Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«Национальный исследовательский университет
«Высшая школа экономики»

Факультет государственного и муниципального управления

Кафедра финансового менеджмента в государственном секторе

ДИССЕРТАЦИЯ НА СОИСКАНИЕ СТЕПЕНИ МАГИСТРА

ПО СПЕЦИАЛЬНОСТИ

«ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ»

На тему «Особенности внедрения нового механизма финансового обеспечения государственных услуг».

Студент группы № 762

Лукина Светлана Анатольевна

Научный руководитель:

к.г.н., профессор,

Лавров Алексей Михайлович

Рецензент:

д.э.н., профессор,

Карп Марина Викторовна

Москва, 2013

Содержание

Введение 3

Глава 1. Государственные услуги 7

1.1. Анализ экономической и нормативно-правовой сущности понятия «государственная услуга» 7

1.2. Ключевые направления развития системы стратегического планирования финансового обеспечения государственных услуг 15

1.3. Переход от сметного финансирования к новому механизму финансового обеспечения деятельности государственных учреждений 23

Глава 2. Методология планирования финансового обеспечения государственных услуг 30

2.1. Систематизация государственных услуг и формирование сводного перечня на основе базовых (отраслевых) перечней 30

2.2. Государственное задание как инструмент стимулирования деятельности государственных учреждений 41

2.3. Основные принципы построения системы взаимодействия ФОИВов, государственных учреждений и граждан 47

Глава 3. Отраслевые подходы к определению объема финансового обеспечения государственных услуг 56

3.1. Общие положения системы нормативных затрат на оказание государственных услуг 56

3.2. Новая структура финансового обеспечения деятельности государственных учреждений в сфере высшего профессионального образования 67

3.3. Специфика финансового обеспечения деятельности государственных учреждений в сфере культуры 78

Заключение 89

Библиографический список 94

Приложение 1. «Проект базового (отраслевого) перечня государственных и муниципальных услуг и работ в сфере образования» 103

Приложение 2. «Проект базового (отраслевого) перечня государственных и муниципальных услуг и работ в сфере культуры» 109

Введение

Актуальность исследования. Финансовый сектор является одним из основных стабилизаторов экономической ситуации в государстве, поэтому формирование эффективно действующей финансовой системы в России – залог дальнейшего успешного функционирования всех отраслей экономики и всего общества в целом.

Необходимость достижения текущих и перспективных целей социально-экономического развития Российской Федерации увеличивает актуальность поиска, разработки и реализации мер по повышению результативности управления общественными финансами страны.

Одним из важнейших инструментов повышения качества финансового управления в общественном секторе, его прозрачности и действенности призван стать внедряемый механизм финансового обеспечения государственных услуг.

Стержневой вектор развития бюджетного сектора на современном этапе – это появление необходимых условий, и прежде всего, административных, нормативно-правовых и финансовых, для обеспечения потребностей граждан в государственных услугах, увеличению их доступности для населения и повышения их качества.

Данное исследование имеет особое значение в силу сложившейся ситуации, когда для полноценной реализации нового механизма финансового обеспечения государственных услуг следует выявить все проблемные места и потенциальные риски, препятствующие его полноценному использованию, наметить пути их устранения и необходимой коррекции и проработать дальнейшие направления оптимизации системы предоставления государственных услуг.

Степень разработанности проблемы. Проблемы управления общественными финансами и бюджетными расходами получили широкое отражение в работах по теории государственного управления и экономике общественного сектора таких зарубежных исследователей, как: Р. Каплан, Р. Масгрейв, Д. Нортон, П. Самуэльсон, Д. Стиглиц, О. Уильямсон, Т. Эггертссон и других.

Основополагающие идеи и принципы анализа системы государственных финансов заложены в трудах российских ученых В.В. Климанова, А.М. Лаврова, В.Л. Тамбовцева, Л.И. Якобсона.

Исследования по этой теме представлены также в работах М.Ю. Алашкевича, Н.С. Батаевой, Л.С. Демидовой, А.Н. Костюкова, Т.Г. Нестеренко, А.В. Нестерова, Т.В. Саакян, О.В. Симагиной,  Д.И. Степанова, Л.К. Терещенко, А.Ю. Тихомирова, И.М. Шеймана, С.В. Шишкина, В.Н. Южакова и других.

Методологическая основа исследования. Основными методами данного исследования являются: метод системного подхода к изучению, обобщению, оценке прогнозируемых и статистических данных, а также методы типологического и сравнительного анализа, метод математической логики и метод экспертных оценок.

В работе соблюдаются следующие методологические ограничения:

1. Теоретические основы построения исследования сосредоточены на государственных услугах, нормативно-правовое регулирование которых осуществляется в рамках реализации Федерального закона № 83-ФЗ; при этом государственные работы, выполняемые государственными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти, не рассматриваются.

2. Существующий временной лаг не позволяет на сегодняшний день отследить все эффекты от вводимого финансового механизма. Так как положения Федерального закона №83-ФЗ в полном объеме вступили в силу лишь в июле 2012 года, то зависимость изменений в предоставлении государственных услуг государственными учреждениями от введения новых организационно-административных и финансовых форм и, соответственно, их влияния на качество государственного управления в целом можно будет оценить несколько позднее.

3. Данная работа посвящена изучению внедрения нового механизма финансового обеспечения государственных услуг на федеральном уровне, из поля научного исследования исключаются региональный и муниципальный уровни.

Информационно-эмпирическая база исследования формировалась на основе законодательства Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений и программных документов Правительства Российской Федерации, нормативно-правовых актов Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства культуры Российской Федерации, Министерства образования и науки Российской Федерации, а также материалов статистических сборников, научных трудов отечественных и зарубежных ученых, научно-практических конференций по рассматриваемой тематике.

Научная новизна работы заключается в комплексном подходе к исследованию процесса функционирования нового финансового механизма.

Цель исследования состоит в выявлении и   методологической оценке принципов использования новых инструментов финансового обеспечения государственных услуг.

Для реализации данной цели в работе были поставлены следующие задачи исследования:

• проанализировать теоретические аспекты понятия «услуга» и нормативно-правовую сущность категории «государственные услуги»;
• рассмотреть новые подходы к финансовому обеспечению государственных услуг и выделить ключевые особенности сложившейся системы финансового обеспечения государственных услуг;
• исследовать принципы систематизации государственных услуг на основе базовых (отраслевых) перечней и дать оценку методике формирования сводного перечня государственных услуг.

• определить элементы, характеризующие основные положения системы нормативных затрат предоставления государственных услуг в отраслях социальной сферы, в частности, в области высшего профессионального образования и культуры;
• обосновать необходимость введения единой формульной структуры расчетов нормативов предоставления государственных услуг вне зависимости от ведомственной принадлежности государственных учреждений;
• разработать предложения по созданию эффективной системы взаимодействия государственного органа, государственного учреждения и потребителя государственных услуг.

Объект исследования: Государственные услуги.

Предмет исследования: Система финансового обеспечения государственных услуг.

Практическая значимость: Результаты работы вносят вклад в оценку и аналитическое обобщение теоретических и практических подходов к внедрению нового финансового механизма и могут быть использованы для формирования новых методических рекомендаций для финансового обеспечения государственных услуг, в том числе, с учетом отраслевой специфики государственных услуг в сфере культуры и высшего профессионального образования.

