Правительство Российской Федерации
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Национальный исследовательский университет
«Высшая школа экономики»
Факультет менеджмента
Кафедра институциональной экономики
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
по направлению 081100.68
«Государственное и муниципальное управление» магистранта группы № 2431
(магистерская программа «Управление образованием»)
На тему «УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ ДОШКОЛЬНОЙ
ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
В УСЛОВИЯХ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАДАНИЯ»
| Студентка группы № 2431 Бабий Светлана Евгеньевна Руководитель ВКР профессор, к.п.наук, зав. кафедрой институциональной экономики СПб НИУ ВШЭ Заиченко Наталья Алексеевна | |
Санкт-Петербург 2013 г.
Реферат диссертации
Диссертация состоит из введения, шести параграфов, объединенных в две главы, заключения, изложенных на 70 страницах; содержит 5 таблиц, 11 рисунков, 3-х приложений. Список литературы содержит 89 наименований.
Ключевые слова: государственное задание, дошкольное образование, качество услуги, индикатор качества услуги, критерии развития, образовательные услуги, показатели развития, программа развития, управление развитием, удовлетворенность образовательной услугой.
Модернизация дошкольных организаций напрямую связана с изменениями бюджетной политики и законодательства Российской Федерации. Изменения правового поля расширяют для руководителя дошкольной организации возможности для самостоятельной творческой педагогической и финансовой деятельности. Но в то же время переход на работу в режиме государственного задания ставит перед руководителем новые задачи.
Успех развития напрямую зависит от способности быстро адаптироваться к внешним изменениям. В ходе исследования определены противоречия:
- между потребностями в управлении развитием и недостаточной квалификацией управленческих и педагогических кадров;
-между сформированной нормативно-правовой базы в области финансирования выполнения государственного задания и не разработанностью адекватного содержания и алгоритма формирования государственного задания.
В этом контексте сформулирована тема исследования «Управление развитием дошкольной образовательной организации в условиях государственного задания»
В ходе диссертационной работы проводился анализ нормативной базы в части наличия правовых возможностей дошкольной образовательной организации. Данные анализа подтверждают, что на территории РФ и Санкт-Петербурга сформирована необходимая нормативно-правовая база и экономический инструментарий для формирования государственного задания.
Отмечены и негативные явления процедуры формирования государственного задания. К ним следует относить то, что задание формируется «сверху», т.е. представителем учредителя (администрацией районных систем образования) исключительно по формальным типовым правилам, без спецификации их на конкретную образовательную организацию, что нивелирует усилия государства по повышению эффективности использования бюджетных средств на образовательную деятельность, ориентированную «на результат».
Отсутствует методический инструментарий, обеспечивающий контроль за выполнением государственного задания в части качества его выполнения и механизмами взаимодействия учредителя и учреждения в случае его «некачественного» выполнения.
В ходе исследования сформулировано определение «развитие дошкольной образовательной организации» и определены индикаторы, приводящее к достижению качественно новых результатов деятельности.
Проведя анализ исследований удовлетворенности качеством дошкольного образования, мы выделили основные критерии, по которым потребитель оценивает образовательную услугу. Определение показателей влияющих на качество услуг дошкольной образовательной организации, имеет важную роль для ее развития.
На основе сравнительного анализа структуры и содержания дошкольной образовательной организации, выявлены проблемные зоны и риски дошкольного образования. В том числе неготовность руководителя к переходу на работу в новых условиях самостоятельного хозяйствования.
Проведен сравнительный анализ существующих государственных заданий дошкольных организаций Санкт-Петербурга и регионов. На примере регионов выявлены и проанализированы возможности формирования государственного задания с включением разных показателей и компонентов, способствующих переходу на получение нового качественного результата деятельности ДОО.
В целях исследования используется комплекс различных методов: метод системного анализа, изучения нормативных документов, регламентирующих управление образовательной организацией, проведения социологических опросов (анкетирование). Широко использован метод вторичного анализа результатов исследований, ранее проведенных в этой области.
Информационная база исследования включает:
официальные статистические материалы по различным вопросам функционирования образовательной отрасли;
данные, опубликованные в отечественных и зарубежных научных журналах и представленные на сайтах авторитетных учреждений и организаций;
федеральные законы, законодательные акты Российской Федерации, Указы Президентов, постановления Правительства Российской Федерации по проблемам развития образования;
первичные материалы учреждений и организаций образовательной сферы, включая программы развития и другие документы.
Научная новизна исследования заключается в:
- разработке нового понятийного аппарата в контексте исследования;
- разработке нового подхода к управлению развитием современной образовательной организации через государственное задание.
К конкретным элементам приращения нового научного знания относятся следующие результаты:
сформулирован понятийный аппарат «развитие дошкольной образовательной организации», «экономические условия развития дошкольной образовательной организации»;
- спроектирован алгоритм формирования государственного задания;
систематизирован набор критериев развития ДОО.
Основные положения работы, выносимые на защиту, состоят в следующем:
1. Развитием образовательной организации можно управлять посредством государственного задания при сформированных необходимых и достаточных условиях.
- необходимое условие – реализация алгоритма формирования государственного задания «снизу вверх», т.е. от потенциального исполнителя образовательных услуг к заказчику в лице учредителя;
- достаточное условие - содержание государственного задания должно быть специфицировано под конкретную образовательную организацию в соответствии с программой ее развития;
2. Контракт с руководителем образовательной организации должен включать в качестве показателей его эффективной деятельности («эффективный контракт») оценку достижений показателей качества, утвержденных в государственном задании.
