15.22. КАК ЭФФЕКТИВНО УПРАВЛЯТЬ
ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ:
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА

 

ФОНД «ИНСТСТУТ ЭКОНОМИКИ ГОРОДА»

 

Под редакцией С. Б. Сиваева

 

Москва 2002

 

Введение

В последние годы вопросы управления жилищ­ным фондом активно обсуждаются в прессе, по этой проблематике выпускаются брошюры, защищаются дипломные работы и диссертации. При этом мнения о подходах к управлению жилищным фондом выска­зываются самые разнообразные. Есть ярые привер­женцы возврата к старой системе, к трестовой структуре управления жилищным фондом и его обс­луживания и к полному бюджетному финансирова­нию жилищно-коммунального хозяйства. Сторонни­ки радикальных мер требуют решительной реорганизации структуры управления жилищным фондом, перевода ее на рыночные принципы хозяйствования, ратуют за увеличение доли частного бизнеса в жилищно-коммунальном секторе экономики. Немало и таких, кто предлагает адаптировать существующую систему управления к новым условиям хозяйствова­ния. Тем не менее, все сходятся в одном: существую­щая система управления жилищным фондом не мо­жет оставаться без изменения. И это вполне объяс­нимо. Расходы на жилищно-коммунальное хозяй­ство. по сведениям Госстроя России, составляют 8% валового внутреннего продукта, что больше, чем расходы на оборону и образование, вместе взятые. Но дело в том, что и такое финансирование недоста­точно для удовлетворения потребностей предприя­тий жилищно-коммунального комплекса. Увеличе­ние недоремонта как жилищною фонда, так и объ­ектов инженерной инфраструктуры сопровождается ростом задолженности жилищно-коммунальных ор­ганизаций перед поставщиками ресурсов, материалов, исполнителями работ. Все это вызывает озабо­ченность на всех уровнях власти.

Фонд «Институт экономики города» более шести лет занимается проблемами реформирования жилищ­но-коммунального сектора муниципальных образова­ний. Одно из важнейших направлении — организа­ция системы управления жилищным фондом. Институт плодотворно взаимодействует более чем с 50 го­родами Российской Федерации. Эти юрода различа­ются как численностью населения: с одной стороны. мегаполисы (Москва и Санкт-Петербург), с другой — малые города (Гусь-Хрустальный Владимирской об­ласти, Новочеркасск Ростовской области, Бикин Ха­баровского края), — так и территориальным распо­ложением (Калининград, Череповец, Новороссийск. Тюмень, Красноярск, Хабаровск. Магадан и др.). Благодаря такому сотрудничеству накоплен сущест­венный опыт управления жилищным фондом в Рос­сийской Федерации.

Цель настоящего издания — основываясь на ана­лизе этого опыта, определить эффективные варианты управления жилищным фондом с учетом особеннос­тей, характерных для различных городов России.

 

ГЛАВА 1. ЧТО ТАКОЕ УПРАВЛЕНИЕ ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ

 

1.1 Общие положения

Прежде чем приступить к анализу действующих систем управления жилищным фондом, следует на­вести порядок в используемой терминологии. Что следует понимать под термином «управление»? Под управлением недвижимостью мы будем понимать любые действия по отношению к объекту или объек­там недвижимости, направленные на достижение целей, сформулированных собственником недвижи­мости. Таким образом, в управлении жилищным фондом участвуют непосредственно собственник жилищного фонда, управляющая организация и под­рядные организации.

Форму управления объектами недвижимости вы­бирает собственник недвижимости. Очевидно, что вы­бор формы управления во многом зависит от объемов жилищного фонда, находящегося в управлении.

В России собственники одноквартирных отдельно стоящих домов на одну семью все вопросы управления решают самостоятельно. Собственник отдельно стоя­щего дома самостоятельно определяет цели управле­ния, составляет перспективные планы управления, осуществляет финансовое планирование, выполняет работы по содержанию, обслуживанию, ремонту и мо­дернизации жилою дома и придомовой территории. Как правило, планы управления таким объектом нед­вижимости не оформляются документально, но они формируются, корректируются и реализуются с учетом множества факторов, воздействующих на соб­ственника. Для выполнения работ могут привлекаться подрядные организации или частные лица, но на практике большинство работ выполняется собствен­ником без сторонней помощи.

Дома, имеющие более чем одного собственника, определяются как кондоминиумы, и вопросы управле­ния такими объемами недвижимости должны решаться собственниками сообща. Управление кондо­миниумом, имеющим ограниченное число жилых по­мещений (не более четырех), в соответствии со ст. 21 Закона «О товариществах собственников жилья» может осуществляться  непосредственно самими собственниками кондоминиума. Как правило, по договоренности ответственность за управление домом и придомовым земельным участком распределяется между собственниками пропорционально числу про­живающих или занимаемой площади.

В случае, если в управлении находится большее количество помещений, часть функций но управле­нию кондоминиумом поручается специализированной управляющей организации. Это может быть товари­щество собственников жилья, жилищно-строительный кооператив, государственная, муниципальная или частная организация, осуществляющая управление жилищным фондом. Объем полномочий, передавае­мых управляющей организации, определяется собственниками жилищного фонда. При этом за соб­ственниками всегда остается обязанность определить цели управления жильем, утвердить перспективный и финансовый планы управления, обеспечивающие достижение сформулированных целей, а также вы­брать способ управления жилищным фондом и управ­ляющую организацию.

В основу управления объектами недвижимости в жилищной сфере должны быть положены следую­щие основные принципы, обеспечивающие построе­ние понятной и эффективной системы управления не­зависимо от избранной формы управления недвижи­мостью.

Пообъектное управление недвижимостью

Каждый объект недвижимости индивидуален. За ним закреплен земельный участок, имеющий географические, геологические, геодезические особен­ности. Сам объект недвижимости определяется осо­бенностями строительных конструкций, инженер­ных систем, оборудования, имеет свой уровень бла­гоустройства и износа. Основываясь на вышеизло­женном, можно утверждать, что для каждою объек­та недвижимости необходимо разработать свою индивидуальную программу управления. Управление должно вестись пообъектно с учетом состояния объ­екта недвижимости, степени его износа, состояния закрепленного за ним земельного участка и располо­женных на нем элементов благоустройства и озеле­нения.

Определение цели управления

Собственником применительно к каждому объек­ту управления (группе объектов) должна быть осозна­на. определена и зафиксирована цель. которую он преследует при принятии управленческих решений и достижению которой служит объект. Цель должна быть сформулирована на перспективу и предстоящий период.

Каждая цель должна:

— быть конкретна и актуальна в данный период:

— быть измерима но определенным критериям и по­казателям. свойственным данной цели:

— быть достижима в течение периода, на который она ставится:

— иметь критерии или показатели оценки достигну­того результата для обеспечения проверки дости­жения цели.

При формировании цели управления объектом недвижимости в жилищной сфере собственник (собственники) должны учитывать обязанности, воз­ложенные на него (них) законодательством Российской Федерации. Собственники жилищного фонда обязаны:

а) обеспечить сохранность жилищного фонда, объ­ектов инженерной инфраструктуры и элементов внешнего благоустройства:

б) своевременно производить капитальный ремонт жилищною фонда, объектов инженерной инфраст­руктуры и элементов внешнею благоустройства в со­ответствии с действующими правилами и нормами;

в) обеспечивать бесперебойную работу инженерно­го оборудования жилых домов и жилых помещений. техническую эксплуатацию жилищною фонда в соот­ветствии с действующими правилами и нормами, над­лежащее санитарное содержание жилых домов, мест общею пользования и придомовых территорий;

г) нести риск случайной гибели или случайного повреждения принадлежащего им имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

С учетом вышеизложенного возможно определе­ние следующих целей управления жилым домом:

— предоставление жилищно-коммунальных услуг в ус­тановленных нормативными документами объемах и установленного качества, недопущение ухудшения состояния здания в течение периода управления;

— предоставление жилищно-коммунальных услуг в установленных нормативными документами объ­емах и установленного качества, приведение объ­екта недвижимости в удовлетворительное (хоро­шее. отличное) состояние, выполнение текущих ремонтов;

— предоставление жилищно-коммунальных услуг в ус­тановленных нормативными документами объемах и установленною качества, модернизация устаревшего оборудования, элементов инженерных конструкций для снижения энергозатрат здания (снижения ава­рийности инженерных систем или др.);

— предоставление жилищно-коммунальных услуг в установленных нормативными документами объемах и установленною качества, реконструк­ция здания с изменением планировок помещений, возможно, и целевого назначения отдельных по­мещений.