Глава 1. Государственные услуги

Использование понятия «государственная услуга» в различного рода управленческих документах за последние годы стало настолько обыденным и привычным, что трудно себе представить, что само это понятие довольно условно. Четкого представления о его содержании ни в нормативно-правовых актах, ни в научной литературе до сих пор не существует. Для того чтобы выяснить природу категории «государственные услуги» необходимо исследовать теоретические, социально-экономические аспекты этого явления и закономерности развития российского законодательства в данной сфере.

Пристальное внимание развитию государственных услуг, повышению их качества и доступности уделяется во всех концептуальных построениях современных программ развития государства. Все основные компоненты бюджетных преобразований связаны со значительными качественными изменениями в государственном секторе. В данный момент наибольший интерес для анализа представляет развитие структурных элементов системы стратегического планирования в сфере финансового обеспечения государственных услуг и особенности осуществляемого перехода от сметного финансирования к новому финансовому механизму обеспечения деятельности государственных учреждений, и обусловленные этим сущностные трансформации в методах реализации социально-экономических целей государственной стратегии.

1.1. Анализ экономической и нормативно-правовой сущности понятия «государственная услуга»

Теоретическое исследование специфики государственных услуг логичнее всего начинать с выявления природы услуги как таковой, с уяснения ее социально-экономической сущности.

На современном этапе сформировались две основные позиции по вопросу о сущности услуги: одни исследователи рассматривают услугу как вид экономической деятельности или совокупность действий определенных лиц, другие же полагают, что услуга - это результат труда, экономическое благо.

Таким образом, услуга как экономическая категория имеет два значения, или иными словами, состоит из двух частей: результата и процесса.

Исходя из приведенных дефиниций, очевидно, выявляются и свойства услуги как экономической категории:

1. Единство - услуга неотделима от исполнителя услуги и от потребителя услуги;
2. Одновременность - оказание (производство) услуги и ее получение (потребление) синхронны;
3. Продолжительность – услуга существует только во временной отрезок взаимоотношения исполнителя услуги и ее потребителя.^[1]

Существует множество разнообразных классификаций по различным основаниям, которые подразделяют услуги на: материальные и нематериальные, вещественные и неовеществленные, основные и дополнительные, платные и бесплатные, запрашиваемые и навязанные, осуществляемые на договорной основе или без формализованных договорных отношений; а также используется разделение по адресату их получения.^[2]

Как видно, довольно широкое толкование термина «услуга» приводит к тому, что почти любое действие (или даже бездействие) того или иного лица (или лиц) направленное на воздействие на другое лицо (или лица) можно называть услугой.

Несомненно, что при рассмотрении термина «услуга» в теоретической плоскости системы координат необходимо исходить из двоичной системы, где есть два субъекта (или две стороны): исполнитель услуги и ее потребитель, вследствие чего возникают гражданско-правовые отношения между ними. Но как только к термину «услуга» добавляется слово «государственная», автоматически осуществляется переход в условно троичную систему координат: исполнитель услуги (поставщик) - потребитель услуги - организатор услуги (заказчик). Очевидно, что государство в этой схеме будет не только организатором услуги (правила оказания услуги определяются законодательно государством), в некоторых случаях заказчиком и исполнителем, но, что самое главное, гарантом того, что услуга будет выполнена на должном уровне, или даже, что она вообще будет выполнена.

На федеральном уровне отчетливо о государственных услугах было заявлено в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». В контексте данного нормативно-правового акта под государственными услугами понимается «осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц»^[3]. Как видно, главный смысл этого утверждения в том, что государственные услуги, по сути, сводятся к выполнению государственных функций органами исполнительной власти.

Следующей ступенью создания правового института «государственные услуги» стало принятие Концепции проведения административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.^[4] Основное внимание в этом документе уделено повышению качества государственных услуг и доступности их населению. Но по существу и в этом документе нет никакого четко прописанного определения государственной услуги. В этом нормативно–правовом акте понятие «государственная услуга» трансформируется в понятие «электронная государственная услуга».

В Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее БК РФ), когда речь заходит о государственных услугах, они определяются как «услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами».^[5] Практически, в этом случае можно заметить, что государственные услуги определяются как функции государственных органов, реализуемые через их полномочия и работы, выполняемые подведомственными им учреждениями. При этом в данной ситуации нет четкого разделения услуги и работы, что дает повод отметить еще одно отождествление услуги с близким по значению понятием.

Еще большую путаницу вносят два принятых практически одновременно, федеральных закона: Федеральный закон от 08 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и Федеральный закон от 27 июля 2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Федеральный закон № 210-ФЗ регламентирует «оказание государственных (муниципальных) услуг органами власти при реализации ими своих функций и возложенных на них или переданных с другого уровня полномочий». Более того, эти услуги предоставляются в соответствии с запросами потребителей по разработанным и утвержденным административным регламентам^[6]. Соответственно, на что нужно здесь обратить особое внимание - этот закон объявляет государственными услугами государственные полномочия органов исполнительной власти. Статьи Федерального закона № 83-ФЗ применяются к услугам, которые оказывают подведомственные органам власти учреждения по заданиям, определенным для этих учреждений.

Следует заметить, что подобное разграничение целесообразно для разделения государственных услуг на услуги, требующие для их оказания в своей основе наличия властных полномочий, в результате которых совершаются юридически значимые действия (то есть действия, которые изменяют правовой статус физического или юридического лица, порождают или отменяют те или иные юридические права или обязанности; при этом чаще всего подобные действия облагаются государственной пошлиной) и услуги, для оказания которых властных полномочий не требуется. Таким образом, в первом случае государственные услуги являются, по сути, неотъемлемым элементом функционирования органов исполнительной власти, а во втором, государственные услуги воспроизводят общественно значимые аспекты социальной функции государства.

Еще одной специфической чертой разделения является характеристика субъекта, оказывающего услугу: в первом случае это государственные служащие, во втором - работники бюджетной сферы (в перспективе и специалисты коммерческого сектора). Совершенно различна потенциальная степень коммерциализации этих услуг: участие коммерческих структур в первом случае возможно только для оказания дополнительных платных услуг (повышение комфортности и сокращение сроков предоставления государственной услуги; так, скажем, Паспортно-визовый Центр в Москве предоставляет за плату дополнительные сервисы потребителям, позволяющие существенно сократить усилия и сроки оформления и получения заграничного паспорта и т.д.), а во втором случае, возможно привлечение коммерческих организаций в рамках договорных условий в качестве полноценных участников процесса оказания государственных услуг.

Соответственно, и принципы финансового обеспечения представленных услуг будут различны: либо бюджетной основой будут выступать средства, выделяемые на функционирование государственного органа, либо – финансовые ресурсы, заложенные в развитие той или иной отрасли социальной сферы.

Все это диктует необходимость четкого нормативно-правового разделения данных услуг (например, первые следует называть юридические, а вторые - социальные) и отражения в законодательной базе всей специфики реализуемых государственных услуг.