Практическим результатом диссертационной работы являются:
1. Разработаны показатели развития дошкольной образовательной организации для включения их в Программу развития образовательной организации и государственное задание;
2. Сформулированы рекомендации к «эффективному контракту» руководителя в части соответствия их выполнению государственного задания по показателям развития организации.
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………7
ГЛАВА 1 ТЕОРЕТИКО-ПРАКТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ВЫЯВЛЕНИЮ ПРОБЛЕМ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ДОШКОЛЬНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ …………………………………11
1.1 Формирование понятийного аппарата исследования в контексте проблемы «развития» дошкольной образовательной организации……….11
1.2 Анализ нормативно-правовой базы, обеспечивающей переход на управление развитием и финансирование дошкольной образовательной организации в формате государственного задания…………………..……18
1.3 Критерии развития дошкольных организаций ……………………..26
1.3.1 Анализ программ развития дошкольных организаций ……………26
1.3.2 Определение критериев развития в целях управления дошкольной образовательной организацией ……………………………………………30
ГЛАВА 2 ДИАГНОСТИКА ВОЗМОЖНОСТЕЙ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ДОШКОЛЬНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ЧЕРЕЗ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ЗАДАНИЕ……………………………….36
2.1 Диагностика представлений руководителей ДОО о развитии дошкольных образовательных организаций (на примере Невского района Санкт-Петербурга)…………………………………………………………....36
2.2 Анализ государственных заданий по типам и видам ДОУ в региональном и районном разрезах………………………………………….51
2.3 Предложения по формированию государственного задания для ДОО…………………………………………………………………………….59
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………….64
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ.…………………………..70
ПРИЛОЖЕНИЕ 1…….……………………………………………………...80
ПРИЛОЖЕНИЕ 2…….……………………………………………………...89
ПРИЛОЖЕНИЕ 3…….……………………………………………………...96
ВВЕДЕНИЕ
В последнее время система образования находится в процессе модернизации, как по направлениям, формирующим содержание, так и по направлениям формирующим «новый» организационно - экономический фундамент развития системы. Происходящие процессы в равной степени касаются всех уровней системы образования – от высшего профессионального до детского дошкольного.
И, если для профессионального и общего образования изменения последнего десятилетия являлись продолжением предыдущих реформ, то для дошкольного образования период изменений и необходимости их осуществления наступил уже в 21 веке. Формальными признаками реформирования системы дошкольного образования являются новые нормативные документы, изменяющие правовые, административные, экономические условия, которые позволяют проводить модернизацию всех звеньев дошкольного образования. Возрастает интерес к использованию новых образовательных форм, позволяющих дошкольным учреждениям найти собственный формат взаимоотношений с окружающей средой, обрести своё собственное лицо.
Привычная до недавнего времени унификация дошкольных образовательных учреждений сменилась их разнообразием, вариативностью учебных планов и программ, внедрением новых технологий. Само понятие «образовательное учреждение» вытесняется новым понятием «образовательная организация». Так, новый законопроект «Об образовании в Российской Федерации» дает трактовку «образовательная организация – это некоммерческая организация, осуществляющая в качестве основного (уставного) вида деятельности в соответствии с целями, ради которых такая организация создана, образовательную деятельность» [4].
Нынешние ориентиры системы российского образования – качество, доступность, эффективность - предъявляют повышенные требования к дошкольной организации. Организация развития системы дошкольного образования возможна лишь при качественном изменении деятельности дошкольных образовательных организаций (далее ДОО) и выражающиеся в их переходе на качественно новый этап - режим развития. Особые проблемные акценты формируются вокруг темы экономики ДОО.
Основополагающие положения в сфере общественных финансов нашли отражение в работах таких российских исследователей как Андреевой Е.И., Беляновой Е.В., Горшенина А.В., Грязновой А.Г., Климанова В.В., Курляндской Г.В., Смирнова С.Н., Сидориной Т.Ю., Стародубровской И.В., Тамбовцева В.Л., Улюкаева А.В., Шишкина С.В., Якобсона Л.И. и др.
Проблемы управления бюджетными расходами на образование, включая рассмотрение отдельных экономических механизмов управления в России, освещены в работах Аграновича М.Л., Абанкиной И.В., Абанкиной Т.В., Башкиной Г.В., Белякова С.А., Вифлеемского А.Б., Клячко Т.Л., Кузьминова Я.И., Мусарского М.М., Типенко Н.Г. и других российских авторов.
Рассмотренные в ходе исследования работы раскрывают отдельные стороны проблемы управления экономикой дошкольной образовательной организации, но не предлагают руководителю нового знания с целостным представлением о путях реализации управленческой деятельности в условиях перехода к новым условиям самостоятельного хозяйствования. Остается актуальным противоречие между сложившейся традиционной системой управления и необходимостью изменений отношений, обеспечивающих новый характер управления в формате сотрудничества, партнерства, автономной ответственности за принятые решения.
Развитие любой государственной образовательной организации обусловлено, в первую очередь, правовыми нормами и их модернизацией. В настоящее время к последним изменениям нормативно-правового характера мы относим переход всех бюджетных учреждений, в том числе дошкольных, на финансирование в формате субсидий в режиме государственных заданий, согласно Федеральному закону № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 8 мая 2010 г.