Отличительной особенностью жилищною фонда в России является отсутствие жилых домов, использу­емых собственником с целью извлечения прибыли. Отдельные помещения в здании сдаются в коммерчес­кий наем. и собственник использует их для извлече­ния прибыли. «Доходных домов» в России пока нет. Но мере появления таких домов основной целью собственников станет извлечение максимальной при­были в результате управления при сохранении объек­та недвижимости в исходном состоянии или улучше­нии состояния объекта недвижимости.

Принцип эффективности управления

Принцип эффективности управления заключается в достижении установленной цели управления (опре­деленного качественного результата деятельности или качественного состояния объекта с оптимальными издержками).

Эффективное управление достигается:

— замещением административных отношений в жилищно-коммунальном секторе экономическими;

— формированием равных прав для субъектов хозяйствования всех форм собственности;

— формированием конкурентных отношении во всех подотрослях жилищно-коммунального хозяйства, где это возможно;

— регулированием тарифов и мониторингом деятельности предприятий естественных локальных моно­полистов.

При оценке эффективности использования финан­сов в ЖКХ следует применять современные методы бюджетного менеджмента:

— планирование и анализ бюджетных затрат в при­вязке к конкретным видам услуг;

— анализ эффективности деятельности органов уп­равления с точки зрения реализации целей жилищной политики;

— сравнительный анализ эффективности расходования средств различными подразделениями и бюджетополучателями на основе сопоставимых финансовых индикаторов.

Определение способа достижения цели

В большинстве случаев собственники делегируют часть функций по управлению объектом недвижимости управляющей организации. Управляющая организация обязана обеспечить достижение сформулированных собственниками объекта недвижимости целей управления. предложив способ достижения цели (стратегию, программу управления объектом недвижимости). При составлении программы управления объектом недви­жимости управляющая организация обязана руковод­ствоваться следующими основными принципами:

— достижение цели, поставленной собственником объекта недвижимости;

— составление программы на каждый объект недви­жимости отдельно;

— неукоснительное соблюдение прав граждан на бе­зопасность жилища и предоставление качествен­ных жилищно-коммунальных услуг;

— рационализация потребления ресурсов;

— снижение стоимости предоставляемых услуг.

Как правило, программа управления разрабатыва­ется на период действия договора на управление жи­лищным фондом, заключенным между собственника­ми и управляющей организацией. План управления должен быть рассмотрен и утвержден собственниками объекта недвижимости.

При этом ответственность за реализацию утверж­денной программы возлагается на управляющую орга­низацию. Программа должна не только стимулировать ее деятельность, но и сводить к минимуму риски собственника в том случае, если запланированный ка­чественный результат управления не будет достигнут.

 

Создание эффективной системы управления

Эффективная система управления жилищным фондом создается совместными усилиями собствен­ников жилищною фонда и управляющей организа­ции. Система управления конкретными объектами недвижимое! и предполагает неразрывное единство следующих основных элементов:

— собственники объекта недвижимости обязаны соз­дать условия для свободного выбора, способа дос­тижения цели, поставленной перед управляющей организацией;

— деятельность собственника но выбору управляю­щей организации, форма договора, заключаемого между собственниками и управляющей организа­цией. порядок пересмотра целей управления и ус­ловий договора, контроля над объектом управле­ния и деятельностью управляющей организации должны быть полностью формализованы;

— управляющая организация должна периодически отчитываться о принятых управленческих решени­ях и результатах их исполнения перед собственни­ками, по результатам контрольных проверок и пре­доставляемой отчетности должен проводиться ана­лиз результативности принятых управленческих решений;

—- должен проводиться постоянный мониторинг дея­тельности управляющей организации и состояния объектов управления;

— управляющая организация несет ответственность за результаты управления;

— функционирование системы управления, порядок взаимодействия всех хозяйствующих субъектов, участвующих в системе управления, должен быть детально регламентирован правовыми актами.

 

Профессионализм управления

 

Эффективность управления недвижимостью в жи­лищной сфере во многом зависит от того, кто ею уп­равляет. Уровень квалификации и деловые качества кадров - решающий фактор повышения эффектив­ности управления недвижимостью. Чрезвычайно важ­но также, чтобы финансовое состояние управляющей организации зависело oт результатов ее деятельности. Поэтому не рекомендуется создавать управляющие организации в форме структурных подразделений администрации города или в форме муниципальных уч­реждений. Отсутствие возможности зарабатывать средства на развитие производства ориентирует руко­водителей таких структур на удовлетворение запросов администрации города, а не жителей домов, находящихся в управлении. Такие управляющие организа­ции ориентированы не на привлечение профессиона­лов по управлению недвижимостью, а на завоевание расположения чиновников, именно но этой причине они охотно принимают на работу родственников или друзей сотрудников администрации города. Неважно, как работает управляющая организация, важно иметь покровителей в администрации муниципального об­разования, и процветание обеспечено.

Непосредственное управление объектами недви­жимости является функцией, не свойственной собственнику. Тем более что администрацию города трудно назвать эффективным собственником. Если глава администрации муниципальною образования поставил своей целью улучшение условий прожива­ния горожан, то он должен быть заинтересован в привлечении в эту сферу профессиональных управ­ляющих имуществом.

1.2. Специфика жилищного фонда как объекта управления

Среди объектов недвижимости жилищный фонд выделяется прежде всего своей социальной значи­мостью. В жилом помещении человек проводит боль­шую часть своей жизни. И с этим связаны более жест­кие требования к состоянию жилищною фонда, к предоставлению коммунальных услуг, к обеспечению безопасности проживания.

Управление жилищным фондом имеет ряд особен­ностей. отличающих жилье от других объектов недви­жимости. В соответствии с данными Госстроя, в Рос­сии 55% всего жилищного фонда принадлежит частно­му сектору экономики, 24,7% — муниципальным об­разованиям и 10,1% — государственным структурам. По факту каждый многоквартирный дом является кон­доминиумом. Иными словами, дом имеет несколько собственников. Собственниками являются физические лица, приватизировавшие жилые помещения или по­лучившие их в собственность на других основаниях. юридические лица. сдающие помещения в наем или использующие их для собственных нужд. Наиболее крупные собственники жилищного фонда — муници­палитеты.

С наличием у объекта недвижимости нескольких собственников связана специфика управления им. В соответствии с законом цели управления должны сформулировать собственники общим решением. Так происходит в домах, где организованы жилищ­ные кооперативы или товарищества собственников жилья. В домах, находящихся в управлении муници­пальных предприятий или ведомств, цели управле­ния объектами недвижимости определяет муниципа­литет или соответствующее ведомство. Другие собственники не участвуют в управлении жилищным фондом — независимо от доли их собственности в общем имуществе. Известны случаи, когда орган местного самоуправления управляет жилым домом, в котором доля муниципального жилья равна нулю. Управление объемом недвижимости одним соб­ственником без согласования с другими имеет свои преимущества и свои недостатки. Основное преимущество такого управления — возможность достаточно быстро определять цели управления объектом недвижимости, решать оперативные задачи, возникающие в процессе управления. Такой подход позволяет оперативно реагировать на изменение цен и тарифов на жилищно-коммунальные услуги, вести постоянный мониторинг деятельности управляющей организации. В настоящее время весь государственный, муниципальный и ведомственный жилищный фонд управляется именно таким обратом. Один собствен­ник управляет имуществом, не согласовывая прог­рамму управления с другими собственниками. Имен­но в этом и заключается основной недостаток действующей системы управления. Ущемляются пра­ва других собственников. Такой подход к управле­нию недвижимостью работает до тех пор, пока собственников устраивает то. как управляют их до­лей недвижимого имущества. Если один из собствен­ников жилого дома решит воспользоваться своими правами, это может причинить множество неприят­ностей и управляющей организации, и муниципали­тету или ведомству. Такие прецеденты в России уже есть: собственник отдельного помещения решением суда блокирует частично выполненные работы но благоустройству подвалов, не оплачивает отдель­ные услуги и отстаивает свою позицию в суде.

Сегодня население пассивно и не желает прини­мать участие в управлении жилищным фондом. Во из­бежание дальнейших недоразумений необходимо юридически закрепить существующую ситуацию, зак­лючив с собственниками договор на управление их до­лями в общем имуществе. Такой договор оградит уп­равляющую организацию от возможных неприят­ностей.

Другой особенностью жилищного фонда как объ­екта управления является его неоднородность. Каждый жилой дом обладает различным уровнем комфортно­сти проживания, определяющимся различными потре­бительскими свойствами жилой единицы как товара.

Потребительские свойства жилища определяются широким спектром различных факторов, которые можно классифицировать следующим образом:

— факторы, характеризующие собственно жилище;

— факторы, характеризующие территорию, на кото­рой оно расположено.