Следует отметить, что в Федеральном законе № 83-ФЗ, так же как и в БК РФ, нет внятного деления на услуги и работы. Собственно, именно в этом законе особенно отчетливо проявляется двойственная социально-экономическая сущность «услуги», о которой было заявлено ранее: «услуга» - как вид экономической деятельности, т.е. процесс, и «услуга» - как экономическое благо, т.е. и результат одновременно.

Для того, чтобы хоть каким-либо образом развести понятия услуга и работа в этом контексте, Министерство финансов Российской Федерации предложило следующее разделение государственных услуг и государственных работ: «услуга – это результат деятельности учреждения в интересах определенного физического (юридического) лица – получателя услуги», в то время как «работа – это результат деятельности учреждения в интересах неопределенного количества лиц или общества в целом».^[7]

Существует и филологическое разделение понятий «работа» и «услуга»: услуга – «оказывается», а работа – «выполняется».

Пожалуй, не менее остро стоит вопрос и в нормативном разделении государственных услуг – услуг, оказываемых в электронном виде и государственных услуг – услуг, реализуемых через режим государственных (муниципальных) заданий. В попытках как-то избежать путаницы создается искусственное нормативно-правовое поле, где вводятся определенные условные сигналы. Так, список электронных государственных услуг предлагается называть «реестром», а список государственных услуг (работ), являющихся результатом деятельности учреждения в интересах физического (или юридического) лица – «перечнем» (или, если более точно в отношении перечня - «Базовый перечень» и «Ведомственный перечень»). Но поскольку этому разделению также не присвоен какой-либо правовой статус, то во многих нормативно-правовых актах смешиваются понятия «перечни» и «реестры».

Итак, можно констатировать, что нормативно-правового понятия «государственные услуги» просто не существует как такового в природе.

Однако же, рассуждая о государственных услугах, нельзя не затронуть вопрос об их качестве. Исходя из того, что «государственные услуги» существуют в трех ипостасях, как было показано выше, то и формирование критериев качества и его оценки стало продвигаться по трем направлениям.

Первое направление связано с реализацией положений Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.», Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», Постановления Правительства РФ от 28 июля 2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти». Особо важно отметить, что предоставление государственных услуг реализуется на основе стандартов государственных услуг, вводящих характеристики их качества и доступности.

Второе направление, где государственные услуги рассматриваются в сфере электронного доступа, фокусируется на создании Многофункциональных центров государственных услуг и формировании критериев качества услуг в системе административных регламентов федеральных органов по предоставлению государственных услуг в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)».

Здесь приходится констатировать ряд недостатков.

Во-первых, в административных регламентах прописана только процессуальная сторона оказания услуги без указания принципов качества и их параметров и возможностей их измерения. Становится очевидным, что это, по сути, неработающие нормы. Они сформулированы довольно поверхностно и схематично, не содержат в себе исчерпывающий список показателей, и зачастую просто сводятся к декларативному перечислению возможностей для получателей услуги или показателей скорости ее получения. Но скорость прохождения той или иной процедуры не может быть показателем качества, или – что более корректно – ее исчерпывающим параметром.

Во-вторых, на официальных сайтах министерств и ведомств, административные регламенты вынесены в отдельный блок, который находится в разделе «Правовые Акты», и никак не отражаются в разделе «Государственные услуги», хотя очевидно, что качество услуги будет возрастать в том случае, когда информацию о принципах процедуры получения услуги будут узнавать все большее количество граждан.

В-третьих, при невыполнении административного регламента или частичном невыполнении (чаще всего административные регламенты не работают в части условий предоставлении услуги и сроков ее предоставления) никаких санкций за это не предусматривается. Поэтому, даже если потребитель услуги и информирован о положениях административного регламента – перспектива добиться выполнения этого административного регламента у него фактически отсутствует, кроме как использования обычной процедуры жалобы, регулируемой Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Более того, многие положения административных регламентов так и остаются исключительно в декларируемой форме, так как реальной возможности (с учетом технического и кадрового потенциала) для их реализации не существует.

Показательно, что в утвержденных на сегодняшний день административных регламентах отсутствует важнейшая деталь, обеспечивающая нормальные условия пребывания граждан в административных учреждениях при получении государственных услуг. Не предусмотрено наличие туалетных комнат, что свидетельствует о том, что регламенты разрабатываются без учета всех реальных потребностей получателей услуг и без наличия какой-либо обратной связи со стороны граждан.

Третье направление частично обусловлено бюджетной реформой, получившей свое более полное оформление с введения в действие уже упоминавшегося Федерального закона № 83-ФЗ. Здесь критерии качества должны быть сформированы и прописаны в государственных заданиях, куда они должны попадать из сформулированных комплексов характеристик государственных услуг в базовых перечнях, разрабатываемых министерствами, осуществляющими функции по выработке государственной политики в установленной сфере.

1.2. Ключевые направления развития системы стратегического планирования финансового обеспечения государственных услуг

Все осуществляемые изменения бюджетного процесса направлены на создание и реализацию условий для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами экономической и социальной политики нашего государства.

Началом бюджетной реформы можно считать ряд мероприятий, инициируемых Программой: «Основные направления социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу (2000-2010 годы)», разработанной в 2000 году и получившей название «Программа Грефа». В социальной политике предлагалось совершить «переход от патерналистской к субсидиарной модели государства», что в отношении государственных услуг авторами программы связывалось «с доступностью и бесплатностью для всех граждан базовых социальных услуг», прежде всего, образования и здравоохранения, а также с обеспечением «высокого качества и возможностей широкого выбора населением предоставляемых социальных услуг». Значительная часть предлагаемых инициатив нашла отражение в «Плане действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 - 2001 годы»^[8]. Дальнейшее оформление эти идеи получили в «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года»^[9], где стратегическими целями были названы: «социальная справедливость, т.е. выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места их проживания, к основным общественным услугам и социальным гарантиям» и нормативно-правовое регулирование бюджетных расходов, в том числе, определение «требований к объему, качеству и доступности общественных услуг, эффективное управление расходами, реструктуризация бюджетной сети».

Стоит отметить, что еще в 1998 году в «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах» упоминается принцип распределения финансирования «на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты»^[10] в контексте описания задач работы Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, но цель реформирования всего бюджетного комплекса в этой Концепции еще не была заявлена.

Необходимость серьезных изменений в бюджетном секторе была позднее сформулирована в материалах «Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003-2004 гг. и на период до 2006 г.», подготовленных в августе 2003 года Минфином России и одобренных Правительством Российской Федерации в октябре 2003 года. В них были выделены четыре направления: оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств, реорганизация бюджетных учреждений, переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных услуг, внедрение методов формирования бюджета, ориентированного на результат. В этом программном документе говорится о возможности привлечения «организаций различных правовых форм к предоставлению государственных услуг, оплачиваемых за счет бюджетных средств»; рассматриваются вопросы предоставления платных услуг, «конкурентные способы распределения бюджетных средств, применение различных бюджетных инструментов - государственных социальных заказов и государственных заданий - в различных отраслях с учетом их специфики» и процесс создания программ, разработанных в соответствии с принципами формирования бюджета, ориентированного на результат.

В продолжение данной темы в Постановлении Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» закладывается принцип распределения бюджетных ресурсов «с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в предоставлении услуг в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов», что позволяет оценивать результат исполнения программ, а также сопоставлять «себестоимость оказываемых государством услуг».

