Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное

учреждение высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет

"Высшая школа экономики"»

Санкт-Петербургский филиал федерального государственного

автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет

"Высшая школа экономики"»

Отделение прикладной политологии Факультета менеджмента

Кафедра прикладной политологии

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

На тему: «Региональная политика Российской Федерации в отношении сырьевых регионов в период с 2000 по 2010 годы»

Направление 030200.68 Политология

Магистерская программа «Политические институты и политические инновации»

Студент группы № 6211

Бурлаченко Ксения Игоревна

Научный руководитель -

доцент кафедры прикладной политологии,

к.полит.н. Стародубцев Андрей Владимирович

Санкт-Петербург

2013

Содержание

Введение 3

Глава 1 Региональная политика в отношении сырьевых регионов: теоретическое осмысление 12

1.1 Понятие региональной политики 12

1.2 Модели региональной политики и регионального роста: через призму сырьевых регионов 15

1.3 Зарубежный опыт региональной политики в отношении сырьевых регионов 19

1.4. Централизация и поиск ренты: мотивация поведения акторов 25

Глава 2. Сырьевые регионы в РФ: политический курс Центра 31

2.1 Изменения в федеративной политике в 2000 годы 30

2.2 Общий курс региональной политики Российской Федерации с 2000 года: положение сырьевых регионов 36

2.3 Региональная политика России в период с 2000 года: эффект от экономических реформ для сырьевых регионов 43

Глава 3. Детерминанты региональной политики в отношении сырьевых регионов 50

3.1 Акторы региональной политики в отношении сырьевых регионов: анализ взаимодействия 50

3.2 Эффект от реформ как сдерживающий фактор региональной политики 59

Заключение 62

Список литературы 67

Приложение 1 73

Приложение 2 74

Введение

Актуальность темы исследования

Россия - федеративное государство, в составе которого 83 субъекта, поэтому можно говорить, что экономическая стабильность напрямую зависит от их развития. Необходимость проведения региональной политики назрела и в контексте провозглашения курса на модернизацию всей страны, что только подчеркнуло такие характерные черты российской экономики как не диверсифицированность и сильная зависимость от минеральных ресурсов. То есть реформирование экономики видится в переориентации её с сырьевого профиля на развитие новых отраслей, введение инновационных технологий. Отображением ситуации зависимости от сырьевой базы является положения регионов, где сырьевые территории так же имеют моноотраслевую структуру, когда как остальные регионы в некоторой степени зависят от их развития.

Экспортно-сырьевая специализация является фактором, способствующим возникновению особых деформаций в структуре хозяйства ресурсодобывающих регионов, которые можно охарактеризовать как своеобразную форму «голландской болезни», связанную со структурными диспропорциями, несущую в себе ряд специфических угроз для развития таких регионов.^[1] Перспектива развития этих регионов представляет важный вопрос, поскольку им свойственно множество проблем, связанных как со структурой экономической системы, так и с их географическим положением, демографической ситуацией, экологическими угрозами, более того - ресурсная база имеет свойство иссякать. Примером вышеуказанной ситуации может послужить Республика Коми, поскольку в настоящее время основной деятельностью в сырьевой сфере является транспортировка газа из Ямала-Ненецкого автономного округа, своей добычи на территории региона практически не ведется, а иные развитые отрасли в регионе отсутствуют. Таким образом, ситуация в сырьевых территориях будет зависеть от действий, проводимых Центром на современном этапе для получения экономического эффекта в будущем.

Необходимо отметить, что имеет место быть ограниченность финансово-инвестиционного потенциала таких благополучных регионов как Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий, Ненецкий автономные округа, Тюменская область и т.д., а в некоторых сырьевых регионах и вовсе о недостаточность финансовых ресурсов для реализации инвестиционной политики, для которой необходима материальная база, создаваемая в виде накоплений или заемных средств.

Клубок проблем, связанных с развитием северных территорий подлежит решению с применением федеральной помощи или поддержки в виде создания условий для привлекательности региона, поскольку основными инвесторами и, следовательно, агентами, обладающими большими активами на данных территориях выступают нефтегазовые компании, имеющие своей целью лишь извлечение прибыли.

В период с 2000 по 2005 годы региональная политика строилась на понимании необходимости выравнивая социально-экономического положения субъектов, поскольку в предыдущее десятилетие основой поддержки регионов была скорее не экономическая цель развития, а политическое сглаживание ситуации путем «раздачи» финансовых средств, что привело к разбалансировке системы регионального выравнивания.

В 2005 году обозначился новый курс экономической политики государства, нацеленный на поддержку конкуренции между регионами, развитие человеческого капитала, импульсивного роста. Важным событием явилось создание Министерства регионального развития для координации всех действий, касающихся регионального развития и выработки единой политики, направленной на экономическое и социальное развитие регионов. В связи с намеченными целями, была разработана «Концепция стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации», что лишь подтвердило необходимость проведения нового курса региональной политики. Новизна в идее регионального развития заключается в формировании «каркаса» территориального размещения, а именно в выделении регионов - «точек роста», «локомотивов», то есть таких регионов, которые должны в последствии стать источниками положительного импульса для других территорий, при условии, что на начальных этапах для этого будет осуществляться активная помощь, предполагающая различные методы и инструменты государственного регулирования.

Сырьевые регионы рассматриваются в данном документе как «опорные» для поддержки этих «локомотивов». Данное положение лишь укрепляет мысль о том, что их развитие важно для всей страны, поскольку сырьевые регионы служат источником ресурсов. Концепция отражает и такой факт, как дифференцированность подходов к группам регионов и ресурсодобывающие регионы, среди прочих, должны получить специфическую поддержку, исходя из проблем, сдерживающих их развитие.

Но на данном этапе можно говорить, что проблемы сырьевых территорий решаются в малой степени. Представляется такая ситуация, в которой не только экономические цели развития играют роль в определении региональной политики в отношении ресурсодобывающих регионов, поскольку с финансовой точки зрения являются целесообразными вложения, с учётом развития на долгосрочную перспективу, а этого не происходит.

Основным является вопрос: чем определяется государственная региональная политика в отношении сырьевых территорий в Российской Федерации в период с 2000 года по 2010 год.

Предметом данной работы является региональная политика Российской Федерации в период с 2000 года по настоящее время.

Объектом, исходя из исследовательского вопроса, выступает региональная политика Российской Федерации в отношении сырьевых регионов на временном промежутке с 2000 по 2010 годы.

