Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное

учреждение высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет

"Высшая школа экономики"»

Санкт-Петербургский филиал федерального государственного

автономного образовательного учреждения высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет "Высшая школа экономики"»

Отделение прикладной политологии Факультета менеджмента

Кафедра прикладной политологии

БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

На тему: «Практики инклюзии в отношении детей с ограниченными возможностями в процессе изменений социальной политики в России»

Направление 030200.62 Политология

Студент группы № 640:

Пучкова Наталья Сергеевна

Научный руководитель:

старший преподаватель кафедры прикладной политологии

Барандова Татьяна Леонидовна

Санкт-Петербург

2013

Аннотация

Бакалаврская работа посвящена практике инклюзии в отношении детей с ограниченными возможностями здоровья в процессе изменений социальной политики в России.

В I главе приводятся определения понятия «социальная политика», обсуждаются ее содержание, модели, направления. Рассматривается социальная политика переходного периода в России и ее основные этапы. Особое внимание уделяется реформированию социальной политики в ходе построения гражданского общества и социального государства, призванного обеспечить равные возможности для самореализации всем членам общества, включая его наиболее незащищенные группы – граждан с ограниченными возможностями здоровья.

Во II главе обсуждаются социальная политика в отношении людей с ограниченными возможностями здоровья в современной России и проблемы, возникающие при реализации этой политики. Рассматриваются международные и российские нормативно-правовые акты (законы, решения, конвенции), в которых декларируются права и свободы граждан с ограниченными возможностями здоровья. Значительное внимание уделяется инклюзии как принципу образования, основанному на включении лиц с ограниченными возможностями здоровья в общий поток социокультурного процесса, помощи в преодолении географических неудобств и экономических различий, преодолении дискриминации по полу, возрасту, здоровью, этнической принадлежности и каким-либо иным признакам.

В III главе обсуждается практика инклюзии через образование в России. Приводятся данные анализа жалоб и обращений граждан к Уполномоченным по правам человека и к Уполномоченным по правам ребенка в РФ, регионах, краях и областях по тематике инклюзии через образование детей с ограниченными возможностями здоровья.

Обсуждаются результаты исследования практик инклюзии в ряде общеобразовательных школ Санкт-Петербурга.

На основании полученных результатов сделаны выводы о состоянии дел по реализации практики социальной инклюзии через образование детей с ограниченными возможностями здоровья в современной России.

Бакалаврская работа состоит из 3-х глав, аннотации, введения, заключения, библиографического списка и приложения.

Summary

Bachelor`s thesis is devoted to the inclusion practice in respect of handicapped children within the changes of social policy in Russia.

  Chapter I contains the definitions of "social policy", discusses its content, patterns, and schools. It also covers such an issue as the social policy of transition period in Russia and its main stages. Particular attention is paid to the reform of social policy in the course of creation of a civil society and the welfare state, designed to provide equal opportunities for self-realization of all members, including its most vulnerable groups - people with disabilities.

   Chapter II discusses the social policy in respect of people with disabilities in contemporary Russia and the problems emerging in the process of implementation of this policy. The international and Russian normative legal documents (laws, resolutions, conventions), which declare the rights and freedoms of citizens with disabilities, are also considered. Special attention is paid to the inclusion as a principle of education, based on the engaging of people with disabilities into the mainstream of sociocultural process, help in overcoming geographical inconveniences and economic differences, overcoming discrimination by sex, age, health, ethnicity, and other characteristics.

   Chapter III discusses the practice of inclusion through education in Russia. The analysis of complaints and appeals to the Ombudsman and the Commissioner for Children's Rights in the Russian Federation, regions, territories and oblasts on the subject of inclusion through education of children with disabilities is also presented.

   The research results of inclusion practices in a number of secondary schools in St. Petersburg are also discussed.

   On the basis of these results some conclusions about the state of affairs concerning implementation of the social inclusion practice through education of children with disabilities in Russia are made.

   Bachelor`s thesis consists of three chapters, summary, introduction, conclusion, bibliography and appendix.

Оглавление

Введение 5 стр.

1 глава. Процесс изменений социальной политики в России 9 стр.

1.1. Определение понятия и содержания социальной политики 9 стр.

1.2. Классификация моделей социальной политики 16 стр.

1.3. Социальная политика переходного периода в России: основные этапы 22 стр.

2 глава. Социальная инклюзия людей с ограниченными возможностями 35 стр.

2.1. Социальная политика в отношении людей с ограниченными возможностями здоровья в современной России 35 стр.

2.2. Социальная интеграция через образование как практика инклюзии 45 стр.

2.3. Международное законодательство в сфере социальной инклюзии 60 стр.

2.4. Нормативно-правовая база Российской Федерации в сфере социальной

инклюзии 64 стр.

3 глава. Практики инклюзии через образование в реализации 69 стр.

3.1. Права детей с ограниченными возможностями в России сквозь

призму государственных правозащитных институтов 71 стр.

3.2. Практики инклюзии и соблюдения прав детей с ограниченными

возможностями в глазах общественных экспертов 84 стр.

3.3. Практики инклюзии через образование в Санкт-Петербурге (на

основе изучения случаев специальных программ и специализированных школ) 86 стр.

Заключение 99 стр.

Библиографический список 104 стр.

Приложения 114 стр.

Введение

Актуальность темы связана с тем, что в современном мире, в котором доступность качественного образования является базой самореализации и полноценности гражданина, его достойного социального положения, образовательная реабилитация представляет собой важный аспект интеграции людей с ограниченными возможностями (инвалидов) в общество. Существует насущная необходимость обучения и воспитания людей с ограниченными возможностями здоровья, развития их умений и навыков с целью интеграции их в общественную жизнь. Для реализации политики инклюзии (включения их в самостоятельное обслуживание своей жизнедеятельности, устранение барьеров и предоставление возможностей для самореализации, предоставления им равных прав и возможностей), практики получения образования на всех возрастных этапах становятся ключевыми, что подтверждают как эксперты, так и сами представители данной социальной группы и их родители. Совокупность мероприятий образовательной реабилитации направлена на воспитание и обучение в первую очередь детей c ограниченными возможностями, получение ими необходимого уровня общего, а также специального образования, в особенности для того, чтобы люди имеющие «ограниченные возможности» раскрыли их «дополнительные возможности». Общемировая практика обучения детей с ограниченными возможностями здоровья позволила разработать наиболее эффективную модель инклюзивного образования (модель полноценного включения). Согласно этой модели ребенок, имеющий любую степень официально установленной инвалидности или просто страдающий рядом осложняющих жизнь недугов, имеет право на обучение вместе с другими сверстниками, что подразумевает активное включение в образовательный процесс и социальную активность.