Законодательным оформлением начала проводимой реформы стали принятые в ноябре 2006 года Федеральный закон № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»^[11] и поправки в ГК РФ^[12]. Историю вопроса трансформации подходов к финансовому обеспечению государственных услуг можно также проследить, анализируя Бюджетные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации^[13]. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 31 мая 2000 года «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» предлагается «тратить деньги на учреждения социальной сферы таким образом, чтобы размер бюджетных расходов прямо зависел от конечного результата деятельности каждого такого учреждения». В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 20 апреля 2001 года «О бюджетной политике на 2002 год» акцентируется внимание на «внедрение контрактных форм финансирования учреждений социальной сферы по принципу: деньги выделяются организации не потому, что она существует, а в зависимости от результатов ее работы». Подобная идея, что «государство должно отказаться от сметного финансирования бюджетной сети и перейти к принципу оплаты в соответствие с получаемыми обществом результатами» звучит в Бюджетных посланиях в 2002-2005 гг. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2006 года «О бюджетной политике в 2007 году» уже заявлено, что «требуется внесение изменений в бюджетное законодательство, предусматривающих возможность финансирования бюджетных учреждений на основе государственных заданий, а также права учреждений по более самостоятельному распоряжению выделенными бюджетными средствами». В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 9 марта 2007  года «О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах» предлагается начать работу по «преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности их деятельности». В последующих Бюджетных посланиях Президента Российской Федерации в 2008-2010 гг. красной нитью проходят идеи необходимости обеспечения кардинального повышения качества предоставления гражданам государственных услуг, «модернизации сети оказания услуг гражданам за счет бюджетных средств, внедрения новых систем оплаты труда работников соответствующих учреждений, привлечения частного сектора к оказанию государственных услуг». Вопросы «стимулирования государственных учреждений на повышение качества услуг и удовлетворения реальных запросов потребителей» рассматриваются также основными положениями Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года^[14].

От декларируемости повышения эффективности бюджетных расходов к реальным мероприятиям по воплощению названных в программных документах принципов удалось перейти с введения в 2010 году в действие уже упоминавшегося Федерального закона № 83-ФЗ.

Новые подходы реализуются тремя путями:

• Развитие программно-целевых принципов организации деятельности органов исполнительной власти и переход к утверждению «программного» бюджета;
• Функционирование новой структуры сектора государственных и муниципальных учреждений.
• Внедрение новых форм оказания, систематизации и финансового обеспечения государственных и муниципальных услуг.

С принятием федерального закона № 83-ФЗ была введена градация из трех типов государственных и муниципальных учреждений: казенное, бюджетное и автономное. Учреждения названных типов различаются степенью их ответственности, экономической самостоятельности и правилами их участия во взаимоотношениях между субъектами гражданского права. Правительство Российской Федерации утвердило Методические рекомендации^[15] по определению критериев для изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации исходя из их сферы деятельности.

Федеральный закон № 83-ФЗ предусматривает повышение экономической самостоятельности, как для бюджетных, так и для автономных учреждений, за счет существенного снижения административного контроля их деятельности со стороны учредителя. Важнейшая черта этого закона – это переход от простого содержания конкретного учреждения к финансовому обеспечению оказываемого комплекса услуг этим конкретным учреждением. Это реализуется в двуединой системе:

- Каждому бюджетному и автономному учреждению его учредитель устанавливает задание на выполнение государственных услуг;

- На основе установленного задания и утвержденных сверху финансовых нормативов определяется необходимый объем финансовых ресурсов, предоставляемых из бюджета данному учреждению в виде субсидий на выполнение всего пакета государственных услуг.

Открытой и общедоступной информацией становятся отчеты о результатах деятельности учреждений и об использовании закрепленного за ними имущества и т.д.^[16]

Эволюция в системе бюджетных расходов предусматривает переход к программно-целевой структуре расходов федерального бюджета. Нормативно-правовой и методической базой для разработки государственных программ Российской Федерации стали: Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 (в нем указан порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации)^[17] ; Приказ Минэкономразвития России от 26 декабря 2012 № 817 (методические рекомендации)^[18].

Программный метод позволяет сформировать единую совокупность показателей социально-значимых результатов для того или иного региона, или страны в целом, в зависимости от оказания конкретных услуг и мероприятий программы, так как в государственных программах устанавливаются цели и приоритеты социальной политики, на основе которых затем определяются показатели объемов и содержания государственных и муниципальных услуг.

Государственные программы, таким образом, выступают рамочными условиями для формирования государственных заданий.

Наличие грамотно выстроенной иерархии различных бюджетных инструментов и оптимизация сети учреждений бюджетного сектора позволяют внедрить принцип гибкого финансового стимулирования учреждений, а в будущем, создать условия для обеспечения конкуренции, что, несомненно, будет способствовать повышению качества предоставляемых государственных услуг. Это также даст возможность осуществления дальнейших преобразований, а именно, привлечение к оказанию государственных услуг на договорной основе исполнителей, не являющихся государственными учреждениями.

На данный момент в российском законодательстве, по сути, нет  прямых запретов на участие негосударственных организаций в оказании услуг за счет бюджетных средств, но нормативно-правовая база, регулирующая привлечение негосударственных организаций к оказанию государственных услуг, не сформирована должным образом. Кроме того, существует имплицитное сужение правоприменительной практики – так, законодательно установлено, что государственное задание (то есть, по сути, договор на оказание государственных услуг) формируется только для государственных учреждений (для бюджетных и автономных – в обязательном порядке, и в редких случаях – для казенных). Фактически, можно сказать, что бюджетные средства «прописаны» за государственными и муниципальными учреждениями.

Но стоит отметить, что предполагаемая конкуренция между поставщиками услуг в ситуации объективности, стабильности и прозрачности распределения бюджетных средств будет стимулировать поставщиков к более эффективной работе. Более того, привлечение в сферу оказания пакета государственных услуг сторонних игроков увеличивает гибкость и мобильность всей системы оказания услуг, что в свою очередь позволяет полнее учитывать интересы разных групп потребителей.

Самое главное, что потенциальная возможность передачи оказания некоторых государственных услуг внешним исполнителям обеспечивает необходимое стимулирование создания детализированных стандартов качества выполнения услуги и реальной оценки стоимости той или иной услуги.

Однако, следует учесть и вероятность увеличения расходов бюджетных средств в случае привлечения сторонних исполнителей, но это не должно стать камнем преткновения, так как в долгосрочной перспективе целью является не сокращение бюджетных расходов, а улучшение качества предоставляемых государственных услуг.

1.3. Переход от сметного финансирования к новому механизму финансового обеспечения деятельности государственных учреждений

При использовании принципа сметного финансирования объем бюджетных средств для учреждения планировался методом индексации существующих расходов и был жестко привязан к распределению бюджетных ресурсов по максимально конкретизированным статьям бюджетной классификации. Взаимоотношения учредителя и учреждения существовали в режиме жесткого контроля над расходованием ресурсов учреждения, что не давало возможности государственным учреждениям самостоятельно перераспределять бюджетные средства и ставило их перед необходимостью перечислять в соответствующий бюджет неиспользованные средства в конце финансового года. Реальные финансовые потребности учреждений, особенности их деятельности и качество оказываемых ими услуг никаким образом не влияли на размер предоставленного финансового обеспечения.

