ЕЖЕГОДНЫЙ ДОКЛАД
О СОБЛЮДЕНИИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В ОРЕНБУРГСКОЙ ОБЛАСТИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
В ОРЕНБУРГСКОЙ ОБЛАСТИ В 2012 ГОДУ
ВВЕДЕНИЕ
Деятельность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации дополняет существующие средства защиты прав и свобод человека и гражданина. Поэтому эффективность его работы напрямую зависит от уровня взаимодействия с существующей системой реализации и защиты прав граждан.
Учитывая, что одним из важнейших критериев оценки деятельности публичных структур является общественное мнение, основной формой обращения уполномоченных к гражданам являются доклады, которые после рассмотрения региональными законодательными органами обязательно должны доводиться до широких слоев населения.
Уполномоченный по правам человека, как один из государственных институтов, обеспечивает текущую работу с поступившими обращениями, по итогам которой выносит на обсуждение обобщенную информацию о сферах общественных отношений, где законы не работают или не соблюдаются.
Во втором ежегодном докладе о деятельности Уполномоченного, подготовленном в соответствии со статьей 12 Закона Оренбургской области «Об Уполномоченном по правам человека в Оренбургской области», приведены ситуации, являющиеся наиболее распространенными и свидетельствующие о типичных нарушениях прав.
Целью настоящего доклада является информирование органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц, общественных организаций и населения региона о результатах деятельности Уполномоченного по правам человека, а также доведение до сведения оценки ситуации и основных тенденций в сфере соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина на территории Оренбургской области.
В докладе излагаются конкретные обстоятельства нарушений, вскрытых по результатам рассмотрения обращений и проведенных по инициативе Уполномоченного проверок.
Доклад содержит предложения и рекомендации в адрес органов власти всех уровней и должностных лиц по возможным и необходимым мерам реагирования с целью устранения причин нарушений.
В целях всестороннего и объективного подхода к рассмотрению ситуации с соблюдением прав граждан при подготовке доклада использовались данные, предоставленные органами государственной власти, местного самоуправления, правоохранительными органами и общественными объединениями Оренбургской области, были использованы сведения, полученные в ходе проведения личного приема, выездов в районы области, посещения организаций, учреждений, а также из средств массовой информации.
ОЦЕНКА СИТУАЦИИ С ПРАВАМИ ЧЕЛОВЕКА
В СВЕТЕ СТАТИСТИКИ ПОСТУПИВШИХ ОБРАЩЕНИЙ
Работа с обращениями граждан является приоритетным направлением деятельности Уполномоченного по правам человека в Оренбургской области.
В 2012 году к Уполномоченному поступило 1521 обращение, из них 679 письменных. Кроме этого, 645 обращений принято общественными приемными.
Таким образом, общее количество обращений составило 2166. Среди обратившихся 874 мужчин, 1165 женщин, 23 обращения в защиту физических лиц поступило от общественных организаций и 104 коллективных обращения от 941 гражданина, объединенных общими проблемами.
Всего, с учетом коллективных жалоб, за защитой прав и свобод обратилось 2980 человек и 23 юридических лица.
Помимо разрешения письменных обращений, Уполномоченный и специалисты аппарата проводили прием граждан, осуществляли выездные приемы в городских округах, муниципальных районах с одновременным посещением социальных объектов, воинских частей, органов внутренних дел, учреждений исполнения наказаний.
Лично Уполномоченный принял 193 обратившихся за помощью, специалисты аппарата – 649 человек. На приеме каждый получил юридическую помощь.
Категории граждан, обратившихся к Уполномоченному и в аппарат, представлены в таблице (приложение 2).
Как видно из таблицы, большая часть нуждающихся в правовой защите – это социально незащищенные категории населения: пенсионеры, ветераны и инвалиды. Почти столько же составляют лица, находящиеся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, и их представители.
География обращений (приложение 3).
Больше всего обращений поступило из городов: Оренбург (877), Орск (410), Бузулук (161), Новотроицк (144), Бугуруслан (61) Соль-Илецк (29), Гай (26), Сорочинск (21), а также из Оренбургского (69), Тоцкого (49), Кувандыкского (36), Абдулинского (35), Ясненского (35), Северного (24), Акбулакского (15) и Илекского (15) муниципальных районов области.
По видам органов власти обращения распределились следующим образом (приложение 4):
41% обращений связаны с жалобами на федеральные органы,
29% жаловались на органы местного самоуправления,
3% на органы государственной власти Оренбургской области.
Остальные жаловались на юридических и физических лиц (13%) либо нуждались в юридической консультации (14%).
По-прежнему значительный объем в структуре жалоб и обращений населения региона составляют претензии к федеральным органам власти. Это, в первую очередь, уголовные правоотношения (доследственные проверки, возбуждение и расследование уголовных дел, суд, исполнение наказаний), гражданский судебный процесс и исполнение судебных решений. Перевес претензий в общей структуре обращений не мог остаться без внимания Уполномоченного.
Эффективность взаимодействия с органами власти федерального уровня поставлена в зависимость от таких субъективных факторов, как авторитет самого омбудсмана и встречные шаги, понимание должностных лиц, ответственных за реализацию прав человека.
Взаимодействие Уполномоченного с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, судами и прокуратурой построено в рамках заключенных соглашений о взаимодействии и сотрудничестве в сфере защиты прав и свобод человека.
Поскольку правовой статус данных соглашений законодательно не определен, они не порождают у сторон прав и обязанностей. Однако практика их применения вполне успешна. Ценность соглашений заключается в том, что они способствуют накоплению опыта взаимодействия, помогают обосновать необходимость осуществления тех или иных совместных действий и мероприятий.
Наиболее действенно проявляет себя соглашение, заключенное Уполномоченным с прокуратурой Оренбургской области. При рассмотрении значительного количества жалоб имелась необходимость обращаться в прокуратуру как в орган контроля и надзора за законностью, облеченный правом императивного реагирования на нарушения закона.
В большинстве случаев, при обращении в органы прокуратуры с изложением своей правовой позиции по той или иной жалобе, Уполномоченному и сотрудникам аппарата удавалось найти понимание со стороны прокурорских работников, а гражданам получить действенную помощь в восстановлении нарушенного права.
Справедливо будет отметить, что эффективность взаимодействия зависит также и от возможностей самого органа власти федерального уровня, вида правоотношений и качества правовых норм, направленных на его регулирование.
Например, соглашение о взаимодействии Уполномоченного по правам человека в Оренбургской области с УФССП позволяло лишь получать от данного органа подробные истории о том, почему не исполнено то или иное судебное решение. В большинстве случаев нарушение прав взыскателей действительно допускалось при исчерпании всех имеющихся в распоряжении приставов-исполнителей правовых средств. Поэтому взаимодействие шло по пути выявления причин низкой эффективности органа власти и поиска путей их устранения.
Среди наиболее проблемных можно назвать взаимодействие региональных уполномоченных с судебной властью. Сложность вызвана тем, что принцип независимости суда предполагает запрет вмешательства в судебные дела. Как показал опыт работы, имеются трудности в достижении главной цели создания института Уполномоченного по правам человека – дополнить гарантии защиты нарушенных прав граждан.
Даже при отсутствии явных рычагов воздействия на судебную власть в целом и деятельность отдельных судей омбудсман находит варианты взаимодействия с судами.
Анализ большого количества обращений на органы местного самоуправления показал, что большинство из них можно и нужно было разрешать именно тем органам, на которые и жаловались граждане. Нежелание чиновников вникать в проблемы людей и тщательно в них разобраться – прямой путь к правозащитникам.
Соответствующие министерства и ведомства, так же как и органы местного самоуправления, на которые возложено решение поднимаемых вопросов, порой прикрывались «недостаточным финансированием», «отсутствием бюджетных средств», «незакрепленными полномочиями» и так далее.
Уполномоченный убежден, что никакие факторы не освобождают должностных лиц различного уровня власти от четкого соблюдения прав и свобод граждан, от выполнения возложенных на них обязанностей.
Структура тематики обращений, поступивших к Уполномоченному в 2012 году, выглядит следующим образом (приложение 5).
В первую очередь граждан беспокоили ущемление их жилищных прав, вопросы жилищно-коммунального хозяйства, социальные льготы, достойный уровень оплаты труда. В сфере реализации личных прав наибольшее количество обращений связано с нарушением права на справедливое судебное разбирательство, включая жалобы на неисполнение судебных решений.
Что же касается таких основополагающих личных прав, как право на свободу и личную неприкосновенность, право на уважение достоинства личности, то их нарушение связывается, прежде всего, с деятельностью правоохранительных органов.