Данный «переход» актуализирует потребность в создании эффективного инструментария управления образовательной организацией как развивающей средой через механизм «государственного задания». Стартовый период «вхождения» государственного задания в жизнь дошкольной образовательной организации на период весны-лета 2012 года на примере дошкольного образования Санкт-Петербурга не формирует ожиданий в том, что государственное задание может быть фактором развития образовательной организации.
Недостаточная разработанность теоретических основ поставленной проблемы, а также практические потребности в развитии деятельности ДОО в условиях самостоятельного хозяйствования определили выбор темы исследования - «Управление развитием дошкольной образовательной организации в условиях государственного задания».
Объектом исследования является процесс развития дошкольной образовательной организации.
Предметом исследования - государственное задание, рассматриваемое как ресурс для управления развитием дошкольной образовательной организацией.
Цель исследования состоит в том, чтобы определить необходимые и достаточные условия, при которых государственное задание может влиять на развитие образовательной организации.
Достижение этой цели обусловило постановку следующих задач:
1. Сформировать и обосновать последовательность подготовки государственного задания и этапы его утверждения, соответствующего задачам и направлению развития образовательной организации;
2. Разработать формат государственного задания, включающего соответствующие показатели развития ДОО в контексте программы развития ДОО и спроса на образовательные услуги со стороны родителей.
3. Выявить готовность руководителей дошкольных образовательных организаций к деятельности в условиях государственного задания.
4. Сформулировать требования к «эффективному контракту» руководителя в части соответствия их выполнению государственного задания по показателям развития организации.
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАКТИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ВЫЯВЛЕНИЮ ПРОБЛЕМ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ДОШКОЛЬНОЙ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ
1.1 Формирование понятийного аппарата исследования
в контексте проблемы «развития»
дошкольной образовательной организации
В данной работе мы используем понятие «дошкольной образовательной организации», в соответствии с предложенной его трактовкой в тексте проекта нового закона «Об образовании в Российской Федерации», а именно, «дошкольная образовательная организация – это тип образовательной организации, создаваемой в целях ведения образовательной деятельности по реализации основных образовательных программ дошкольного образования, а также осуществления присмотра и ухода за детьми.
Дошкольная образовательная организация вправе также реализовывать дополнительные общеразвивающие программы для детей»[4].
Экономическая стабильность и эффективность организации, неразрывно связаны с ее непрерывным совершенствованием и развитием. Успех развития напрямую зависит от способности быстро адаптироваться к внешним изменениям.
В условиях динамичности современного мира управление должно находиться в состоянии непрерывного развития, которое сегодня невозможно обеспечить без исследования тенденций и возможностей, без выбора альтернатив и направлений развития [32].
Существует мнение, что любое положительное изменение в организации считается ее развитием. Изменения могут повлиять на качество и эффективность деятельности, но принципиальная основа может остаться прежней и результат не изменится. Развитие имеет место тогда, когда система приобретает новые свойства, которых у нее не было.
Рассмотрим, что вкладывается в термин «развитие» и в чем состоит сущностная характеристика этого явления.
Развитие можно рассматривать, как процесс, направленный на изменение объектов с целью их усовершенствования в других случаях, это достижение приемлемого уровня жизни для всех людей путем улучшения экономических и социальных условий [87], некоторые авторы рассматривают данное понятие как процесс закономерного изменения, перехода из одного состояния в другое, более совершенное; переход от старого качественного состояния к новому, от простого к сложному, от низшего к высшему, т.е. изменение, приводящее к новому состоянию субъекта развития, повышению его социальной ценности [80].
Более адекватным для системы образования может служить определение развития, в основу которого положены качественные позитивные изменения, при которых организация приобретает какие-то новые свойства и эффективнее выполняет свои функции [31].
В целях нашего исследования мы сформулируем понятие «развития» и адаптируем его с учетом исследуемого объекта – управление развитием дошкольной образовательной организации.
Развитие дошкольной образовательной организации – это закономерное, управляемое позитивное изменение, производимое в запланированные (обозначенные) сроки самой организацией и \или ее управляющей системой (соответствующий уровень органа исполнительной власти), приводящее к достижению качественно новых результатов деятельности.
Дополнением к данному определению будет последующая расшифровка словосочетания «качественно новые результаты» и выбор индикаторов, которые могут сигнализировать о достижении этих новых результатов.
Итак, развитие организации – это закономерное, целесообразное, как правило, эволюционное, управляемое (самоуправляемое) позитивное изменение в заранее обозначенное время самой организации (ее целей, содержания, методов, форм организации производственного процесса) и ее управляющей системы, приводящее к достижению качественно новых результатов деятельности [29].
Во временном аспекте развитие организации может рассматриваться как в краткосрочном, так и средне- и долгосрочном периодах. Если иметь в виду экономическую составляющую развития, то контексте государственного задания это может быть среднесрочный период (трехлетнее планирование бюджета) или краткосрочный период – срок реализации государственного задания, которое утверждается на год.
В итоге под развитием ДОО мы так же будем понимать процесс, направленный на усовершенствование возможностей решать различные проблемы и способность к изменениям (обновлению) путем создания определенных экономических условий через повышение эффективности управления дошкольной организацией.
Экономические условия развития ДОО – эффективное использование ресурсов организации, обеспечиваемых государственным финансированием при качественном выполнении государственного задания и расширения перечня дополнительных образовательных услуг.
