любого демократического государства. Объединяющим началом, в данном случае, является представительство как способ выражения власти народа (населения), позволяющий реализовать населению посредством представительной демократии принцип народовластия на более низком уровне публичной власти – местном самоуправлении.
2. Среди комплекса прав представительного органа муниципального образования одним из важных выступает право его законодательной инициативы на внесение проектов законов в представительный (законодательный) орган субъекта Российской Федерации, что следуя классическому пониманию, в материальном аспекте означает возможность внесения и рассмотрения законопроекта в законодательный орган, а в процессуальном смысле – совокупность процедур реализации указанной инициативы в законодательном органе. Вместе с тем, данное право по отношению к представительному органу муниципального образования следует рассматривать как право населения городского и сельского поселений, муниципального района, городского округа и иной муниципальной территории посредством представительства реализовать возможность своего участия в законодательном процессе субъекта Российской Федерации.
3. Диссертант пришел к выводу о необходимости законодательного разрешения коллизии, заключающейся в том, что в законодательстве о местном самоуправлении РФ и ее субъектов нет перечня тех государственных полномочий, которые могут передаваться представительным органам местного самоуправления. Автор предлагает передать следующие государственные полномочия : регистрацию актов гражданского состояния; первичный воинский учет на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты; вопросы создания, исполнения полномочий и обеспечения деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; осуществление ревизий финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий в части целевого и эффективного использования материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления указанных полномочий.
4. После вступления Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ в силу остался законодательно неурегулированным вопрос о статусе выборных лиц представительного органа муниципального образования. В работе обоснована необходимость принятия Федерального закона о правовом статусе (правовом положении) депутата представительного органа муниципального образования, отражающего правовую природу депутатского мандата (основания возникновения, сроки действия и прекращения), полномочия (права и обязанности), гарантии и формы депутатской деятельности, отчетность, юридическую (правовую) ответственность и формы поощрения депутатов муниципальной (публичной) власти. Права и обязанности, составляющие правовой статус, должны регламентироваться исключительно законом, что позволит не только поднять престиж депутатского мандата, но и установить более жесткие законодательные рамки ответственности выборных лиц представительных органов местного самоуправления.
5. Ввиду того, что способ формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений представляется диссертанту нарушающим механизм свободных выборов и подрывающим смысл выборного органа, предлагается исключить п.1 ч.4 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ в части формирования представительного органа муниципального района из представителей поселений. Данное предложение основывается на анализе общепризнанных норм международного права – ст.3 Европейской хартии местного самоуправления (1985 г.), ст.3 Протокола №1 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), ст.25 Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.), ч.3 ст.3, ч.2 ст.32, ч.2 ст.130 Конституции Российской Федерации.
6. Субъектами Российской Федерации не в полной мере использована возможность нормативного правового регулирования деятельности представительных органов местного самоуправления. В подавляющем их большинстве основным принципом законодательного регулирования стало создание юридических «рамок» для уставов муниципальных образований. Разрешение вопросов расширения и сужения пределов уставного регулирования зависит от более точного определения в федеральном и региональном законодательстве соотношения законодательного и уставного регулирования. В данном случае, при использовании сферы совместного ведения федерации и субъекта Российской Федерации, следует исходить из презумпции компетенции последнего.
Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы для совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, а также в практической деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований; в научно-исследовательской работе; в процессе преподавания курсов конституционного права, муниципального права, спецкурсов, при подготовке программ, методических рекомендаций и учебных пособий.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена, обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры публичного права России и зарубежных стран Марийского государственного университета.
Отдельные проблемы, исследованные в диссертации, излагались и обсуждались на научных конференциях по итогам научно-исследовательской работы Марийского государственного университета за 2006, 2007гг., региональных научно-практических конференциях и семинарах, на XI Вавиловских чтениях - всероссийской междисциплинарной научной конференции, проведенной 6-9 декабря 2007 г. в Марийском государственном техническом университете под эгидой Российской академии наук, XII Вавиловских чтениях – 27-30 ноября 2008 года, а также нашли свое отражение в научных публикациях автора.
Материалы диссертационного исследования апробировались автором при проведении учебных занятий по курсу «Муниципальное право России» со студентами юридического факультета Марийского государственного университета. Основные результаты, выводы диссертационного исследования также апробированы и внедрены в учебный процесс юридического факультета Чувашского государственного университета.
Ряд выводов диссертанта использован в процессе работы над уставом муниципального образования «Горномарийский район» Республики Марий Эл, а также материалы диссертации использованы автором при проведении методического семинара с депутатами представительного органа и с работниками местной администрации муниципального образования «Горномарийский район» Республики Марий Эл.