Следует указать на обстоятельство, которое в последний год приобрело характер устойчивой тенденции: значительную долю среди обратившихся к Уполномоченному составляли граждане, содержащиеся в пенитенциарных учреждениях (следственные изоляторы и исправительные колонии). Наблюдается устойчивая тематика, характерная для указанных категорий заявителей: жалобы на должностных лиц, осуществляющих предварительное следствие и дознание; жалобы о несогласии с приговором суда; претензии по режиму и условиям содержания под стражей.
Результаты работы по рассмотрению обращений
По 53,2% обращений заявителям, не исчерпавшим правовых средств защиты, направлены разъяснения и рекомендации о формах, методах и возможных вариантах действий.
32,4% обращений направлены Уполномоченным для разрешения в различные инстанции по подведомственности, из них половина – с контролем. Согласно сложившейся практике, направленные жалобы и заявления продолжали оставаться на контроле до получения информации о результатах проводимых проверок. В случае необходимости предпринимались дополнительные меры, направленные на восстановление прав заявителя.
Добиться полного или частичного восстановления прав заявителей удалось по 12,7% обращений, в том числе оказано содействие в восстановлении права в том смысле, чтобы побудить орган либо должностное лицо совершить какое-либо действие.
Общественные приемные Уполномоченного
В 2012 году при содействии глав местных администраций продолжилось открытие общественных приемных в крупных населенных пунктах и административных центрах муниципальных районов Оренбургской области.
В 13-ти муниципалитетах по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления назначены руководители общественных приемных Уполномоченного по правам человека в Оренбургской области. Это опытные и авторитетные люди из числа местных жителей. Среди них – судьи, прокуроры, сотрудники органов внутренних дел и военнослужащие, ушедшие в отставку со службы по выслуге лет.
Руководители общественных приемных активно включились в работу. Ими рассмотрено 645 обращений, часть из которых положительно разрешена для заявителей в случаях, когда их права и свободы нарушались.
Как способ расширения доступности правозащитного института, общественные приемные позволяют оперативно реагировать на заявления граждан. Ни одно поступающее к ним обращение не осталось без внимания.
Роль руководителей общественных приемных Уполномоченного по правам человека в муниципальных образованиях в деле защиты прав и свобод граждан Оренбургской области постоянно возрастает. Уполномоченный отмечает эффективность и плодотворность работы Т.И.Кисловой (г. Орск), В.В.Гриневской (г. Новотроицк) и В.В.Никитина (г. Бузулук), востребованность которых у местных жителей растет с каждым днем. Слова искренней благодарности заслуживают и остальные руководители общественных приемных.
Руководители общественных приемных провели большую работу по содействию реализации мероприятий по правовому просвещению граждан в области прав и свобод человека, а также защиты нарушенных прав и свобод человека и гражданина.
В докладе (приложение 6) опубликован список руководителей общественных приемных с указанием их дислокации, графиком приема граждан.
В целом статистика обращений свидетельствует о том, что в Оренбургской области за время деятельности регионального Уполномоченного по правам человека основные проблемные вопросы, волнующие население, остаются прежними и не теряют своей актуальности.
Для Уполномоченного работа с обращениями позволяет выявить системные проблемы в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Судить об эффективности деятельности Уполномоченного по вышеуказанным цифрам было бы поверхностно. Статистика, скорее, говорит об активности граждан, об их вере в то, что с помощью такого института, как Уполномоченный по правам человека, можно добиться восстановления нарушенных прав или получить юридическую помощь.
МОНИТОРИНГ СОСТОЯНИЯ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН В ОРЕНБУРГСКОЙ ОБЛАСТИ
ПРАВО НА СОЦИАЛЬНОЕ, ПЕНСИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
Право на социальное обеспечение
Право на социальное обеспечение – одно из основных конституционных прав человека, гарантированное статьей 39 Конституции Российской Федерации. Это право на помощь со стороны государства в виде выплаты государственных пенсий, социальных пособий, социального обслуживания, размер и условия предоставления которых определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
На территории нашего региона обеспечивается государственная поддержка инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб и иных форм социальной защиты.
Если человек по возрасту, состоянию здоровья или другим не зависящим от него причинам трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получение соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества. Социальное обеспечение служит гарантией социальной защиты таких граждан и включает в себя комплекс различных мер, принимаемых государством для ее осуществления.
В адрес Уполномоченного поступило 101 обращение по вопросам социального обеспечения, что составляет 6,6% от всех обращений. Преобладали вопросы о правильности начисления пенсии, об оказании материальной помощи, льготах и социальной поддержке, выплатах и компенсациях, оформлении в дом-интернат.
Право на пенсионное обеспечение
Значительную часть нашего общества составляют пенсионеры. Не является исключением и Оренбургская область. По состоянию на 01.01.2013 общее количество пенсионеров составило 590 722 человека. Все эти граждане являются получателями трудовых пенсий, пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца.
В последние годы произошли изменения в области социального обеспечения пожилых людей. Размер пенсий из года в год увеличивался. Этот процесс продолжен и в 2012 году, реализован комплекс мер, направленных на повышение уровня пенсионного обеспечения граждан:
- с 1 февраля на 7% увеличены трудовые пенсии;
- с 1 апреля на 3,41% увеличены трудовые пенсии и на 14,1% - пенсии по гособеспечению.
Средний размер пенсии по области по состоянию на 01.01.2013 составил 8335,87 руб., в том числе по видам пенсий:
- трудовые пенсии по старости 8915,44 руб.;
- трудовые пенсии по инвалидности 5902,45 руб.;
- трудовые пенсии по случаю потери кормильца 6603,95 руб.;
- социальные пенсии - 6023,79 руб.
Однако часть граждан пенсионного возраста с большим стажем получают трудовую пенсию, размер которой менее прожиточного минимума пенсионера, установленного в области.
С 1 января 2010 года в соответствии со статьей 12.1 Федерального закона от 17 июля 1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» пенсионерам, общая сумма материального обеспечения которых ниже прожиточного минимума, гарантируется государственная социальная помощь в виде доплаты к пенсии до уровня прожиточного минимума в целом по Российской Федерации (из федерального бюджета) и до уровня прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации (из бюджета субъекта РФ).
Таким образом, государство гарантировало пенсионерам соответствующий уровень материального (социального) обеспечения, которым стала величина прожиточного минимума. С 1 января 2010 года размер пенсии с учетом других мер социальной поддержки пенсионеров не может быть меньше прожиточного минимума пенсионера, установленного в субъекте Российской Федерации.
Вместе с тем величина прожиточного минимума еще невелика, в III квартале 2012 года ее размер для пенсионеров в Оренбургской области составил 4647 руб. По состоянию на 1 октября 15% пенсионеров получали пенсию ниже величины прожиточного минимума.
В очередной раз приходится констатировать, что прожиточный минимум не отражает реальных потребностей человека, необходимых для нормальной его жизнедеятельности. Получение доходов в размере прожиточного минимума позволяет говорить об уровне жизни, при котором удовлетворяются лишь элементарные физиологические и социальные потребности.
Очевидно, что уровень социального обеспечения пенсионеров не соответствует международным стандартам, которые исходят из того, что при трудовом стаже не менее 30 лет пенсия должна составлять 40% заработка.
К сожалению, следует отметить, что положения международных документов о стандартах уровня минимального социального обеспечения Российской Федерацией не ратифицированы, а следовательно, они не обязательны для применения.
Кроме того, граждане пенсионного возраста, получающие пенсию в размере, который меньше величины прожиточного минимума, находятся в неравном положении с другими пенсионерами.
Дело в том, что пенсионеры, получающие пенсию в размере величины прожиточного минимума и более, имеют возможность получать дополнительное материальное (социальное) обеспечение, ежемесячную денежную выплату (включая стоимость набора социальных услуг), иные меры социальной поддержки (помощи), установленные законодательством субъектов Российской Федерации в денежном выражении.
В то же время пенсионеры, получающие пенсию в размере, меньшем величины прожиточного минимума, должны выбирать: либо получать социальную помощь в виде доплаты к пенсии до уровня прожиточного минимума в целом по Российской Федерации или до уровня прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации, либо меры социальной поддержки, предусмотренные законодательством РФ или субъекта РФ. Этот вывод следует из положений Федерального закона «О государственной социальной помощи». Недовольство граждан решением социальных вопросов вызывает увеличение числа обращений в разные инстанции.
По сведениям областного пенсионного фонда имеют место нарушения пенсионных прав граждан из-за отсутствия архивных данных о стаже и заработке до регистрации в системе обязательного пенсионного страхования; несвоевременной сдачи отчетности предприятий, в результате чего не определяется право на досрочную пенсию или отсутствует возможность проведения своевременного перерасчета и корректировки пенсий.
В таких случаях, как правило, предприятие ликвидировано, правопреемника нет, документы в архивные учреждения не сданы или архивы ликвидированного предприятия хранятся не в архивных учреждениях, а на предприятии, не являющимся правопреемником, нет полномочий по хранению и выдаче документов.