Цель данной работы – выявление основных причин, влияющих на проведение курса региональной политики в отношении сырьевых регионов в РФ в период с 2000 года по 2010 год.

Задачами данного исследования определим:

1. Изучение теоретических подходов к понятию региональной политики, ее основных моделей для понимания применения того или иного курса региональной политики к сырьевым регионам, а так же выявление основных черт региональной политики в отношении сырьевых регионов в зарубежных странах.
2. Исследование причин возникновения центростремительного вектора отношений различных уровней власти в федеративных государствах через определение их мотивирующих факторов
3. Исследование курсов региональной и федеративной политик для выявления общего тренда в изменении роли Центра и определения особенных черт региональной политики в отношении сырьевых регионов.
4. Выявление основных акторов региональной политики в отношении сырьевых регионов и их интересов
5. Определение факторов, влияющих на проведение региональной политики в отношении сырьевых регионов в РФ в период с 2000-2010 годы

Обзор литературы. Для данного исследования необходимо прибегнуть к изучению как экономических подходов к региональной политике, так и к политическим аспектам её реализации. Для изучения теоретической базы исследования будут использованы статьи и книги российских и зарубежных авторов. Можно отметить работу Н. Лариной «Мировой опыт региональной политики» (Ларина, Н.И. Мировой опыт региональной политики Текст. / Н.И. Ларина. Новосибирск, 1996.- 172с.), где определена основная цель региональной политики современных государств. Так же цель региональной политики, принятая в Европейском Союзе, достаточно ясно раскрыта в монографии А.В. Кузнецова «Региональная политика стран ЕС». В итоге, на основании данной литературы, возможно раскрыть сущность понятия региональной политики.

Анализ централизации с позиции выгод центрального и регионального уровней будет проведен на основании работы Рональда Ваубела «Political economy of centralization and the European Community», посредством которой возможно сделать вывод о том, какую роль играют сырьевые регионы в процессе централизации, а так же объяснить центростремительные тенденции в Российской Федерации в исследуемом периоде.

Малоизученной проблемой представляется развитие сырьевых регионов с позиции государственного управления, а так же вопрос влияния основных экономических агентов на экономическую политику в таких регионах. Некоторые аспекты данного вопроса освещены в статьях Ларченко Л.В. «Основные направления государственного регулирования развития добывающих регионов российского сектора» и «Стратегические интересы субъектов региональной экономики: анализ и согласование интересов». На основании данной литературы можно выявить факт отклонения проводимой региональной политики от экономической рациональности в вопросе регулирования развития сырьевых регионов.

Вопросы, связанные с моделями регионального роста и регионального развития, достаточно полно раскрыты в статье О.В.Сидоренко «Зарубежный опыт селективной региональной политики» и статье Ю.А.Гаджиева «Неоклассические и кумулятивные теории регионального экономического роста и развития», дающие теоритическую основу для понимания основных видов региональной политики и необходимые факторы для регионального экономического роста. Изучение зарубежного опыта проведения региональной политики в отношении сырьевых территорий будет основано на современных программах развития Норвегии и США.

Федеративной политике России посвящено не мало работ, в данной работе будет использована монография С. Алехновича «Регионы России: современный ракурс и перспективы» и работа Артобелевского С.С., Вендиной О.И., Гонтмахера Е.Ш., Зубаревич Н.В., Кынева «Объединение субъектов Российской Федерации: за и против», что позволит определить основные тенденции в государственном строительстве на исследуемом периоде и выявить их влияние на региональную политику.

Курс региональной политики в РФ является слабоизученным, особенно применительно к сырьевым регионам и, следовательно, будет построен на нормативно-правовых актах, принятых в период с 2000 года, которые определяют данный политический курс: концепции развития, Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации. Таким образом, будет выявлена официальная стратегия поведения центральных властей по отношению к регионам.

Модель согласования интересов компаний и государства рассмотрена через призму корпоративизма, характерный вид которого для России описан в диссертационных работах Темижевой З.Э. «Корпоративизм как форма взаимодействия государства и групп интересов бизнеса в современной России: Особенности и тенденции развития», Филипченко А.М. «Методические основы формирования баланса экономических интересов субъектов нефтегазовой сферы Российской Федерации». На основании данных работ можно сделать вывод о причинах доминирования Центра в экономическом распределении сверхприбылей от нефтегазовых доходов.

Одним из объяснений проведения курса региональной политики в отношении сырьевых регионов служит теория «J-кривой», описанная в работе Джэя Хеллмана «Winners Take All: The Politics of Partial Reform in Postcommunist Transitions», благодаря которой выясняется причина неполного проведения реформ или полного от нее отказа с позиции государства. Применительно к моему исследованию, более адаптированно вопрос о реформах изучен в докладе Бусыгиной И. и Филиппова М. «Политическая модернизация государства в России: необходимость, направления, издержки, риски», освещающий среди прочих вопросов проблему издержек при проведении реформ в России.

Теоретическим подходом в данном исследовании является поход, основанный на изучении моделей регионального роста и моделей региональной политики, для понимания обусловленности того или иного курса региональной политики, проводимых в различных странах. Для выявления разногласий между продекларированным в одних нормативных актах курса на новую экономическую политику и курса на централизацию необходимо провести анализ их целей, методы реализации и последствия. В исследовании вопроса о причинах отклонения от декларированного курса региональной политики будет использована теория «J-кривой», описывающей проведение реформ, а именно о факте первичных негативных явлений, что может являться сдерживающим фактором для власти.

Исходя из вышеописанного, выдвинем гипотезу, что региональная политика в отношении сырьевых регионов является курсом, способствующим процессу централизации, начиная с 2000 года

Методы исследования. Основным методом данной работы является анализ нормативно-правовых актов, связанных с регулированием курса региональной политики в России вообще, и по отношению к сырьевым регионам в частности. Благодаря этому методу, возможно будет провести анализ политического курса, базой которому в исследовании служит анализ политического цикла, а именно такие его этапы как выбор курса и его нормативное закрепление, реализация намеченной стратегии, анализ последствий проведения региональной политики в отношении сырьевых регионов. Стоит уточнить, что при использовании модели анализа политического цикла будет проведён анализ взаимодействия акторов региональной политики в отношении сырьевых регионов, будут выявлены их экономические интересы в этой сфере.