Структура диссертации определена содержанием темы исследования. Она состоит из введения, трех глав, содержащих выводы, заключения и библиографического списка.
Основное содержание диссертационной работы
Во введении обоснованы актуальность и научная новизна темы, рассмотрена степень ее изученности, определены объект и предмет, цель и задачи, методологическая и правовая база исследования, охарактеризованы теоретическая и практическая значимость проведенной работы, обозначена апробация результатов исследования.
В первой главе - «Историко – правовые аспекты формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления в России и за рубежом» рассмотрены процессы становления и развития представительных органов земского и местного самоуправления в России с периода органов земского самоуправления второй половины XIX в. по настоящее время (современный период). Изучены историко-правовые аспекты представительных органов муниципальных образований; охарактеризован зарубежный опыт развития представительных органов муниципальных образований.
В первом параграфе – «Становление и развитие представительных органов земского и местного самоуправления в России во второй половине XIX – начале XXI вв.» отмечается, что представительство на уровне местного самоуправления в России имеет давнюю историю, насчитывает вековые традиции. Его самобытность коренным образом отличает российское народовластие от европейского. Земские учреждения представляли совокупность представительно-распорядительного (земское собрание) и исполнительного (земская управа) органов. При такой системе не было разногласий между исполнительной и распорядительной властями, они действовали согласованно. Представительные органы земств наряду с городским самоуправлением были специфической российской моделью местного самоуправления и первым опытом зарождения публичного гражданского общества в России.
Автор отмечает, что вплоть до социалистической революции 1917 г. представительные органы земского самоуправления заслуженно завоевали и имели довольно прочные позиции в обществе, играли выдающуюся роль в подъеме народного благосостояния и проведении политических преобразований в России. Именно реформы местного самоуправления обусловили появление в начале XX в. пo-настоящему представительного органа народовластия – Государственной Думы.
Подчеркивает, что на социалистическом этапе развития России была создана новая форма государства – республика советов, действовала система советов всех уровней. Основными принципами организации местных советов были провозглашены полновластность, выборность, коллегиальность, единство советов всех уровней и прочее. Другое дело, что на определенном этапе советы превратились в бесправный, практически бесполезный придаток развитой бюрократической машины, двигателем которой была партия большевиков (коммунистов) и столь же бюрократической верхушки самих советов – их исполкомов. Советы стали составной частью административно-командной системы управления государством. Реально действующего местного самоуправления в СССР не было и быть не могло. Все это вместе взятое и обусловило неизбежность реформирования системы местной власти.
Диссертант отмечает, что важнейшей вехой в законотворческом процессе по выделению представительных органов из системы единой государственной власти путем передачи этим органам определенных властных полномочий и совершенствованию реформы местного самоуправления на рубеже XX – XXI вв. стала новая редакция Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.[1] Анализ его положений в комплексе с положениями проектов федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы, внесенных в Государственную Думу Правительством РФ, позволяет выделить основополагающие положения Федерального закона в качестве новаций в организации местной власти.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ установлен ряд федеральных гарантий участия граждан в деятельности местного самоуправления, введены нормы прямого действия, обеспечивающие гарантии реализации прав граждан России на осуществление местного самоуправления. В Федеральном законе предпринята попытка унификации положений о территориальной организации местного самоуправления на основе введения во всех субъектах Федерации двухуровневой системы организации местного самоуправления. Концептуальное положение о двухуровневой территориальной организации местной власти соответствует как конституционным положениям, так и международным нормам, а также традициям и реальной практике организации местного самоуправления и государственного управления на местном уровне, сложившимся в субъектах Российской Федерации.
Начиная с 1990 года по 2003 год, выделено три принципиально отличающихся друг от друга и по форме и, главное, по содержанию законов федерального уровня, регулирующих аспекты деятельности представительных органов местного самоуправления. Представительные учреждения на местах - с одной стороны, неизбежный продукт современного государства, с другой - его необходимый элемент. Усиление или ослабление государственных начал на местном уровне зависит не столько от формально-организационной формы системы органов на местах, сколько от политического режима государства и конкретных обстоятельств развития страны в тот или иной период.
Во втором параграфе - «Местные представительные органы: зарубежный опыт» изучены многочисленные модели местного самоуправления. Выделены: англосаксонская (английская), континентальная (французская), «советская» модели местного самоуправления. Классификация муниципальных систем в соотношении с государственной властью с одной стороны, и структурно-функциональная классификация, с другой, позволяет вывести определенные закономерности образования и функционирования муниципальных представительных органов.
Объединяющее начало всех муниципальных систем в том, что как бы ни была встроена система управления на местах в общегосударственную систему, во всех демократически развитых странах она имеет главную отличительную особенность: широко развитые формы участия населения в решении местных вопросов и, прежде всего, посредством представительной демократии.