К факторам, характеризующим собственно жили­ще, относятся:

— этажность. материалы стен. год постройки, сте­пень физического износа и фактическое состояние дома;

— степень благоустройства, характеризующаяся име­ющимся набором различных услуг, в первую оче­редь коммунальных;

— ресурсоемкость дома, под которой подразумевает­ся необходимый объем ресурсов различного ви­да — тепла, воды и др., необходимых для поддер­жания определенного уровня комфортности про­живания.

К факторам, характеризующим территорию, на которой расположен объект недвижимости, отно­сятся:

— расположение земельного участка в пределах му­ниципального образования;

— форма пользования земельным участком и ограничения, обременяющие земельный участок;  — площадь земельного участка, закрепленного  за объектом недвижимости;

— благоустроенность земельного участка, состояние проездов, тротуаров, подходов, площадь зеленых насаждений, состояние рекреационной зоны. Для поддержания того или иного уровня комфортности проживания в различных домах требуются соответствующие ресурсы (прежде всего финансовые и материальные), величина которых может варьиро­ваться в зависимости от многих факторов, основными из которых являются:

— исходное состояние жилищного фонда;

— имеющийся набор жилищно-коммунальных услуг;

— ресурсоемкость данного жилищного фонда, вклю­чающего установленное в нем сантехническое оборудование;

— площадь и благоустроенность придомового зе­мельного участка, состояние твердого дорожного покрытия, тротуаров, газонов, кустарников, де­ревьев, зон отдыха и т.д.;

— уровень ущерба, наносимого объекту недвижимости проживающим в нем населением.

Все вышеперечисленное требует индивидуального подхода к каждому объекту недвижимости. Для каждого такого объекта, повторим, нужна программа уп­равления, учитывающая все особенности жилого дома и прилегающего к нему участка. От управляющей организации требуется знание строительных особен­ностей здания, особенностей оказания коммунальных услуг потребителям, расположения инженерных сетей как внутри дома, так и на территории земельного участка.

При построении системы управления жилищным фондом необходимо учитывать социальную значи­мость объектов недвижимости в жилищной сфере. Управляющей организации приходится повседневно встречаться с нанимателями и собственниками жилых помещений и членами их семей. Вся работа управля­ющей организации направлена на удовлетворение требований граждан, обеспечение их жилищно-коммунальными услугами, на устранение неисправностей инженерных сетей и строительных конструкций. В конечном счете, именно от оценки гражданами ра­боты управляющей организации должен зависеть ее успех на рынке услуг по управлению жилищным фон­дом. Управляющая организация должна уметь рабо­тать не только с собственниками жилищного фонда. но и со всеми горожанами, прожинающими в жилых домах.

В связи с тем, что управляющая организация отве­чает перед собственниками за полноту сбора жилищно-коммунальных платежей, она должна четко знать состав проживающих, а также арендаторов в передан­ных ей в управление жилищном и нежилом фондах и заключать с ними соответствующие виды договоров на предоставление жилищно-коммунальных услуг.

Социальная значимость жилищного фонда нашла отражение в законодательстве Российской Федерации. Разработаны стандарты (нормативы) условий проживания граждан в жилищном фонде, а также предоставления коммунальных и жилищных услуг на­селению с заданным качеством и периодичностью.

Предоставляемое гражданам для проживания жи­лое помещение должно быть благоустроенным, отве­чать установленным санитарным и техническим тре­бованиям. Стандарт (норматив) условий проживания устанавливается с учетом особенностей и реальных возможностей города и соответствует существующему в городе уровню проживания граждан, обеспечиваю­щему наиболее комфортные и безопасные условия проживания, надежное и бесперебойное оказание коммунальных услуг.

Управляющая организация обязана обеспечить проживание собственников и нанимателей жилых по­мещении и их семей на уровне не ниже установлен­ных стандартов. В противном случае государственные контролирующие органы имеют право взыскать с управляющей организации или с собственников не­устойку за нарушение законодательства.

Отличительной чертой жилищною фонда как объекта управления является сложная система фи­нансовых потоков. Большая часть жилищно-коммунальных услуг, предоставляемых в жилищном фонде, дотируется из бюджетов различных уровней. Во мно­гих муниципальных образованиях на управление жи­лищным фондом направляется часть средств, соби­раемых в качестве платы за аренду нежилых помеще­ний. Населению предоставляются льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг. В настоящее время предоставление льгот регламентируется 23 законода­тельными актами Российской Федерации. Кроме этого, льготы предоставляются на региональном и местном уровнях. В Российской Федерации более 40% населения имеют льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг. В стране действует система ад­ресной социальной помощи семьям с низкими дохо­дами. В 1998 г. субсидии получили 5.3% российских семей. В городах вводятся дифференцированные платежи за наем жилья, зависящие от степени его комфортности, а также вводятся дифференцирован­ные тарифы на жилищно-коммунальные услуги в за­висимости oт степени благоустройства жилья, его из­носа, занимаемой нанимателем жилья площади (из­лишки). Все это осложняет процедуру начисления платежей за жилищно-коммунальные услуги и фи­нансирование работ по управлению жилищным фон­дом. Управляющей организации необходимо отсле­дить поступление средств из всех источников финан­сирования. в том числе платежи каждого собствен­ника и нанимателя жилого помещения. Организовать учет поступления средств от пользователей — доста­точно сложная задача. Для ее решения в структуре управляющей организации создаются специальные подразделения. В отдельных городах создаются са­мостоятельные организации — расчетно-кассовые центры, обеспечивающие управляющие организации оперативной информацией о поступлении средств от населения.

 

1.3. Управление жилищным фондом как вид деятельности

Организации, специализирующиеся на управле­нии жилищным фондом и предоставлении комму­нальных услуг, являются, как правило, самостоятельными хозяйствующими субъектами — юридическими лицами. Они имеют самостоятельный баланс, расчетные и иные счета в банке, печать, бланки, штампы и другие реквизиты юридических лиц. Данные организации могут иметь различную организационно-правовую форму и форму собственности. Они могут как создаваться собственником-муниципалитетом или уполномоченными им органами, так и изначально являться коммерческими структурами, созданными третьими лицами. Они также могут быть созданы на базе бывших структурных подразделений жилищных трестов, поменявших форму собственности в процессе приватизации, которая, в свою очередь, может проходить как путем акционирова­ния, так и путем преобразования в хозяйственное товарищество.

Если организации, действующие в сфере ЖКХ. яв­лялись имущественно самостоятельными изначально или получили самостоятельность в процессе приватизации, то они обладают «абсолютным» правом собственности на все принадлежащее им имущество и самостоятельно отвечают по своим обязательствам.

Если же подобные организации создаются муниципа­литетом. то они могут быть учреждены как в качестве самостоятельных коммерческих организаций, так и в форме муниципальных унитарных предприятий или учреждений. В зависимости от организационно-правовой формы они будут нести различную ответ­ственность по своим обязательствам, и пользоваться различным объемом полномочий по управлению собственным или закрепленным за ними имуществом.

Особое место в ряду организаций, управляющих имуществом в жилищной сфере, занимают муници­пальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения.

Муниципальные унитарные предприятия

Сохранившиеся (не участвовавшие в приватиза­ции) государственные и муниципальные предприятия как коммерческие организации получили особый, са­мостоятельный статус. Унитарным предприятием coгласно п. 1 ст. 113 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — ГК РФ) признается коммерческая организация-несобственник. Такая особая организационно-правовая форма юридических лиц сохране­на новым кодексом только для государственной и му­ниципальной собственности.

Юридическое лицо — несобственник своего иму­щества — форма, несвойственная нормальному хо­зяйственному обороту, участниками которого всегда являются самостоятельные собственники. Наличие в нашем имущественном обороте юридических лиц – предприятий и учреждений, не являющихся собственниками, но выступающих в качестве его самостоятельных участников, — прямое следствие переходного характера этого оборота, сохранения в нем элемен­тов огосударствленной экономики.

В социалистической экономике появление юриди­ческих лиц — несобственииков, прежде всего госу­дарственных предприятий, вызвано тем очевидным обстоятельством, что само по себе государство как монопольный собственник важнейших видов имуще­ства не могло непосредственно управлять данным имуществом должным образом. Для этих целей оно и создавало предприятия, сохраняя за собой право собственности на их имущество. Сами же эти юриди­ческие лица получали от государства особое вещное право («оперативного управления», а впоследствии — «полного хозяйственного ведения»), неизвестное ни одному развитому правопорядку.

Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. № 1003 «О реформе государственных предприятий» начиная с 1994 г. прекращено создание «новых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними государственного имущества на праве полного хозяйственного ведения». Указ ре­комендует эту меру другим субъектам государственной и муниципальной собственности (п. 11). Такого рода организации объявлены законом «унитарными», что подразумевает неделимость их имущества ни на какие вклады, паи или доли. в том числе его ра­ботников. поскольку оно целиком принадлежит собственнику-учредителю.