Сегодня в законе «О несостоятельности (банкротстве)» закреплена обязанность конкурсного управляющего передавать на хранение документы должника, подлежащие обязательному хранению в соответствии с федеральными законами (статья 129). Однако сам порядок и условия передачи документов должника на хранение данным законом не урегулирован, имеется лишь отсылочная норма к иным федеральным законам и нормативным правовым актам Российской Федерации, которые до сих пор не приняты.
Аналогичные обязанности в отношении ликвидатора юридического лица и конкурсного управляющего закреплены в статье 23 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ «Об архивном деле в Российской Федерации»: при ликвидации организаций, в том числе в результате банкротства, документы по личному составу передаются ликвидатором или конкурсным управляющим в упорядоченном состоянии на хранение в соответствующий государственный или муниципальный архив. В Кодексе об административных нарушениях закреплена ответственность за нарушение правил хранения, комплектования архивных документов. Однако на практике данные обязанности выполняются далеко не всегда.
Например, при рассмотрении одного из обращений гражданки, которая не смогла реализовать свое право на пенсию по причине отсутствия в архиве документов, связанных с ее работой в ЗАО «Оренбургский мебельный комбинат», установлено, что конкурсным управляющим обязанность по передаче документов в архив не выполнена ввиду отсутствия финансовых средств. При этом по окончании конкурсного производства управляющий переложил свою неисполненную обязанность на учредителя ЗАО.
Очевиден и правовой пробел, препятствующий четкому и однозначному регулированию обязанности по комплектованию и передаче документов по личному составу в архив. Проблема требует законодательного регулирования в части закрепления обязанности конкурсного управляющего и ликвидатора по передаче документов, отражающих трудовые отношения работника с работодателем, в архив, а также установления порядка выполнения данной обязанности и ответственности за неисполнение.
Согласно информации госархива Оренбургской области, по состоянию на 08.06.2012 бесплатно приняты документы 7 фондов организаций и предприятий Оренбургской области. Документы 8-ми организаций в количестве 3043 дел находятся в бесхозном состоянии. В отношении 13 предприятий и организаций не установлено местонахождение документов, подлежащих архивному хранению. Все эти обстоятельства приводят впоследствии к назначению работникам минимального размера пенсии.
В целях защиты пенсионных прав граждан Государственное учреждение – отделение Пенсионного фонда Российской Федерации по Оренбургской области обратилось в адрес Уполномоченного с предложением дополнить трехстороннее Соглашение о взаимодействии в сфере социально-трудовых отношений и социальной защиты населения Оренбургской области на 2011-2013 годы положениями о своевременности сдачи отчетности в ПФР и полноте уплаты страховых взносов.
Уполномоченный по правам человека поддерживает данное предложение.
Для подавляющего большинства пенсионеров пенсия – единственное средство к существованию. Если заработок работника был невысок, то и пенсия не будет большой. Гражданам с большим трудовым стажем должна гарантироваться государством достойная пенсия.
Федеральным законом «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» предусматривается увеличение дохода пенсионера, который более чем на 70% будет превышать прожиточный минимум и составит около 36% среднемесячной заработной платы. К 2013 году средний размер пенсии будет установлен в 10 тыс 100 руб. Этим же законом прогнозируется индексация ежемесячных денежных выплат льготным категориям граждан.
Право на меры социальной поддержки
Обеспечение социальной защищенности отдельных категорий граждан, особенно ветеранов Великой Отечественной войны, граждан пожилого возраста, инвалидов, многодетных семей, реализация их социальных гарантий, закрепленных в нормативно-правовых актах федерального и областного уровня, находятся в сфере особой заботы государства и Оренбургской области.
Одним из механизмов социальной поддержки низкодоходных групп населения в условиях роста цен на оплату жилого помещения и тарифов на коммунальные услуги остается предоставление субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.
В целях повышения уровня жизни малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам, имеющим среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного для соответствующих социально-демографических групп населения Оренбургской области, предоставляется государственная социальная помощь.
В соответствии с утвержденным постановлением Правительства области от 18.04.2006 № 126-п Положением, материальная помощь в денежном выражении или натуральном виде предоставляется гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, семьям и одиноким гражданам в экстренных случаях вследствие катастроф, пожаров и других стихийных бедствий, то есть в в ситуации, объективно нарушающей жизнедеятельность гражданина, которую он не может преодолеть самостоятельно и требующей оказания экстренных, оперативных видов помощи. Финансирование расходов осуществляется за счет средств областного бюджета и субвенций, выделенных муниципальным образованиям на социальную поддержку и социальное обслуживание отдельных категорий граждан.
В 2012 году более 700 тысячам оренбуржцев предоставлены меры государственной поддержки, в том числе и в связи с трудной жизненной ситуацией.
Министерство социального развития или муниципальный орган социальной защиты в зависимости от ситуации в каждом случае индивидуально определяли размер и вид материальной помощи.
Так, к примеру, на оказание помощи более чем 150 лицам, пострадавшим от пожара, направлено 2,765 млн руб. Более 2 млн руб. направлено на расходы, связанные с лечением. На ремонт жилья социально уязвимым категориям граждан, особенно проживающим в сельской местности ветеранам труда, инвалидам, одиноким пенсионерам, израсходовано более 7,6 млн руб.
Через центры социального обслуживания населения муниципальных образований гражданам предоставлялась натуральная помощь в виде одежды и обуви, оказание услуг экстренной помощи пожилым людям и инвалидам.
В разовом порядке материальная помощь в размере 25,8 млн руб. оказана в 3146 случаях.
Предоставление денежной помощи в связи с ростом цен на продовольственные товары малоимущим многодетным семьям и пенсионерам; финансовая поддержка тех, кому потребовалась медицинская помощь сверх видов и объемов, предусмотренных программой государственных гарантий; предоставление бесплатных слуховых аппаратов и услуг по льготному зубопротезированию – это далеко не полный перечень мер социальной поддержки в регионе.
Необходимо подчеркнуть адресность социальной политики органов власти: меры поддержки оказываются тем, кто в ней более всего нуждается и не может без посторонней помощи решить свою проблему.
Не мог Уполномоченный остаться равнодушным к просьбам пенсионеров, инвалидов, малоимущих граждан, обратившихся в его адрес за помощью.
Согласно информации управления социальной защиты населения Октябрьского района, домовладение пенсионерки П., инвалида I группы из села Октябрьское, нуждалось в капитальном ремонте. Уполномоченный обратился в областное правительство с просьбой рассмотреть возможность оказания разовой материальной помощи П. Учитывая сложившуюся ситуацию, комиссия по использованию средств на оказание экстренной материальной помощи министерства социального развития приняла решение об оказании П. материальной помощи в размере 10 тыс руб., которые были перечислены на ее лицевой счет.
Вдова инвалида I группы М. не смогла получить ежемесячную денежную компенсацию в возмещение вреда умершего инвалида, так как инвалидность получена в связи с заболеванием в период прохождения военной службы, а не в связи с военной травмой. Действующее законодательство не позволяло вдове получить данную компенсацию. Учитывая трудное материальное положение М., низкий размер ее пенсии, которой едва хватало на оплату квартиры, на лекарства и пропитание, Уполномоченный обратился в министерство социального развития об оказании М. материальной помощи. Перечисленные 3 тыс руб. хоть и малая сумма, но все же помощь.
А. просила Уполномоченного оказать содействие в том, чтобы органы соцзащиты компенсировали материальные затраты на содержание парализованной сестры до оформления над ней опеки. Пенсию больной сестры расходовать не имелось возможности до оформления опекунских документов, на что требовалось значительное время. По просьбе Уполномоченного вопрос о разовой материальной помощи решен положительно.
Право на социальное обслуживание
Российская Федерация гарантирует гражданам право на социальное обслуживание в государственной системе социальных служб.
Согласно федеральному законодательству, право на социальное обслуживание, осуществляемое в государственном и негосударственном секторах системы социального обслуживания, имеют граждане пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет) и инвалиды (в том числе дети-инвалиды), нуждающиеся в постоянной или временной посторонней помощи в связи с частичной или полной утратой возможности самостоятельно удовлетворять свои основные жизненные потребности вследствие ограничения способности к самообслуживанию и (или) передвижению.
Качество жизни пожилых людей призваны повысить различные формы жизнеустройства – социальное обслуживание на дому социальным работником, услуга сиделки, стационарное проживание в домах-интернатах.
С просьбой оказать содействие в помещении брата (инвалида детства) в стационарное учреждение социального обслуживания обратилась С. Уполномоченный посчитал, что случай особенный: семья проживает в частном доме с печным отоплением, без удобств. Брат С., инвалид I группы, признан по суду недееспособным, перенес инсульт, после чего утратил способность к самообслуживанию. Заявительница же в силу возраста и состояния здоровья не только не в состоянии обеспечить уход, но и по заключению врачебной комиссии сама нуждается в постоянном постороннем уходе.