Принятие Федерального закона № 83-ФЗ повлекло за собой обширные преобразования в организации деятельности учреждений и их финансового обеспечения, что позволило создать бюджетные инструменты, в перспективе связывающие показатели количества и критерии качества услуг, оказываемых учреждением с выделяемым объемом финансового обеспечения для конкретного учреждения. Таким образом, объемы финансового обеспечения в виде субсидии на выполнение государственного задания сегодня тесно связаны с количеством, а в дальнейшем будут связаны и с качеством предоставляемых государственных услуг.

Кроме данной субсидии учреждение может получать целевые субсидии на иные цели, предоставленные учреждению из соответствующего бюджета в том числе на затраты, не носящие постоянного характера (например, на осуществление капитального ремонта), и бюджетные инвестиции.

Но самыми значительным финансовыми поступлениями для государственных учреждений являются субсидии на выполнение государственных заданий, что наглядно демонстрирует круговая диаграмма:

Рис. 1. Суммы поступлений для бюджетных и автономных учреждений за 2013 год (по данным планов ФХД)^[19]

Что касается самой структуры федеральных государственных учреждений и их учредителей, то по результатам мониторинга, проведенного Минфином России^[20], функции и полномочия учредителя федеральных государственных учреждений по состоянию на 1 июня 2012 осуществляют: Правительство Российской Федерации, 61 ФОИВов, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Следственный комитет Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, государственные академии наук, федеральное государственное бюджетное учреждение «Национальный исследовательский центр «Курчатовский институт».

Следует отметить, что если при сметном финансировании был возможен жесткий контроль учредителем финансовой деятельности подведомственного учреждения, то при новом механизме это крайне затруднительно. Таким образом, все финансовые решения в рамках выделенного финансового обеспечения фактически отданы на откуп руководителям учреждений. Но даже если априори считать, что все заявленные руководители честны и настроены исключительно на улучшение качества услуг и повышение эффективности деятельности своего учреждения, нужно учесть, что все они имеют различный уровень квалификации, опыта работы и неодинаковые менеджерские способности. В таком случае, потенциально возможна опасность, что от непродуманных финансовых решений в учреждениях могут пострадать потребители услуг, и это диктует актуальность задачи замены сильного контроля учредителя сильным контролем потребителя. Кроме того, очевидно, необходима разработка и проведение мероприятий по повышению качества финансового менеджмента в органах исполнительной власти и государственных (муниципальных) учреждениях.

Тем не менее, новый финансовый механизм несет в себе ряд значительных преимуществ. Так, принципиальным отличием нового механизма финансового обеспечения государственных учреждений от сметного подхода является нормативный способ расчета затрат на оказание государственной услуги, что позволяет, во-первых, получить работающий инструмент определения реальной бюджетной стоимости единицы государственной услуги, во-вторых, выявить истинные размеры финансового обеспечения, необходимого для полноценного функционирования государственного учреждения. В отличие от сметного финансирования субсидии позволяют осуществить детализацию конкретных показателей деятельности учреждения, при условии, что общие объемы услуги делятся до объемов оказания услуг конкретными учреждениями.

Таблица 1

Сравнительный анализ финансового обеспечения государственных учреждений по смете и субсидии.

	Смета	Субсидия
Условия для финансово-экономической самостоятельности.	Отсутствуют	Наличествуют
Эффективность использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.	Возможно	Возможно
Возможность привлечения дополнительных источников для финансирования деятельности учреждений.	Затруднено	Возможно
Перераспределение бюджетных средств учреждением.	Нет	Да
Перечисление неиспользованных учреждением средств в конце финансового года в доход соответствующего бюджета.	Да	Нет
Ответственность руководителей учреждений за результаты деятельности учреждений.	Существует	Существует
Контроль за качеством исполнения государственных услуг и показателями финансовой деятельности учреждения.	Существует	Несколько ослаблен со стороны учредителя (необходимо повышать контроль со стороны потребителя)
Программно-целевая основа планирования финансовой деятельности учреждений.	Отсутствует	Наличествует
Прозрачность принципов финансового обеспечения государственных учреждений для населения.	Отсутствует	Пока отсутствует
Связь между результатами деятельности учреждения и его финансовым обеспечением.	Слабая	Сильная
Нормативный подход к расчету затрат на оказание государственной услуги, позволяющий обеспечить сравнимость деятельности учреждений одного типа.	Отсутствует	Наличествует

Самым главным преимуществом внедряемого нового финансового механизма по сравнению со сметным финансированием является возможность использования государственного задания при стратегическом планировании в качестве основного компонента обеспечения выполнения государственных программ. При этом, показатели государственных заданий могут и должны включаться в состав индикаторов государственных программ (подпрограмм), в рамках которых осуществляется организация оказания этих услуг, а сами показатели государственных заданий должны соответствовать критериям результативности государственных программ. Такая настройка синхронизации действий органов власти на всех этапах и государственных учреждений в процессе оказания государственных услуг, в свою очередь, позволит создать условия своевременного обеспечения потребностей граждан и общества в государственных услугах.

Подводя итоги, можно сделать следующие выводы:

• «Услуга» как явление имеет сложную сущностную природу, которой свойственен дуализм, т.е. равнозначность двух определяющих категорий: процесса и результата, что в значительной степени накладывает отпечаток на все дальнейшие нормативно-правовые построения. В настоящий момент в законодательном плане отсутствует четкое нормативно-правовое понятие «государственные услуги» и используются три варианта понимания государственных услуг: как государственные функции органов исполнительной власти; как система услуг и работ на основе государственных заданий, выполняемых учреждениями бюджетного сектора; и, наконец, в качестве элементов функционирования электронного правительства.
• При аналитическом рассмотрении стандартов качества и административных регламентов государственных услуг приходится констатировать ряд недостатков, показывающих, что они сформулированы довольно поверхностно и схематично, не содержат в себе исчерпывающий список показателей, и зачастую просто сводятся к декларативному перечислению возможностей для получателей услуги. Все это свидетельствует о том, что проводимая работа по выработке критериев оценки качества предоставления государственных услуг ведется без наличия какой-либо обратной связи со стороны граждан.
• Реализуемые бюджетные изменения, направленные на развитие программно-целевых принципов организации бюджета, функционирование новой структуры сектора государственных учреждений и внедрение новой системы финансового обеспечения государственных услуг создают потенциальные условия для дальнейшего повышения эффективности бюджетных расходов и привлечения к оказанию государственных услуг на договорной основе исполнителей, не являющихся государственными учреждениями, что, в свою очередь, позволит скорее достичь реализации приоритетных целей государственной стратегии в сфере социально-экономического развития нашей страны.
• Несмотря на то, что новый финансовый механизм несет в себе ряд значительных преимуществ, в числе которых нормативный способ расчета затрат на оказание государственной услуги, возросшая экономическая самостоятельность государственных учреждений и устанавливаемая связь между результатами деятельности учреждения и его финансовым обеспечением, тем не менее, контроль за качеством исполнения государственных услуг в новой организационно-финансовой ситуации несколько ослаблен со стороны учредителя, и его необходимо возместить сильным контролем потребителя государственных услуг.