Не будучи собственниками закрепленного за ними имущества, муниципальные унитарные предприятия обладают целевой, а не общей, как другие коммерчес­кие организации, правоспособностью (п. 1 ст. 49, п. 1 ст. 113 ГК РФ). Данные предприятия имеют осо­бое ограниченное право хозяйственного ведения на государственное или муниципальное имущество. находящееся на их балансе. Устав является единствен­ным учредительным документом такого юридического лица. Помимо сведений о размере и источниках фор­мирования уставного капитала, в Уставе унитарного предприятия обязательно должны содержаться сведе­ния о предмете и целях его деятельности (абз. 2 п. 1 ст. 113 ГК РФ).

Унитарное предприятие не отвечает по обязательствам своего учредителя-собственника. Последний не несет ответственности своим имуществом по дол­гам унитарного предприятия, основанного на нраве хозяйственного ведения. По своим обязательствам унитарное предприятие отвечает всем принадлежа­щим ему имуществом, вплоть до банкротства. Это не исключает действия общих правил ГК РФ о воз­можной дополнительной ответственности собствен­ника-учредителя по долгам созданной им организации в случаях, когда такая организация стала банкротом из-за выполнения обязательных для нее указаний собственника (п. 8 ст. 114, п. 3 ст. 56 ГК РФ).

Поскольку унитарное предприятие, основанное па праве хозяйственного ведения, исключает дополнительную ответственность собственника-учредителя по своим долгам, к его имуществу предъявляются повышенные требования. В соответствии с п. 2 cт. 295 ГК РФ, унитарное предприятие не вправе распоряжаться закрепленным за ним собственником недвижимым имуществом. Например, такое предприятие не вправе вносить в уставный капитал хозяйственных обществ закрепленное за ним недвижимое имущество без согласия собственника.

Особенности правового статуса унитарных пред­приятий будут предусмотрены специальным законом о государственных и муниципальных унитарных пред­приятиях, проект которого находится на рассмотрении в Государственной Думе Российской Федерации.

Муниципальные учреждения

В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческою характера и финансируемая им полностью или частично.

Предусматривая  частичное  финансирование собственником созданного им учреждения, законодатель определил и возможность «зарабатывать» недостающие денежные средства. Учреждение имеет возможность заниматься деятельностью, направленной на получение прибыли. Об этом свидетельствует и норма о том. что учреждение может заниматься самостоятельной хозяйственной деятельностью (п. 2 ст. 298 ГК РФ).

Будучи полноправным субъектом гражданского оборота, учреждение, как всякое юридическое лицо, реализует свою деятельность на основании учредительных документов. В соответствии  с п. 1 ст. 14 Закона о некоммерческих организациях к учредительным документам учреждения относятся решение собственника о создании учреждения и Устав, утвержденный собственником.

В Уставе наряду с положением о выполнении об­щих требований (п. 1 ст. 3 Закона о некоммерческих организациях) следует указать источник финансирования, основные функции, правовой режим имущества, его целевое назначение, права собственника в отношении принадлежащего учреждению имущества, а также наличие или отсутствие у учреждения права на самостоятельную хозяйственную деятельность.

Руководит учреждением на основе единоначалия должностное лицо. По общему правилу, назначает на должность руководителя учреждения и освобождает от нее собственник. Назначение руководителя учреждения в отличие oт подобного назначения на уни-тарных предприятиях, согласно ГК РФ, не является исключительным правом собственника.

Право оперативного управления на имущество собственника возникает у учреждения с момента фак­тической передачи этого имущества, если иное не установлено законом, другими правовыми актами или решением собственника (п. 1 ст. 299 ГК РФ).

Учреждение же не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним иму­ществом и имуществом, приобретенным за счет средств, которые выделены ему по смете (п. 1 ст. 298 ГК РФ). Таким образом, никаким имуществом, нахо­дящимся в оперативном управлении, учреждение рас­поряжаться не вправе. Однако в случае необходимос­ти оно имеет право просить собственника о том, что­бы он сам (от своего имени) произвел отчуждение принадлежащего ему имущества.

Кроме того, в отличие oт собственника, владеюще­го и пользующегося принадлежащим ему имуществом по своему усмотрению, учреждение реализует права владения и пользования только в строгом соответ­ствии с целями деятельности и назначением имущест­ва. В противном случае собственник может изъять из­лишнее, неиспользуемое или используемое не по наз­начению имущество (п. 2 ст. 296 ГК РФ) и распоря­диться им по своему усмотрению. Указанное право распространяется на все имущество учреждения, за исключением денежных средств.

Помимо распоряжения имуществом, назначения на должность и освобождения от нее руководителя, контроля за целевым использованием имущества и его сохранностью, за надлежащей реализацией целей дея­тельности, собственник вправе разрешать самостоя­тельную хозяйственную деятельность, принимать ре­шение о реорганизации, ликвидации учреждения, о продаже или об ином отчуждении имущества, за­крепленного за учреждением. В то же время новый собственник, приобретая вещь с обременением, обя­зан сохранить целевое использование имущества уч­реждения (ст. 300 ГК РФ). Вместе с тем на собствен­нике лежат обязанности по созданию всех необходи­мых условий для полноценного функционирования учреждения, и прежде всего своевременное финанси­рование. При недостаточности денежных средств собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Более детально права собственника должны быть от­ражены в Уставе учреждения.

Размер имущества учреждения может увеличивать­ся и уменьшаться. Возрастание объема имущества уч­реждения может свидетельствовать об увеличении фи­нансирования собственником. Однако на сегодняш­ний день это мало актуально, так как на практике собственник не выполняет своих обязательств по фи­нансированию учреждений на выплату заработной платы, не говоря уже о том, что сокращается, а порой и полностью отсутствует финансирование на приобретение нового оборудования и т. п.

Недвижимое имущество в жилищной сфере (жи­лищный фонд и объекты инфраструктуры), находяще­еся и муниципальной или государственной собствен­ности, может принадлежать муниципальному или госу­дарственному унитарному предприятию только на пра­ве хозяйственного ведения либо принадлежать муници­пальному или государственному учреждению только на праве оперативного управления. Организации других организационно-правовых форм управляют имуществом в жилищной сфере на основании договора дове­рительного управления или договора управления иму­ществом, разновидности договора оказания услуг.

Право хозяйственного ведения и право оперативно­го управления

Право хозяйственного ведения и право оперативно­го управления составляют особую разновидность вещ­ных прав, неизвестную развитому законодательству. Это — вещные права юридических лиц по хозяйствен­ному и иному использованию имущества собственника.

При планово-регулируемой экономике государство как собственник основной массы имущества, будучи не в состоянии непосредственно управлять принадле­жащими ему объектами, и одновременно не желая утратить на них право собственности, было вынужде­но выпускать в имущественный оборот «самостоятельные» юридические лица — «предприятия» и «учреж­дения», закрепляя за ними свое имущество на ограни­ченном вещном праве. Субъектом нрава оперативного управления могут быть учреждения (ст. 120 ГК РФ), относящиеся к некоммерческим структурам.

Различие прав хозяйственного ведения и оператив­ного управления состоит в содержании и «объеме» правомочий, которые они получают oт собственника на закрепленное за ними имущество. Право хозяй­ственного ведения, принадлежащее предприятию, осуществляющему разрешенную ему собственником предпринимательскую деятельность, в силу этого яв­ляется более широким, нежели право оперативного управления, которое может принадлежать некоммер­ческим по характеру деятельности учреждениям.

В соответствии со ст. 294 ГК РФ право хозяй­ственного ведения — это право государственного или муниципального унитарною предприятия владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом собствен­ника в пределах, установленных законом или иными правовыми актами.

Имущество, переданное унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения, выбывает из факти­ческого обладания собственника-учредителя и зачис­ляется на баланс предприятия. Собственник уже не может осуществлять в отношении этою имущества правомочия владения и пользования (а в значительной мере — и правомочие распоряжения). Следует учитывать и то, что имуществом, находящимся у предприятий на праве хозяйственного ведения, они отвечают по своим собственным долгам н не отвечают по обяза­тельствам создавшего их собственника, поскольку оно становится «распределенным» государственным или муниципальным имуществом.

Собственник создает предприятие-несобственника (включая назначение директора, утверждение Ус­тава и определение объема правоспособности). В отношении имущества, переданного в хозяйственное ведение, собственник-учредитель сохраняет правомочия, предусмотренные п. 1 cт. 295 ГК РФ, т.e. он имеет право:

- реорганизовывать и ликвидировать предприятие;

- осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего пред­приятию имущества (в частности, проводить пе­риодические проверки его деятельности);

- получать часть прибыли от использования пере­данного предприятию имущества.