Исходя из конкретных обстоятельств Уполномоченный обратился в министерство социального развития Оренбургской области с просьбой о выделении путевки в стационарное учреждение социального обслуживания, которая и была удовлетворена – принято решение о направлении брата С. в геронтологический центр «Долголетие» (г. Оренбург), выделена путевка и направлена в управление социальной защиты Асекеевского района с целью организации доставки инвалида на новое место жительства.
Отмечено, что Оренбургская область по уровню первичной инвалидности взрослого населения по десяти классам болезней вошла в число 15 субъектов Российской Федерации с наиболее неблагоприятной ситуацией по данному показателю. Удельный вес лиц, признанных инвалидами, на протяжении последних лет существенно не уменьшается.
Как сообщил главный эксперт по медико-социальной экспертизе по Оренбургской области, в 2012 году освидетельствовано на инвалидность 54 172 человека, из них первично – 18 078, или 33,4%, повторно – 36 094, или 66,6%.
При повторном переосвидетельствовании 1778, или 6%, не признаны инвалидами, снижена группа инвалидности 1746 гражданам, что составило 14,7%.
В течение года на решения бюро и экспертных составов по вопросам инвалидности в суды предъявлено 22 иска, из всех рассмотренных ни одно исковое требование граждан не было удовлетворено. Однако в почте Уполномоченного вопросы по установлению инвалидности актуальности не потеряли.
Как следует из одного обращения, Б. длительное время находилась на лечении в Оренбургской областной клинической психиатрической больнице №1. Лечебным учреждением был заполнен посыльный лист для прохождения медико-социальной экспертизы в бюро №9 филиала ФКУ ГБ МСЭ по Оренбургской области, однако в оформлении инвалидности было отказано. Заявительница просила помощи Уполномоченного в пересмотре решения бюро МСЭ.
Когда Уполномоченный направил в Главное бюро МСЭ по области запрос о причинах отказа Б. в оформлении инвалидности, гражданке было рекомендовано воспользоваться правом и порядком обжалования принятого решения. После повторного освидетельствования, проведенного специалистами другого бюро (№10), Б. определена третья группа инвалидности на срок 1 год, а также составлена индивидуальная программа реабилитации инвалида.
ПРАВО НА ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ И МЕДИЦИНСКУЮ ПОМОЩЬ
Согласно Уставу Всемирной организации здравоохранения, здоровье – это состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствие болезней или физических дефектов. Обладание наивысшим достижимым уровнем здоровья является одним из основных прав каждого человека.
Конституция Российской Федерации, провозглашая право каждого на охрану здоровья и медицинскую помощь, определяет тем самым и цель государственной политики в области здравоохранения – улучшение состояния здоровья граждан, обеспечение доступности и качества медицинской помощи.
Проект концепции развития системы здравоохранения в Российской Федерации провозглашает главной целью сокращение прямых и косвенных потерь общества за счет снижения показателей заболеваемости и смертности.
Реализация мероприятий утвержденной Стратегии развития Оренбургской области до 2020 года и на период до 2030 года, программы модернизации здравоохранения, федеральных и областных целевых программ, приоритетного национального проекта «Здоровье», направленных на повышение качества услуг в сфере здравоохранения, позволили создать комплексную систему охраны и укрепления здоровья населения, улучшить демографическую ситуацию в регионе.
Поскольку здоровый образ жизни – это основной параметр, определяющий состояние здоровья каждого человека, Правительство Российской Федерации акцентирует внимание региональных органов здравоохранения на создании и реализации оздоровительных программ, в первую очередь – путем выведения существующей и малоэффективной системы медицинской профилактики на более совершенный уровень.
В 2009-2010 годах в Оренбургской области создано восемь центров здоровья: шесть для взрослых и два для детей. Однако пропускная способность центров невелика. За один год работы каждый центр может провести комплексное обследование не более 5 тыс. посетителей и динамическое наблюдение 3 тыс. человек. Общее количество пациентов, посетивших за год все центры здоровья, не превысит 65 тысяч. Это явно недостаточно для региона с численностью населения более 2 млн человек. Для решения демографической проблемы необходима реорганизация существующей службы медицинской профилактики с поэтапным улучшением материально-технической базы.
Доступность медицинской помощи характеризует наличие специалиста, уровень его подготовки, развитие сети учреждений. Несмотря на то, что Оренбургская область входит в десятку наиболее обеспеченных медицинскими кадрами на 10 тыс. населения, в отрасли отмечается несбалансированность. Проводимые реформы здравоохранения и реализуемые проекты и программы направлены на обеспечение кадрами учреждений, оказывающих первичную медико-санитарную помощь, оставляя вопросы укомплектования государственных учреждений со специализированной медицинской помощью в сфере полномочий субъектов Российской Федерации.
Согласно поступившей из Управления Росздравнадзора по Оренбургской области информации, в 2012 году поступило 219 письменных обращений, из них: 100 обращений, или 46%, по вопросам качества оказания медицинской помощи, 20 обращений, или 9%, – по обеспечению лекарственными средствами отдельных категорий населения, 17 обращений, или 7,8%, – о соответствии лицензионным требованиям медицинской деятельности.
Вопросам нарушения прав граждан в сфере здравоохранения были посвящены и обращения к Уполномоченному. Тематика их разнообразна: претензии к качеству и своевременности медицинской помощи, несогласие с заключениями медицинских освидетельствований и экспертиз, недовольство деятельностью медицинских учреждений и другое. Поступившие обращения и результаты их проверок позволяют сделать вывод, что проводимые реформы в сфере медицинского обслуживания не только не находят понимания и поддержки у части населения, но и не в полной мере способствуют защите прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Организация работы медицинских учреждений
и качество медицинской помощи
Обращаясь за медицинской помощью в учреждения здравоохранения, каждый человек рассчитывает на профессионализм врачей, наличие современных средств диагностики, оперативность выполнения необходимых обследований, разумную организацию работы. Гражданин вправе также ожидать от медицинских работников вежливого и внимательного к себе отношения. Но приходится признать, что в реальной жизни зачастую дело обстоит иначе.
На примере ситуации с МУЗ «Городская больница № 5» в городе Орске каждый обращавшийся человек может вспомнить о трудностях записи к узкому специалисту. Чтобы попасть к аллергологу, нужно получить талон у участкового терапевта, но сначала сдать анализы и дождаться результатов. Если повезет, что терапевт не окажется на больничном и будет получено долгожданное направление, радоваться рано, ведь попасть к специалисту можно только, записавшись в регистратуре. Как правило, запись на прием к «узким» специалистам производится только в определенные дни. Можно, конечно, попробовать записаться по телефону, но есть большая вероятность, что в ответ услышишь: «Запись окончена, приходите на следующей неделе рано утром, иначе опять не успеете». За время с момента возникновения острой необходимости во врачебной помощи до ее реального получения пациент или сам выздоровеет, или будет упущено время. Резонный вопрос граждан: это что – издевательство? или нежелание работать?
В конкретной ситуации, с которой столкнулись орские пациенты, после вмешательства Минздрава вопрос все же решился положительно. Значит, работать умеют, но, видимо, ждут звонка сверху.
Проблемы доступности для граждан отдельных специалистов обусловлены неполной укомплектованностью персоналом медицинских учреждений Оренбургской области. Не хватает педиатров, хирургов, психиатров, дерматовенерологов, фтизиатров, оториноларингологов, стоматологов, психиатров-наркологов. Не заполнены вакансии по специальностям: «неврология», «офтальмология», «терапия», «сердечно-сосудистая хирургия» в кардиохирургии и «онкология».
Значительный дефицит специалистов имеется в лабораторно-диагностической группе врачей – 697 специалистов. В первую очередь, это врачи: анестезиологи-реаниматологи, клинической лабораторной диагностики, функциональной и ультразвуковой диагностики, рентгенологи.
Особенно актуальна кадровая проблема в сельской медицине, поскольку молодые специалисты не задерживаются на селе из-за отдаленности места работы, неудовлетворительных социально-бытовых условий, невысокого уровня оплаты труда. Наибольшее количество врачей сосредоточено в областном центре и крупных городах.
Главными причинами низкого притока, текучести и нарастающего дефицита врачебных кадров, по информации министерства здравоохранения области, остаются:
- невысокая заработная плата;
- отсутствие государственной системы распределения выпускников государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования, финансируемых из средств федерального бюджета;
- низкая эффективность целевой подготовки специалистов, в связи с отсутствием в договорах на целевую подготовку финансовых обязательств муниципалитетов, для реального возвращения выпускников в медицинские организации районов области;
- отсутствие жилья для специалистов;
- снижение престижа медицинской профессии.