Эффективное использование ресурсов ДОО означает оптимальное их использование с целью достижения наибольшего или максимально возможного удовлетворения потребностей, как членов самой организации, так и потребителей ее услуг.
Переход организации в режим развития может быть только при условии грамотных управленческих действий руководителя.
Чтобы раскрыть понятие «управление развитием организации», необходимо уточнить понятие «управление».
Управление - это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации [36]. Суть управления состоит в оптимальном использовании ресурсов (капитальных, трудовых, финансовых, информационных) для достижения поставленных целей. Управление представляет собой реализацию нескольких взаимосвязанных функций: планирования, организации, мотивации сотрудников и контроля [89]. Благодаря управлению совместная деятельность становится не стихийной, хаотичной, а целенаправленной и организованной.
Управление развитием организации призвано обеспечивать наращивание потенциала организации и повышение уровня его использования, адекватное понимание потребностей и возможностей развития, постановку ясных и реалистичных целей, выбор рациональных способов их достижения, заинтересованность трудового коллектива в достижении целей развития, надежный контроль за ходом преобразовательной деятельности и своевременное принятие решений.
Таким образом, управление развитием организации - это часть осуществляемой в ней управленческой деятельности, в которой посредством планирования, организации, руководства и контроля процессов разработки и освоения новшеств обеспечивается целенаправленность и организованность деятельности персонала организации по наращиванию ее производственного потенциала, повышению уровня его использования и, как следствие, получение качественно новых результатов деятельности [29].
Качественно новый подход к повышению потенциала образовательной организации на сегодняшний день выражен в переходе всех бюджетных учреждений, в том числе дошкольных, на финансирование в режиме государственных заданий, согласно Федеральному закону № 83-ФЗ [10] «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 8 мая 2010 г.
Государственное задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему, условиям, порядку и результатам оказания государственных услуг [2].
Логическим продолжением государственных заданий является разработка нового подхода к определению выделяемого на оказание услуг объема бюджетных ассигнований. Первичными становятся количество и качество оказываемых услуг, а не само существование бюджетных учреждений.
В ряде федеральных законодательных актов об образовании ДОО предоставлено право самостоятельной творческой педагогической и финансовой деятельности, право выбора концепций и программ, которые открыли широкий простор для инновационной деятельности. На этом фоне стали активно развиваться различные типы ДОО, такие как государственные с наличием частных групп, частные, кооперативные, семейные. В связи с этим, появляются различные альтернативные, авторские программы, развивается сфера дополнительных образовательных услуг.
Понятие «образовательная услуга» так же требует уточнения в контексте нашего исследования. Существует несколько трактовок данного понятия, самое распространенное из них: «образовательная услуга – это профессиональная деятельность управомоченного лица, направленная на передачу обучающимся образовательных программ или программ отдельных учебных курсов, предметов, дисциплин (модулей), и предполагающая интеллектуальную деятельность обучающихся, направленную на получение знаний, умений, навыков, подтвержденных соответствующим образовательным цензом, дающим право на продолжение образование на следующем уровне и/или занятие профессиональной деятельностью» [64].
В соответствии с Законом РФ «Об образовании», иными нормативно-правовыми актами, регулирующими образовательную деятельность, образовательные услуги могут быть как основными, так и дополнительными. К основным образовательным услугам относятся услуги, предоставляемые по основным образовательным программам. Обязательный минимум содержания основных образовательных программ определяется государственными образовательными стандартами, которые устанавливают федеральные органы государственной власти и управления в рамках их компетенции. Дополнительными образовательными услугами считаются услуги, осуществляемые по дополнительным образовательным программам.
Все образовательные услуги также могут быть разделены на два основных вида: платные и бесплатные.
Под бесплатными образовательными услугами понимаются услуги, оказываемые государственными и муниципальными образовательными учреждениями в пределах основных образовательных программ, финансируемых за счет бюджетных средств, и государственных образовательных стандартов.
Платные образовательные услуги - оказываемые образовательными учреждениями виды услуг за соответствующую плату. Необходимо отметить, что ДОО имеют право оказывать платные образовательные услуги: не предусмотренные соответствующими образовательными программами и государственными образовательными стандартами; за счет внебюджетных средств (например, средств сторонних организаций, спонсоров или частных лиц, в т. ч. родителей воспитанников и обучающихся). Фактически это означает, что ДОО вправе оказывать платные дополнительные образовательные услуги, которые должны быть в обязательном порядке закреплены в уставах (положениях) ДОО.
В целях исследования мы уточняем понятие «услуги» для системы дошкольного образования, которое будем использовать в качестве рабочего понятия. Исходя из того, что в проекте нового закона «Об образовании в Российской Федерации» разделены услуги по присмотру и уходу за детьми и собственно образовательные услуги мы будем применять в качестве рабочего, термин «услуги дошкольного образования» и включать в данное понятие следующую дефиницию: «услуги дошкольного образования» - профессиональная деятельность управомоченного лица, направленная на реализацию образовательных программ дошкольного образования и\или реализацию услуг по присмотру и уходу за детьми дошкольного возраста.
В условиях модернизации сферы образования, направленной в т. ч. на повышение эффективности бюджетных расходов, усиливается заинтересованность образовательных организаций в получении дополнительных финансовых средств.
Одним из факторов развития организации может выступать переход учреждений на новую организационно-правовую форму – автономное учреждение. Данная организация сможет самостоятельно формировать план развития, создавать свою образовательную программу, ориентированную на потребности семей и учащихся с разными способностям. В дополнение к этой свободе возникает свобода управления кадровыми ресурсами. Руководителям предоставлена большая самостоятельность в формировании педагогических коллективов, образовательных программ, информационных ресурсов [58].