Глава 2. Методология планирования финансового обеспечения государственных услуг

Одним из наиболее важных методологических факторов бюджетного реформирования стал процесс формирования нового порядка финансового обеспечения государственных услуг. Значительная роль в этом преобразовании отводится введенному порядку систематизации государственных услуг на основе базовых (отраслевых) перечней, подготовленных федеральными органами исполнительной власти, что диктует необходимость тщательного исследования их сути и особого статуса в организации предоставления государственных услуг населению.

Выстроенная система координации действий органов исполнительной власти и государственных учреждений при формировании государственного задания требует пристального внимания к изучению условий, особенностей и основных положений его функционирования как эффективного инструмента стимулирования повышения самостоятельности и ответственности в деятельности учреждений бюджетного сектора.

Для создания действенной системы мотивации государственных учреждений к повышению уровня качества своей деятельности и устранения возможных серьезных проблем в управлении процессом предоставления государственных услуг необходимо использовать устойчивую и надежную модель информационного взаимодействия органов исполнительной власти, государственных учреждений и потребителей государственных услуг для осуществления широкого интерактивного обсуждения всех аспектов их предоставления.

2.1. Систематизация государственных услуг и формирование сводного перечня на основе базовых (отраслевых) перечней

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 сентября 2010 г. № 671^[21] разрабатывают базовые перечни государственных услуг, оказываемые государственными учреждениями. Особенности работы с этими перечнями также приведены в совместном приказе Минфина России и Минэкономразвития России от 29 октября 2010 г. № 136н/526 «Об утверждении методических рекомендаций по формированию государственных заданий федеральным государственным учреждениям и контролю за их выполнением».

Исходя из положений базовых перечней ФОИВы, имеющие подведомственные учреждения, создают ведомственные перечни государственных услуг, оказываемых подведомственными государственными учреждениями в основной сфере их деятельности.

Существует утвержденная форма федеральных базовых и ведомственных перечней государственных услуг.

Базовый перечень включается в себя следующие разделы:

1. Наименование услуги;
2. Категории потребителей;
3. Единицы измерения показателей объема услуги;
4. Основные требования к качеству услуги.

Базовый перечень является основанием для составления ведомственных перечней, а ведомственный перечень, в свою очередь, является основой последующего формирования государственных заданий на оказание государственных услуг подведомственными учреждениями.

Иными словами, фактически, в базовые перечни государственных услуг должны войти все социальные обязательства нашего государства перед своими гражданами, закрепленные в Конституции Российской Федерации, федеральных законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации. При этом, формулировка предоставляемых услуг, отраженных в базовых перечнях, должна быть понятной и достаточной для того, чтобы потребители услуг – граждане страны имели четкое представление о том, что и в каком объеме государство должно предоставить им за средства бюджета, а за что им все-таки придется платить.

Таким образом, можно выделить функции, которые должны выполнять базовые (отраслевые) перечни в том информационном пространстве, которое формируется для административного регулирования вопросов предоставления государственных услуг государственными учреждениями, подведомственными федеральным органам исполнительной власти:

• Организационная – распределение и утверждение структуры государственных услуг;
• Регулирующая – координация предоставления финансового обеспечения государственных расходов в социальной сфере;
• Поддерживающая – обеспечение единства и сбалансированности системы государственных услуг;
• Контрольно-управленческая – установление стандартных требований и критериев качества содержания и оказания услуги;
• Информационная – предоставление канала связи между учредителем, государственным учреждением и потребителем услуги.

Но в том виде, в котором сейчас существуют базовые перечни, ни одной из этих функций они в полном объеме не соответствуют. В настоящий момент министерствами разрабатываются проекты базовых (отраслевых) перечней. Концептуальное значение планируемых изменений связано с тем, что распространяться подготовленные базовые перечни будут не только на государственные услуги федерального уровня, но и на региональные и муниципальные услуги. Данные базовые перечни будут утверждаться федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности. После принятия  соответствующих поправок в законодательные акты федеральные отраслевые министерства будут формировать базовые отраслевые перечни услуг для учреждений всех уровней в своей отрасли. Затем эти перечни буду сведены в один сводный перечень (об этой новации более подробно будет сказано чуть позднее), на основе этого сводного перечня каждый орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, будет создавать и утверждать ведомственные перечни и уже на основании этого ведомственного перечня услуг формировать государственное (муниципальное) задание для подведомственных учреждений.

Эти трансформации базовых перечней подчеркиваются и в названии, теперь это базовые (отраслевые) перечни, и в заявленной форме, предусмотрены такие разделы, как: «Характеристика услуги», «Дополнительная характеристика услуги» и «Форма предоставления услуги», что фактически замещает раздел «Основные требования к качеству услуги» действующих базовых перечней, кроме того, для удобства использования этих регламентирующих документов добавлены и иные разделы, например: «Субъект, оказывающий услугу (выполняющий работу)» и «Уровень ППО». Таким образом, четко выстроенный алгоритм систематизации государственных услуг позволит унифицировать подходы к их реализации, и, несомненно, будет способствовать повышению качества их предоставления.

Рассмотрим, например, Проект базового (отраслевого) перечня государственных и муниципальных услуг и работ в сфере образования, разработанного Министерством образования и науки Российской Федерации (см. Приложение № 1).^[22] Следует отметить, что в этом проекте базового (отраслевого) перечня государственные услуги представлены как совокупность уровней обучения и уровней образования («Реализация основных общеобразовательных программ», «Реализация основных профессиональных образовательных программ», «Реализация основных программ профессионального обучения», «Реализация дополнительных общеобразовательных программ», «Реализация дополнительных профессиональных программ» и т.д.); по форме предоставления они дополнительно конкретизированы по формам обучения (очная, очно-заочная, заочная, семейное образование, самообразование), что представляется вполне логичным.

Однако недостаточная степень детализации перечня ограничивает возможности расчета нормативных затрат для более детализированных категорий услуг и не дает необходимой для расчетов информации по услугам. Например, несмотря на то, что услуга делится на подпрограммы (услуга «Реализация основных профессиональных образовательных программ») остальные разделы по этим подпрограммам абсолютно не отличаются друг от друга, и, соответственно, не несут никакой серьезной смысловой и административно-организационной нагрузки.

Более того, в перечень попали те услуги, требования к которым и условия их реализации вырабатываются другими министерствами и, следовательно, должны наличествовать в других базовых перечнях и отсутствовать в данном перечне (например, «Присмотр и уход за детьми». «Содержание детей», «Организация и проведение отдыха и оздоровления детей»). Некоторые услуги не конкретизированы по характеристикам и формам их предоставления. Зачастую некорректно прописаны категории потребителей, например: потребители дошкольного образования подразделяются на три группы, при этом характеристика услуги не предусматривает деление на эти группы, в то время как услуги начального, основного и среднего образования, наоборот, не имеют конкретизации по возрастным категориям потребителей.

Для сравнения обратим внимания на проблемы Проекта базового (отраслевого) перечня государственных и муниципальных услуг и работ в сфере культуры, подготовленного Министерством культуры Российской Федерации (см. Приложение № 2).^[23] В данном перечне в большом количестве услуг пока отсутствует информация в разделах «характеристики услуг» и «дополнительные характеристики», в некоторых случаях не прописаны даже единицы измерения.