     Только при ликвидации или реорганизации пред­приятия допускаются изъятие и перераспределение переданного собственником предприятию имущества без согласия предприятия, но с соблюдением прав и интересов его кредиторов.

Унитарное предприятие имеет право отчуждать и распоряжаться недвижимым имуществом (прода­вать, сдавать в аренду или в залог, вносить в качестве вклада в уставный или складочный капитал обществ и товариществ) только с согласия собственника.

Что касается движимого имущества, то им пред­приятие распоряжается самостоятельно, если только законом либо иным правовым актом не будут предус­мотрены соответствующие ограничения (абз. 2 п. 2 ст. 295 ГК РФ). Таким образом, даже подзаконный акт федерального правительства может ограничить права унитарною предприятия по распоряжению зак­репленным за ним на праве хозяйственного ведения государственным или муниципальным имуществом, в том числе движимым.

Право оперативного управления в соответствии с п. 1 ст. 296 ГК РФ — это право учреждения владеть, пользоваться и распоряжаться закрепленным за ним имуществом собственника в пределах, установленных законом, в соответствии с целями его деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

Собственник-учредитель вправе изъять у субъекта права оперативною управления излишнее, неиспользу­емое или используемое не но назначению имущество и распорядиться им но своему усмотрению. Из этого следует, что изъятие имущества у учреждения возможно лишь в этих трех предусмотренных законом случаях.

Право хозяйственного ведения или оперативного управления на имущество собственника возникает у предприятия или учреждения с момента фактической передачи этою имущества, если иное не установ­лено законом, иным правовым актом или решением самого собственника (п. 1 ст. 299 ГК РФ). Таким мо­ментом можно считать дату утверждения баланса предприятия или поступления имущества по смете. Важность определения этого момента связана с тем. что начиная с него на предприятие или учреждение пе­реходят обязанности по сохранности соответствующего имущества, закрепленного за ними собственником, и они вправе и обязаны рассчитываться этим имущест­вом по обязательствам перед своими кредиторами, тог­да как учредитель-собственник по общему правилу уже не отвечает этим имуществом перед своими креди­торами.

Право хозяйственного ведения и право оператив­ною управления не предусматривают возможность заключения договора между собственником и уполно­моченным им лицом, который бы ограничил право распоряжения переданным имуществом. Право распоряжения имуществом регламентируется Гражданским кодексом Российской Федерации.

Бессрочный характер хозяйственного ведения и оперативного управления жилищным фондом накладывает определенные ограничения на взаимоотношения между собственником и руководителем уни­тарного предприятия или учреждения. Так, трудовой контракт с руководителем подобной организации не может иметь срочный характер. В соответствии с Кодексом законов о труде Российской Федерации «срочный трудовой договор (контракт) заключается в случаях, когда трудовые отношения не могут быть установлены па неопределенный срок с учетом харак­тера предстоящей работы, или условий ее выполне­ния, или интересов работника, а также в случаях, не­посредственно предусмотренных законом». Таким образом, контракт с руководителем унитарного предприятия или учреждения должен быть бессрочным. В России уже есть прецеденты судебных решений о замене срочной формы договора с руководителем муниципального предприятия на бессрочную.

Следует обратить внимание на существующее неравноправие собственников жилья. По данным Госкомстата России, к началу 2000 г. было приватизировано более 59% муниципального и государственного жилищного фонда. По факту любой многоквартирный дом имеет нескольких собственников. Иными слова­ми, многоквартирные дома являются кондоминиумами. Муниципалитет как один из собственников может иметь долю в общем имуществе. Зачастую весь дом как объект недвижимости передается в хозяйственное ведение муниципального предприятия или оперативное управление муниципального учреждения. Такой под-ход противоречит законодательству в части нарушения прав собственности лиц, имеющих долю в общем имуществе, которым распоряжается организация без

их на то согласия; а также в части передачи частной собственности в хозяйственное ведение или оперативное управление. В хозяйственное ведение или оперативное управление может передаваться только муниципальная или государственная собственность. Орган местного самоуправления вправе передать свою долю в общем имуществе в хозяйственное ведение или оперативное управление, при этом он теряет право распо­ряжаться этим имуществом. Это право переходит к уполномоченной организации.

Доверительное управление имуществом

По договору доверительного управления имуществом одна сторона (учредитель управления) передает на определенный срок имущество в доверительное уп­равление другой стороне (доверительному управляю­щему), которая обязуется осуществлять управление этим имуществом в интересах учредителя управления или указанного им лица (выгодоприобретателя).

Таким образом, предметом договора доверитель­ного управления является совершение управляющим любых юридических и фактических действий и интересах выгодоприобретателя, если только та­кие действия прямо не исключены законом или до­говором.

При этом существенным признаком данного дого­вора является то, что передача имущества в довери­тельное управление не влечет перехода права собственности на него к доверительному управляю­щему.

Таким образом. несмотря на то, что в отношении переданного в доверительное управление имущества управляющий осуществляет правомочия собственни­ка (в пределах, установленных законом или догово­ром), он не имеет права собственности на это имуще­ство и действует не в своих интересах, а в интересах учредителя управления (или назначенного им выгодоприобретателя), хотя и от своего имени.

Сторон договора доверительного управления иму­ществом две — учредитель управления и доверительный управляющий. Учредителем доверительного управления может быть любой собственник имущества, а в случаях, предусмотренных ст. 1026 ГК РФ, и другое лицо. При этом лицо, имеющее имущество в хозяйственном веде­нии или оперативном управлении, не может учредить управление, ибо оно не в состоянии наделить управля­ющего возможностью осуществлять правомочия собственника, поскольку само ими не обладает.

В качестве доверительного управляющего может выступать лишь профессиональный участник иму­щественного оборота — коммерческая организация или индивидуальный предприниматель.

Запрет на участие государственных или муници­пальных предприятий и качестве доверительных уп­равляющих связан с возможной ответственностью уп­равляющего по обязательствам принадлежащим ему имуществом (ст. 1022 ГК РФ), а ограниченный характер прав этих юридических лиц на закрепленное за ними имущество исключает такую возможность. Очевидна причина, но которой доверительным управ­ляющим не могут быть некоммерческие организации и граждане, не являющиеся предпринимателями, — управляющий должен постоянно осуществлять пред­принимательскую деятельность по совершению юри­дических действий и заключению сделок, а указанные субъекты такой возможности лишены.

Выгодоприобретатель не является стороной дого­вора доверительного управления имуществом, за иск­лючением случаев, когда выгодоприобретатель и учре­дитель управления (собственник имущества) совпадают в одном лице.

Правовое положение «стороннего» выгодоприобретателя регулируется ст. 430 ГК РФ, устанавливаю­щей общие правила заключения договоров в пользу третьего лица. Согласно п. 1 ст. 430 ГК РФ выгодоприобретатель — третье лицо вправе требовать от управляющею надлежащею исполнения обяза­тельств по договору в свою пользу, а для досрочного прекращения или изменения договора доверительного управления может потребоваться ею согласие, если иное не предусмотрено законом или договором.

Доверительный управляющий выгодоприобретателем но договору доверительного управления имущест­вом быть не может.

Объект доверительного управления. Объектом до­верительного управления может быть не любое иму­щество собственника. В п. 1 ст. 1013 ГК РФ прямо указывается, что к таким объектам относятся, в част­ности, предприятия и другие имущественные комп­лексы, отдельные объекты, относящиеся к недвижи­мому имуществу.

Существенные условия договора. 'Закон устанавли­вает существенные условия договора доверительного управления имуществом, при отсутствии которых дого­вор считается незаключенным. К их числу относятся:

— условия о точном составе передаваемого в управле­ние имущества (так как оно по окончании срока договора по общему правилу подлежит возврату учредителю управления);

— наименование выгодоприобретателя, в пользу ко­торого учреждается доверительное управление;

— размер и форма вознаграждения, выплачиваемого управляющему, если договор не признан сторона­ми безвозмездным;

— срок действия договора  (такой договор является срочным, причем срок его действия не может пре­вышать 5 лет).

Форма договора. Договор доверительного управле­ния имуществом должен быть заключен в письменной форме, иначе он может быть признан недействитель­ным (ничтожным).

Передача в доверительное управление недвижи­мости должна быть оформлена по правилам договора продажи недвижимого имущества. В частности, пере­дача недвижимости осуществляется по подписываемо­му сторонами передаточному акту или иному доку­менту о передаче. При передаче в доверительное уп­равление предприятия как имущественного комплек­са необходимы акт инвентаризации имущества, бух­галтерский баланс, заключение независимою аудито­ра о составе и стоимости имущества предприятия и перечень всех его долгов (обязательств). Все это зна­чительно осложняет и удорожает процедуру передачи жилищною фонда в доверительное управление.

Необходимо также отметить, что имущество, пере­данное в доверительное управление, обособляется от другого имущества учредителя управления, а также от имущества доверительного управляющего.