В условиях развития рыночных отношений и расширения финансовой самостоятельности ДОО особое значение приобретают вопросы управления финансовыми ресурсами, формируемые учреждениями в результате экономической деятельности. Немаловажным фактором является готовность нормативной базы для ведения экономической деятельности.
1.2 Анализ нормативно-правовой базы, обеспечивающей переход на управление развитием и финансирование дошкольной образовательной организации в формате государственного задания
Анализ нормативно-правовой базы федерального и регионального уровней в контексте темы курсового исследования позволяет в качестве стартового документа назвать Концепцию реструктуризации отраслей бюджетной сферы, одобренной Правительством РФ еще в 2004 году. Одним из центральных принципов расходования бюджетных средств в данном документе определен принцип «бюджетирования, ориентированного на результат» (БОР).
Позднее Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ[1] в Бюджетный кодекс РФ была введена статья 69.2 "Государственное (муниципальное) задание", в которой говорилось: "Государственное (муниципальное) задание используется при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственными (муниципальными) учреждениями и иными некоммерческими организациями государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам". В соответствии с положениями данной статьи государственное (муниципальное) задание формируется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (местной администрацией).
Практическим следствием данных нормативных актов стали разработка новых экономических механизмов, в частности в сфере образования, и претворяемый в жизнь в настоящее время Федеральный закон № 83-ФЗ. В целях реализации положений Федерального закона № 83-ФЗ[10] порядок формирования и финансового обеспечения государственного задания федеральных бюджетных и казенных учреждений регулируется Постановлением Правительства № 671[12], которое, в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений утвердило:
- положение о формировании государственного задания и финансовом обеспечении выполнения государственного задания;
- форму ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) соответствующими учреждениями в качестве основных видов деятельности;
- форму базового (отраслевого) перечня государственных услуг (работ).
Нормативными актами определено, что государственное задание формируется:
- в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами учреждения по соответствующей форме;
- на основе утвержденного федеральным органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя [6], ведомственного перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) находящимися в их ведении учреждениями в качестве основных видов деятельности;
- с учетом показателей качества государственных услуг (при их установлении);
- в виде субсидии в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующие цели, которые рассчитываются на основании нормативных затрат на оказание государственных услуг в рамках государственного задания и нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением [6].
Полномочия по регулированию порядка формирования и финансового обеспечения госзадания (на федеральном уровне) установлены в соответствующих документах Минфина [6] и Минэкономразвития РФ, конкретизирующих задачи и способы работы государственных учреждений над формированием государственных заданий.
- «Методические Рекомендации по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям, контролю за их выполнением»[6]: содержит описание рекомендуемых подходов к организации работы по формированию государственных заданий на оказание государственных услуг (выполнение работ) федеральными органами исполнительной власти (государственными органами); рекомендаций по контролю за выполнением государственного задания; положение о составлении и утверждении перечней государственных услуг (работ); положение об определении показателей качества государственных услуг;
- «О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений»[11]: содержит порядок определения нормативных затрат, методику расчета, порядок изменения нормативных затрат на оказание федеральными бюджетными учреждениями государственных услуг;
- «Об утверждении примерной формы соглашения о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания»[7].
Таким образом, следует констатировать, что на федеральном уровне сформировано нормативно-правовое поле для формирования государственного задания на уровне региона и отдельного учреждения.
В ходе работы по проекту, проведен анализ нормативной базы в части наличия правовых возможностей для формирования государственного задания на региональном уровне, в нашем случае – это территория Санкт-Петербурга.
В январе 2011 было принято Постановление Правительства Санкт-Петербурга № 63[13]. Оно утверждает порядок формирования государственных заданий для государственных учреждений Санкт-Петербурга и порядок финансового обеспечения выполнения государственных заданий. В феврале 2011 года вышло Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга «Об утверждении типовой формы государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ)» № 65-р[8].
В дополнение к федеральному перечню необходимых мероприятий по формированию государственного задания на уровне региона определены сроки его утверждения - не позднее одного месяца со дня официального опубликования закона о бюджете Санкт-Петербурга на очередной финансовый год.
Таким образом, для формирования государственного задания в типовой образовательной организации, в нашем случае – дошкольной, мы располагаем всем необходимым нормативным инструментарием в части финансирования выполнения государственного задания. Но специфика его формирования для конкретного ДОО, предоставляющего определенные виды услуг, требует анализа нормативной базы с точки зрения содержания образовательных услуг, возможностей предоставления социально-бытовых услуг, возможностей, предоставляемых Уставом ДОО.
В области нормативно-правового регулирования деятельности системы дошкольного образования следует выделить «обновленный» вариант Типового положения о дошкольном образовательном учреждении»[14].
Утверждение новой редакции Типового положения о дошкольном образовательном учреждении было вызвано необходимостью доработки Типового положения, утвержденного в 1995 г., в соответствии с изменениями в законодательстве РФ, а также, в связи с необходимостью расширения видового многообразия ДОУ для более полного удовлетворения потребностей граждан РФ в услугах дошкольного образования.