Проведенный автором сопоставительный анализ зарубежного муниципального опыта свидетельствует, что российская традиция представительства в системе местного самоуправления имеет тенденцию развития в русле европейской, где независимость местных представительных сообществ от государственной власти строго регламентируется законом. В Европейской хартии местного самоуправления 1985 г. подчеркивается, что право самостоятельно решать на местном уровне часть публичных дел реализуется органами местного самоуправления прежде всего в интересах населения и осуществляется «советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Советы и собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами. На всех уровнях местного управления, не только там, где функционирует самоуправление, но и где действует система децентрализации, значительными правами наделены местные представительные органы, через которые обеспечивается влияние общества на местную бюрократию[2].
Во второй главе - «Формирование и деятельность представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации» охарактеризован правовой статус современных представительных органов местного самоуправления, представлен анализ ряда проблем их формирования, оценены вопросы правового регулирования организации, деятельности и выборов представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации и проанализированы некоторые аспекты современного правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления.
В первом параграфе - «Правовой статус современных представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что положениями данные органы имеют четко очерченный круг функций и полномочий, закрепляемый в уставах; муниципальные представительные органы наделены определенной частью общенародной собственности и выступают в отношении нее собственником с оформлением юридического лица; гарантией самостоятельности служит право окончательного решения вопросов, находящихся в их компетенции, без какого-либо предварительного согласования; организационно-правовая гарантия самостоятельности – система демократических институтов, норм, положений, которыми реализуется процесс разработки и принятия решений, их реализации; самостоятельность проявляется также и в фактической стороне деятельности, поведенческом факторе органа, выражающем его активность, судебные гарантии деятельности представительных муниципальных органов. Отмечено, что основной функцией представительных органов местного самоуправления является функция народовластия.
Характеризуя уровень представительной власти, автор подчеркивает, что представительный орган муниципального образования – это учредительный (вправе принимать устав муниципального образования), коллегиальный (принимает решения коллегиально), нормотворческий (в его компетенцию входит издание нормативных правовых актов) орган местного самоуправления. Исполнительный орган муниципального образования (местная администрация) подотчетен представительному органу муниципального образования.
Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляются сходом граждан. Данная норма применяется в 82 муниципальных образованиях на территории 21 субъекта РФ. При этом 34 муниципальных образования расположены в Дальневосточном федеральном округе, а 25 – в Сибирском федеральном округе. Большая часть таких муниципальных образований расположена на территории Республики Саха (Якутия), Красноярского края и Хабаровского края – 14, 13, и 11 соответственно[3].
Производные функции представительных органов местного самоуправления отражают различные стороны функции народовластия: представительную, правотворческую, контрольную.
В развитии этих положений отмечается, что представительная функция призвана отражать волю народа. Именно избирателям муниципального образования предоставлено право формировать данный орган и воздействовать на ее работу. Выборность и «мандат народа» – определяющие свойства этой функции. Это и способ формирования представительного органа, и способ его функционирования и деятельности. Представительство как способ функционирования и деятельности выражается прежде всего в обязанности местного самоуправления поддерживать тесные отношения с избирателями. Другой аспект представительной функции – отражение в его деятельности общественных интересов, которые фиксируются в актах, решениях, в иных действиях данного органа. Природа представительных органов местного самоуправления не исчерпывается только функцией, связанной с осуществлением интересов населения муниципального образования. Учет интересов граждан и их реализация властными структурами образуют две составные части организационно-функциональной характеристики выборных представительных органов на местах. Самые разные аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с населением отражаются в системе отношений народного представительства. Она включает в себя отношения, возникающие при формировании представительных органов власти; отношения, связанные с осуществлением народом управленческих функций; отношения, олицетворяющие контроль за функционированием представительной системы.
Издание правовых актов представительными органами местного самоуправления обусловлено публично-правовым характером их деятельности и закреплено в законодательстве (ст. 43 Федерального закона № 131 от 6 октября 2003 г.). Подробно регламентированная прежде правовая деятельность местных органов власти в современных условиях отличается значительной степенью свободы усмотрения. При этом она может быть реализована только в рамках предусмотренных законом требований. По своему содержанию их правовая деятельность носит подзаконный характер, т.е. осуществляется на основе и во исполнение законодательства РФ и ее субъектов.
Основными формами правовой деятельности местных представительных органов являются правотворчество и правоприменение. Определяющей функцией необходимо признать правотворческую функцию, по отношению к которой правоприменительная служит вспомогательной. Функция правотворчества местных органов власти направлена на регулирование различных сторон общественной жизни, на установление должного правового порядка. Правотворческая функция связана также с восполнением существующих пробелов в законодательстве и конкретизацией законодательных норм.