В целях преодоления сложившегося кадрового дефицита в отрасли здравоохранения в последние годы в области предприняты меры по сохранению и развитию кадрового потенциала, повышению его профессионального уровня, оптимизации численности и состава, привлечению и закреплению медицинских кадров в отрасли.
В то же время, по мнению Уполномоченного, решение кадровой проблемы требует значительных организационных, правовых и финансовых ресурсов и возможно только программным методом. В связи с этим организационной основой кадровой политики в сфере регионального здравоохранения может и должна стать долгосрочная областная целевая программа, направленная на комплексное решение проблемы кадрового обеспечения системы здравоохранения Оренбургской области. Такую программу нужно разработать, принять и реализовывать.
Мероприятия такой программы должны быть направлены на достижение следующих результатов:
- привлечение кадров в медицинские учреждения области, в том числе молодых специалистов – врачей;
- информационное обеспечение учащихся старших классов школ области с целью их профессиональной ориентации на медицинские специальности, распространение соответствующей печатной продукции среди старшеклассников;
- оказание дополнительной социальной поддержки: студентам 5-6 курсов и интернам Оренбургской государственной медицинской академии (ежемесячные пособия), молодым специалистам – врачам, прибывшим на работу в медицинские организации области (единовременные и ежеквартальные денежные выплаты, социальные выплаты);
- проведение профессиональной переподготовки специалистов с высшим медицинским образованием для обеспечения потребности медицинских организаций в конкретных врачебных должностях;
- повышение престижа и социальной значимости профессии медицинского работника.
В стационарах учреждений здравоохранения области есть еще и другая проблема – переполнение отделений. Количество коек в палатах превышает установленный стандарт, а кому-то из пациентов достается место в коридоре.
При недостаточной мощности лечебных учреждений, очередности ожидания приема узких специалистов гражданам предлагается альтернатива в виде платных медицинских услуг. Невозможность получить своевременно медицинскую помощь вынуждает граждан оплачивать услуги, которые входят в программу государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи.
Например, острая нехватка врачей-онкологов в районах области не позволяет своевременно выявлять онкологические заболевания с последующим оказанием специализированной медицинской помощи больным с новообразованиями. Это приводит к росту онкологической заболеваемости. Количество онкологических больных, находящихся на учете в 2012 году, – 414 человек на 100 тысяч населения, онкозапущенность у 20,3% от числа выявленных больных, у 20,5% - одногодичная летальность.
Здания оренбургского и орского онкодиспансеров - старой постройки, ни стационарные, ни поликлинические подразделения не соответствуют санитарно-эпидемиологическим требованиям по площадям, требуют основательного ремонта. В области нет площадей для организации отделений реабилитации и ухода.
Систему здравоохранения пока трудно назвать комфортной с позиции граждан, как получателей государственных услуг. Большинство жалоб к Уполномоченному с «врачебной» тематикой вызваны именно сложностями в получении медицинских услуг.
Недоступность здравоохранения в сознании людей прочно связана с качеством их оказания и организацией работы самих медицинских работников. Длительность ожидания приема к врачу-специалисту, невнимательность со стороны медицинского персонала, неточный диагноз и, как следствие, не вовремя оказанная медицинская помощь и нежелание признавать свои ошибки. Все это приводит к негативному восприятию всей системы здравоохранения. Уполномоченному приходится констатировать, что порой эти претензии справедливы. Если в большинстве профессий ошибки можно исправить, то врачебные ошибки страшны негативными последствиями, которые не только изменить, даже минимизировать не всегда возможно.
Ярким примером может служить крик отчаяния жительницы Ташлинского района Оренбургской области, потерявшей по халатности врачей своего ребенка. В течение двух недель мать пыталась добиться полного обследования и установления диагноза заболевания у 11-летнего сына. Когда наконец-то сделали рентгеновский снимок, подтвердились подозрения родственников на гайморит. Ребенок был доставлен в областную детскую больницу, но, к сожалению, время было упущено. Из письма: «…если бы ташлинские врачи направили на 3-4 дня раньше, ребенок был бы жив. Я и мои родные не можем смириться с тяжелой утратой… на дворе 21 век, а ребенок погиб из-за халатности, бездушия, безразличия врачей МБУЗ «Ташлинская ЦРБ». Очень прошу Вас определить виновных в смерти ребенка, определить степень вины каждого и привлечь к уголовной ответственности».
Обращение было направлено руководителю Следственного управления Следственного комитета России по Оренбургской области, его рассмотрение взято на контроль. По данному факту Новосергиевским межрайонным следственным отделом возбуждено уголовное дело о причинении смерти по неосторожности. Конечно, в этой ситуации большое значение будут иметь данные экспертных исследований: стало ли причиной смерти мальчика несвоевременное оказание ему медицинской помощи; можно ли было предотвратить летальный исход, оказав помощь своевременно, либо развившееся заболевание стало причиной смерти вне зависимости от помощи медиков, которая не повлияла на исход ситуации.
Другой острой проблемой социальной напряженности в современной системе здравоохранения для значительной части населения является лекарственное обеспечение.
Для решения вопросов получения лекарств льготниками функционирует государственный аптечный склад, сеть государственных и муниципальных аптечных организаций, привлечены несколько частных аптек. Минздравом области еженедельно проводится мониторинг лекарственного обеспечения льготных категорий граждан на территории области.
В 2012 году принят Закон Оренбургской области «Об охране здоровья граждан на территории Оренбургской области», который вступил в силу с 1 января текущего года. Он также регламентирует льготное лекарственное обеспечение граждан за счет средств областного бюджета. Во исполнение областного Закона приняты постановления Правительства области:
- «О бесплатном обеспечении граждан Российской Федерации, проживающих на территории Оренбургской области, зарегистрированными в установленном порядке на территории Российской Федерации лекарственными препаратами для лечения заболеваний, включенных в перечень жизнеугрожающих и хронических прогрессирующих редких заболеваний, приводящих к сокращению продолжительности жизни граждан или их инвалидности, при амбулаторном лечении данных заболеваний»;
- «О порядке реализации в Оренбургской области мер социальной поддержки по бесплатному лекарственному обеспечению граждан, страдающих социально значимыми заболеваниями, при амбулаторном лечении данных заболеваний».
Находится на рассмотрении проект постановления Правительства области «Об обеспечении лекарственными препаратами и изделиями медицинского назначения отдельных групп и категорий граждан, проживающих на территории Оренбургской области, за счет средств областного бюджета».
Лекарства для населения становятся доступнее, но проблемы еще продолжают возникать. Неоправданный рост цен на лекарственные средства, их недоступность для малоимущих категорий граждан, проблемы качества и другие проблемы лекарственного обеспечения отражаются на состоянии общественного мнения.
По характеру и содержанию обращений к Уполномоченному можно сделать вывод о недовольстве населения схемой льготного обеспечения лекарственными препаратами.
На прием к руководителю общественной приемной в г. Бузулуке обратился гражданин с устной жалобой на то, что он длительное время не может приобрести в аптеке МУП «Фармация № 16» г. Бузулука лекарственное средство «кетостерил». В ходе разбирательства из Управления фармацевтической деятельности министерства здравоохранения Оренбургской области получена информация, что аптека несвоевременно подает заявки на льготные лекарства. Руководителю фармацевтического учреждения указано на недопустимость такой работы, после чего были оформлены все необходимые документы, препарат в аптеку поступил и был приобретен заявителем.
Данный пример свидетельствует о том, что механизм контроля за своевременностью оформления документов, необходимых для поставки в аптеки лекарственных средств, недостаточен и требует совершенствования. Недопустима ситуация, при которой требуемого лекарственного средства нет в наличии или когда один и тот же препарат для льготника федерального регистра имеется в наличии, а льготнику регионального регистра его приобрести невозможно.
В ходе рассмотрения обращений граждан, связанных с оказанием медицинской помощи, Уполномоченному сообщались факты несоблюдения требований законодательства о психиатрической помощи. Так, например, Щ. просила оказать содействие в снятии ее с консультативного наблюдения врача-психиатра МБУЗ «ЦРБ Оренбургского района». После того как она в 2010 году находилась на обследовании в психиатрической больнице, при выписке ей было рекомендовано консультативное наблюдение у врача-психиатра.
При разбирательстве установлено, что в соответствии со статьей 26 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» консультативно-лечебная помощь оказывается врачом-психиатром при самостоятельном обращении лица, страдающего психическим расстройством, по его просьбе или с его согласия. В связи с тем, что Щ. считала себя выздоровевшей, она не желала дальнейшего наблюдения у специалистов. После вмешательства Уполномоченного в данную ситуацию, в связи с письменным отказом Щ. от консультативно-лечебной помощи у врача-психиатра, она снята с консультативного учета.