Исследовательский вопрос: каким образом социальная политика воздействует через практики инклюзии детей с ограниченными возможностями здоровья в образовательной сфере на их интеграцию в современной российское общество.

Объект исследования: изменения социальной политики в Российской Федерации.

Предмет исследования: практики инклюзии через образование в отношении детей с ограниченными возможностями.

Цель исследования: в контексте изменений социальной политики в России выявить ограничения при реализации равенства прав и свобод и изучить практические возможности интеграции детей с особыми потребностями в социальную среду посредством практик инклюзии через образование.

Задачи исследования:

- изучить теоретические концепты «социальная политика», «модели социальной политики», «дети с ограниченными возможностями здоровья», «социальная интеграция», «политика инклюзия», «инклюзивное образование»;

- проследить изменения социальной политики в России и их влияние на ситуацию с соблюдением прав человека на достойную жизнь в отношении людей (детей) с ограниченными возможностями здоровья;

- осуществить обзор комплекса международных и национальных нормативно-правовых механизмов, касающихся положения детей с ограниченными возможностями, и проанализировать их реализацию в России на основе обращений в адрес государственных правозащитных институтов;

- выявить основные проблемы в процессе социальной интеграции детей с ограниченными возможностями здоровья в современной России, опираясь на опыт экспертов из общественного (некоммерческого) сектора и исследователей социальной политики из стран Скандинавии;

- исследовать практики инклюзии на примере анализа случаев специализированных школ с инклюзивным образованием Санкт-Петербурга;

Для реализации исследовательских целей и задач в работе использовались следующие качественные методы:

1) анализ содержания текста (применялся для изучения Ежегодных докладов Уполномоченных по правам человека и уполномоченных по правам ребенка в регионах России);

2) участвующее (партисипаторное) наблюдение в работе экспертных групповых фокусированных на изучаемой тематической области дискуссий в рамках Форума некоммерческих организаций стран региона Балтийского моря (апрель 2013, Санкт-Петербург);

3) экспресс-интервью в формате экспертного заключения (как участников Форума, так и иных исследователей и практиков инклюзивной политики);

4) анализ вторичных источников (научно-исследовательские и экспертные публикации по теме, материалы деятельности общественных организаций и специализированных учебных заведений (школ), периодические издания);

5) включенное наблюдение в 2-х школах Санкт-Петербурга (элементы стратегии изучения случаев использованы на примере анализа практик инклюзии в деятельности этих школ).

Выполненное в эмпирической части данное исследование носило преимущественно аналитический (поисково-прикладной и частично оценочный) характер, поэтому гипотеза не выдвигалась. Исходным предположением являлось то, что изменения в социальной политике, в частности в отношении детей с ограниченными возможностями, связанны с включением концепта «социальной интеграции» и ориентации на соблюдение международных механизмов защиты прав ребенка, подкреплены практиками инклюзии, важнейшие из которых сосредоточены в доступе к образованию.

Дипломная работа состоит из 3-х глав, аннотации, введения, заключения, библиографического списка и приложений.

1 глава. Процесс изменений социальной политики в России

1.1. Определение понятия и содержания социальной политики^[1]

Социальная политика - это междисциплинарная область науки, находящаяся на стыке политологии, экономики, права, социальной философии, социологии, развивающееся на протяжении последних двух веков. В узком понимании под социальной политикой, в её прикладном, смысле обычно понимают «систему конкретных мер и социальных программ, направленных на жизнеобеспечение населения»^[2].

Т.Ю. Сидорина предлагает определение социальной политики в широком смысле, теоретически более соответствующее реалиям ХХ века, отмечая, что это «общественный институт, деятельность которого направлена на обеспечение основных социальных потребностей общества и его слоев; это одно из важнейших направлений внутренней политики государства, имеющее в своей основе социальную доктрину, которая определяет стратегию и цели развития общества, а также деятельность институтов гражданского общества; это направление социальной теории, область научных исследований, учебная дисциплина и, наконец, - это система мер, обеспечивающая решение по всем направлениям социальной сферы (занятость населения, здравоохранение, образование, социальное и пенсионное обеспечение и пр.)»^[3].

Исходя из такой интерпретации, следует полагать, что как любая научно обоснованная сфера реализации политических программ, социальная политика имеет институциональное измерение, определяющее в то же время субъекты и объекты воздействия политического курса государства. Исследователи отмечают, что «субъектами социальной политики являются: государство, политические лидеры, политическая и хозяйственная элита федерального, регионального и муниципального уровней, политические партии, чиновники всех уровней управления, предприятия и фирмы, общественные организации, профсоюзные объединения, предприниматели, частные лица»^[4]. Имея в распоряжении различные ресурсы, все эти субъекты призваны использовать их для разработки и реализации социальных программ, принятия соответствующих решений в виде законов, программ и проектов, ориентированных на распределение получаемых доходов, материальных благ и духовных ценностей. Отмечается особая роль государства как политического и правового субъекта, обладающего всей совокупностью властных полномочий. Объектом социальной политики являются социальные процессы в различных формах проявления. Политическая деятельность институтов государства по решению задач социальной политики оформлена нормативно в виде правовых актов, регулирующие взаимодействие между субъектами и объектами социальной политики, а социальная работа во всем многообразии агентов, форм и технологий выступает как способ реализации социальной политики.

В развитых странах социальная политика проводится исходя из серьезных теоретических оснований, проверенных на практическом уровне. Специально подготавливаются кадры, интенсивно развивается инфраструктура учебно-методологической работы, «в частности в таких странах как Великобритания, Германия, США, Франция, Канада гордятся учеными, теоретиками, государственными деятелями, создавшими и воплотившими в жизнь известные во всем мире концепции и модели социальной политики. В России многие эти идеи, теории, концепции до сих пор малоизвестны, не востребованы»^[5].

Как отмечено выше, социальная политика как область научно-практического знания в ее современном виде сформировалась на базовом уровне в течение ХIХ-ХХ веков. Теоретические основы в западных традициях были заложены в работах экономистов и социологов А. Смита, И. Бентама, Л. фон Мизеса, Дж. М. Кейнса, Ф. А. фон Хайека, В. Зомбарта, Т. Х. Поланьи, Т. Х.Маршалла и других. В России тоже на данные темы размышляли социальные философы. Рассмотрим кратко некоторые из их идей по дефиниции социальной политики.