Сущность контрольной функции представительного органа любого уровня проявляется в том, что при демократически организованной (выборной) власти народу и непосредственно создаваемым им органам принадлежит право контролировать деятельность властных структур, это необходимое условие реализации правотворческой функции. Контроль муниципального органа имеет двоякую форму выражения: с одной стороны, это контроль депутата представительного муниципального органа за состоянием реализации решений представительного органа на местах, и контроль всего представительного органа за соблюдением и исполнением решений представительного органа иными муниципальными структурами – с другой. При этом сам представительный орган муниципального образования находится под контролем государственных органов, так как он является правоприменительным органом, продуцирующим подзаконные акты, и под контролем населения, выраженном в различных формах прямой демократии.
Автор отмечает, что юридическую ответственность представительных органов муниципальных образований можно определить как конституционную и гражданско-правовую. Одно из направлений конституционной ответственности определяется как ответственность властных структур перед обществом за реализацию тех полномочий, которые народ как единственный носитель власти передал конкретным государственным институтам и отдельным личностям. Автор солидарен с выводами отдельных авторов, которые в соответствии со структурно-функциональными линиями взаимодействия делят конституционную ответственность муниципальных органов как специфических властных структур на государственно-правовую (ответственность перед органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ) и ответственность перед населением в результате утраты доверия населения. Гражданско-правовую ответственность представительные органы несут перед физическими и юридическими лицами.
Полномочия представительных органов местного самоуправления можно классифицировать на обязательные исключительные полномочия, устанавливаемые федеральным законом; обязательные полномочия, реализуемые по усмотрению населением либо представительным органом на основе норм федерального закона; полномочия, право реализации которых принадлежит данным органам на основе норм федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; неурегулированные законами общие полномочия в местных масштабах; делегированные от государства полномочия.
Проведенный автором анализ свидетельствует, что в современных условиях, необходимо законодательно разрешить коллизию, заключающуюся в том, что в законодательстве о местном самоуправлении РФ и ее субъектов нет перечня тех государственных полномочий, которые могут передаваться представительным органам муниципальных образований. Предлагается передать следующие государственные полномочия: по актам гражданского состояния; первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты; вопросы создания, исполнения полномочий и обеспечения деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; осуществление ревизий финансово-хозяйственной деятельности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий в части целевого и эффективного использования материальных ресурсов и финансовых средств, переданных для осуществления указанных полномочий.
Во втором параграфе – «Формирование представительных органов муниципальных образований на уровне муниципального района в современных условиях» конкретизировано, что представительные органы муниципальных районов в Республике Марий Эл, в Республике Мордовия и в Чувашской Республике формируются путем муниципальных выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а, например, представительный орган – Дума Ростовского муниципального района Ярославской области состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.
Необходимо отметить, что в Думе Ростовского муниципального района Ярославской области на формирование представительного органа муниципального образования на уровне района очевидно повлиял предыдущий опыт непрямых выборов в губернские земские учреждения, которые избирались земскими собраниями из числа гласных согласно «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. и их формирование производилось путем многоступенчатых выборов и непрямого представительства, а уездные земские собрания состояли из гласных, избираемых избирательными собраниями и волостными сходами от сельских местных обществ[4]. Кроме избранных населением гласных в состав земских собраний входили и некоторые лица по должности – прежде всего от ведомств, по предложению руководства. Таких лиц могло быть одно, два или три – в уездном, до четырех – в губернском земском собраниях.
Новый вариант формирования представительного органа муниципального образования на уровне района из глав и депутатов сельских поселений, по мнению диссертанта, нарушает принцип свободных выборов и противоречит ч.3 ст.3, ч.4 ст.15, ч.2 ст.32, ч.2. ст.130 Конституции Российской Федерации и ст.3 Европейской хартии местного самоуправления.
Названные нормы, как следует из ч.4 ст.15 во взаимосвязи с ч.1 ст.55 Конституции Российской Федерации, являются составной частью правовой системы Российской Федерации, а закрепленные в них принципы избирательного права признаются и гарантируются Российской Федерацией в качестве конституционных прав и свобод.[5]
Европейской хартией местного самоуправления установлено, что право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования (ст.3). Порядок формирования представительного органа муниципального образования на уровне района вышеуказанным способом не соответствует данным критериям Европейской хартии местного самоуправления. Как автором упоминалось выше, в этой связи усматривается нарушение ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации, закрепляющей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Указанную норму хартии можно отнести к общепризнанным нормам международного права, поскольку она ратифицирована всеми европейскими странами, в частности Российской Федерацией. В связи с чем необходимо внести изменение в ст.35 Федерального закона №131 от 6 октября 2003 года в части исключения п.1 ч.4 ст.35, регламентирующей формирование представительного органа муниципального района из представителей поселений.