Главному психиатру Оренбургской области направлены предложения о проведении учебных семинаров с психиатрами по соблюдению Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» при постановке граждан на учет.
Проблемы медицины на селе
В связи с модернизацией здравоохранения актуальной темой остается перспектива сохранения здоровья сельских жителей. Вот запоминающаяся фраза из письма Уполномоченному: «…они такие же граждане России и имеют такие же права, как и все другие живущие люди».
Лечебно-профилактические учреждения, расположенные в сельской местности, по сравнению с городскими всегда имели более скромные лечебно-диагностические возможности, испытывали недостаток квалифицированных медицинских кадров, обеспечивались более слабой материально-технической базой.
В 2012 году в области, как и в целом по Российской Федерации, работала программа «Земский доктор».
В соответствии с Федеральным законом «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» осуществлялись единовременные компенсационные выплаты медицинским работникам в возрасте до 35 лет, переехавшим в 2011-2012 годах в сельские населенные пункты на работу и заключившим с министерством здравоохранения области договоры. Единовременные компенсационные выплаты предоставлялись за счет трансфертов из бюджета ФФОМС – по 1 млн руб. на одного врача. Распоряжением Правительства Российской Федерации № 2329-р на эти цели в Оренбургской области выделено 179,0 млн руб.
Всего в прошедшем году было заключено 179 договоров с медицинскими работниками, прибывшими на работу в сельский населенный пункт 29 территорий области. До начала федеральной программы «Земский доктор» привлечь молодого врача на село было практически невозможно.
Молодой специалист по окончании вуза зачастую обзаводится семьей, поэтому «квартирный вопрос» для него является самым актуальным. Вместе с тем очень важно стимулировать молодых специалистов тратить выделенные средства на приобретение жилья в населенном пункте по новому месту работы, а не на дорогие автомобили или квартиру в областном центре. При других условиях программа «Земский доктор» не позволит закрепить кадры в сельской местности. В райцентрах нужно строить жилье для врачей, предоставлять общежития.
По информации, предоставленной областным министерством здравоохранения, из-за наличия перечисленных проблем в такие отдаленные районы, как Домбаровский, Светлинский, Ясненский, Асекеевский, Северный и Кваркенский, поехали единицы специалистов. А в близлежащие районы: Оренбургский, Сакмарский, Новосергиевский, Переволоцкий от 9 до 15 врачей.
При этом если жителю отдаленных территорий потребуется приехать в областной центр, чтобы обратиться к врачу, то при отсутствии выбора видов транспорта на путешествие понадобится не менее трех дней, а из близлежащих районов легко приехать в Оренбург за 1-3 часа, потратив на поездку один день, используя автомобильный или железнодорожный транспорт.
По мнению Уполномоченного, докторов следует преимущественно направлять для работы в отдаленные районы Оренбуржья, а не концентрировать их на территориях, где преобладает городское население. Представляется, что при реализации Программы в 2013 году следует учитывать указанные географические и инфраструктурные особенности Оренбургской области.
На фоне реформирования сельского здравоохранения возникли такие проблемы, как закрытие фельдшерско-акушерских пунктов, врачебных амбулаторий и участковых больниц, сокращение ставок медицинских работников.
На личный блог министра здравоохранения уже в декабре стали поступать обращения от обеспокоенного сельского населения, в том числе и медицинских работников, со всей области. Вот некоторые из них:
Шестнадцать сотрудников участковой больницы села Ждановка Александровского района обеспокоены своим положением в связи с закрытием стационара и сокращением штата: «Больница обслуживает 2700 человек, таково население нашего участка. Правомерны ли действия главврача?...Мне предложили вакансию фельдшера на ФАПе. Должны ли дать мне жилье? Так как у меня семья».
Жители села Казанка Шарлыкского района: «Один раз в год в село приезжали доктора для профосмотра детей школьного (67 чел.) и дошкольного возраста (50 чел.), это было очень удобно для нас. С этого года ввели новшество, отменили визиты врачей, и теперь в день рождения ребенка нам нужно везти его к специалистам в Шарлыкскую ЦРБ. Наше село расположено от райцентра в 50 км. Рейсовый автобус ходит 2 раза в неделю. В Шарлык идет утром в 8 утра, возвращаешься домой в 17 часов. Вынуждены проводить весь день с детьми в больнице на сухом пайке, да и за один день комиссию не пройдешь, на это уходит 3 дня. Среди учебного года детей приходится отрывать от учебного процесса, что негативно сказывается на результатах знаний. А родители вынуждены систематически отпрашиваться с работы. У многих отсутствуют финансовые возможности, чтобы оплатить проезд. А семьи у нас, как правило, многодетные».
Жители с. Тоцкое: «Просим уладить вопрос о кол-ве машин скорой помощи для нашего села. У нас всего одна машина скорой помощи, которая вынуждена успевать в соседние села, а точнее, прилежащие к Тоцкому р-ну. Всего одна машина должна успеть совершить вызов в села Тоцкое, Молодежное, Погромное, Медведка, Кирсановка, Невежкино, Антоновка, Приютное – как такое возможно?! Убедительная просьба, решить этот вопрос. Мы считаем, что даже небольшое количество, хотя бы бывших в употреблении автомобилей, может изменить ситуацию в целом».
Общественный совет муниципального образования Сакмарский район изучил вопрос организации работы первичного звена сельского здравоохранения ФАП, участковых больниц.
За последние 10 лет закрылись ФАПы в шести селах и поселках. Факторами для закрытия являлись слабая материально-техническая база медпунктов, отсутствие благоустроенного жилья для медработников, низкая заработная плата.
Закрытие ФАПов в населенных пунктах привело к большим трудностям: из-за отсутствия закрепленного автотранспорта для доставки больных в близлежащие медучреждения и проживания фельдшеров в другой местности в субботние, воскресные дни, в ночное время сельчане не имели возможности получать своевременную медпомощь.
Реструктуризация сельского коечного фонда, перевод коек с круглосуточного пребывания больных на койки дневного стационара вызывает обоснованное беспокойство жителей и сотрудников участковых больниц. При закрытии коек учитывается только экономический эффект. Доступность для населения стационарной круглосуточной помощи на участках закрываемых больниц резко сократится. В селах и поселках в основном проживают лица пожилого и престарелого возраста (молодежь перебралась в города), размеры пенсий и пособий которых не позволит им тратиться каждый день на поездки. Регулярное автобусное движение между населенными пунктами не налажено. В зимний период во время обильных снегопадов не до всех поселений каждый день расчищаются дороги. Поэтому добраться для лечения на дневном стационаре больным из отдаленных населенных пунктов проблематично, а порой невозможно.
В рамках реализации мероприятий по развитию сети учреждений первичной медико-санитарной помощи в сельской местности областной целевой программы «Социальное развитие села до 2013 года» на текущий год не предусмотрено строительство ФАПов в регионе.
Учитывая, что сельские жители имеют такое же право на квалифицированную медицинскую помощь, как и городские, качество медицинской помощи на селе не должно отличаться от качества медицинской помощи, доступной жителям городов. Необходимы постоянные усилия, направленные на достижение этой цели.
Если кто-то и заслуживает право не испытывать вызванный преобразованиями постоянный стресс, мешающий работать, то это медработники – люди, спасающие жизни. Иное означало бы, что безопасность пациентов поставлена ниже, чем реформирование системы здравоохранения.
Таким образом, процессы, происходящие в сфере здравоохранения, серьезно беспокоят население. Проводимые структурные преобразования системы оказания медицинской помощи не должны снижать доступность и качество медицинской помощи.
Принят ряд нормативно-правовых документов федерального уровня, и с января 2013 года новый этап модернизации здравоохранения будет направлен на выполнение государственной программы РФ «Развитие здравоохранения».
Программа модернизации ставит цель не только улучшить материально-техническую базу, но и, в первую очередь, сформировать новую модель здравоохранения, основанную на принципах получения максимального медицинского, социального и экономического эффекта. Ставится задача разумно использовать имеющиеся ресурсы, бюджетные средства и кадровый потенциал, тем более что в Оренбургской области создался дефицит врачебных кадров.
Как считает Уполномоченный, модернизация не должна сломать эффективно работающую структуру. Любые изменения необходимо проводить с учетом региональных особенностей. И в первую очередь, они должны быть нацелены на улучшение качества медицинской помощи гражданам. При обеспечении медицинских учреждений, особенно в селах, современной техникой, передовыми технологиями, лекарствами и кадрами специалистов можно будет говорить о действенной реформе в здравоохранении.