В новом Типовом положении о дошкольном образовательном учреждении изменен подход к определению видов ДОУ. Группы могут иметь различную направленность – общеразвивающую, компенсирующую, комбинированную и оздоровительную; могут работать в режиме полного (12 ч), укороченного (10 ч), продленного (14 ч) дня, круглосуточного или кратковременного (3–5 ч) пребывания.
Типовым положением также предусмотрено, что группы для детей дошкольного возраста могут создаваться в образовательных учреждениях других типов (помимо ДОУ). Тем самым нормативно закреплены новые вариативные модели дошкольного образования. Данная корректировка обусловлена и сложившей динамикой спроса на услуги разного режима пребывания ребенка в детском саду. Так, услугами кратковременного пребывания детей в детском дошкольном учреждении в 2002 году пользовались 34,6 тыс. детей, а в 2010 году спрос вырос более, чем в 3,5 раза и составил 126,2 тыс. детей [86].
Новое Типовое положение о дошкольном образовательном учреждении учитывает все последние изменения законодательства по деятельности детских садов и значительно расширяет их возможности. Новый документ закрепляет право детских садов не только предлагать услуги по дошкольному образованию, но и по присмотру и уходу за детьми. Несмотря на то, что в классификации дошкольных учреждений никаких изменений нет, в новом Типовом положении уточняется, что в детских садах при необходимости могут быть организованы группы по присмотру и уходу за детьми с соблюдением режима дня, без образовательных программ. Это значит, что могут создаваться группы и даже целые детские сады, в которых с детьми не будет проводиться образовательных занятий.
Следующее важное нововведение - законодательное закрепление семейных групп при детских садах. Такая группа организуется прямо на дому, а воспитателем «выступает» мама одного или нескольких малышей. Право создавать семейные группы одновременно является одним из условий, решающих проблему доступности дошкольного образования. Такие группы также могут быть двух видов — с образовательными программами и без них. Семейные детские сады уже созданы во многих регионах и работают очень успешно.
В новом Типовом положении [16] нет требования о прохождении государственной аккредитации, а главным документом названа лицензия. С одной стороны детский сад не несет ответственности за качество программ, которыми пользуется, а с другой – возлагается больше ответственности на администрацию детского сада.
В том числе, новое Типовое положение возлагает на детские сады и дополнительные обязанности. Например, создание условий для воспитанников с ограниченными физическими возможностями (устройство пандусов при входе, расширение дверных проемов и предоставление таким детям ассистента, который будет помогать ребенку).
Таким образом, данный нормативный акт регулирует деятельность ДОО и раскрывает новые возможности ведения финансово-экономической деятельности.
Ограничение бюджетного финансирования сформировало у ДОО устойчивую тенденцию к расширению границ «рыночной» составляющей своей деятельности. Платные дополнительные услуги, организация групп кратковременного пребывания, создание группы по присмотру и уходу за детьми - хороший источник привлечения дополнительных средств. Увеличение внебюджетных источников обусловлено появлением экономической выгоды у учреждения, поскольку значительная часть из них направляется на заработную плату и улучшение условий труда.
Внедрение новых финансово-экономических механизмов, напрямую связано с получением дополнительных денежных средств. В экономике под эффективностью понимается минимизация (оптимизация) затрат при неизменном результате либо максимизация результата при неизменных затратах. При оценке эффективности бюджетных расходов речь, как правило, идет о первом варианте. Однако проводить минимизацию затрат при неизменном результате можно лишь до определенного предела, поскольку государственные учреждения оказывают услуги в соответствии со стандартами, предполагающими наличие минимальных затрат на их реализацию [65].
Следовательно, при выполнении государственного задания при меньшем объеме расходов, ДОО может свободно распоряжаться остатками средств: увеличивать заработную плату, закупать необходимые расходные материалы и т. д.
Усовершенствованы подходы к формированию заработной платы работников в Программе поэтапного совершенствования системы оплаты труда[9]. Данная программа предусматривает комплекс мероприятий направленных обеспечение соответствия оплаты труда качеству оказания государственных услуг, а так же на сохранение кадрового потенциала, повышение престижности и привлекательности работы в учреждениях.
Образовательным организациям предложена примерная форма трудового договора, в который включен такой параметр как «показатели и критерии оценки эффективности деятельности», т.е. формат «эффективного контракта».
Эффективный контракт - это трудовой договор с работником, в котором конкретизированы его должностные обязанности, условия оплаты труда, показатели и критерии оценки эффективности деятельности для назначения стимулирующих выплат в зависимости от результатов труда и качества оказываемых государственных (муниципальных) услуг, а также меры социальной поддержки.[9]
Введение «эффективного контракта» предполагает зависимость оплаты труда руководителя от достигнутых результатов деятельности организации. Логичной была бы связка эффективного контракта с показателями качества выполнения услуг, определенных государственным заданием.
Управление развитием организации - это часть осуществляемой в ней управленческой деятельности, в которой посредством планирования, организации, руководства и контроля процессов разработки и освоения новшеств обеспечивается целенаправленность и организованность деятельности персонала организации по наращиванию ее производственного потенциала, повышению уровня его использования и, как следствие, получение качественно новых результатов деятельности[29].
Необходимо заметить, что государственное задание должно предусматривать контроль за качеством образовательных услуг, однако, говоря о качестве услуги, мы понимаем, что до сих пор не определены характеристики качественной услуги ДОО. В настоящее время существуют различные определения качества: в одних внимание акцентируется на внешней характеристике услуги (условия предоставления и т. д.), в других – отвечает ли она ожиданиям потребителей, в третьих – на комбинации этих аспектов. К качественным характеристикам относят должное выполнение норм и стандартов.