С этой целью имущество отражается у доверительного управляющею на отдельном балансе, и по нему ведется самостоятельный учет. Более того, для расче­тов по деятельности, связанной с доверительным уп­равлением, открывается отдельный банковский счет.

В связи с вышеизложенным, возникают определен­ные сомнения в том, что при передаче полномочий собственника управляющей организации, созданной в иной организационно-правовой форме, чем муници­пальное учреждение или муниципальное унитарное предприятие, должен использоваться именно договор доверительного управления муниципальным имуществом.

Действительно, с одной стороны, нет никаких правовых ограничений для передачи жилищного фонда и объектов коммунальной инфраструктуры в доверительное управление коммерческой организации на условиях, рассмотренных выше. Однако, с другой сто­роны, практическая реализация данного вида правоот­ношений сторон именно в жилищно-коммунальной сфере наталкивается на труднопреодолимые ограни­чения, вытекающие из законодательства и не позволя­ющие в полной мере реализовать преимущества дан­ного вида договоров применительно к управлению объектами данной сферы.

Прежде всего, к таким ограничениям можно от­нести положения ч. 3 ст. 1013 ГК РФ о том, что в до­верительное управление не может быть передано иму­щество. находящееся в оперативном управлении или хозяйственном ведении, до момента ликвидации соот­ветствующего юридического лица или поступления данною имущества во владение собственника по иным предусмотренным законом основаниям. По­скольку весь жилищный фонд и объекты коммунальной инфраструктуры, за исключением вновь принима­емых муниципалитетами от ведомств в порядке пере­дачи ведомственною жилья, находятся именно на пра­ве хозяйственного ведения у муниципальных унитар­ных предприятий и на праве оперативного управления у муниципальных учреждений, собственник-муниципалитет должен сначала ликвидировать соответствую­щее предприятие или учреждение, понеся определен­ные расходы, а потом быть готовым создать его вновь, если коммерческая организация (доверительный уп­равляющий) не справится с возложенными на нее обя­занностями.

Кроме того, Гражданский кодекс Российской Феде­рации выдвигает требование государственной регистрации передачи недвижимости в доверительное управле­ние, что также вызывает дополнительные расходы, ко­торые зависят от масштабов муниципального образова­ния, а также стоимостных и количественных объемов передаваемого имущества.

Указанные выше проблемы могут вызвать многочис­ленные споры между управляющей организацией и му­ниципалитетом, но если спор о защите прав владения может быть урегулирован в досудебном порядке в слу­чае его возникновения между муниципалитетом и уч­режденным им юридическим лицом, то вряд ли его удастся разрешить подобным образом с независимой коммерческой организацией.

Кроме того, в соответствии с ч. 1 ст. 1022 дове­рительный управляющий несет ответственность за причиненные убытки, если не докажет, что эти убытки произошли вследствие обстоятельств непре­одолимой силы, либо действий выгодоприобретателя или учредителя управления, а в соответствии с ч. 3 ст. 1022 ГК РФ, долги по обязательствам, воз­никшим в связи с доверительным управлением иму­ществом, погашаются за счет этого имущества. В случае его недостаточности, взыскание может быть обращено на имущество доверительного управляющего, а при недостаточности и его имущества - на имущество учредителя управления, не переданное в доверительное управления.

С учетом того, что на сегодняшний день, в Российской Федерации нет практически ни одной жилищной и коммунальной организации, которая не имела бы кредиторской задолженности перед третьими лицами, при одновременной дебиторской задолженности перед ней самой со стороны соответствующих бюджетов и населения, коммерческая организация — доверительный управляющий не будет нести ответственность за некачественное выполнение сво­их функций, вызванное недостаточностью финанси­рования со стороны бюджетов, и хроническими неп­латежами населения. Объекты же коммунальной инфраструктуры и, например, нежилые помещения в жилищном фонде смогут на основании судебного решения поменять своего собственника помимо того, что взыскание может быть наложено и на иное муниципальное имущество или муниципальную казну в целом.

Уже известны случаи, когда юридические лица, входящие в РАО «ЕЭС» и РАО «Газпром» (задолженность перед которыми со стороны жилищно-коммунальных предприятий особенно велика и исчисляется в масштабах страны сотнями миллиардов рублей), предпринимают активные попытки стать собственни­ками муниципальных электрических и газовых сетей и соответствующих объектов муниципальной инфраструктуры в обмен на погашение задолженности пе­ред ними со стороны муниципальных жилищно-коммунальных предприятий. Возможность подачи соответствующих исков с обращением взыскания на муниципальное имущество создаст правовую базу для повторения подобных попыток.

Хотя возможность заключения договоров дове­рительного управления имуществом и рассматривается соответствующими муниципальными органами в отдельных регионах страны, на сегодняшний день, по имеющейся информации, ни один подобный договор на управление жилищным фондом, находя­щимся в хозяйственном ведении (оперативном управлении), в отличие от всех иных договоров, широко применяемых на практике, заключен еще не был. Кроме того, существуют иные формы построения взаимоотношений муниципалитета как собственника жилищного фонда и управляющей ор­ганизации. Они фиксируются, например, договора­ми, составленными по типу договоров возмездного оказания услуг.

 

Договоры возмездного оказания услуг

 

По договору возмездного оказания услуг исполни­тель обязуется совершить определенные действия в интересах заказчика или третьего лица — выгодополучателя. Характерными договорами возмездного ока­зания услуг являются договоры муниципального зака­за на предоставление жилищно-коммунальных услуг и договоры на управление жилищным фондом.

Договоры муниципального заказа на предоставле­ние жилищно-коммунальных услуг. В последнее вре­мя эти договора активно используются в жилищно-коммунальном хозяйстве.

Договор муниципального заказа имеет ряд сущест­венных преимуществ по сравнению с договорами на хозяйственное веление и оперативное управление, а также отдельные преимущества в сравнении с дого­вором доверительного управления. Договор муници­пального заказа позволяет собственнику самому опре­делить. какие работы по управлению он передает уп­равляющей организации. Договор муниципального заказа — срочный и позволяет создать стимулы для эффективной работы управляющей организации. Он может быть заключен с организацией любой фор­мы собственности, в том числе с муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями, и не подлежит регистрации в органах юстиции.

Вместе с тем договор муниципального заказа имеет ряд недостатков. В частности, он выхолащивает функ­ции управляющей организации, которая превращается в контролирующий орган, теряя самостоятельность в принятии управленческих решений. Управленчес­кие функции остаются за администрацией города, по­скольку именно она определяет объемы работ, их качество. стоимость и финансирует их исполнение. При введении муниципального заказа управляющие орга­низации становятся звеном, выполняющим функции расчетно-кассового центра, дополненные правом контроля за объемами и качеством предоставляемых услуг. В таких условиях не имеет смысла говорить о развитии конкуренции в сфере управления жилищным фондом.

Концепция муниципального заказа находится в прямом противоречии с основными идеями развития рыночных отношений в жилищной сфере:

— создается специальный механизм хозяйствования для одной формы собственности на жилищный фонд — муниципальный, что нарушает принцип равных возможностей для жилищного фонда лю­бой формы собственности;

— по существу, ликвидируется управление жилищ­ным фондом как вид бизнеса; создается чрезвы­чайно, на наш взгляд, опасная ситуация, когда го­родская администрация выступает субъектом хо­зяйственных взаимоотношений.

Договор управления жилищным фондом. Формой договора оказания возмездных услуг является и так называемый договор на управление, применяемый в некоторых городах при привлечении на конкурсной основе частных организаций к управлению жилищным фондом.

При заключении договора собственник вправе определить функции, передаваемые управляющей орга­низации. Например, на основании договора управле­ния жилищным фондом он может поручить управляю­щей организации вести учет переданною в управление имущества, при этом, потребовав отражать имущество на отдельном балансе или за балансом. С целью обособления расчетов по деятельности, связанной с управ­лением, открывается отдельный банковский счет.

Договор позволяет учесть все необходимые условия для эффективной работы управляющей организации. не ограничивая ее инициативу в управлении жилищ­ным фондом. Форма договора может быть единой для управляющих организаций любых форм собственнос­ти, а также для любых собственников жилищного фонда, включая собственников (физических лиц) от­дельных помещений. Различие может заключаться только в предоставлении управляющей организации права заключать договоры найма жилых помещений.

Договор на управление должен быть заключен со всеми собственниками жилищного фонда, только в этом случае объект недвижимости (кондоминиум) может находиться на балансе управляющей организа­ции. В случае отказа отдельных собственников от зак­лючения договора на балансе управляющей организации будет состоять только часть объекта недвижимос­ти, но это не освобождает собственника, отказавше­гося заключить договор, от оплаты предоставляемых ему жилищно-коммунальных услуг.