Структурно работа представляет собой исследование, состоящее из трех глав. Первая глава исследования посвящена теоретическим подходам к региональной политике, а именно раскрытию понятия региональная политика и описанию моделей региональной политики, существующих в современной практике регионального управления на государственном уровне. Так же в рамках теории будет освящен вопрос моделей регионального роста, которые дадут понимание того, какие факторы способствую региональному развитию и, вместе с тем, определить взаимосвязь условий роста и реализации той или иной модели региональной политики. Третьим пунктом первой главы станет анализ зарубежного опыта региональной политики в отношении сырьевых регионов, где будет выявлены характерные черты такой политики и их обусловленность, исходя из экономической целесообразности. Четвертый пункт посвящен описанию централизации и причин ее возникновения в процессе взаимоотношений Центра с регионами.

Вторая глава работы состоит из трех пунктов, посвящённых в общем анализу региональной политики в отношении сырьевых регионов в России. Для этого в первом пункте будет рассмотрена федеративная политика РФ, где важным является выяснение общих тенденции, накладывающих отпечаток на региональную политику в целом, через те правила выстраивания отношений Центра с регионами, что изменились в период с 2000 года.

Второй пункт работы будет посвящён анализу общих тенденций региональной политики России с 2000 года. То есть цель данного раздела - проведение анализа нормативно-правовых актов, задающих общие рамки, где необходимо определить какая из моделей региональной политики является парадигмой для проведения курса региональной политики в РФ.

Третий пункт рассматривает изменения в региональной политике через призму налогово-бюджетной реформы, начатой в 2000-х годах. Так, будет возможно вывить основные черты региональной политики в общем, и в отношении сырьевых регионов в частности.

Третья глава состоит из двух пунктов, дающих представление о причинах поведения основных актров в проведении курса региональной политики.

В первом пункте будут рассмотрены интересы Федерального уровня власти и уровня субнациональных единиц, а так же крупных нефтегазовых компаний в контексте проведения региональной политики в отношении сырьевых регионов, что позволит понять, чьи цели ставятся во главу угла при проведении курса. Посредством данного анализа выявлена роль сырьевых территорий в региональной политике.

Второй пункт представляет собой возможное объяснение сдерживающего характера региональной политики с позиции Центра.

Глава 1 Региональная политика в отношении сырьевых регионов: теоретическое осмысление

1.1 Понятие региональной политики

Региональная политика государства - это, в первую очередь, политический курс, направление внутренней политики государства. Региональную политику можно рассматривать через призму многих сфер: это и экономика, и политика, и социальное развитие. Точнее было бы сказать, что региональная политика, исходя из своих целей и механизмов, может быть экономической, политической, демографической и т.д. Важным является тот факт, что эти политики могут пересекаться и иметь некоторые общие задачи, например, при развитии производственной составляющей региона невозможно обойтись без финансово-экономических рычагов воздействия и учёта человеческого капитала, инфраструктурной развитости.

Термин «региональная политика» официально определён в Указе "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации" и даёт такое трактование: «система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации...»^[2]. Это определение даёт понимание региональной политики как государственного управления территориального развития, направленного на развитие всех сфер сразу. Данная дефиниция весьма обширна и представляет собой региональный разрез всех политик, проводимых Центром.

Региональная политика представляет собой субъект-объектные отношения между центром и регионами, центральный уровень является ее субъектом, региональный уровень — объектом.

Интерес представляет цель региональной политики, декларируемая Европейским Союзом: «сокращение значительных экономических, социальных и территориальных различий, которые всё ещё существуют между регионами Европы» ^[3]. В данном случае уместен пример Германии, которая на сегодняшний день является страной, «вытягивающей» наиболее слабые страны Европейского союза, такие как Ирландия, Греция, Португалия и Испания. Так же внутри самих европейских государств действует зачастую региональная политика, ориентированная на выравнивание социально-экономического уровня территорий, так, например статья 3 Конституции Итальянской Республики гласит: «Задача Республики - устранять препятствия экономического и социального порядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию человеческой личности и эффективному участию всех трудящихся в политической, экономической и социальной организации страны» ^[4].

Вообще чаще региональная политика рассматривается как набор экономических механизмов для поддержания стабильности и выравнивая уровня развития регионов. В подтверждение данной идеи целесообразно привести слова Н.В.Лариной: «В странах рыночной экономики цель региональной политики – сбалансированность, т.е. сведение к минимуму неравенств, которые создают почву для возникновения социальных конфликтов, мешают социально-экономическому развитию страны в целом, или сближению в развитии ее частей»^[5]. Аналогичное определение региональной политики дано в английском экономическом словаре: «Региональная политика – политика, нацеленная на устранение значительных несоответствий показателей безработицы или дохода на душу населения в разных регионах»^[6]. Такое понимание региональной политики в Европейском Союзе можно найти и в работе А. Кузнецова «Региональная политика стран ЕС», где рассмотрена эволюция региональной политики, но выявлено, что перманентной целью является «содействие развитию и корректировка структуры отстающих регионов»^[7]

С точки зрения «policy» как совокупности официальных решений, которыми орган власти предписывает всем своим системам, обществу и различным экономическим агентам ту или иную программу или направление деятельности или иными словами, политики как программы действий^[8], региональная политика - курс проведения политики Центра по отношению к регионам, механизмы и формы реализации которого определяются экономическими интересами действующего актора, а основной целью выступает экономическая стабильность.

1.2 Модели региональной политики и регионального роста: через призму сырьевых регионов

В современных государствах существует две модели проведения региональной политики: выравнивающая и стимулирующая. Каждая из моделей преследует свои цели и применяется, исходя из условий и задач государственной региональной политики (см. Приложение 1).

Когда речь идёт о выравнивающей региональной политике, то есть, как правило, о финансировании нужд регионов-реципиентов, то одной из преследуемых целей с позиции государства является сглаживание социальной напряженности, возникающей, например, в результате более низкого уровня жизни в некоторых регионах.

Поляризованная политика имеет своей целью экономический рост, региональная политика страны выступает как инструмент развития. Акцент при проведении такой политики ставится на инвестиционные проекты, как способ придания положительного импульса роста. Главная задача- эффективность от вложений. При этом региональные власти наделяются большими полномочиями, они имеют больше свободы в принятие решений необходимых для проведения собственной экономической политики^[9].