В трудах В. Зомбарта^[6] выделяются два уровня социальной политики. Первый уровень обозначается в определении социальной политики, под которой понимается сумма мероприятий экономической политики, которые имеют целью или следствием сохранение, поддержание или уничтожение, отрицание определенной хозяйственной системы или части ее. Второй уровень касается мероприятий, направленных на поддержание благосостояния отдельных лиц или социальных групп вне зависимости от существующей экономической системы.

Для Т.Х. Маршалла^[7] одним из достоинств социальной политики является направленное участие в решении социальных проблем. Он считал, что все процессы социальных изменений (как экономические, так и политические) ведут к появлению победителей и проигравших. Это понимание вынуждает создавать институт социальных работников, призванных отвечать на конкретные практические проблемы и вопросы о политических программах, политиках и услугах, а не абстрактно рассуждать о социальной политике.

П.А. Сорокин рассматривал социальную политику как специальный раздел социологии, считая, что социальную политику можно назвать социальной медициной или учением о счастье. Он пишет: «социальная политика, подобно прикладной медицине, должна быть системой рецептуры, указывающей точные средства для борьбы с социально-психическими болезнями, для рациональных реформ во всех областях общественной жизни, для наилучшего использования социально-психической энергии». ^[8]

С.Н. Булгаков связывал социальную политику с социальной наукой. По его мнению, социальная политика, «это нерв социальной науки, она владеет ключами от всех ее зданий. Возможная научность социальной политики не уничтожается тем, что в ней, как и во всякой деятельности, руководимой практическими интересами, неизбежно участвует доля субъективизма»^[9].

В сфере политологии развитие теории социальной политики в ХХ веке неразрывно связано с такими понятиями, как социальное государство, правовое государство, государство всеобщего благосостояния, гражданское общество, социальная справедливость. Эти концепты являются значимыми не только для контекстного изучения форм государственной власти, но и для аналитической интерпретации реализуемых политических курсов в том или ином государстве, в рамках устанавливающихся политических режимов. В современном мире существенным становится дебат вокруг становления и трансформации форм деятельности социального государства, определения его сущности в качестве гаранта справедливости, выработке практик реализации и защиты социальных прав человека. Социальное государство (Welfare State) как концепт имеет разные аналитические определения, но мы рассматриваем его вслед за В.Г. Постниковым, в качестве политической системы, которая «перераспределяет материальные блага в соответствии с принципом социальной справедливости ради достижения каждым гражданином достойного уровня жизни, сглаживания социальных различий и помощи нуждающимся»^[10]. Становление такого понимания происходило на протяжении всего прошлого столетия в рамках междисциплинарного диалога социальных исследователей. Среди первых социологических объяснений социального государства и точек зрения на его функции можно указать следующие:

- гражданская точка зрения, представленная в работах Т.Х. Маршалла, согласно которой государство обеспечивает минимальную социальную поддержку, чтобы гарантировать подобающее место индивида в либеральном демократическом обществе^[11] ;

- функционалистская перспектива, берущая начало в работах Т.Парсонса^[12], считает необходимым государственное вмешательство средствами социальной политики для разрешения конфликтов в развитых индустриальных обществах;

- марксистский взгляд постулирует, что государство всеобщего благосостояния играет идеологическую роль в легитимации капиталистических социальных отношений, а само понятие «государство всеобщего благосостояния» трактуется как государство, в котором именно правительство принимает на себя принципиальную ответственность за обеспечение основных социальных нужд граждан, исходя из принципа справедливого распределения и обеспечения благосостояния каждого члена (социалистического) общества^[13].

В правовом государстве современного западно-европейского типа, идеи которого первоначально развивали такие политические философы как Вольтер, И. Кант, Ш. Монтескье, реализуются принципы гарантированности прав и свобод человека, верховенство закона на всех уровнях государственной и общественной жизни, разделения властей, правовая защита собственности. С точки зрения И. Канта^[14] люди в условиях государственного существования постоянно сталкиваются с альтернативой: личная автономия или гетерономия (подчинение извне приходящим нормам). Автономии соответствует правовое государство, гетерономии – патерналистское. Кант противопоставляет модель правового государства, граждане которого «совершеннолетние» и ответственные личности, патерналистскому, где власть «отечески» заботится о благе подданных. В такой интерпретации основой правового государства является развитое гражданское общество, представляющее постоянно взаимодействующие экономические, культурные, религиозные и другие негосударственные объединения граждан, на которые и должно опираться правовое государство, поддерживая и охраняя его структуры^[15], что описано нами далее.

Согласно В.А. Торлопову, социальное государство представляет собой «закономерный этап в развитии человеческой цивилизации и является сознательно конструируемым политико-правовым и социальным образованием, позволяющим равномерно распределять общественные ресурсы, выравнивать стартовые условия граждан, способствуя тем самым социальной стабильности и социальному согласию в обществе»^[16].

К универсальным принципам, определяющим существование социального государства в современный период, относятся принципы гуманизма, признание неотъемлемых фундаментальных прав граждан на человеческое достоинство и свободное развитие личности, личную и общественную ответственность граждан за свое материальное благополучие. Эти принципы сформулированы в ряде международных документов. Прежде всего к ним относятся: Всеобщая Декларация прав человека (принята ООН в 1948 году), Рекомендации Международной организации труда (МОТ), Конвенция о правах ребенка (принята резолюцией 44/25 Генеральной Ассамблеей от 20 ноября 1989 г.), Декларация и Программа действий, принятые на Копенгагенском социальном саммите в 1995 году и другие.

Необходимым условием существования социального государства служит наличие развитых структур гражданского общества, позволяющих более чутко реагировать на потребности и нужды конкретного человека, более мобильно решать задачи по нахождению социального баланса и распределению социальной справедливости между гражданами. «Гражданское общество - это общество, способное быть самостоятельным субъектом деятельности и, благодаря этому, ставить государство под особый контроль граждан. Оно является самоорганизованным, структурированным, имеющим механизмы представительства и контроля над государством со стороны негосударственной сферы, политических партий, предпринимательских групп, профсоюзов и других неправительственных организаций, общественных движений, правозащитных групп»^[17] – так определяет этот концепт одна из ведущих отечественных исследователей истории социальной политики Т.Ю. Сидорина. Очевидно, что это модель демократического социального государства, задачи которого на Западе решались посредством институциализации социального контракта между государством и гражданским обществом и строились на принципе солидарности.