В третьем параграфе - «Проблемы правового регулирования организации, деятельности и выборов представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации» сгруппированы в соответствии с выводами об историко-теоретических основах организации и деятельности муниципальных представительных органов и выявленными закономерностями их развития в сравнительном анализе.
Первая группа проблем определяется автором многоуровневостью нормативно-правового регулирования организации и деятельности муниципальных представительных органов, сложностью их взаимоотношений с органами государственной власти в Российской Федерации. В их числе такие, как упорядочение уровней, пределов, форм правового регулирования деятельности представительных муниципальных органов. Вопрос сложен, учитывая специфику РФ, во-первых, как федеративного государства с непростыми взаимоотношениями федерации и ее субъектов, во-вторых, провозглашенного принципа правового государства, определяющего вовлеченность России в международное правовое пространство; определение оптимального соотношения муниципальной представительной власти и государственной власти на различных уровнях административно-территориального деления страны.
Вторая группа проблем связана, по мнению диссертанта, с необходимостью совершенствования взаимоотношений муниципальных представительных органов с населением. К ней относятся проблемы оптимальной избирательной системы при выборах представительных органов местного самоуправления; соотношения прямой и представительной демократии на местном уровне при выработке общеобязательных правил в рамках муниципального образования; использование иных форм прямой демократии, установленных в федеральном законе, в соотношении с представительными органами.
Третья группа проблем – оптимизация организационно-правовых отношений представительного органа с иными муниципальными структурами. Среди этих проблем выделяются такие как взаимоотношения представительных учреждений и иных органов в муниципальной системе; определение оптимальной структуры муниципального представительного органа.
Диссертантом отмечено, что местное сообщество (население) может выразить свою волю непосредственно на местном референдуме, сходе или через представительный орган местного самоуправления (совет депутатов, собрание представителей), полномочия которого позволяют избрать главу муниципального образования из числа собственных депутатов.
Проведенный автором анализ свидетельствует, что функционирующая в стране система местного самоуправления все еще нуждается в дальнейшем совершенствовании к конституционной модели. Несмотря на то, что нормативная база и комплекс проведенных организационных мероприятий подтверждают факт перехода России к автономной модели местного самоуправления, однако экономическая зависимость представительных органов местного самоуправления сохраняется от вышестоящих органов государственной власти. В связи с этим основные усилия в рамках второго этапа муниципальной реформы, как представляется, должны быть направлены, прежде всего, на завершение формирования экономических основ местного самоуправления, являющихся гарантом обеспечения финансово-хозяйственной самостоятельности местных представительных органов власти.
Необходим, как считает автор, системный подход к правовому регулированию представительных органов муниципальных образований, а также об обязательном согласовании правовых актов между публичными органами власти, что позволит избежать противоречий при их толковании и применении.
Проблема компетенциальной отнесенности урегулирования конкретных муниципальных отношений в субъекте федерации так и остается неразрешенной. В большинстве субъектов РФ основным принципом законодательного регулирования системы представительных органов местного самоуправления является принцип создания юридических «рамок» для уставов муниципальных образований. Разрешение проблемы расширения и сужения пределов уставного регулирования зависит от более точного определения в федеральном и субъектном законодательстве соотношения законодательного и уставного регулирования. В данном случае при использовании сферы совместного ведения федерации и субъекта РФ следует исходить из презумпции компетенции субъектов федерации.
Федеральные органы государственной власти РФ должны принимать участие в правовом регулировании деятельности представительных органов муниципальных образований в создании гарантий от возможных нарушений конституционных принципов при осуществлении местного самоуправления, в частности, в связи с необходимостью четко разграничить полномочия органов местного самоуправления. Одним из основных направлений совершенствования действующего законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении, должна быть поддержка законодательных инициатив представительных органов муниципальных образований, а также акцентирование внимания на конкретное отражение в законодательстве местных проблем и региональных особенностей.
В четвертом параграфе – «Особенности деятельности депутатов представительных органов местного самоуправления» отмечено, что Федеральный закон от 6.10.2003 №131-ФЗ определяет депутата как члена представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.
Депутат непосредственно выражает волю населения муниципального образования в целом, формализуя её в своих решениях. При этом представительный орган является главным нормотворческим органом муниципального образования. Он обладает общей нормотворческой компетенцией. Нормотворческая компетенция иных органов является специальной. Особая связь представительного органа с населением, главным субъектом муниципальных правоотношений, обеспечивается также тем, что прямо или косвенно он формируется населением в лице избирательного корпуса. Кроме того, она обеспечивается коллегиальным характером работы представительного органа.