Такой механизм работает в ущерб слаборазвитым территориям на первых этапах, но впоследствии «локомотивы» роста (обладающие потенциалом и преимуществами для развития и пользующиеся по этой причине поддержкой государства) должны «вытянуть» экономику всей страны и передать импульсы роста на соседние территории.

Итак, важными для развития региона являются количество и качество природных ресурсов, общая численность и квалификация трудовых ресурсов, запасы капитала и уровень технологии (модель Бортса). Первоначально.регион развивается за счет собственных возможностей и впоследствии передает импульс посредством технологии в соседние территории.^[10]

Кроме того, в теории развития Р.Холла и Ч.Джонса помимо факторов традиционно называемых как положительные, а именно физический (то есть ресурсы, инфраструктура и т.д.), труд, человеческий капитал, выделены и социальные, институциональные, политические факторы. То есть эти факторы включают государственную и институциональную политику, формирующую экономическую среду, внутри которой индивидуум действует, набирая опыт и мастерство, а фирмы осуществляют свои капиталовложения.^[11]

В этой связи роль Центра становится более значительной, а задачи усложняются. Мало лишь вкладывать финансовые средства в какие-либо регионы, отрасли. Необходимо содействовать институтам сотрудничества на федеральном и субфедеральном уровнях, укреплять горизонтальные связи на региональном уровне.

Пол Кругман выделяет два типа факторов регионального роста: факторы первой и второй природы. К первым относятся обеспеченность природными ресурсами, востребованными на рынке и географическое положение, которое должно уменьшать транспортные издержки и тем самым повышать конкурентоспособность товаров. К факторам второй природы относятся агломерационный эффект (плотность населения, производственное размещение), а, следовательно, экономия на масштабе, развитая инфраструктура, дающая необходимое сообщение между регионами для сокращения расстояния для передачи произведенного. Так же к факторам второй природы относятся человеческий капитал, что включает в себя образование, здоровье, мобильность и адаптивность населения; институциональная среда, определяющая правила игры, дающая стабильность и привлекательность для инвестиционного климата, благоприятную среду для диффузии инноваций.^[12]

На основании вышеизложенного получается, что сырьевой фактор в развитии региона не может стать его единственным условием роста и, как уже отмечалось, основную роль на первоначальных этапах для развивающихся стран играет Центр как с позиции распределения финансовых потоков, так и с позиции создания благоприятной инвестиционной среды для развития экономической активности.

Для решения вышеуказанной проблемы Центр может прибегнуть к стимулирующей выравнивающей политике, цель которой - создать наиболее привлекательные условия для вложения инвестиций, ведения экономической деятельности на территориях слаборазвитых регионов.

Вообще, зачастую сырьевые территории можно отнести к депрессивным регионам, поскольку основными параметрами определения депрессивности являются узость структуры промышленности и малая диверсифицированность производства, дисбаланс в развитии различных секторов экономики, высокая концентрация производства. Так же роль играют факторы географической изолированности региона от центров экономического и культурного прогресса и слабая адаптация к альтернативным видам деятельности, устарелый характер социальной и промышленной инфраструктуры^[13]

Для поддержки таких территорий во-первых чаще прибегают к особой политике, направленной на их переориентацию (развитие новых производств), во-вторых, эта политика чаще исходит из Центра и, в-третьих, важна сильная система социальной поддержки и развития человеческого капитала. Эти выводы можно подкрепить, рассмотрев зарубежный опыт региональной политики в отношении сырьевых регионов.

1.3 Зарубежный опыт региональной политики в отношении сырьевых регионов

При рассмотрении региональной политики в отношении сырьевых регионов зарубежных стран необходимо отметить, что ресурсодобывающие территории Европы находятся в северных широтах (Финляндия, Норвегия, Швеция). Такое расположение регионов, богатых сырьём, можно увидеть в США и Канаде. Поэтому характерной особенностью региональной политики является тот факт, что она неразрывно связана с северной политикой и, в принципе, чаще рассматривается как единое направление. Этот момент не является противоречащим российским условиям, поскольку некоторые сырьевые территории РФ так же находятся в зонах Севера, в том числе и Республика Коми о которой говорилось ранее, как о регионе с иссякающей минерально-сырьевой базой и неразвитыми отраслями экономики вне нефтегазодобычи, переработки и транспортироки.

Анализ опыта региональной политики зарубежных стран, проведённый Министерством экономического развития и торговли РФ, выявил, что цели северной политики разных стран очень схожи. «Это реализация принципов равных возможностей для жителей как Севера, так и других регионов, а также обеспечение экономической, социальной и экологической безопасности жизнедеятельности в условиях Севера».^[14]. То есть целью политики зарубежных стран в отношении северных территорий, где расположена ресурсная база, является поддержка уровня развития, социальная стабильность и доступ к государственным услугам, развитие или сохранение человеческого капитала.

В регулировании северных территорий заведующий лабораторией проблем территориального развития Федеральное государственное бюджетное учреждение науки «Институт социально-экономических и энергетических проблем Севера» Т.Е. Дмитриева выделяет такой важный момент, как «разделение механизма финансового регулирования на прямые - компенсационные выплаты регионам (социально-трансфертные) и косвенные (инвестиционно-инновационные) - запускающие саморазвитие»^[15]. Выше уже говорилось о том, что прямых денежных вливаний на текущие нужды регионов недостаточно для долгосрочного развития, необходимым является фактор улучшения инвестиционного климата, что подтверждается практикой зарубежных стран.

В общем виде поддержку северных территорий можно свести к созданию специальных резервных фондов, в которых должны аккумулироваться сверхприбыли от ресурсов; сильная поддержка социальной политики, проводимой в том числе и самими предприятиями в моноотраслевых регионах, и безусловное стремление к диверсификации экономики в таких регионах. ^[16]

Канадцы заранее подготовились к упадку ресурсных баз и расширили структуру хозяйства сырьевых регионов. Так, в провинции Альберта, где добыча нефти и газа составляла 85% валового регионального продукта, были внедрены высокотехнологичные отрасли производства. В результате к 1989 году здесь работало около 360 небольших наукоемких предприятий^[17] . На Аляске уже давно созданы и создаются предприятия глубокой переработки нефти (нефтегазохимия). Многоотраслевое хозяйство создано в северных районах Норвегии и Швеции.