Большой проблемой также является некорректное описание потребителей услуги. Так, по отношению ко многим услугам определены категории потребителей как «физические лица», так и «юридические лица», что необоснованно применять ко многим услугам, таким как, например: «Показ спектаклей (театральных постановок)», «Показ концертов и концертных программ» и т.д., так как характеристика услуги базируется на показателе вместимости залов, то есть строится исходя из количества физических лиц. Более того, представляется очевидным, что получение такого рода услуги все-таки основывается на индивидуальном восприятии, а не на уровне потребления услуги юридическими лицами. Соответственно, и в единицах измерения показателя объема услуги необходимо внести изменения и прописать «количество физических лиц», т.е. зрителей, а не «количество публичных показов спектаклей», поскольку в данном случае большое количество показанных спектаклей при пустых залах вряд ли будет означать большой объем оказанной услуги.

Следует заметить, что единицы измерения объема услуги должны быть даны лишь по одному основанию, и не следует включать одновременно и «количество зрителей» и «количество спектаклей», так как в противном случае эти единицы измерения могут не коррелировать друг с другом и не давать объективной картины выполненного объема услуги. Например, в ситуации одного и того же спектакля в одном и том же театре в течение сравниваемых некоторых временных интервалов в силу ряда обстоятельств мы можем получить две разные матрицы показателей: а). проведено 2 спектакля при совокупном показателе присутствия зрителей в количестве 850 человек и б). проведено 4 спектакля, где присутствовало 600 человек. При двойной системе измерения показателей эти цифры не свидетельствуют ни об увеличении, ни об уменьшении объема услуги, и, следовательно, ничего не показывают и не измеряют.

Кроме того, в данный перечень попали две услуги, из списка тех услуг, которые выполняет само Министерство культуры Российской Федерации, а не подведомственные ему или другим ФОИВам государственные учреждения, это: «Государственная услуга по выдаче прокатных удостоверений на фильмы, созданные в Российской Федерации или приобретенные за рубежом для проката на ее территории, и по ведению Государственного регистра фильмов» и «Государственная услуга по выдаче удостоверений национального фильма».

Из всего сказанного следует вывод, что работы по составлению базовых (отраслевых) перечней государственных услуг нельзя считать выполненными, или даже близкими к завершению; они должны быть продолжены и выведены на иной качественный уровень, где базовые перечни будут составлены не формально и поверхностно, а реально смогут быть действенной регулятивной мерой в сфере государственных услуг в той или иной области.

Хотя на сегодняшний день эволюция базовых перечней продолжается, в сфере систематизации государственных услуг существует и новая инициатива, а именно: формирование сводного перечня государственных услуг на основе базовых (отраслевых) перечней, разработанных федеральными органами исполнительной власти, ответственными за реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в соответствующих сферах деятельности, причем, включающего в себя государственные услуги, оказываемые в рамках реализации двух федеральных законов № 210-ФЗ и № 83-ФЗ.

Сводный перечень государственных услуг - это, по сути, новая дополнительная конструкция между базовыми перечнями и ведомственными перечнями, основной смысловой нагрузкой которой должна стать унификация подходов к формулированию услуг, что, в конечном итоге, позволит эффективнее обеспечить реализацию конституционных прав граждан и государственных гарантий в сфере обеспечения и предоставления государственных услуг государственными учреждениями.

Можно предположить, что сводный перечень будет призван решить следующие задачи:

1. Формирование с предельной четкостью перечней государственных услуг в соответствии с возложенными на органы власти полномочиями и информационно-аналитической основы для принятия последующих управленческих решений.
2. Объединение различных информационных ресурсов и создание полноценной интегрированной информационной базы с возможностью ее использования для планирования дальнейших бюджетных расходов.
3. Исключение дублирующих, неполных или избыточных формулировок государственных услуг.
4. Создание единых и сопоставимых критериев их предоставления.
5. Организация общей методологии к подходам систематизации и кодирования информации.
6. Обеспечение открытости и прозрачности для граждан в сфере предоставления государственных услуг.
7. Сводный перечень государственных услуг, сформированный на основании базовых перечней государственных услуг должен стать началом для формирования ведомственного перечня государственных услуг.
8. Положения сводного перечня должны будут способствовать быстрому формированию государственных заданий учреждениям и, при необходимости, оперативного внесения в них изменений.
9. Сопоставимые критерии, лежащие в основе планируемых государственных услуг, смогут стимулировать повышение эффективности деятельности самих учреждений в случае дополнительных функциональных разработок сводного перечня, например, установления рейтинга учреждений по тем или иным параметрам. Это позволит внести элементы некоторой искусственно созданной конкуренции.

Таким образом, сводный перечень государственных услуг, в случае успешного завершения его формирования, способен стать базовым информационным ресурсом, в который сведутся все существующие общероссийские классификаторы и реестры, предназначенные для систематизации и кодирования информации о всех видах государственных услуг. На данный момент предполагается, что этот информационный ресурс будет вести Минфин России. Планируется, что работа над сводным перечнем будет закончена к 2015 году^[24].

Можно выделить ряд мероприятий, которые необходимо завершить к этому моменту:

1. Внести необходимые поправки в нормативно-правовые акты, в частности, изменения в БК РФ в части регламентации формирования и ведения сводного перечня государственных услуг.
2. Установить порядок формирования и ведения сводного перечня, разработать и утвердить форму заполнения информации по государственным услугам и порядок внесения соответствующих изменений.
3. Обеспечить разработку интернет–ресурса, служащего необходимой информационной площадкой для сводного перечня.

Следует, однако, отметить и негативные факторы, представляющие серьезную потенциальную опасность для будущего сводного перечня как важной информационно-методологической базы.

Во-первых, достаточно проблематичным видится потенциальный объем информации. Будет довольно сложно в общей массе различных документов, относящихся к государственным услугам, регулируемым разнообразными нормативно-правовыми актами, содержащими в себе различные подходы к стандартам оказания услуг населению, навести такой порядок, чтобы это не напоминало вавилонское столпотворение, и, как следствие, являлось бы абсолютно бесполезным информационным ресурсом.

Во-вторых, пока нет оснований оптимистично представлять будущую интернет-площадку, так как на сегодняшний день нет удачных примеров подобных государственных ресурсов. Так, скажем, интернет-ресурс «http://bus.gov.ru» не является оптимальным решением ни с точки зрения организации веб-пространства, ни с позиции полноты представленной там информации.

В-третьих, источниками наполнения сводного перечня, как уже говорилось ранее, должны стать базовые перечни государственных услуг. Если не привнести ничего принципиально нового в их формирование, то на сегодняшний день сводный перечень видится скорее некоторой избыточной конструкцией, лишь утяжеляющей громоздкую структуру управления в этой сфере.

Для того, чтобы предотвратить возможные потери нужной управленческой информации следует заложить в алгоритм создания сводного перечня ряд дополнительных шагов, необходимых для создания информационного поля, позволяющего аккумулировать все имеющиеся данные по государственным услугам (в рамках реализации Федерального закона № 83-ФЗ), а именно: нужно организовать условия для формирования достаточных номинаций государственных услуг, полноценных стандартов качества услуг и унифицированных нормативов их финансового обеспечения, и самое главное, осуществить широкое интерактивное обсуждение всех этих данных.