Например, то, что происходит в областной клинической больнице № 1, когда целый коллектив, заслуженные врачи, немедицинский персонал и пациенты вынуждены обратиться к губернатору, в областную Общественную палату за помощью в связи с сокращением подразделений, которые являются неотъемлемой частью больничного комплекса, стало возможным по причине отсутствия официальной информации министерства здравоохранения о планируемых и проводимых мероприятиях.
Главное, что до людей не были доведены структурные изменения отделений в ГБУЗ «ООКБ №1». Не освещался анализ эффективности работы отделений медицинской организации. Предварительное мнение коллектива учреждения здравоохранения, общественности, пациентов не выяснялось.
Перспективное развитие регионального здравоохранения - неизбежный процесс, но необходимо учитывать региональные особенности Оренбургской области: возрастной состав населения и уровень его доходности, уровень смертности, заболеваемости и инвалидности, состояние дорог, территориальную отдаленность мест проживания и транспортную доступность, экологическую ситуация и особые климатические условия.
Конечно, без привлечения к обсуждению данных вопросов научных сотрудников Оренбургской государственной медицинской академии, медицинского сообщества, главных и ведущих врачей медицинских организаций, общественности, профсоюзов, работодателей, правозащитных организаций найти конструктивное решение не получится.
Только при учете особенностей всего Оренбуржья можно говорить о том, что предполагаемые структурные изменения (о закрытии участковых больниц, ФАПов, пунктов скорой помощи) в полной мере будут способствовать повышению эффективности работы медучреждений, обеспечению доступности и соответствию качеству оказания специализированной медицинской помощи населению области.
ЖИЛИЩНЫЕ ПРАВА И ПРАВА В СФЕРЕ
ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙ СТВА
Обеспеченность жильем – необходимый компонент достойного жизненного уровня человека. Конституцией Российской Федерации закреплена обязанность государства по созданию условий для реализации гражданами права на жилище. Реализация этой обязанности остается наиболее трудно выполнимой среди других социальных задач.
Ключевые перспективные направления в сфере обеспечения граждан доступным жильем определены указом главы государства № 600 от 7 мая 2012 года. В документе изложены поручения в адрес органов исполнительной власти федерального и регионального уровней по обеспечению граждан доступным и комфортным жильем, повышению качества жилищно-коммунальных услуг.
Решение жилищной проблемы названо Президентом Российской Федерации среди приоритетных направлений социальной политики. В ближайшие годы планируется добиться не просто существенных результатов, а «прорыва».
В своем Послании Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 года Президент РФ отметил наличие уникального шанса в ближайшее десятилетие кардинально изменить ситуацию в сфере реализации жилищных прав и подчеркнул, что этот вопрос является наиболее важным как для Правительства Российской Федерации, так и для руководителей регионов России. Поставлена задача полного выполнения обязательств государства по предоставлению жилья военнослужащим и ветеранам в 2013–2014 годах, а также по расселению граждан из аварийного жилья.
Принимаемые на протяжении десятилетий меры пока не изменили жилищную проблему в целом. Подтверждением тому – обращения от населения Оренбургской области в адрес Уполномоченного по правам человека.
В 2012 году, как и в 2011, данной проблеме было посвящено наибольшее количество жалоб: из 1521 поступивших 263 – это обращения, связанные с жилищными проблемами (17,3%). По-прежнему наибольшее количество обращений поступает от незащищенных категорий граждан – инвалидов, пенсионеров, детей-сирот, неполных семей.
По тематике «жилищные» жалобы распределились следующим образом:
- нуждаемость в жилье – 130;
- эксплуатация жилищного фонда, получение услуг ЖКХ – 113;
- переселение из аварийного жилья – 20.
Жилищная проблема в Оренбургской области решается в рамках приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» по следующим основным направлениям:
- стимулирование развития жилищного строительства, комплексное освоение и развитие территорий;
- поддержка платежеспособного спроса на жилье, в том числе с помощью ипотечного кредитования;
- выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан;
- переселение граждан из аварийного жилищного фонда и повышение качества коммунальной инфраструктуры.
В 2012 году область приняла высокие обязательства по вводу жилья – 810 тыс. кв. метров. Планировалось построить на 9% больше, чем в предыдущем году. Губернатором поставлена задача безусловного выполнения плановых показателей, не допуская при этом ухудшения качества строительных работ. Однако построено только 704,5 тыс кв. метров, то есть 87% от плана, или менее 95% от уровня 2011 года. На 2013 год перенесен ввод 10 многоквартирных домов (около 50 тыс кв. метров) в высокой степени строительной готовности. Причинами нарушения сроков стали недостаточность финансовых средств у инвесторов, несвоевременные поставки оборудования.
Положительным моментом можно назвать факт, что более половины объема введенного жилья – это жилье экономического класса.
Справедливо будет отметить, что в области удалось сохранить положительную динамику по созданию условий для реализации гражданами своего права на жилище.
На решение жилищных вопросов в 2012 году из областного бюджета израсходовано 3 млрд 30 млн 300 тыс руб., из федерального бюджета – 2 млрд 103 млн руб., из местных бюджетов – 438 млн руб. Объем средств увеличен на 12,7% по отношению к расходам прошлого года. Такой значительный объем средств, как в 2012 году, на реализацию жилищных прав граждан в Оренбургской области еще не направлялся.
Коэффициент доступности жилья в отчетном году составил 3,78 года, а запланировано 3,9. Тем самым среднестатистическая семья из трех человек, откладывая весь свой доход, сможет приобрести 54-метровую квартиру на 0,12 года быстрее, чем планировалось.
По международным нормам жилье считается доступным при величине коэффициента менее 3 лет, от 3 до 4 лет – жилье не очень доступно, 4-5 лет – получение жилья осложнено, более 5 – жилье недоступно. Если учесть, что не каждая семья сможет откладывать на приобретение жилья больше 20% дохода, то фактическая доступность жилья будет составлять величину коэффициента, умноженную на 5. Соответственно, в Оренбургской области для приобретения квартиры необходимо работать около 20 лет – это примерная продолжительность среднего ипотечного кредита. В 2012 году долю семей, имеющих возможность приобрести жилье с помощью собственных и заемных средств, в области удалось довести до 40,1%.
Показательно, что в Российской Федерации лишь к 2015 году запланировано достижение величины коэффициента доступности жилья – 4 года и доли семей, имеющих возможность его приобрести, – 30%.
Тем самым в Оренбургской области, по опубликованным официальным отчетам, жилье уже доступнее, чем запланировано в среднем по Российской Федерации на 2015 год федеральной целевой программой «Жилище».
Средняя процентная ставка по ипотечным кредитам составила в 2012 году 10,9% (на 0,1% дешевле, чем запланировано). Целевой показатель, поставленный названным выше Указом № 600, - это превышение уровня инфляции на 2,2 процентных пункта. С учетом сегодняшней инфляции в идеале стоимость ипотечного кредита должна быть не дороже 8,8%. Этого пока достичь не удается. Однако срок выполнения данной задачи стоит до 2018 года.
Соответственно, средняя семья уже сегодня имеет возможность улучшить свои жилищные условия за счет, если не собственных, то заемных средств. Однако называть ипотечные инструменты доступными еще рано, поскольку уровень возможностей отдельных категорий граждан (малоимущие, инвалиды, многодетные семьи, неполные семьи, дети-сироты и другие) не попадают в число тех, кто в состоянии приобрести жилье.
В данной связи наиболее значимым является такое направление решения проблемы, как предоставление государством жилья или финансовой поддержки отдельным категориям граждан.
Положительные сдвиги произошли в отношении граждан следующих категорий.
Участники Великой Отечественной войны – улучшили жилищные условия 546 человек, что составило 122 % от плановых показателей; денежных средств выделено на 569 человек. В 2013 году в областной бюджет заложено почти 250 млн руб., которых достаточно для реализации права на жилье всеми остальными участниками войны.
Молодые семьи – 1310 семей реализовали возможности, предоставленные Программой «Обеспечение жильем молодых семей в Оренбургской области на 2011-2015 годы», что составило 100,8% от плановых показателей.
Многодетные семьи – улучшили свои жилищные условия 45 семей, что составило 102,3% от плана. Следует отметить, что в 2011 году такую возможность получили только 24 семьи.
23 января 2013 года на заседании комиссии по мониторингу достижения целевых показателей социально-экономического развития обсуждался вопрос о мерах по улучшению жилищных условий многодетных семей. Указом № 600 предусмотрена такая мера, как создание при поддержке субъектов Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках и бесплатное предоставление таких участков под индивидуальное жилищное строительство. Причем эта мера предусмотрена не как исключительная, а как одна из возможных.
Предложено расширить выбор способов улучшения жилищных условий многодетных семей:
- предоставление земельного участка с созданной на нем социальной, транспортной и коммунальной инфраструктурой;
- предоставление жилья по установленным нормам;
-льготное ипотечное кредитование, предусматривающее полную компенсацию процентной ставки, возмещение части первоначального взноса при получении кредита, а также предоставление субъектом Российской Федерации гарантий банкам по возврату кредита.