Рассмотрим пример создания стабилизационного фонда, созданного для поддержки территорий, имеющих не диверсифицированную структуру экономики^[18] . На Аляске создан Постоянный фонд. Среди прочих функций, возложенных на него, существует и поддержка населения в особо сложные периоды, такие как, например, экономический кризис. Так, в 1985-1988 годов, случилось резкое падение цен на нефть, при этом средства фонда были использованы для поддержки предприятий, социальные выплаты, а так же на сглаживание дальнейшей посткризисной ситуации. Стоит заметить, что часть средств фонда была вложена в федеральные казначейские бумаги, что, соответственно, давало доход в виде процентов населению данных земель.

Так же в Норвегии создан Нефтяной фонд, служащий своего рода «подушкой», предназначенной для сбора сверхприбылей с целью дальнейшего вложения в ценные бумаги других государств. Такая политика позволяла спасти экономику от перенасыщения доходами и резкого роста доходов на фоне только лишь роста цены на нефть и, кроме того, это позволило сохранить средства для будущих поколений.

Надо отметить, что общий тренд северных стран на сокращение социальных расходов в последние десятилетия, тем не менее, не коснулся сырьевых территорий^[19] .

Важно то, что управление природными ресурсами, особенно невозобновимыми, как правило, находится под контролем государства. Так, на Аляске более 60% территории штата находится в ведении государства; в Финляндии около 70% территории финской Лапландии также контролируется государством; в Норвегии в трех северных губерниях земли целиком принадлежат государству^[20] .

Интерес представляет и опыт Финляндии: ставка по налогу с физических лиц снижена для северных территорий с низкой плотностью населения.^[21]

Роль государства в поддержке северных территорий проявляется в применяемой налоговой системе. Например, налоговая система США, учитывая территориальную дифференциацию, предполагает, что большая часть лицензионных, рентных, собственно налоговых платежей остается на местах, то есть на местном уровне средств остается больше, чем забирается в вышестоящие бюджеты^[22] , при этом 95% собираемых налогов на территории Аляски – налог, связанные с газом и нефтью^[23].

Особое внимание в современных стратегиях развития северных территорий уделяется развитию человеческого капитала. Так, в программе Норвегии приоритетным декларировано такое направление, как повышение общего уровня знаний, которое включает различные образовательные программы, вложения в научные разработки, связанные с экологией, добычей сырья, изучением морской среды^[24] для того, чтобы впоследствии сформировалась сильная база человеческого капитала, приспособленного жить именно на данной территории.

Итак, подводя итог в вопросе зарубежного опыта региональной политики в отношении северных ресурсодобывающих территорий, можно констатировать следующие черты: инициатива исходит из Центра и главным принципом является патронаж данных территорий, который осуществляется различными методами и инструментами государственного управления. Главным приоритетом развития является социально-экономический аспект, для этого используются как прямые так и косвенные меры. Возможны прямые трансферты на текущие нужды, так же имеет место быть и финансовая помощь на развитие и поддержку инвестиционного климата, для чего используют налоговые льготы, целью инвестиционной политики ставят диверсификацию производств моноотраслевых городов, поддержание социальной сферы. Налоги и рента распределяются между Центром и регионом исходя из превалирования региона, то есть субъект получает больше. Так же используют создание стабилизационных фондов сырьевых территорий, возможно придание особого статуса регионам, расположенных на Севере. Интересным так же является факт, что контроль над исчерпаемыми природными ресурсами находится у государства, что позволяет осуществлять долгосрочное планирование экономики и рациональное использование сырья.

Подводя итог данной главы, можно говорить, что региональная политика осуществляется через экономические механизмы, где цель её - рост и развитие территорий. Исходя из ситуации, которая складывается в стране, возможны два варианта проведения региональной политики: поляризованная и выравнивающая, где первая предназначена для придания импульса сильным территориям, вторая - сглаживание экономического неравенства в развитии регионов. Для сырьевых территорий применимы методы второй политики, поскольку, исходя из теорий регионального роста факторов, способствующих развитию много, среди них и ресурсная база и географическое положение, но отсутствие развитой транспортной инфраструктуры, слабого человеческого капитала, сложной демографической ситуации, институциональных проблем могут быть сдерживающими факторами. К этому выводу можно прийти, исходя из зарубежного опыта: проблемы, присущие северным ресурсодобывающим регионам ставятся во главу угла, существует множество способов и механизмов для поддержки и развития таких территорий, где особое внимание уделяется социальному вопросу. Северные сырьевые территории нуждаются в поддержке Центра для перспективного развития и нормального функционирования после того, как иссякнут ресурсы или добыча станет не рентабельной.

Но в некоторых странах такая политика, нацеленная на увеличение самостоятельности северных территорий не проводится, прорисовывается дизайн в котором доминирует Центр и его стремление к аккумуляции финансовых ресурсов является основной парадигмой проведения экономической политики. Причины, способствующие построению такой модели, будут рассмотрены ниже.

1.4 Централизация и поиск ренты: мотивация поведения акторов

Чем обусловленоИоганн Попитц привязал "закон" централизации («согласно которому с течением времени объем функций, выполняемых центральным уровнем, неуклонно возрастает»^[25] ) к техническому прогрессу, который увеличивает объем межрегиональных внешних проявлений и формирует пространственные экономические системы в зависимости от масштаба общественного сектора, а также к смещению предпочтения в пользу межличностного перераспределения и межрегионального равенства условий жизни.

В анализе общественного выбора важно определить политических действующих лиц, которые имеют интерес к повышению централизации.  Очевидно, что политики и чиновники из центрального правительства хотят увеличить свою власть и престиж за счет расширения бюджета, персонала и функций центрального правительства. Это также относится и к членам федерального парламента. Таким образом, имея больше средств, появляется некий ресурс политической стабильности, поскольку при распределении средств, исходя из-какой либо ситуации недовольства общества или государственных институтов, региональных правительств, возможна покупка их лояльности.

Группы давления, которые представляют интересы «региональной однородности», могут получить больше субсидий, прав и защиты от центрального правительства, чем от правительств более низкого уровня, так как централизация увеличивает информационную ценность о ситуации в регионе для удалённых правящих коалиций^[26]. 

Кроме того, централизация снижает трансакционные издержки поиска ренты. В рамках таких групп давления лоббисты в центральном офисе пытаются увеличить свою власть и вознаграждение за счет средств региональных членов ассоциации, защищая централизацию государственных расходов и распорядительной власти.

Даже политики и бюрократы правительств более низкого уровня могут быть ориентированы на централизацию, если есть одно из следующих условий.