Иными словами, следует создать такую модель формирования сводного перечня, которая бы отличалась кроме всего прочего и признаками рефлекторного поведения.

Схематично этот алгоритм представлен на рис.2:

Рис. 2. Модель формирования сводного перечня государственных услуг.

Однако даже при таком подходе, самым главным принципом существования информационного поля сводного перечня следует считать позицию регулятивности, то есть нужны понятные и простые правила заполнения и получения информации, и исключительные возможности ее отсортировки и контролирования.

2.2. Государственное задание как инструмент стимулирования деятельности государственных учреждений

Важнейшей новацией, вводимой Федеральным законом № 83-ФЗ, как уже отмечалось ранее, является переход к финансовому обеспечению по принципу обеспечения оказываемых услуг учреждениями. Это означает, во-первых, что из экономических и административно-организационных способов реализации государственных программ первостепенным становится именно государственное задание. Во-вторых, на основе установленного задания и утвержденных финансовых нормативов определяется объем средств, предоставляемых из бюджета учреждению в виде субсидии. В-третьих, в случае недовыполнения задания по каким-либо объективным причинам учредитель вправе скорректировать объем государственного задания и произвести соответствующую корректировку размера выделяемой субсидии.

«Государственное (муниципальное) задание - документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ)»^[25].

Так как в задании предусмотрена определенная форма, в которой государственному учреждению указывается количество и качество услуг, то именно это и становится решающим фактором определения объема последующего финансового обеспечения.

Это детальное описание предоставляемых государственных услуг в задании как раз и заменяет предыдущую жесткую сметную регламентацию расходов учреждений. В принципе, в рамках государственных заданий имеется возможность оценить своевременность, качество услуг и их соответствие стандартам, если для данной услуги утверждены стандарты качества ее оказания и задание содержит указания на эти стандарты.

Таблица 2

Общие требования к содержанию государственного задания^[26] :

Панель 1. «Качество» - показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных и муниципальных услуг.	Панель 2. «Контроль» - порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения.
Панель 3. «Отчет» - требования к отчетности об исполнении государственного или муниципального задания.	Панель 4. «Потребители» - определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг.
Панель 5. «Процесс» - порядок оказания соответствующих услуг.	Панель 6. «Цены» - предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством РФ предусмотрено их оказание на платной основе.

Как видно из приведенной таблицы - все панели рабочие и соответствуют общепринятому пониманию содержания договоров субъектов гражданского права. Это предусматривает, что государство выступает в роли заказчика государственных услуг и финансирует  соответствующих исполнителей государственного заказа. В этом случае, финансовое обеспечение на условиях договора выполнения государственных услуг предполагает, что государство - в лице уполномоченного органа государственной власти - заключает договор с учреждениями-исполнителями соответствующих услуг.

Таким образом, можно рассматривать договор как регистрацию обязательств учреждения предоставить государственные услуги в определенном количестве, определенного качества, для определенной категории потребителей. Но для того, чтобы договор был полноценным он должен обязательно включать в себя полновесную систему критериев оценки выполненной работы и детально прописанных санкций за невыполнение оказания услуг по каким-либо параметрам.

Если представить государственные учреждения как операторов, предоставляющих спектр аналогичных услуг, то формулируется соответствующая идеология, в рамках которой договор заключается в условиях конкуренции за доступ к бюджетным средствам.

Размещение бюджетных средств на конкурентной основе может значительно стимулировать рост объема и качества предоставляемых услуг. Это также позволит учесть соотношения между спросом и предложением государственных услуг. Этот процесс не только санкционирует введение коммерческих игроков в систему оказания государственных услуг населению, но и позволит наиболее надежным исполнителям среди государственных учреждений иметь больше финансовых ресурсов для своей деятельности.

Безусловно, менять сложившийся «каркас» распределения бюджетных средств государственным учреждениям трудно, и здесь важнейшими отягчающими факторами сложности процесса являются: устоявшиеся нормативно-правовые отношения в системе распределения бюджетных средств; использование государственного задания для командно-административных методов управления учредителем (учреждение обязуется выполнить определенный пакет услуг, при этом учреждение, что, в сущности, представляется логичным, не вправе отказаться от выполнения государственного задания) и политическая направленность всех изменений в социальной сфере.

В БК РФ предусматривается некоторое разнообразие содержания задания, что, с одной стороны, уместно при наличии различной специфики государственных услуг, но, с другой стороны, резко ослабляет позиции государственного задания как аналога договора.

Кроме БК РФ и Федерального закона № 83-ФЗ нормами законодательства Российской Федерации, регулирующими работу с государственными заданиями, являются Федеральный закон «Об автономных учреждениях»^[27] и Федеральный закон «О некоммерческих организациях»^[28].

Полномочия по регулированию порядка формирования и финансового обеспечения государственного задания на федеральном уровне относятся к Правительству Российской Федерации, которое дает определение порядка формирования и финансового обеспечения государственного задания^[29].

Описания организации работы с государственными заданиями на оказание государственных услуг даны в Методических рекомендациях по формированию государственного задания, созданных совместно Минфином России и Минэкономразвития России^[30].

Очевидно, что необходимо вводить жесткий контроль за формированием планируемой деятельности учреждений в сфере оказания услуг населению для того, чтобы избежать отрицательного фактора – когда учреждению будет выгодно формировать большой пакет услуг по объему, чтобы получить больше средств. То есть претворять в жизнь принцип «больше услуг – больше объем финансового обеспечения» нужно предельно осторожно и грамотно.

Услуги, оказываемые учреждением в соответствии с государственным заданием, предоставляются потребителю услуги бесплатно.

Вместе с тем, в некоторых случаях, определенных законодательно, услуги могут предоставляться потребителям и на платной основе. Более того, платно могут оказываться услуги потребителям, если они оказываются сверх установленного задания и относятся к основной деятельности учреждения.

В этих положениях о платности услуг содержится достаточно много противоречивых и негативных тенденций, обусловленных возможностью увеличения компонента «платности» в планировании деятельности того или иного учреждения.

Во многом эта нерешенность создает затруднения для учреждений, но еще больше проблем возникает у потребителей.

Тем более, что по информации, предоставленной Департаментом бюджетной политики и методологии Министерства финансов Российской Федерации по результатам мониторинга реализации положений Федерального закона № 83-ФЗ, объем финансовых поступлений от оказания платных услуг и иной приносящей доход деятельности в общем объеме средств для учреждения весьма велик – он составляет примерно треть от всех поступлений (см. табл. 3).

Таблица 3

Показатели по финансовым поступлениям федеральных государственных бюджетных и автономных учреждений.^[31]

№ п/п	Вид поступлений	Факт 2012 года	План 2013 года
1	Субсидии на выполнение государственного задания.	46,6%	48,7%
2	Поступления от оказания платных услуг (выполнения работ) и иной приносящей доход деятельности.	36,9%	37,7%
3	Субсидии на иные цели.	12,0%	7,9%
4	Бюджетные инвестиции.	4,5%	5,7%
	Итого:	100,0%	100,0%