Формами деятельности депутатов представительных органов муниципальных образований, по мнению автора, являются: участие в сессиях (заседаниях) представительного органа местного самоуправления; участие в формировании и работе комитетов, комиссий представительного органа местного самоуправления; выполнение поручений представительного органа местного самоуправления; внесение в представительный орган в порядке нормотворческой инициативы проектов нормативных правовых актов представительного органа, а также поправок к ним, участие в разработке нормативных правовых актов представительного органа и в депутатских слушаниях; обращение с депутатским запросом; участие в осуществлении контроля за соблюдением устава муниципального образования, нормативных правовых актов представительного органа; участие в расследованиях, проводимых представительным органом; обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан, иных лиц; участие в работе депутатских объединений; работа с избирателями.
Роль и место депутата представительного органа местного самоуправления находит правовое опосредование в правовом статусе депутата.
В этой связи представляется исключительно важным, чтобы данная проблема была решена не только на законодательном уровне, но еще и подкреплялась бы достаточно глубокими теоретическими разработками в этой области. Практическое значение законодательного определения понятия «правовой статус депутата представительного органа власти» состоит в том, что данная категория непосредственно затрагивает интересы населения, поскольку речь идет о правовом положении представителей в органах муниципальной публичной власти, призванных в максимальной степени выражать самые разнообразные интересы населения.
Необходимо в кратчайшие сроки на федеральном уровне с целью установления гарантий выборных лиц местного самоуправления комитетом Совета Федерации по вопросам местного самоуправления Федерального Собрания Российской Федерации подготовить проект Федерального закона «О внесении изменения в статью 40 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для внесения в порядке законодательной инициативы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (гарантии организационные, материальные, трудовые).
В третьей главе - «Пути и направления совершенствования деятельности представительных органов местного самоуправления» изучены пути совершенствования взаимодействия населения с представительными органами местного самоуправления и взаимодействия представительных органов местного самоуправления с иными органами местного самоуправления и органами государственной власти в Российской Федерации.
В первом параграфе - «Совершенствование взаимодействия населения с представительными органами местного самоуправления» установлено, что одной из форм совершенствования деятельности представительных органов местного самоуправления является решение проблемы соотношения форм участия населения в реализации реального, а не декларативного права на представительную демократию на местном уровне.
Основными формами реализации данного права являются муниципальные выборы, местный референдум. Референдум определен как форма взаимодействия населения и представительного органа местного самоуправления. Причинами проведения референдума являются необходимость выявления мнения населения по наиболее важным вопросам местного значения либо желание достижения наивысшей степени легитимности в необходимых случаях.
Автор подчеркивает, что муниципальный уровень власти характеризуется наибольшей вариативностью форм демократии, причем дать четкую их структуризацию невозможно, так как по инициативе населения они могут свободно перетекать из одной формы в другую. Указано, что намечена тенденция увеличения демократических начал в простых формах самоорганизации, - поселениях. Соответственно, чем сложнее организация населения, тем более регламентированной, жестко организованной должна быть и демократия.
Формы демократии по характеру взаимодействия с представительными муниципальными учреждениями можно представить следующим образом:
- формы прямого волеизъявления при выборах и отзыве депутатов представительного органа. При выборах предпочтительнее мажоритарная система в силу ряда причин - усиление связи с населением и усиление ответственности депутатов перед населением, деполитизация муниципальной сферы, простота и эффективность ее применения;
- альтернативные представительным органам формы (референдум, опросы). Необходимо предусмотреть в первую очередь не политические, а правовые рамки и условия применения референдума на местном уровне;
- формы, замещающие собой представительные органы (территориальное общественное самоуправление, сходы, конференции). Наиболее эффективны в муниципальных образованиях и на муниципальных территориях с малой численностью населения;
- формы воздействия населения на процесс принятия решений представительным органом (депутатский наказ, народная инициатива, обсуждение населением проектов актов представительного органа по вопросам местной жизни). Наиболее эффективные способы конструктивного сотрудничества власти в лице представительных органов и населения совместно с контрольными формами;
- формы контроля населением представительного органа (отчет депутата перед избирателями).
Одной из эффективных форм взаимодействия населения с представительными органами муниципальных образований, по мнению диссертанта, являются публичные слушания. Публичные слушания – аналог парламентских слушаний. Согласно ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ публичные слушания могут проводиться для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования – главой муниципального образования.
На публичные слушания должны выноситься следующие проекты и вопросы: проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав; проект местного бюджета и отчет о его исполнении; проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства; вопросы о преобразовании муниципального образования.
Как видно, организационные основы местного самоуправления и современные формы непосредственной демократии призваны обеспечить взаимодействие населения с представительными органами муниципальных образований, самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, создать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном (публичном) уровне власти.