В Оренбургской области также необходимо изыскать альтернативные способы улучшения жилищных условий многодетных семей в тех случаях, когда недостаточно земельных ресурсов с созданной инфраструктурой. Предоставлять земельные участки «на выселках» недопустимо, поскольку если у семьи нет финансовой возможности самостоятельно построить дом, то они и не смогут использовать земельный участок для повышения своего благосостояния.
В отношении граждан, уволенных с военной службы, план выполнен на 55,4% (в 2011 году на 16%), обеспечено жильем 32 семьи, на учете остались стоять 4 семьи военнослужащих, вставших на жилищный учет до 01.01.2005 года.
Вместе с тем по отдельным категориям граждан результаты нельзя назвать хорошими.
Дети-сироты и приравненные к ним категории граждан – 545 человек получили жилье, что составило 88% от плановых показателей. В 2012 году планировалось обеспечить 618 детей-сирот, финансирование было увеличено на 149 млн руб. больше в сравнении с 2011 годом. Средства на выполнение плана были выделены, однако муниципалитеты не смогли их полностью освоить. На реализацию прав детей-сирот на жилье израсходовано почти 424 млн руб., лишь на 10 млн руб. больше, чем в 2011 году.
На проблему ежегодного образования неиспользованных остатков бюджетных средств на счетах муниципальных образований на конец соответствующего финансового года указывала Счетная палата Оренбургской области, которая проводила в 2012 году проверку целевого использования бюджетных средств, направленных на обеспечение детей-сирот жильем.
Проблема усугублена тем, что в течение года к 2062 детям-сиротам, имеющим право на получение жилья, добавилось еще 528 человек, то есть количество нуждающихся снизилось лишь на 17 человек. В 2011 году динамика была и вовсе отрицательной: 470 детей-сирот обеспечено жильем и за тот же период почти на 800 человек увеличилось количество нуждающихся.
Анализируя данные за последние три года, следует отметить, что значительно возросло количество обращений детей-сирот и прокуратуры в суды об обязании органа местного самоуправления обеспечить сироту жильем. Из 545 обеспеченных жильем лиц данной категории примерно половина – по судебному решению. Если в 2011 году судами области удовлетворено 385 исков прокуроров, то в 2012 году уже 567. Поскольку решения судов о предоставлении жилья детям-сиротам исполняются несвоевременно, это приводит к созданию еще одной очереди из «внеочередников».
Законодательным Собранием области рассмотрен специальный доклад Уполномоченного «О реализации прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на внеочередное получение жилого помещения в Оренбургской области». Одной из основных причин его подготовки стала низкая динамика освоения выделенных средств. Положение удалось исправить за последний месяц 2011 года, и процент освоения составил 98.
В отчетном году освоение средств оказалось ниже на 10 процентных пунктов и составило всего 88% по причине исчерпания возможностей вторичного рынка жилья. Положительным моментом стала активизация строительства нового жилья для сирот и постепенный отход от освоения бесперспективного вторичного рынка. Как говорится, нет худа без добра.
Вели строительство нового жилья Адамовский, Бугурусланский, Бузулукский, Новоорский, Октябрьский, Северный, Соль-Илецкий, Шарлыкский районы и город Бузулук. В текущем году планируется построить дома в 41 муниципальном образовании из 43-х.
Хороший пример решения проблемы предоставления жилья показал Адамовский район, где квартиры сиротам предоставляют в 4-квартирных домах, построенных по типовому проекту. Следует отметить, что и средства, направленные на эти цели, в районе освоены в полном объеме. Также полностью освоили средства города Бузулук и Орск, Гайский, Кваркенский, Тюльганский, Ясненский районы.
В феврале 2013 года на рассмотрение Законодательного Собрания области внесен проект закона о регулировании вопросов предоставления жилья детям-сиротам. На момент подготовки доклада закон принят сразу в двух чтениях.
Другая сторона проблемы предоставления жилья заключается в том, что попасть в число «ожидающих жилье» также непросто. В специальном докладе Уполномоченного, посвященном проблемам детей-сирот, описана жалоба сироты А., которой отказывали в предоставлении жилья из-за закрепленных 8 кв. метров в муниципальной квартире родственников. С таким же вопросом к Уполномоченному обратился и сирота К., у которого, к сожалению, оказалась в собственности доля 2/48 в полуразрушенном строении без отопления и канализации по адресу: г. Оренбург, ул. Орлова, 125. Куда бы эти сироты ни обращались, везде наталкивались на формализм. Действующее законодательство позволяло отказать им в предоставлении жилья. Конституционный принцип о том, что содержание и смысл норм законов определяются правами человека, чиновниками был забыт.
Прокуратуре города Оренбурга удалось в судебном порядке обязать администрацию города предоставить вышеуказанным лицам жилье на тех же условиях, что и остальным гражданам данной категории. Поверивший в справедливость заявитель направил слова благодарности в адрес сотрудников аппарата Уполномоченного.
С вступлением в силу новой редакции закона об обеспечении детей-сирот жильем подобные ситуации не должны повторяться, так как в новом законодательстве предусмотрены ситуации, когда формально у сироты жилье есть, а по факту – нет. Такие сироты будут обеспечиваться жильем так же, как и те, у которых нет жилья. Институт «закрепления жилья» упразднен, как невостребованный правоприменительной практикой.
Еще одной проблемной категорией граждан являются ветераны, инвалиды, семьи, имеющие детей-инвалидов, из которых государственную помощь получили 110 семей (ровно столько, сколько и планировалось). Однако из нуждающихся в улучшении жилищных условий инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, предоставляется жилье лишь тем, кто имеет право на внеочередное обеспечение: встали на жилищный учет до 01.01.2005 или страдают тяжелыми формами хронических заболеваний.
Остальные остались за бортом жилищной реформы. Обеспечивать их жильем не планируется, поскольку ни одно из направлений приоритетного национального проекта их проблему не решает: доступным жилье или ипотечный кредит для инвалидов не станет, поскольку их доходы невелики; увеличивать пенсию по инвалидности до размеров, дающих возможность копить или взять ипотечный кредит, не предполагается; проблема по созданию возможностей заработка не решается; жилье не выделяется.
Инвалиды, вставшие на жилищный учет после 01.01.2005 года, обеспечиваются жильем на тех же условиях, что и малоимущие граждане, – исходя из времени принятия на учет. Вот только очередь у них отдельная. Причем если у малоимущей семьи, не имеющей проблем со здоровьем, материальное положение может улучшиться за счет повышения заработной платы или изменения профессии, то у инвалидов такая возможность практически отсутствует.
Вот, например, выдержки из письма Управления жилищной политики администрации города Оренбурга от 13.03.2012 инвалиду 2-й группы, в одиночку воспитывающей двоих детей: «Ваша очередность в 2012 году – 812… на 01.01.2012 в списке инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, состояло 1537 человек… в 2010 году средства для обеспечения инвалидов жильем не выделялись, в 2011 году приобретено 2 квартиры, в 2012 году – 6 квартир, которые предоставлены гражданам, страдающим тяжелыми хроническими заболеваниями и имеющим право на внеочередное обеспечение жильем… в 2013 и 2014 годах выделение средств из областного бюджета планируется в том же объеме, что и в 2012 году… администрация города не может оценить возможный срок ожидания Вами жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма».
Данная гражданка просила Уполномоченного обратить внимание на проблему обеспечения инвалидов жильем. Среди приложенных к заявлению документов ее письмо в адрес Президента РФ со словами: «…может, моим детям выгоднее стать сиротами, поскольку в этом случае у них появится возможность улучшить жилищные условия?»
Заявительница права в том, что внимание государства к проблемам граждан должно распределяться так, чтобы его ощущали все категории: инвалиды, сироты, ветераны, малоимущие и другие слабо защищенные.
К заявлению также приложена копия справки об инвалидности, из которой следует, что заявительница может трудиться лишь в специально созданных условиях и неполный рабочий день. Понятно, что мало кто из работодателей пожелает видеть среди соискателей человека, требующего таких условий труда, поэтому пенсия будет оставаться единственным источником ее доходов.
Возникшая неопределенность с обеспечением жилищных прав инвалидов, вставших на жилищный учет позже 01.01.2005, требует отдельного внимания и будет дополнительно изучаться Уполномоченным. Представляется, что данная проблема может сдвинуться с мертвой точки лишь путем создания рынка доступного арендного жилья, в том числе некоммерческой аренды для граждан с невысоким уровнем доходов, а также формирования муниципального жилищного фонда с помощью строительства жилья экономического класса, в том числе на неиспользуемых или используемых неэффективно земельных участках, предоставленных государственным организациям.