Нельзя не согласиться с Т.Ю. Сидориной, что именно благодаря демократической политике солидарности социальных групп, государства индустриальной Западной Европы, в особенности Скандинавии, превратили рыночную экономику в социальную рыночную экономику. Именно эти государства сыграли роль в консолидации демократии и сплочении общества, обеспечили проведение эффективного курса на социальную справедливость посредством прогрессивного налога и его перераспределения. Однако социальная политика как динамическая политическая сфера управления, «многогранный процесс и структурно сложное явление. Объект и предмет социальной политики не линейный, а многоуровневый и системный»^[18].

Рассмотрев понятие и некоторые подходы к определению социальной политики, важно привести и пути классификации социальной политики.

1.2. Классификация моделей социальной политики

В теоретическом дискурсе существуют разные подходы к классификации видов социальной политики, основанные на использовании различных определяющих принципов (эгалитаризм, невмешательство, патернализм) и позволяющие отнести социальную политику к типологическому регистру.

Самой востребованной до настоящего времени остается «классическая модель», разработанная Г. Эспинг-Андерсеном, выделившим три типа государств всеобщего благосостояния в зависимости от сочетания нескольких параметров: уровень декоммодификации, стратификация общества, государственное вмешательство^[19]. В результате, его типология приобрела следующий вид:

1 тип – неолиберальный (американский), в котором уровень декоммодификации низкий, стратификация общества высокая, государственное вмешательство происходит в форме регулирования рынков: «режим, основанный на социальных правах, воздвигает стратификационную структуру, где получатели социальной помощи одинаково бедны, и благосостояние большинства зависит от положения на рынке»^[20] ;

2 тип – социал-демократический (скандинавская, шведская модели социальной политики), где уровень декоммодификации высокий, стратификация общества низкая, вмешательство государства осуществляется в форме прямого предоставления финансового обеспечения;

3 тип – франко-германский корпоративный тип, отличается соединением черт первых двух типов, в частности, довольно существенным расслоением общества по доходам и социальному статусу при значительном растоваривании, которое происходит через жесткое регулирование бесприбыльных производителей^[21].

Согласно теории Г. Эспинг-Андерсена существуют еще разновидности типов, которые могут быть объединены в несколько групп в зависимости от характеристик режима (или типа) государства благосостояния. Типичные примеры стран, относящихся к вариациям первой модели – США, Канада, Австралия. Ко второй можно отнести Австрию, Францию, Германию, Италию, где преобладающая черта – сохранение статусных различий, при котором права связаны со статусом и классовой принадлежностью, а способности государства к перераспределению богатств невелики. Третья группа включает страны с социал-демократическим режимом, при котором поднимается уровень доходов и количество услуг до уровня, соизмеримого со стандартами нового среднего класса; рабочим слоям должно быть гарантировано такое же качество соблюдения прав, как и у более высоких слоев общества^[22].

Россия является «наследницей» социалистического (патерналистского) типа социальной политики, который реализовался в СССР в его поздний период «развитого социализма». Этот тип социальной политики, базирующийся на декларации принципов равенства, гуманизма, справедливости и позволивший обеспечить полностью бесплатные образование и здравоохранение, отсутствие безработицы, низкий ценовой уровень основных потребительских товаров, широкие возможности пользования учреждениями культуры и спорта, имеет существенный недостаток в виде отсутствия стимулов для развития предприимчивости, саморазвития, что зачастую порождает иждивенчество и социальный паразитизм, как не раз отмечается многими авторами.

Еще одним направлением для попыток классификации, является связь между социальной политикой и властью, задействованными ей методами управления социальной сферой. Наиболее принятой типологией моделей управления социальной политикой является типология, предложенная Н. Мэннингом, который делает ставку «не столько на экономическое обеспечение социальной политики, сколько на политическую систему управления социальным обеспечением и решением социальных проблем общества»^[23]

. Н. Мэннинг выделил следующие модели: 1) плюралистскую; 2) элит; 3) корпоративную; 4) марксистскую.

Плюралистская модель открыта для внешнего влияния, у граждан есть возможности влиять на социальную политику через выборную политическую систему; группы давления – добровольные ассоциации, церкви, профсоюзы, деловые организации.

Модель элит подчеркивает, что реально определяют политику влиятельные индивиды – элиты (например, французские госслужащие – выпускники Ecole Nationale D’Administration).

Корпоративная модель подразумевает, что властные блоки распределены между тремя ключевыми корпоративными группами – профсоюзами, бизнес-сообществом и государством. Эти группы постоянно дискутируют друг с другом по поводу уровня заработной платы, общественных расходов на социальные и другие услуги, ставок налогов (типично для многих европейских стран, особенно для Германии и Франции).

Марксистская модель та, в которой превалируют экономические интересы, а социальная политика формируется бизнес-сообществом.

Существует еще классификационная модель систем социального обеспечения В. Корпи и Х. Палма, основанная на типологии институциональных структур пенсионного обеспечения и программ медицинского страхования. Она подразделяется на «пять типов институциональных структур пенсионного обеспечения и медицинского страхования, такие, как модель добровольного субсидирования государства, адресную модель, корпоративную модель, модель базовой защиты и включающую модель»^[24].

Систематизированное различение подходов к типологии социальной политики предлагает В.Н. Ярская, рассматривающая несколько типологий социальной политики в зависимости от параметров сравнения социально-политических систем. На этом основании, в одном случае выделяются скандинавская, континентальная, европейская, трансатлантическая, англосаксонская модели, в другом – бисмаркская и беверижская, в третьем – резидуальная (остаточная), институциональная и достижительная^[25].

Российскими учеными С. Прониным, В. Люблинским, Р. Цвылевым предложен подход к типологии моделей социальной политики, которые рассматривают социальную политику в контексте социального равенства и определяют ее как «форму социальной деятельности, которая осуществляется в некотором континууме, где крайними полюсами являются состояния предельного социального неравенства и абсолютного социального равенства»^[26].