Формирование договорных отношений между собственником жилищного фонда и управляющей ор­ганизацией — важная задача сегодняшнего дня. Прини­мая во внимание важность и сложность проблемы договорных отношений, следует считать приоритетной за­дачей органов местного самоуправления разработку по­ложения о порядке формирования договорных отноше­ний в сфере управления жилищным фондом. Положе­ние должно быть ориентировано на развитие рыноч­ных принципов взаимоотношений собственника жи­лищного фонда и управляющей организации.

 

ГЛАВА 2. КАК ОРГАНИЗОВАТЬ УПРАВЛЕНИЕ ЖИЛИЩНЫМ ФОНДОМ

 

2.1. Разделение функций управления жи­лищным фондом на функции соб­ственника и функции управляющей ор­ганизации как необходимая предпо­сылка повышения эффективности управления муниципальным жилищ­ным фондом

В последние годы практика реформирования жилищно-коммунального хозяйства в городах Россий­ской Федерации убедительно показывает, что созда­ние эффективных механизмов управления муници­пальным жилищным фондом и его инфраструктурным обеспечением достигается путем вычленения функ­ции собственника жилищного фонда и делегирования им на конкурсной основе функций управления недви­жимостью специализированным организациям. Таким образом, в основу построения эффективной системы управления жилищным фондом положено рациональ­ное разделение функции между собственниками жи­лищного фонда (или организациями, уполномоченны­ми выступать от лица собственника), организациями по управлению жилищным фондом и подрядными жилищно-эксплуатационными и коммунальными орга­низациями. Это позволяет снижать стоимость жилищно-коммунальных услуг при сохранении прежнего уровня качества их предоставления.

Итак, система управления жилищно-коммунальным хозяйством на уровне муниципального образова­ния состоит из трех звеньев:

— собственники жилищного фонда и других объек­тов недвижимости;

—— организации по управлению муниципальным жи­лищным фондом;

— подрядные организации, обеспечивающие предос­тавление жилищно-коммунальных услуг. Повышение эффективности управления и финан­сирования жилищно-коммунального хозяйства муни­ципальных образований осуществляется:

— на уровне местного самоуправления путем детали­зации функции и устранения их дублирования;

— на уровне управления жилищным фондом путем повышения хозяйственной самостоятельности управляющих организаций и привлечения к этому потенциально конкурентному виду деятельности хозяйствующих субъектов различных организаци­онно-правовых форм:

— на уровне выполнения комплекса подрядных работ путем формирования конкурентной среды в сфере обслуживания жилищного фонда и равноправных отношений между заказчиком и исполнителем с учетом реально складывающихся условий хозяй­ствования.

Свобода в выборе способа управления жилищным фондом, данная органам местною самоуправления, привела к появлению в Российской Федерации раз­личных управленческих схем. отличающихся распре­делением функций собственника жилищного фонда. управляющей организации и подрядных организаций. Известны следующие схемы управления жилищным фондом:

1. Функции собственника жилищною фонда вы­полняет администрация муниципального образова­ния, функции управляющей организации и обслуживания совмещены, и их выполняют организации, на балансе которых находится муниципальный жилищ­ный фонд, — жилищные тресты. Тресты нанимают подрядные организации, поставляющие ресурсы и выполняющие специальные виды работ, такие, как вывоз твердых бытовых отходов, дератизация и др. Такая схема управления жилищным фондом сложи­лась в период плановой экономики и не претерпела изменений в настоящих условиях. Основным ее достоинством является неначисление налога на добав­ленную стоимость на платежи населения за жилищ­ные услуги.

Существуют субъективные факторы, поддерживающие такую схему управления. Администрация горо­да имеет возможность руководить процессом обслу­живания жилищного фонда, решать «важные» для своих работников проблемы. Сохраняются админист­ративные рычаги руководства отраслью. В сельской местности такая модель управления оправдана из-за малых объемов жилищного фонда, недостаточных для формирования интереса хозяйствующих субъектов к управлению жилищным фондом как к самостоятель­ному виду деятельности. Однако в условиях построе­ния рыночных отношений во всех сферах экономики применение такой модели управления жилищным фондом не оправдано. К числу ее основных недостатков следует отнести сдерживание процесса формиро­вания конкурентных отношений в сфере содержания и обслуживания жилищного фонда, высокую стои­мость предоставляемых услуг при низком их качестве, ориентацию трестов на удовлетворение интересов ад­министрации города, а не горожан, прожинающих в жилищном фонде.

2. Функции собственника жилищною фонда н функции управляющей организации совмещены, и их выполняет структурное подразделение администрации муниципального образования или уполномоченная им организация. При этом структура жилищных трестов реорганизации не подвергается. Жилищно-коммунальные услуги предоставляются жилищными трестами, которые заключают договоры на поставку ресурсов с ресурсоснабжающими организациями. Как правило, от лица администрации эти функции испол­няет управление жилищно-коммунального хозяйства (далее — ЖКХ) или департамент ЖКХ в форме му­ниципального учреждения. Преобразования системы управления жилищным фондом заканчиваются пере­распределением финансовых потоков.

Отличие от предыдущей схемы заключается в том, что средства населения поступают не жилищному тресту, на балансе которого находится жилищный фонд, а структуре администрации города, которая распоряжается этими финансами. При формирова­нии подобной структуры основным доводом в пользу реорганизации является тот, что структура админи­страции города лучше распорядится финансовыми средствами, чем жилищный трест. Помимо того, что этот вариант повторяет все недостатки предыдущего, он еще и усугубляется вмешательством администра­ции города в хозяйственную деятельность жилищно-коммунальных организаций, что приводит к сниже­нию эффективности их работы. Кроме этого, на платежи населения начисляется налог на добавленную стоимость, что удорожает стоимость работ. Подоб­ные структуры созданы во Владимире, Гусь-Хрустальном (Владимирская область), Заволжье (Нижегородская область).

3. Функции собственника муниципального жи­лищного фонда и управляющей организации совме­щены, и их выполняет хозяйствующий субъект в форме муниципального унитарного предприятия или муниципального учреждения. Жилищные тресты ре­организованы, сформированы подрядные жилищные организации. Управляющая организация заключает договоры на техническое содержание и обслужива­ние жилищного фонда, а также на поставку ресурсов с ресурсоснабжающими предприятиями. Такая схема управления жилищным фондом намного предпочтительнее двух предыдущих, поскольку создаются ус­ловия для конкуренции в сфере содержания и обслу­живания жилищного фонда, выполнения капиталь­ного ремонта жилищного фонда и специальных видов работ.

Однако отсутствие экономических стимулов к снижению стоимости выполняемых работ и предоставляемых услуг не всегда приводит к желаемым ре­зультатам. Обладая правами собственника, управляю­щие организации усиливают свое влияние на подряд­ные организации и не создают предпосылок для прихода в ЭТУ сферу экономики других организаций. Тем не менее, опыт преобразований в жилищно-коммунальном хозяйстве Российской Федерации свидетельствует, что рано или поздно управляющие органи­зации начинают проводить конкурсы на выполнение работ, что позитивно сказывается на их объемах и качестве выполнения.

Какие еще недостатки есть у этой схемы управления жилищным фондом? Совмещение функции собственника и управляющей организации создает для последней льготные условия работы, делает эту работу бесконтрольной, что негативно сказывается на ее эффективности. Кроме этого, такая схема управления ущемляет права других собственников жилья. Как уже отмечалось, любой объект недвижи­мости в жилищном фонде является кондоминиумом, имеет несколько собственников. Все другие собствен­ники при такой схеме выпадают из управления собственностью, их права ущемляются органом мест­ною самоуправления.

4.) Функции собственника, управления и обслужи­вания разделены и выполняются различными субъекта­ми. Функции собственника выполняет администрация муниципального образования, функции управления — управляющие жилищные организации, функции обслуживания и поставки ресурсов — подрядные жилищно-эксплуатационные и ресурсоснабжающие орга­низации. Этот вариант схемы управления муниципаль­ным жилищным фондом, на наш взгляд, наиболее оптимален. Но такая схема управления сегодня имеет один недостаток: платежи населения за жилищные услуги облагаются налогом на добавленную стоимость. Однако российский опыт свидетельствует, что эффек­тивность данной схемы значительно превышает ущерб, причиняемый возникающим налогом. Она ли­шена недостатков, присущих рассмотренным выше схемам, и именно ее реализации посвящена настоящая книга.

В соответствии с Программой демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998-1999 г., одобренной Поста­новлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 1997 г. № 1613, важным моментом являет­ся разделение функций собственника муниципально­го жилищного фонда и функций управления и обслу­живания жилищного фонда вне зависимости от мас­штабов муниципального образования. Эта программа не была реализована муниципальными образованиями в полной мере и не потеряла своей актуальности и практической значимости.