Во втором параграфе - «Совершенствование взаимодействия представительных органов муниципальных образований с иными органами местного самоуправления и органами государственной власти в РФ» выделены проблемы определения системы органов местного самоуправления, взаимодействия представительных органов местного самоуправления с иными органами местного самоуправления, структура и организация их работы, взаимодействие представительных органов местного самоуправления с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, даны рекомендации по приведению муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Отмечена особая положительная роль, которую они играют в этих процессах, в том числе взаимодействии муниципальных органов, глав муниципальных образований.
Автор отмечает, что в настоящее время найден новый многообещающий инструмент для осуществления взаимодействия представительных органов государственной власти и местного самоуправления. В ряде регионов РФ были образованы новые консультативно-совещательные органы – Советы представительных органов местного самоуправления при парламентах субъектов РФ. Основные задачи Советов: содействие деятельности представительных органов муниципальных образований; обобщение и распространение положительного опыта работы представительных органов местного самоуправления; рассмотрение законодательных инициатив, вносимых в парламент субъекта РФ; развитие сотрудничества с представительными органами местного самоуправления в других субъектах РФ; информационно-аналитическое обеспечение взаимодействия парламента субъекта РФ и представительных органов местного самоуправления; содействие в защите прав и интересов представительных органов муниципальных образований в органах государственной власти субъекта РФ.
Как показывает практика, субъекты РФ определяют собственные подходы к формам взаимодействия, и в этом отношении опыт каждого субъекта РФ уникален. В Республике Марий Эл наработан и используется определенный опыт взаимодействия депутатов представительных органов трех уровней: депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ от Республики Марий Эл, депутатов законодательного (представительного) органа Республики Марий Эл и депутатов представительных органов муниципальных образований в Республике Марий Эл. По большей части такое взаимодействие носит характер информационного обеспечения, методической, консультативной и организационной поддержки и помощи. В Чувашской Республике для осуществления механизма взаимодействия между органами государственной власти и представительными органами муниципальных образований и глав городов и районов Чувашии был образован Совет глав районов и городов при Президенте Чувашской Республики. 26 мая 2006 г. в республике прошел первый съезд муниципальных образований Чувашии, на котором был создан Совет муниципальных образований Чувашской Республики. Такое взаимодействие обосновывается совместными целями и задачами органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований.
В целом, по мнению автора, взаимодействие всегда носит конкретный характер. В каждом отдельном случае должны быть указаны направления и формы взаимодействия сторон. При этом формы поддержки, координации и сотрудничества, контроль за местным самоуправлением наиболее полно раскрывает категорию взаимодействия, а соответственно, позволяет сделать вывод об эффективности взаимодействия представительных органов муниципальных образований с иными органами местного самоуправления, федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
Действия взаимодействующих субъектов должны основываться на законе. Взаимодействие представительных органов муниципальных образований с органами государственной власти субъектов РФ должны осуществляться на основе договоров и соглашений, что позволит обеспечить принцип взаимного согласования принимаемых решений и действий, затрагивающих интересы обеих сторон.
Автор приходит к выводу о необходимости обеспечения согласованной политики всех представительных органов; не ущемляя автономности представительных органов местного самоуправления шире развивать информационное, консультативное, методическое взаимодействие данных органов с парламентами субъектов Российской Федерации.
Указанные меры создают предпосылки для того, чтобы представительные органы местного самоуправления стали действительно эффективным связующим звеном между населением и государственной властью, повысилась их функциональная гибкость, сформировалась на территории страны рациональная организационная модель местного самоуправления.
В заключении диссертации обобщены результаты проведенного исследования, сформулированы выводы по работе, намечены перспективы дальнейшего исследования формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:
публикации в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки Российской Федерации для публикации результатов диссертационных исследований:
- Емешов В.И. О некоторых аспектах современного правового статуса депутата представительного органа муниципального образования [Текст] / Емешов.В.И. // Бизнес в законе. - 2008. - №1. - С. 32-34. - 0,4 п.л.
- Емешов В.И. Об особенностях правового регулирования формирования представительного органа муниципального образования [Текст] / Емешов В.И., Михеев Д.С. // Бизнес в законе. – 2008. - №3. -С.18-20 - 0,4 п.л./0,2 п.л.
- Емешов В.И. Из опыта правового регулирования местного самоуправления в зарубежных федеративных государствах [Текст] / Кузьминых Н.В., Михеев Д.С., Емешов В.И. // Современное право. - 2008. - № 9. - С.121-123 - 0,4 п.л./0,2 п.л.