Б. Кистяковский, С. Котляревский, П. Новгородцев и др. рассматривали солидарность и согласие как непременное условие создания и функционирования правового государства. В частности П. Новгородцев указывал на важность нравственных факторов в формировании социального государства и необходимость закрепления принципа поддержки слабых и беззащитных. Он считал, что «социальное государство формируется не в результате революции, а путем эволюции самодержавия к государству с демократическими институтами и контролем над развитием социальных отношений»^[27].

В современной науке выделяют две основные парадигмы социальной политики – англо-американскую и континентальную. Англо-американская парадигма социального государства «направлена на сглаживание социальных разногласий и противоречий, на предоставление одинаковых стартовых условий самореализации и развития граждан, на минимальное вмешательство государства в экономические отношения^[28]. В соответствии с континентальной парадигмой социальной политики, государство активно участвует в развитии экономических и социальных процессов, опираясь на концепцию правового государства. Основное внимание обращается на нахождение баланса между свободой, равенством, справедливостью и сохранением контролирующей и стимулирующей роли государства.

Одним из основных принципов социальной политики является принцип социальной справедливости. Социальная справедливость – это сложное и многоплановое понятие. Единой концепции социальной справедливости не существует. Тем не менее, специалисты признают лидирующее положение теории Дж. Ролза^[29], основной тезис которой состоит в том, что «люди, находящиеся в равных условиях, могут выбрать два различных принципа. Первый из них требует равенства в приписывании основных прав и обязанностей, а второй утверждает, что социальное и экономическое неравенство, например в богатстве и власти, справедливо, если оно приводит к компенсирующим преимуществам для каждого человека, в частности, для менее преуспевающих членов общества. Все зависит от схемы сотрудничества; разделение преимуществ должно вызывать желание к сотрудничеству у каждого, включая тех, чье положение ниже»^[30].

Проблема социальной справедливости рассматривалась не только в рамках социальной теории, но и с позиций экономического анализа. По мнению Ф.А. фон Хайека «…стремление к патерналистскому государству приводит к неизбежным сдвигам в психологии людей, так как они привыкают пользоваться теми сомнительными благодеяниями, которыми их одаряет государство благосостояния. Привычка к зависимости от государства, ослабление личной предприимчивости и ответственности за свою судьбу – это «дорога к рабству»^[31].

Такая множественность моделей и классификаций социальной политики свидетельствует о её высокой значимости, как для структур управления, так и для общества в целом. Очевидно, что изменения в вопросах выбора теоретических и идейных оснований для реализации социальной политики в руководящих институтах, напрямую касаются повседневной жизни всего населения страны и отдельных социальных групп. Нам важно понять, какие изменения претерпела социальная политика России в последние годы.

1.3. Социальная политика переходного периода в России: основные этапы

В соответствии с Конституцией РФ 1993 года Россия является социальным государством (статья 7)^[32]

. Это предполагает формирование социальной политики, соответствующей концепции социального государства с четко выраженными приоритетами, системой социальных гарантий и их реализацией. На протяжении нескольких десятилетий Россия в составе СССР декларировала себя как социалистическое государство, где социальное неравенство считалось вредным и недопустимым. Демократическая социальная государственная доктрина считает неравенство нежелательным для индивида, но естественным для общества результатом человеческой конкуренции. Разница целей и методов борьбы с социальным неравенством заключается в том, что социальное государство стимулирует экономическую и социальную самодостаточность, изымает сверхприбыли и обращает их в общественные фонды, финансово поддерживает неспособных к конкурентной самореализации (в том числе, поощряя благотворительность) и делает все это с целью достижения социального мира. Социалистическое государство пытается административно изжить причины неравенства, не допуская заметного обогащения одних и тунеядства других ради достижения социального равенства. Социальный мир или социальное равенство представляют идеальный ориентир – главное различие в целях социального и социалистического государства.

Обращаясь к ситуации с социальной политикой в современной России, Т.Ю. Сидорина отмечает, что «она представляется неким собранием мероприятий в сфере социального обеспечения, прикладной областью, весьма удаленной от творческого научного поиска. Такое положение дел во многом обусловлено отношением к социальной политике в СССР, где в условиях плановой экономики проводилась соответствующая социально ориентированная деятельность, отличная как от социальной политики дореволюционной России, так и от моделей социальной политики стран с рыночной экономикой»^[33].

В процессе трансформации и модернизации политического, экономического развития социальной политики современной России можно выделить несколько этапов.

Первый этап: 1985 – 1991 гг.

К концу 1980 года экономика СССР оказалась в глубоком кризисе в силу совокупности причин, как внутриполитических, так и экономических, и социокультурных. Происходят изменения в общественном сознании, в идеологии, в социальной структуре. Программу реформ, положенных в основу 1 этапа модернизации, изложил М.С. Горбачев на Пленуме ЦК КПСС в апреле 1985 года. Ключевыми понятиями этого этапа модернизации стали «ускорение», «гласность», «перестройка». Предполагалось достичь уровня экономического развития стран Запада на социалистической основе.

Социальная политика конца 1980-х годов, формально может быть охарактеризована как приближенная к социально-демократической модели, однако в реальности под давлением монопартийной идеологии социалистического режима она была лишена независимости, что выделило её в отдельный тип – социалистическую, в которой доминирующими характеристиками являются «антилиберальная направленность, иерархичность, статичность, смесь социалистических идей с консервативными элементами политики»^[34]

. Процесс изменений политического режима и экономических трансформаций, последовавший с начала перестройки, оказал влияние на социальную политику. Этот этап характеризовался патерналистской моделью социального развития с высокими расходами на социальную сферу за счет ресурсов территориальных бюджетов и внебюджетных фондов.

Второй этап: 1991-1992 гг.

После крушения в 1991 году горбачевской перестройки в российском обществе развернулись острые споры по поводу выбора модели дальнейшего развития страны. М.С. Горбачев отдал предпочтение модели «социализм с человеческим лицом», сходной с моделью, которую пытались реализовать в Чехословакии. Происходит процесс политической демократизации с реализацией политического плюрализма и альтернативных выборов. В области экономической модернизации на новом этапе главной целью стала замена старого «административного» социализма новым «рыночным» социализмом, основанным на самоуправлении предприятий, самофинансировании, самоокупаемости, конкуренции. Экономические реформы не были доведены до конца, что привело к катастрофическому состоянию товарного и денежного рынков. Повышение доли социальных расходов не позволило предотвратить снижение уровня жизни населения. Патерналистская модель показала свою неэффективность. В области политической выделилось два течения радикализма: национальный радикализм, нацеленный на расширение прав национальных республик и областей, и политический радикализм, выступающий за расширение и углубление политических, экономических и социальных реформ. В результате к августу 1991 года был осуществлен окончательный переход власти к радикалам, в стране началась модернизация по западной либеральной модели. Осенью 1991 года была принята Программа вице-премьера по экономике Е. Гайдара – концепция «шокотерапии», использовавшаяся в процессах модернизации в странах третьего мира и в Восточной Европе. Были предприняты попытки борьбы с инфляцией и бюджетным дефицитом, с января 1992 года вводятся свободные цены, осуществляются либерализация торговли, приватизация жилья и госпредприятий, что знаменовало переход страны к рыночной экономике.