Некоторые формы централизации могут быть единственным способом сохранения их власти перед лицом общей внешней угрозы. Наверное, почти все федерации или федеральные государства, которые были основаны на добровольной основе, обязаны своим существованием этой причине. Этот фактор на современном этапе не имеет особой актуальности, поскольку объединения в федерации были давно, а серьёзных военных угроз в международной политике для большинства государств не наблюдается^[27].

Расширение центрального правительства не должно осуществляться за счет нижнего уровня правительства, поскольку может послужить развитию дополнительных мероприятий на федеральном или региональном уровнях. Примером может послужить распределение грантов для более низкого уровня.  Совместное принятие решений национальным и субнациональным уровнями может способствовать росту государственных расходов на обоих уровнях, поскольку избиратели не знают, кто несет ответственность. Таким образом, хотя доля центрального правительства в государственных расходах растет, политики и бюрократы на более низком уровне правительства могут желать сотрудничества, потому что "кооперативный федерализм" также ослабляет их бюджетные ограничения. «Кооперативный бюджетный федерализм связан с централизованной политикой выравнивания диспропорций и развитии различных регионов при значительном вмешательстве центральных властей в этот процесс.»^[28] Это условие хорошо подходит ля государств, где развито партнёрство между административными единицами и Центром, в обратном случае же происходит преобладание вышестоящего уровня.

Если межрегиональная интеграция рынка растет как результат технического прогресса в области транспорта и коммуникаций, политики и бюрократы более низкого уровня правительства - особенно в малых, центральных и открытых регионах - постепенно теряют свою регуляторную и налоговую власть и все чаще приветствуют "политическую интеграцию", то есть налоговый сговор или монополизацию. Налоговый сговор часто принимает форму распределения доходов по какому-либо идеологическому принципу (покупка лояльности может быть тому примером).

Политики более низкого уровня, возможно, захотят использовать центральное правительство как виновника непопулярных решений. Например, они могут стимулировать или обязывать правительство более высокого уровня предоставить регуляторы и субсидии для групп с особыми интересами, от чьей поддержки они зависят, или они могут привязать свой «обменный курс» к остальным группам таким образом, чтобы уйти от ответственности за рецессию или инфляционный предвыборный бум.

Политики и бюрократы иногда готовы к передаче полномочий от правительств низшего уровня и независимых правительственных учреждений центральному правительству, если они могут получить взамен какой-либо бонус (взаимные услуги). 

За централизацию и сотрудничество с центральным правительством выступали те политики и чиновники низкого уровня, которые надеются быть повышенными до центрального правительства или те, кто обычно отвечают за переговоры с центральным правительством^[29]. 

С точки зрения населения, централизация, как правило, благоприятствует тем избирателям, которые обеспечивают производства в столичном регионе (до тех пор, пока недостатки не перевешивают выгоды).

В федеральном парламенте, представители более высокооблагаемых налогом и регулируемых регионов могут объединиться, чтобы навязать свои условия и ставки налога другим членам через федеральное законодательство. Таким образом, коалиция большинства может подавить конкуренцию со стороны других. 

Необходимо отметить, что бедное население заинтересовано в перераспределении средств между регионами для выравнивания, выбирая политика, обещающего увеличить федеральные расходы на благосостояние и уровень жизни.

Всё вышеописанное относится к демократическим государствам, где центральное и региональные правительства зависят от избирателей, и субъекты федерации могут влиять на национальные решения в большой степени^[30] . Описывая ситуацию государств с менее развитыми демократическими принципами, можно обратиться к теории поиска ренты. Причины проведения экономической политики, не ориентированной на развитие государства, то есть трата средств не рассчитанная на долгосрочные вложения, может быть объяснена с позиции максимизации дохода правителем (или Центром).

Существует два типа поведения правителей. Не вдаваясь глубоко в различия между ними можно констатировать, что один ищет максимизацию доходов для скорого ухода, второй же ищет баланс между рентой и сроком, то есть не забирает слишком много, чтобы не вызывать недовольства и оставаться у власти.

Рациональный правитель стремится утвердить контроль над определенной территорией, обеспечивать мирный порядок и прочие общественные блага для населения, потому что в будущем это даст больший доход от развитой экономики. Но такая ситуация утопична, поскольку пребывание у власти не может быть постоянным и вечным. Если же автократ не уверен в своем будущем в качестве правителя, то положение дел сильно меняется. Короткий временной горизонт меняет приоритет с ожидания выгод от процветания общества в длительном периоде.^[31].

Главная цель такого государства, основанного на красочном удержании власти – максимум дохода, минимум расходов на общественные нужды. «В демократических государствах с низким уровнем коррупции политическая элита организует поставку общественных благ, как говорится, «за одну зарплату», то в автократиях эта «зарплата» (включающая реализацию амбиций правящих элит) чрезвычайно высока»^[32].

В реальности это оборачивается тратой средств не на действительные нужды населения, а на способность удержания власти элитой (то есть вложения в стабилизирующие точки, раздача денег для покупки лояльности).

Возвращаясь к теме централизации и учитывая теорию поиска ренты, можно констатировать, что при сильном Центральном управлении интересы субъектов федерации и населения учитываются в малой степени и, даже, может быть полное отсутствие мотивации для передачи власти и финансов на высший уровень. И залогом стабильности будут регионы, обладающие большой финансовой отдачей, поскольку слабые регионы всегда поддержат централизацию при осуществлении перераспределения в их пользу. Так же существенную поддержку может оказать и население, проживающие в таких регионах, стремящегося к улучшению качества жизни в неблагополучных субъектах. Кроме того, если ресурсы центрального правительства превышают ресурсы всех региональных органов власти вместе взятых, возможно преодоление совместного сопротивления всех региональных органов власти.

Таким образом, богатые регионы - это и источник довольствия правителя с его интересами удержания власти и залог стабильности централизованной системы, различия применения идей будет зависеть от контекста политической ситуации и экономического положения государства в целом.

Глава 2. Сырьевые регионы в РФ: политический курс Центра

2.1 Изменения в федеративной политике в 2000-е годы

В исследуемом периоде можно выявить такую новую для Российской Федерации, с момента её независимости, в области государственного строительства черту, как централизацию.