публикации в иных изданиях:
научные статьи, монография:
- Емешов В.И. Некоторые проблемы уставного нормотворчества [Текст] / Емешов В.И. // Государство и право: актуальные вопросы истории и современности. Марийский юридический вестник. –Йошкар-Ола: Марийский государственный университет, 2005. - №4. - С.87 – 92. - 0,4 п.л.
- Емешов В.И. Правовая природа депутата представительного органа местного самоуправления [Текст] / Емешов В.И. // Государство и право: актуальные вопросы истории и современности. Марийский юридический вестник. -Йошкар-Ола: Марийский государственный университет, 2007. - №5. - С.140-144. - 0,3 п.л.
- Емешов В.И. Распорядительные органы земского самоуправления (по материалам Казанской губернии) [Текст] / Емешов В.И. // Марийский археографический вестник. -Йошкар-Ола: Марийский государственный университет, 2007. - №17. - С.222-228. - 0,4 п.л.
- Емешов В.И. О распорядительных органах земского самоуправления в России [Текст] / Емешов В.И. // Актуальные проблемы юридических наук. Сб.материалов научной конференции по итогам НИР профессорско-преподавательского состава, научных сотрудников, аспирантов и студентов за 2006 год. -Йошкар-Ола: Марийский государственный университет, 2007.- С.82 – 91. - 0,6 п.л.
- Емешов В.И. К вопросу об основных принципах деятельности земского самоуправления [Текст] / Емешов В.И. // Материалы постоянно действующей Всероссийской, междисциплинарной научной конференции с международным участием «XI Вавиловские чтения» под эгидой РАН (ИФ РАН, ИС РАН, ФИАН), посвященные 75-летию ПЛТИ-МарГТУ. - Йошкар-Ола: Марийский государственный технический университет. 2008.- С.160-161. - 0,1 п.л.
- Емешов В.И. Развитие отдельных государственных полномочий в структуре компетенций представительных органов муниципальных образований [Текст] / Емешов В.И. // Материалы научной конференции по итогам НИР за 2007 год.- Марийский юридический вестник. - Йошкар-Ола: Марийский государственный университет, 2008. - №6.- С.126-134. - 0,5 п.л.
- Емешов В.И. Анализ некоторых проблем формирования представительных органов местного самоуправления в Российской Федерации [Текст] Емешов В.И. // Государство и право: актуальные вопросы истории и современности. Марийский юридический вестник. - Йошкар-Ола: Марийский государственный университет, 2008. - №6. - С.79-84. - 0,4 п.л.
- Емешов В.И. Проблемы правового регулирования деятельности и выборов представительных органов муниципальных образований [Текст] / Емешов В.И. // Материалы постоянно действующей Всероссийской, междисциплинарной научной конференции с международным участием «XII Вавиловские чтения» под эгидой РАН (ИФ РАН, ИС РАН, ФИАН), Российского гуманитарного научного фонда (РГНФ), Фонда содействия развитию малого предпринимательства в научно-технической сфере. – Йошкар-Ола: Марийский государственный технический университет. 2009. –С.194-196.- 0,2 п.л.
- Емешов В.И. Проблемы формирования и деятельности представительных органов местного самоуправления [Текст] / Емешов.В.И., Михеева Т.Н. // Монография. - Йошкар-Ола: Марийский государственный университет, 2008. – С.214 – 12,4 п.л. / 9,0 п.л.
Всего по теме диссертации опубликовано 11 статей и 1 монография общим объемом 12,7 п.л.
[1] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с изм. и доп.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
[2] Европейская хартия местного самоуправления от 15 окт.1985 г. Ч. 2. Ст. 3 // СЗ РФ. – 1998 г. – № 36. – Ст. 4466; О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: Федеральный закон от 11 апр. 1998 г. № 55-ФЗ // Российская газета. – 1998. – 15 апр.
[3] Информация о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в 2007 г. – Доклад Министерства регионального развития РФ // Муниципальная власть. – Март-апр. – 2008. – С. 48.
[4] Полное Собрание Законов Российской Империи. Собрание 2. Т.XXXIX. Отделение первое. 1864. № 40457-41318. - СПб., 1867. - С.1-14; Мыш М.И. Положение о земских учреждениях со всеми относящимися к нему узаконениями. - СПб., 1875; Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864.: М., МГУ. - 1957. - 242-253с.
[5] Постановление Конституционного Суда РФ от 22.01.2002 г.№2-П // СЗ РФ. - 2002. - №6. -Ст.627; Постановление Конституционного Суда РФ от 11.03.2008 г. № 4.П // Российская газета. - 2008. - 19 мар. - №58; Определение Конституционного Суда РФ от 1.04.2008 г. №194-О-П // Российская газета. - 2008. - 19.апр. - №86.