В ходе анализа нормативной базы, раскрытия теоретических основ управления развитием образовательной организации в рамках государственного задания, возникает потребность формирования определения качества услуги. Так как при формировании государственного задания одной из обязательных характеристик является именно требование к качеству оказания услуг ДОО, для эффективного использования средств руководитель ДОО должен знать, по каким показателям будет оцениваться результат и где искать внутренние резервы.
1.3 Критерии развития дошкольных организаций
1.3.1. Анализ программ развития дошкольной организации
Заявляя объектом исследования процесс развития, и сохраняя логику нормативного подхода к исследованию проблемы, мы выбрали для анализа нормативный документ, который должен быть разработан каждой образовательной организацией, независимо от статуса и уровня образования – программу развития образовательной организации.
Согласно п. 7 ст. 28 ФЗ N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" в обязанности и ответственность образовательной организации входит «разработка и утверждение по согласованию с учредителем программы развития образовательной организации».
Программа развития – это управленческий документ, определяющий стратегические цели, задачи и способы их реализации.
Разработка Программы развития ДОО важна как для своевременного и адекватного реагирования на внешние изменения, так и для представления внутренней готовности организации к этим изменениям. Преобразованиям подвержены демографическая ситуация, образовательные потребности детей и их родителей, система финансирования образования, изменения содержания образования, предложение дополнительных услуг. От адекватности и своевременности реакций на эти внешние вызовы во многом зависит авторитет организации и ее будущее.
Программа развития может рассматриваться как особая разновидность плана работы ДОО, включающая аналитическое обоснование, постановку конкретных целей и задач, выбор средств достижения целей, планирование действий, мероприятий, обеспечивающих достижение цели в установленные сроки, последовательность этих действий, ответственных исполнителей.
Как и другие документы, связанные с планированием, программа развития способствует преодолению неопределенности и упорядочению совместной деятельности и определяет:
- исходное состояние ДОО;
- образ будущего состояния ДОО;
- структуру действий по переходу от настоящего к будущему.
Структура и объем данного документа зависят от выбора образовательной организацией цели и возможностей своего развития.
Программы развития ДОО стали объектом анализа для решения задач исследования. Наше предположение состояло в том, что в программах развития фиксируются направления развития организаций и заявлены измеримые показатели ( или критерии) развития.
Для проведения анализа использовались программы развития ДОО, размещенные на сайтах образовательных организаций, в открытом доступе в сети интернет. В процессе изучения, было просмотрено 70 программ развития ДОО Санкт-Петербурга, Тамбова, Перми, Новосибирска, Североморска, Республики Башкортостан, Чувашии. Для более детального анализа были отобраны 13 программ развития различных регионов (Приложение № 3).
Проведенный анализ существующих программ развития дошкольных образовательных организаций позволяет выявить наиболее существенные и типичные недостатки, которые не позволяют называть данные документы (материалы) документами стратегического или хотя бы тактического характера.
В результате анализа выбранных программ развития было отмечено, что только 6 организаций обозначили в своей программе цели, задачи, показатели их выполнения (табл. 1).
Таблица 1
Сравнительная характеристика программ развития на наличие взаимосвязанных структурных компонентов: целей, задач, показателей
| наименование ДОО | наличие цели программы развития | наличие задач программы развития | наличие основные показатели выполнения программы развития |
| ГДОУ детский сад №32 Петродворцового района Санкт-Петербурга. | * | * | |
| МДОУ детский сад № 444 г. Нижний Новгород | * | * | * |
| МДОУ детский сад № 483 г. Новосибирск | * | * | |
| ГБДОУ детский сад № 41 Невского района Санкт-Петербурга | * | * | |
| ГБДОУ детский сад № 15 Невского района Санкт-Петербурга | * | * | * |
| ГБДОУ детский сад № 30 Невского района Санкт-Петербурга | * | * | |
| ГБДОУ детский сад № 135 Невского района Санкт-Петербурга | * | * | |
| ГБДОУ детский сад № 84 Невского района Санкт-Петербурга | * | * | |
| Детский сад № 233 г. Пермь | * | * | * |
| МДОУ присмотра и оздоровления "Белочка" г. Тамбов | * | * | * |
| МДОБУ детский сад № 2 "Ручеек" Республика Башкортостан | * | * | * |
| МДОУ детский сад № 14 комбинированного вида г Североморск | * | * | |
| МДОУ "Детский сад "Шусам" Ядринского района Чувашской Республики | * | * | * |
В проанализированных программах развития нечетко формулируются ключевые проблемы ДОО, на решение которых будет направлена основная деятельность; наблюдается смешение проблем конкретной образовательной организации с глобальными проблемами и внешними ограничениями, снять которые самостоятельно организация не в силах. Отсутствует логическая связь между идеями «новой» образовательной организации, и ее ключевыми проблемами (проблемы – сами по себе, концепция – сама по себе).
Недостаточно определяются сильные стороны ДОО, что приводит либо к нереальности поставленных задач, либо к недостаточной напряженности этих задач. При этом, часто игнорируется вопрос о социальном заказе.
Отсутствует реальный образ будущего состояния образовательно организации и его функционирования после осуществления задуманных инноваций. Неполнота описания образа нового ДОО часто связана с тем, что не всегда можно увидеть развернутую характеристику системы ценностей и миссии образовательной организации. Программы развития слабо характеризуют индивидуальность образовательной организации, не носят авторского характера. Любая образовательная организация, в том числе и дошкольная, имеет свои черты. Определение специфических особенностей ДОО является основанием для построения концепции развития.