Для того, чтобы понять, как строятся взаимоотношения Центра с сырьевыми регионами, необходимо определить общее «поле» взаимодействия федеральных властей с субъектами. Для этого существует понятие федеративной политики, которая подразумевает под собой «систему мер по выстраиванию правового и политического взаимодействия федерального центра с субъектами федерации».^[33] При изменениях в этой сфере могут развиться новые принципы взаимодействия органов власти, принципы распределения полномочий и т.д. Таким образом образовываются «правила» игры, где у каждого участника есть свои права и обязанности.

В период 90-х годов федеративная политика строилась, исходя из политической ситуации, имела место быть слабая поддержка национального уровня управления, разбалансированность экономики и кроме всего прочего острое недовольство население при учете проводимых раз в 4 года выборов. Таким образом, финансовая поддержка оказывалась не по принципу выравнивания уровня развития регионов, а в соответствии с идеей «покупки» лояльности для сохранения целостности многонационального государства.

В последнее же десятилетие тенденция федеративной политики имеет крен в сторону усиления позиций Центра, что может объяснить некоторые новые положения региональной политики при дальнейшем исследовании.

Данный курс начался с государственных реформ президента РФ В.В. Путина. Среди его первых шагов, направленных на изменение модели федеративных отношений, следует назвать: образование семи федеральных округов; учреждение института полномочных представителей Президента РФ; изменение порядка формирования Совета Федерации.

Указ Президента о формировании семи федеральных округов не просто ввел в политическую систему новый элемент, но осуществил переход от двухуровневой системы управления к трёхуровневой - «Если раньше взаимодействие Центра и регионов происходило при непосредственном контакте федеральных чиновников с губернаторами, ежемесячно съезжавшимися в Москву на заседания Совета Федерации, то теперь между «федералами» и «регионалами» появилась новая управленческая прослойка- полномочные представители»^[34]. Главное назначение этих новых федеральных подразделений государственного аппарата не столько контроль, сколько обеспечение равного действия всех норм федерального законодательства на территории России, независимо от особенностей субъектов. Так или иначе, но создание федеральных округов было первым шагом на пути построения «вертикали», где губернаторы должны апеллировать не к Президенту, а к полномочным представителям, что несколько уменьшило их политическую роль.^[35]

В 2000 г. был изменён Закон 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в частности, «предоставляющий Президенту РФ возможность отрешения от должности и смещения региональных руководителей в случае принятия ими решений, которые нарушают федеральную Конституцию или федеральные законы, либо отказа исполнять федеральное законодательство или судебные решения, либо признания их виновными в совершении преступлений»^[36].

В этом же году был принят Закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», который предусматривает, что представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом соответствующего субъекта РФ. По словам Е.В.Ясина, данная мера «заключается в политическом устранении всевластных губернаторов и президентов. Их место заняли ручные представители исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации».^[37]

Таким образом, были заложены основные механизмы, которые усилили позиции Центра по отношению к регионам, тем самым оставив в прошлом период последних трёх лет, когда региональные элиты достигли максимума в своём влиянии на Центр при Ельцине.

В 2004 году после бесланской трагедии Владимир Путин предложил, в качестве одной из мер по противодействию терроризму, отказаться от прямых выборов глав регионов и заменить их выборами в законодательных собраниях по представлению президента. Поскольку на тот момент президентский срок только начинался, то учёт непопулярности данного решения не играл особой роли.

Механизм назначения губернаторов, в соответствии с федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями) сводился к тому, что при окончании срока полномочий главы региона президентом рассматривался вопрос о продлении или прекращении полномочий.^[38]

Кандидатуры на пост губернатора того или иного региона президенту страны представляли полпреды в федеральных округах. Один из претендентов предлагался партией, обладавшей большинством в региональной думе.

Важным моментом в федеративной политике выступил тренд на объединение некоторых субъектов: 1 декабря 2005 г. был создан Пермский край (за счет объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа), 1 января 2007 г. были объединены Красноярский край, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ и Эвенкийский автономный округ, 1 июля 2007 г. образован Камчатский край, в который вошли Камчатская область и Корякский автономный округ. 1 января Иркутская область включила в свой состав Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, а 1 марта в ходе объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа был сформирован Забайкальский край.

Для проведения этих нововведений было несколько причин: слом административно-территориальных границ для более быстрого развития зон ресурсного освоения (что может быть достигнуто через договорные или координирующие формы взаимодействия)^[39], продолжение политики «выравнивания», где объединение сильного со слабым субъектом должно повлечь подтягивание второго, уменьшение количества государственных органов за счёт передачи полномочий в один регион при слиянии.

По мнению ряда исследователей положительный эффект от этих слияний не велик^[40], но для данного исследования представляет интерес, тот факт, что укрупнение - это шаг к централизации. Таким образом, эта мера стала дополнением к механизму выстраивания «вертикали» власти.

Можно констатировать факт, что данная реформа была направлена сразу на решение двух задач: выравнивание экономического положения и централизация власти в укрупнённых регионах.

В итоге всех реформ получился новый институциональный дизайн государства, где доминирующую роль играет Президент РФ и Правительство, Совет Федерации стал представительным органом лишь де юре, де-факто же ситуация складывается таким образом, что сенаторы назначаются посредством непрямых механизмов. Вследствие такого изменения необходимым становится и изменение региональной политики, в том числе и в отношении сырьевых регионов, поскольку централизация требует больших ресурсов для проведения необходимых мер для поддержания стабильности.

2.2 Общий курс региональной политики Российской Федерации с 2000 года: положение сырьевых регионов

Период 2000-х годов ознаменовался сменой отношения к региональной политике на федеральном уровне: прослеживается ориентация на развитие данного направления. Региональная политика как таковая, стала объектом многих документов, направленных на социально-экономическое развитие России. Кроме того, региональная политика стала неразрывно связана с решением многих задач: общественно-политических, экологических и общехозяйственных. Ядром всей политики стала цель привлечения инвестиций как инструмент для долгосрочного развития территорий. Интересным являются модели региональной политики и положение, занимаемое сырьевыми регионами в официальных документах.

По состоянию на 2000 год региональная политика как самостоятельный курс была закреплена в Указе Президента от 1996 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации», определение региональной политики, данное в этом документе было рассмотрено выше, но в освещаемом вопросе необходимо рассмотреть этот документ более детально, поэтому приведу данное определение ещё раз: «Под региональной политикой в Российской Федерации понимается система целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации».