В основу проводимых в России экономических реформ была положена либеральная модель перехода к рынку, что в результате привело к значительному ущербу в социальной сфере, к резкому снижению уровня защищенности граждан. Предполагалось снятие ограничений на поведение экономических субъектов, в том числе населения, что в реальности означало обрыв в патерналистской политике государства, ждать помощи от которого стало затруднительно, поскольку оно устранилось от своих функций социальной защиты и ориентировало граждан на использование собственных возможностей для получения дохода в складывавшейся институциональной системе. Подобная тактика государства позволила ему из двух вариантов политики по отношению к населению (выделение дополнительных ресурсов, либо введение новых правил экономической игры) сделать выбор в пользу второго. Среди последствий проводимой политики - падение уровня жизни большей части населения, особенно наиболее уязвимой его части, растущая дифференциация доходов, резкое сокращение объема доступных социальных благ, рост безработицы и нищеты. При выборе направления реформ в социальной сфере определяющими были два фактора: инерция социальной политики советского времени и неправомерная переоценка возможности приложения в российских условиях западных моделей.

Третий этап: 1992 –1993 гг.

Программа Е. Гайдара стала путем российской модернизации на третьем этапе. Правительство В. Черномырдина (конец 1992 года) продолжило политику Е. Гайдара (попытки укрепления рубля, финансовой стабилизации, борьбы с инфляцией), однако в 1993 году начался спад промышленного и сельскохозяйственного производства, усилилась поляризация бедных и богатых, уменьшалась прослойка среднего класса. Социальные последствия непопулярных реформ – безработица и бедность, ухудшение здоровья населения, критическая ситуация в образовании, здравоохранении, культуре, в сфере детской, семейной политики, социальной защиты наиболее уязвимых слоев населения. Инициаторы реформ придавали значение не сбалансированной и всесторонней оценке целостного мирового опыта с учетом уровня и характера развития экономики разных стран и их цивилизационных особенностей, а также полученного от СССР наследия, но предприняли усилия для внедрения в России элементов лишь одной модели в духе неолиберальной социальной политики.^[35] Советский Союз как патерналистское авторитарное государство выполняло функции субъекта социальной политики, гаранта выполнения социальных прав, которые оно само провозглашало. С переходом к новым экономическим отношениям появилась потребность изменений в социальной сфере. Например, обязательное право на труд заменено гарантией содействия в трудоустройстве, появились право на выбор и введена «адресность» социальной политики. В 1993 году Конституционным Собранием при поддержке ученых Академии наук, профсоюзных деятелей Россия была провозглашена «социальным государством». Статья 7 Конституции РФ гласит: «Россия – социальное государство» ^[36]. Эта модель определяет социальную направленность экономических реформ. Однако экономическая политика (бюджетная, ценовая, внешнеэкономическая, кредитная, налоговая) не смогла в полной мере способствовать решению таких социальных задач, как улучшение условий труда, увеличение оплаты труда, снижение уровня безработицы, пенсионное обеспечение.

Нельзя не согласится с Т.Ю. Сидориной в том, что при всех надеждах и усилиях реформаторов Россия в 1990-х годах была не готова к воплощению идеалов рыночной экономики, социального государства, гражданского общества^[37]. В условиях перехода к рынку социальная политика должна была сочетать как традиционные (отработанные методы решения социальных проблем), так и новые подходы с учетом опыта стран, прошедших этап адаптации к рыночной экономике. Необдуманные решения и действия в 1990-х годах привели к негативным последствиям и не были приняты населением России^[38].

Четвертый этап: 1994 – 2000гг.

Четвертый этап ассоциируется с провалом «либеральной модели» модернизации, перенесенной на российскую почву без учета особенностей переходного периода, включающего процессы коренного обновления общества и государства и резкий переход от огосударствленной социальной политики к полностью либерализованной социальной политике, без учета особенностей России, русской национальной культуры. По мнению западного исследователя Р. Макинтайра в области социальной защиты политика «безответственности государства» должна быть пересмотрена, поскольку «многие из важных льгот и услуг, которые раньше при старой системе обеспечивались крупными государственными предприятиями, следует возложить на местные администрации. Важнейшей задачей социального государства является сокращение бедности, нищеты и неравенства»^[39]. Роль государства в обеспечении системы социальной защиты в странах с переходной экономикой (и прежде всего, в России) должна быть заметной.

Учитывая опыт реформирования политики и экономики в России в последние двадцать лет, многим сейчас представляется правомерным мнение, выраженное президентом российского Института национальной стратегии М. Ремизовым о том, что «базовой для России является модель «патерналистского» или «обязательственного» государства, основанная не на абстрактном гуманизме, а на конституционно закрепленной категории национального достояния. Государственный патернализм в России имеет основания не в каких-то особенностях менталитета, а в существовании огромного общенационального наследства, переходящего из поколения в поколение и служащего ресурсом развития»^[40].

Данный этап характеризуется переходом от патерналистской модели к адресной социальной модели с дифференциацией социальной политики государства в отношении различных слоев населения, с четким определением приоритетов, с переходом от преимущественно социальной поддержки к социальному страхованию. В эти годы принят ряд важных документов, в том числе, касающихся социальной защиты наиболее уязвимых слоев населения России, например, Федеральный Закон №181-ФЗ от 24 ноября 1995 года «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Распоряжением Правительства РФ от 28 сентября 2005 года была принята Программа «Социальная поддержка инвалидов на 2006-2010 гг.), которая дала возможность увеличить показатель интеграции инвалидов в общество до 6,5 %. В этот период в России был основан Институт Уполномоченного по правам человека, что является отражением зрелости государственных органов субъектов РФ и активной позиции представителей гражданского общества.