Важным этапом при разработке программы развития является определение критериев развития. Оценить насколько инновации, реализуемые в ДОО, соответствуют потребностям и возможностям, удовлетворяют интересы и потребности детей, родителей, педагогов, способствуют достижению устойчивых высоких показателей развития без критериев, становится невозможным.
Выбор показателей, характерных для конкретной образовательной организации, адекватных направлениям программы развития ДОО, имеет исключительную роль для мониторинга развития организации. Постановка цели развития, осознание руководителем «пробелов» в деятельности организации — все это в совокупности дает возможность руководителю идти по пути развития, к достижению более высокого уровня предоставления образовательной услуги.
Анализ существующих программ развития показывает, что опираясь на нормативные документы невозможно выявить критерии развития, так как в основном программы развития являются формальными документами и не специфицированы на конкретные организации.
1.3.2. Определение критериев развития в целях управления дошкольной образовательной организацией
Мы определили понятие «развитие дошкольной образовательной организации» как закономерное, управляемое позитивное изменение, производимое в запланированные (обозначенные) сроки самой организацией и /или ее управляющей системой (соответствующий уровень органа исполнительной власти), приводящее к достижению качественно новых результатов деятельности.
Следует расшифровать словосочетание «качественно новые результаты» и дать перечень индикаторов развития, которые могут сигнализировать о достижении этих новых результатов.
Понятие «качество» многогранно и с позиции каждого его участника трактуется по-разному.
Для детей – это обучение в игровой форме. Для детей предшкольного возраста это эффективная подготовка ребенка к школе, обучение без утомления; сохранение здоровья детей как психического, так и физического; поддержание желания детей учиться; обеспечение возможности поступлении в престижную школу; обучение престижным предметам (иностранный язык, хореография и т.д.).
Для воспитателей это положительная оценка их деятельности руководителем дошкольного учреждения и родителями.
Для руководителя, качество - это еще более многогранное явление, включающее:
• высокую оценку деятельности воспитателей родителями и детьми, повышающую престиж детского сада как фактора сохранения и развития ДОО;
• сохранение здоровья детей;
• рациональное использование учебного времени детей и рабочего времени педагогов;
• успешность деятельности педагогов и детей;
• полное усвоение образовательных программ, качественная подготовка детей к школе и пр.
Таким образом, мы можем сделать вывод, что качество – это совокупность характеристик объекта, относящихся к его способности удовлетворять установленные и предполагаемые потребности.
Качество всегда определяется удовлетворённостью пользователя[31].
Говоря о "качестве" и конкретных характеристиках объекта, следует понимать, какие изменения приведут к "развитию". Поэтому немаловажным фактором является определение критериев развития ДОО.
Критерий - мерило, мера оценки, определения, сопоставления явления или процесса; признак, являющийся основой классификации [8].
К критериям развития мы будем относить признаки, на основании которых можно оценить степень достижения организацией качественно новых результатов. В свою очередь, качественно новые результаты можно понимать как совокупность качеств используемых для предоставления услуги, технических средств, других материальных объектов и качества уровня предлагаемого потребителю сервиса.
Под индикаторами мы понимаем доступные наблюдению и измерению характеристики ДОО, позволяющие судить об уровне ее развития.
В открытом доступе размещены некоторые исследования и опросы основных клиентов ДОО, дающих представление об уровне удовлетворенности населения дошкольным образованием и уровне эффективности ее деятельности с точки зрения государства.
Мы формируем критерии развития на основании двух масштабных исследований на уровне федеральном и региональном.
Федеральный уровень представлен исследованием[85] НИУ ВШЭ, в основу которого легло обследование руководителей ДОО России, целью которого было получение информации о деятельности образовательных учреждений, определение степени согласованности стратегий руководителей с целями государства и развития общества.
Региональный уровень представлен мониторингом, проводимым Комитетом по информатизации и связи администрации Санкт-Петербурга по заказу Комитета по образованию 2011 г. «Мониторинг удовлетворенности населения СПб дошкольным образованием»[82].
Изучив материалы данных исследований в целях формирования критериев развития ДОО, мы сформировали предварительный набор критериев.
Набор критериев развития ДОО мы разделили на четыре группы основных критериев, которые в свою очередь состоят из индикаторов, позволяющих определить уровень перехода на качественно новые результаты (табл. 2).
Таблица 2
Набор критериев развития ДОО
| Группы критериев развития дошкольной организации | ||||||
| функциональные | технологические | Экономические | антропологические | |||
| качество управления | состояние зданий и помещений | количество дополнительных платных услуг | состав детей | |||
| структура и содержание программы обучения | уровень обеспеченности игрушками | стоимость услуг | морально-психологический климат | |||
| подготовка к школе | качество питания | посещаемость, наполняемость групп | престиж, репутация организации | |||
| качество ухода за детьми | качество медицинское обслуживания | оплата поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг | местонахождение учреждения | |||
| количество воспитателей и обслуживающего персонала | состояние детских площадок, территории | требование к отчетности об исполнении государственного задания | удовлетворенность родителей качеством предоставляемого образования | |||
| профессиональная подготовка персонала | система электронной обработки данных | оплата труда педагогов | спрос на образовательные услуги | |||