Функции собственника жилищного фонда

Поговорим теперь о совершенствовании структу­ры управления и финансирования жилищно-коммунального хозяйства муниципального образования на уровне органа местного самоуправления. Организа­ции, уполномоченные выступать от лица администра­ции муниципального образования — собственника муниципального жилищного фонда на территории муниципального образования, могут называться по-разному. Это может быть департамент (комитет. управление, отдел) по жилищно-коммунальному хо­зяйству администрации города, департамент город­ского хозяйства, департамент жизнеобеспечения го­рода. Далее мы будем называть эту структуру департа­мент ЖКХ.

Название указанной структуры (департамент, ко­митет, управление, отдел) зависит от того, какие на­именования структурных подразделений приняты в самой администрации города, чья структура утвержда­ется либо исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления — местной администраци­ей, либо представительным органом местного само­управления — местной думой, а также от величины муниципального образования. Обычно в крупных муниципальных образованиях — городах с населением более 100 тыс. человек это департамент, в городах и районах с населением or 50 до 100 тыс. человек — комитет, а в городах и районах с населением менее 50 тыс. человек — отдел.

Прежде чем говорить о функциях, структуре и ста­тусе департамента ЖКХ, рассмотрим различные вари­анты того, как распределяются функции собственни­ка в пределах администрации муниципального обра­зования. На взгляд авторов, некоторые варианты такого распределения негативно отражаются на эф­фективности управления жилищным фондом.

1. В городах с районным делением (Нижний Нов­город, Саратов, Хабаровск, Казань и др.) функции собственника жилищного фонда распределены между четырьмя структурными подразделениями местной ад­министрации:

— комитетом по управлению муниципальным имуще­ством (КУМИ) в части распоряжения муниципаль­ной собственностью; КУМИ передает организаци­ям любых форм собственности муниципальный жилищный фонд в оперативное управление, хозяй­ственное ведение или в другой вид управления, предусмотренный Гражданским кодексом Рос­сийской Федерации:

— департаментом финансов в части перечисления финансовых средств жилищным и коммунальным предприятиям; кроме этого, в некоторых муници­пальных образованиях департамент финансов ут­верждает смету доходов и расходов жилищных ор­ганизаций;

— департаментом жилищно-коммунального хозяй­ства в части формирования городской политики в жилищно-коммунальном хозяйстве, подготовки нормативных актов главы администрации города, регламентирующих деятельность жилищно-коммунальных организаций;

— администрациями административных районов го-рода в части финансирования работ по благоуст­ройству, перечисления бюджетных финансовых средств и оперативного управления управляющи­ми организациями.

     Подобная система распределения обязанностей собственника по управлению жилищным фондом внутри структуры администрации муниципального образования имеет ряд недостатков.

• В администрации города нет единой структуры, ответственной перед главой администрации за состояние жилищною фонда и предоставление жилищно-коммунальных услуг. Департамент ЖКХ не может отвечать за состояние жилья, поскольку финансовые средства, выделяемые из бюджета на жилищно-коммунальное хозяйство. распределяются департаментом финансов. При этом предложения департамента ЖКХ если и учитываются, то только частично. Зачастую уровень бюджетного финансирования организаций жилищно-коммунального хозяйства зависит не oт реальных потребностей, а от взаимоотноше­ний администрации района с департаментом фи­нансов. Районные администрации (в городах с районным делением), через которые организации получают бюджетные средства, работают с департаментом финансов напрямую, минуя департамент ЖКХ. Следует также отметить, что интересы администраций районов и департамента ЖКХ часто не совпадают, администрация района наиболее заинтересована в обеспечении надлежащего внешнего вида жилищного фонда, соответствующего состояния элементов благоустройства, дорожною покрытия — именно по этим параметрам оценивают работу районных администраций, а департамент ЖКХ заинтересован в улучшении общего технического состояния строительных конструкций, инженерных систем и инженерною оборудования.
• Основой эффективного управления является возможность распоряжаться жилищным фондом с целью его передачи в управление на основе конкурсного отбора наиболее эффективно работающей управляющей жилищной организации. При рассмотренной схеме сделать это проблематично, ТАК как вряд ли КУМИ, департамент финансов, департамент ЖКХ и районные администрации смогут действовать одинаково быстро и согласованно.
• Договор на управление муниципальным жилищным фондом должен подписываться представителем собственника и управляющей жилищной организацией. В ситуации, когда нет единого представителя собственника, договор мог бы быть подписан со стороны администрации муниципального образования его главой. При этом сам договор получился бы достаточно сложным и объемным, особенно в той части, где речь идет о разграничении прав и обязанностей, определении ответственного за ненадлежащее исполнение или неисполнение тех и ли иных условий договора.

2. Вторая схема является частным случаем первой и существует в муниципальных образованиях — городах без административного деления на районы или округа, где функции собственника жилищного фонда распределены между такими структурными подразделениями местной администрации, как КУМИ, депар­тамент финансов и департамент ЖКХ.

В некоторых городах департамент ЖКХ разделен на две структуры — жилищный комитет и комитет по городскому хозяйству администрации муниципального образования, определяющие соответственно политику содержания и ремонта жилья и предоставления коммунальных услуг. Такой подход препятствует формированию единой политики в жилищно-коммунальном хозяйстве муниципального образования.

Кроме того, формирование заказа на работы по благоустройству общегородских территорий, ремонту дорожно-мостового хозяйства, которые осуществляются на бюджетные средства, зачастую совмещается с обеспечением населения жилищно-коммунальными услугами. При этом нет четкого разграничения бюджетных средств, направляемых на дотирование предприятий, предоставляющих жилищно-комму­нальные услуги населению, и на благоустройство городских территорий. Это приводит к перераспреде­лению средств и использованию их не по назначе­нию. Кроме ЭТОГО, принципы формирования заказа на работы по благоустройству существенно отличаются от принципов управления жилищным фондом. Поэтому благоустройством общегородских террито­рий, ремонтом дорожно-мостового хозяйства должно заниматься другое подразделение. В его компетенцию можно также передать управление такими подотрас­лями жилищно-коммунального хозяйства, как банно-прачечное хозяйство, ритуальное обслуживание насе­ления и др.

3. Если финансирование жилищно-коммунального хозяйства осуществляется через департамент ЖКХ, то представителями собственника являются департамент ЖКХ и КУМИ. Этот вариант намного предпочтительнее рассмотренных выше. Большая часть функций собственника по управлению жи­лищным фондом сосредоточена в департаменте ЖКХ, который определяет правила управления жи­лищным фондом и распределяет бюджетные дота­ции. В городе появляется структура, которая в полной мере может отвечать за управление жилищным фондом. Недостаток такой системы вскрывается при организации конкуренции в сфере управления жилищным фондом или формировании договорных отношений между собственником и управляющей организацией. Распоряжается жилищным фондом КУМИ, а формирует правила управления департа­мент ЖКХ, и это усложняет формирование эффек­тивной экономической среды в сфере управления жилищным фондом.

4. Наличие единого представителя собственника по муниципальному жилищному фонду — департа­мента ЖКХ — способствовало бы ритмичному функ­ционированию жилищно-коммунального комплекса муниципального образования. Проблема управления жилищно-коммунальным комплексом — это пробле­ма муниципального масштаба. Важным шагом при организации работы департамента ЖКХ должно стать формирование единой в масштабах города по­литики управления жилищным фондом, создание равных условий для всех хозяйствующих субъектов, желающих участвовать в управлении жилищной не­движимостью, а также создание системы реального контроля уровня управления жилищным комплексом в муниципальном образовании в целом. Департаменту ЖКХ необходимо передать права распоряжения жилищным фондом, предоставить расчетный счет, на который будут поступать бюджетные средства, пред­назначенные для жилищно-коммунального хозяй­ства. Вопросы управления жилищно-коммунальным хозяйством из ведения административных районов следует передать в ведение департамента ЖКХ, со­средоточив все внимание районов на вопросах благоустройства. В районах можно оставить также право согласования титульных списков капитальных ремонтов на их территории. Если эти предложения бу­дут приняты, в администрации города появится структура, которая будет иметь возможность форми­ровать городскую политику в сфере жилищно-коммунального хозяйства и реализовывать эту политику за счет грамотного перераспределения бюджетных средств. При этом за департаментом финансов оста­ется контроль за правильностью использования средств департаментом ЖКХ.

Если в конкурсе на управление муниципальным жилищным фондом побеждает новая управляющая жилищная организация, департамент ЖКХ заключа­ет с ней соответствующий договор на управление. При этом департамент ЖКХ должен быть наделен полномочиями распоряжаться муниципальным жи­лищным фондом для передачи его в управление этой организации.