Социальная политика переходного периода в России характеризуется значительными трудностями, обусловленными и слабой развитостью негосударственных институтов социальной поддержки и обеспечения. Поскольку экономическое развитие страны возможно лишь в условиях политической стабильности в обществе, становится очевидной нецелесообразность полной и быстрой либерализации социальной политики и необходимость достаточно длительного периода для формирования структур гражданского общества и обеспечения способности граждан адаптироваться к новым рыночным условиям. ^[41]

В рамках реализуемой в России модели социальной политики используется ряд подходов и систем, предназначенных для снижения социальной напряженности и компенсирования негативных последствий социальных реформ. К ним относятся, например, социальное вспомоществование, социальное попечительство, социальное страхование.

Социальное вспомоществование имеет целью прямую поддержку наиболее уязвимых, малообеспеченных и нетрудоспособных групп населения, осуществляемую на основе принципов благотворительной деятельности, основанной на добровольчестве граждан и организаций. В России принят «Закон о благотворительной деятельности и благотворительных организациях» от 11 августа 1995 года №135-Ф3 РГ 95-159, в котором установлены цели, определен круг участников благотворительной деятельности, указаны источники имущества благотворительных организаций. В настоящее время в России функционируют различные благотворительные фонды, в том числе, фонды помощи инвалидам, детям-инвалидам, центры помощи семьям с детьми-инвалидами. К их числу можно отнести Российский Фонд помощи (Русфонд), созданный в 1996 г. Издательским домом «Коммерсант», общество помощи аутичным детям «Добро», Благотворительный фонд поддержки матери и ребенка, фонд «Партнерство каждому ребенку» и др. Крупные российские финансово-промышленные группы имеют корпоративные благотворительные программы. Еще одно направление - частные российские фонды: Фонд некоммерческих программ «Династия», Фонд В. Потанина, Фонд содействия отечественной науке, Международный благотворительный фонд В. Спивакова и другие.

Социальное попечительство используется как форма перераспределения финансовых ресурсов между социальными группами и отраслями народного хозяйства посредством механизмов государственной налоговой и бюджетной систем. Используются также такие механизмы, как регулируемая инфляция, активизация рынка, стимулирование производительности труда.

Социальное страхование имеет целью улучшение положения населения путем принятия и совершенствования трудового и социального законодательства, решения проблемы бедности, потери трудоспособности, защиты от рисков, связанных с деятельностью людей. В современных условиях встает вопрос об увеличении доли налогов в покрытии расходов на социальное обеспечение, пособий по болезни, безработице и нетрудоспособности, а также на пенсионное обеспечение граждан.

«Государственная реформа системы социального обеспечения предполагает создание рынка социальных услуг. Его характерной особенностью является включение бизнеса в конкурентную сферу оказания услуг: пенсионного обеспечения, медицинского и индивидуального страхования, финансовых услуг, образовательных услуг, энергоснабжения, транспортных услуг и пр»^[42]. Создание рынка социальных услуг является одной из ключевых задач реформирования социальной политики, что нашло свое отражение в правительственных документах, например, в Программе социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.) №910-р от 10 июля 2001 года.

В ходе реализации социальной политики переходного периода в России изменяется роль государства в направлении сокращения масштабов государственного вмешательства в социально-экономическую сферу, формируются негосударственные институты, участвующие в осуществлении социальной политики, активизируется социальное участие граждан в жизни страны, совершенствуются правовые институты, происходит становление правового государства. «Эти процессы осуществляются в России в современных условиях, характеризующихся нарастанием критики социального государства и государства всеобщего благосостояния, связанной с негативными последствиями широкого использования социальных программ, которые зачастую подавляют стимулы к трудовой активности и сдерживают экономическое развитие. Это обусловливает необходимость анализа моделей, механизмов и тенденций социальной политики, «в том числе в качестве самостоятельного направления политической науки»^[43].

Нельзя не согласится с мнением известных российских ученых В.И. Жукова, Г.И. Авциновой, С.А. Фурсова о том, что « …в современных условиях социальная составляющая должна стать важнейшим направлением при анализе политических явлений и процессов, критерием оценки эффективности функционирования политических институтов, власти всех уровней, политических лидеров, элиты, а также гражданского общества»^[44].

В 2008 году в России начался этап политического развития, связанный не только со сменой руководства страны, но и с вынесением на повестку дня амбициозной задачи модернизации экономики страны на базе самых современных инновационных технологий^[45]. В стране стабилизировалась политическая ситуация, наблюдается оживление экономики, благодаря участию частного сектора, повышается социальная стабильность. Создается «субсидиарное» государство, которое обеспечивает социальные гарантии в той мере, в которой общество не может этого сделать самостоятельно. Речь идет о доступности и бесплатности для граждан базовых социальных услуг (образование, здравоохранение). Происходит перераспределение социальных расходов государства в пользу самых уязвимых групп населения, гражданам предоставляется возможность более высокого уровня социального потребления за счет собственных доходов.

В качестве вывода по данной главе, хотелось бы отметить, что до сих пор еще в недостаточной степени оценен эффект от реализации большей части направлений социальной политики в формате Национальных проектов. Есть мнения, что они были призваны сыграть роль «прикрытия» к переводу социальной политики на неолиберальные практики реализации. Тенденции последних начатых реформ в сфере здравоохранения, образования, жилищного и жилищно-коммунального секторов текущего периода (особенно после 2011 года) демонстрируют практически попытки отказа государства от декларируемых обязательств, присущих социальному государству. Но, проанализировать точное направление этих реформ в настоящий момент представляется сложным, поскольку многие новации, закрепленные законодательно, еще либо не вступили в силу, либо проявились не в достаточной мере для осуществления адекватной оценки их эффекта. Пожалуй, самым значимым и негативным может оказаться эффект от поправок и изменений законодательства, касающегося деятельности общественных и некоммерческих организаций, в среде которых большое количество таковых, которые выполняют социальные функции и, в частности, осуществляют интеграционные программы для людей с ограниченными возможностями. Их деятельность попала в затрудняющие работу рамки и в материальном, и в информационном (репутационном), и в административном аспектах, но это не являлось в прямом виде задачей этого исследования, хоть невозможно и игнорировать столь радикальные изменения, которые могут коренным образом изменить всю конфигурацию сферы социальной политики и теоретико-идеологического её содержания. В следующей главе будет подробно рассмотрена социальная политика в отношении людей с ограниченными возможностями здоровья в современной России.