Основными целями являются:

«обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства;

обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией Российской Федерации, независимо от экономических возможностей регионов;

выравнивание условий социально-экономического развития регионов; предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов; приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение;

максимальное использование природно-климатических особенностей регионов;

становление и обеспечение гарантий местного самоуправления»^[41].

В целом все направления, декларированные в данном документе являются хорошей базой для регионального развития, учтены многие аспекты, которые необходимы для роста: человеческий капитал, развитие инфраструктуры, поддержка межрегиональных связей. Ещё хотелось бы отметить наличие дифференцированного подхода к регионам, в зависимости от социально-экономического положения, и стремление сгладить диспропорции в развитии территорий. Но Указ лишь задаёт общий курс, а реализацию его осуществляют через правительственные программы развития. Поэтому обратимся к документам, которые и создавали механизм региональной политики.

 Распоряжением от 10 июля 2001 г. № 910-р была принята «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)», где вопрос региональной политики сводился к поддержке депрессивных регионов, таким образом основной целью стало выравнивание, а именно вложения в слабые территории для их подтягивания к общему уровню. На этом этапе сырьевые территории выступали в роли сильных субъектов, поскольку резкий взлёт цен на ресурсы позволил существенно повысить доходность добывающей промышленности.

Но, тем не менее, к 2003 году рост дифференциации в развитии регионов значительно вырос и привёл к тому, что назрела необходимость в принятии новой Концепции, где стали более чётко прописаны основные положения региональной политики.

«Основными целями региональной политики на предстоящий период являются:

обеспечение стабильной и предсказуемой федеральной налоговой политики и политики бюджетных расходов (четкое распределение расходных полномочий и соответствующей доходной базы между уровнями власти, предсказуемость тарифной политики в области оказания услуг естественными монополиями, отмена нефинансируемых мандатов, установление жестких бюджетных ограничений для органов региональной и муниципальной власти);

обеспечение свободного перемещения рабочей силы и капитала на всей территории Российской Федерации;

сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов, в том числе финансовая поддержка беднейших регионов;

создание равных условий для экономического развития субъектов Российской Федерации, а также равных конкурентных условий для предпринимательской деятельности во всех регионах страны».^[42]

Из всех вышепредставленных целей можно говорить об общей - выравнивание социально-экономического развития регионов, что соответствует Указу Президента, когда как цель поддержки более сильных территории для стимулирования роста в Программе не была отражена. Сырьевые территории по-прежнему оставались в роли сильных.

На заседании   президиума Госсовета "Об основных направлениях государственной политики в отношении северных территорий Российской Федерации" Владимир Путин отметил важность минерально-сырьевой базы, сосредоточенной на Севере. Но особый интерес представляет речь об утрате актуальности программ развития Севераи необходиомти их актуализации и новой проработки, поскольку именно эти регионы вносят наибольший вклад.^[43] Такое высказывание было весьма актуально в свете повестки собрания, речь шла о недостаточности финансовых средств Ямало-Ненецкого округа на социальные программы при росте добычи нефти, причиной тому послужила передача НДПИ на федеральный уровень. Исходя из этого высказывания возможно сделать вывод о том, что региональная политика должна поменять свой вектор и отношение к сырьевым территориям.

2005 год явился переломным в идеях региональной политики. Появились проекты программы социально-экономического развития РФ на период 2005-2008 годы и Концепции стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации. В первом документе отображены следующие общие цели: развитие человеческого капитала, обеспечение единства экономического пространства страны и содействие проведению социально-экономических реформ на региональном и местном уровне. Направление региональной политики федеральных властей в данном документе – это «не столько выравнивание социально-экономического развития и благосостояния регионов, сколько обеспечение единства экономического пространства и создание условий для добросовестной конкуренции между регионами и муниципальными образованиями за привлечение ресурсов»^[44].

Так раскрывается цель региональной политики не как выравнивающего механизма и подтягивания слабых территорий к среднему уровню экономического развития, а как создание условий для равной конкуренции между регионами при учёте обеспеченности государственными услугами на всей территории.

В «Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации» можно проследить схожие тенденции в видении приоритетов региональной политики. Так, первым принципом в реализации курса является принцип «поляризованного развития», «приходящий на смену политике выравнивания уровня регионального развития и предполагает специальную фокусировку финансовых, административно-управленческих, человеческих и других ресурсов в «опорных регионах» («полюсах», «локомотивах» роста), а также последующее распространение инновационной активности в другие регионы».^[45] Так же прописан принцип дифференцированности государственной политики регионального развития: в соответствие с типологией регионов будет осуществляться разная экономическая политика с использованием комплекса методов и механизмов государственного регулирования. Надо отметить, что ожидание положительного эффекта от такой политики может занять 8-10 лет, на начальных этапах разрыв в развитии регионов будет только усиливаться.^[46]

 Для данного исследования особый интерес представляет типология, на основе которой должна осуществляться дифференцированная помощь регионам. Приняты следующие типы: «регионы-локомотивы роста», «опорные регионы» подразделяющиеся на сырьевые и старопромышленные, депрессивные (фоновые, кризисные) регионы и особые территории. То есть, если раньше лишь упоминалось о «локомотивах», то несомненным плюсом данной Концепции является тот факт, что существует реальное закрепление различных по своему развитию территории, нуждающихся в решении специфических проблем.

Сырьевые территории получили закрепление в виде «опорных», что говорит о том, что в них должны поддерживаться крупные проекты, развиваться инфраструктура и транспортное сообщение. Надо сказать, что это отличает отношение к их развитию, при «выравнивающей» политике данные регионы рассматривались как доноры, а их развитие отходило на второй план (См. Приложение 2).

Таблица 1

Сырьевые зоны: проблемы и задачи развития

Функции территории в пространственной организации страны	Проблемы социально-экономического развития региона	Приоритетные задачи государственного управления
Сырьевые зоны	Инфраструктурная недостаточность. Конфликты интересов (экологические стандарты/сырьевые компании/коренные малочисленные народы). Несинхронизированность стратегий развития сырьевых компаний и стратегий развития населенных пунктов/регионов	Управление человеческими ресурсами (в том числе, включая переселение из зон старого освоения). Повышение инфраструктурной обеспеченности. Внедрение жестких экологических стандартов и формирования системы контроля за их выполнением. Учет интересов коренных малочисленных народов. Приведение системы расселения в соответствие с эффективностью хозяйственной деятельности. Развитие ресурсной базы.