2 глава. Социальная инклюзия людей с ограниченными возможностями

2.1. Социальная политика в отношении людей с ограниченными возможностями здоровья в современной России

В работе «Социальное исследование проблем инвалидности и реабилитации инвалидов в РФ» П. Романов, Е. Ярская-Смирнова и соавт. отмечают, что «характер влияния на инвалидов любых программ и мер зависит от той модели политики инвалидности, которая принята в государстве».^[46] Авторы исследования выделяют несколько моделей политики инвалидности: 1) Негативная модель – государство отрицает гражданские и общечеловеческие права инвалидов; 2) Модель невмешательства – государство играет минимальную роль в жизни инвалидов; 3) Мозаичная модель – государство реагирует на инвалидов, но бессистемно и поверхностно, не желая создать и внедрить целостную и аккуратно спланированную модель; 4) Максимальная политика – означает стратегический подход государства, цель которого – идентифицировать и отреагировать на целый ряд проблем, вызываемых инвалидностью, но государство полагает инвалидность результатом индивидуальных нарушений, а не конфигурации общества. При этом даже те услуги, которые нацелены на интеграцию инвалидов, начинаются с идентификации и номинации их диагноза, сегрегируя их внутри общества. Для России до последних лет была характерна данная модель; 5) Модель социальных и средовых изменений – государство признает, что инвалидность есть продукт неустроенности общественных отношений, и обязуется изменять условия жизни всех граждан. Политика государства по отношению к инвалидности в соответствии с этой моделью заключается в том, чтобы снимать возникающие или существующие барьеры, препятствия на пути к социальной интеграции людей с ограниченными возможностями, причем главную ответственность за реализацию такой политики должно нести именно государство.^[47] Переход к данной модели только недавно получил правовое и идеологическое закрепление в российской действительности, но конкретной реализацией на практическом уровне со стороны государства не очень известен.

В современных социально – экономических условиях одной из важнейших задач именно гражданского общества является поддержка и социальная защита наиболее уязвимых слоев общества, в том числе, людей с ограниченными возможностями жизнедеятельности. Таких людей по данным Всемирной Организации Здравоохранения (ВОЗ) в мире насчитывается до 1 миллиарда, а в России каждый десятый человек, и ежегодно, по разным оценкам, количество возрастает. При этом из 14,5 миллионов российских граждан, получивших официальный статус инвалидов, более полумиллиона дети. ВОЗ отмечает, что система социально – бытовой адаптации детей с ограниченными возможностями практически не сформирована, а уровень финансирования образовательных учреждений для инвалидов недостаточен^[48].

Однако эксперты отмечают, что подходы «агрессивного неприятия» и «равнодушного созерцания», характерные для России 90-х годов ХХ века, когда общество предпочитало игнорировать людей с ограниченными возможностями здоровья, сменились подходом «органичного включения людей с особыми потребностями в общественную жизнь». В 1995 году был принят Федеральный закон «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», который определил государственную политику в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации, целью которой является «обеспечение инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, а также в соответствии с общепринятыми принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации»^[49]. За последующие годы создана законодательная основа государственной политики в области их социальной интеграции, совершенствуются системы медицинской, профессиональной и социокультурной реабилитации. Однако, несмотря на наличие достаточно разработанной нормативно-правовой базы в области социальной интеграции, существуют трудности при реализации законодательных положений на практике. Провозглашение государственной стратегии на интеграцию инвалидов в общество, расширение их прав и свобод, на создание условий для их самостоятельной жизнедеятельности зачастую сталкивается с политикой, направленной на развитие иждивенчества и зависимости людей с инвалидностью от помощи государства. Многие учреждения системы социальных служб уклоняются от создания и реализации программ образовательной, психологической, профессиональной, социокультурной реабилитации. В массовом порядке людям с инвалидностью службой медико-санитарной экспертизы (МСЭ) не разрабатываются необходимые для них индивидуальные программы реабилитации (ИПР); при этом ограничиваются исключительно мерами медицинской реабилитации. Сотрудники службы МСЭ продолжают опираться на устаревшие модели медицинской реабилитации, игнорируя современные подходы и меры помощи, в состав комиссий МСЭ, вопреки нормативной базе, на практике входят только представители системы здравоохранения. При этом мнения психологов, педагогов, дефектологов, социальных работников и родителей не учитываются. Решение проблем социальной интеграции, например получение работы или поступление в школу, рассматриваются службой МСЭ как причина прекращения реабилитационных мероприятий, несмотря на потребности инвалида в их усилении.

Особого внимания требует решение проблем детей с инвалидностью, так как реальная политическая практика часто находится в противоречии с разработанной законодательной базой государства. Так, государственная система интернатов в современной России является устаревшей и не способствует интеграции детей-инвалидов в общество. У ребенка-инвалида с психофизическими отклонениями развития, находящегося в интернате, при отсутствии профессионального, систематического педагогического, психологического, медицинского сопровождения состояние, как правило, усугубляется. При достижении ребенком возраста четырех лет решается вопрос о его способности к обучению. Данная процедура противоречит законам «Об образовании», «О социальной защите инвалидов в РФ», а также международным нормативным документам и является прямым нарушением законных прав людей с инвалидностью. Дети, признанные в результате данной процедуры «обучаемыми», направляются в специальные, закрытые учреждения системы образования, где им предоставляются услуги образовательной реабилитации. Остальные дети переводятся в учреждения системы социальной защиты, где ими практически не занимаются, так как их развитие считается невозможным. «По статистическим данным только в Москве более 3500 детей с ограниченными возможностями здоровья находятся в подобных заведениях»^[50].

На современном этапе Российская Федерация осуществляет политику модернизации и корректировки законодательства в рассматриваемой сфере в соответствии с подписанными международными документами и правовыми нормами развитых стран мира.Как отмечает Е.И.Цымбал, в 1990 годы в стране «расширена законодательная база в данной области: только на федеральном уровне принято около 300 нормативно–правовых актов, которые направлены на защиту интересов людей с инвалидностью»^[51]. Среди них важные положения содержатся в Конституции РФ, Семейном кодексе, в законах «Об образовании» (2013 г.), «Об основах социального обслуживания населения в РФ», «О занятости населения в РФ», «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей – сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «Основах законодательства РФ об охране здоровья граждан», «О социальной защите инвалидов в РФ». На основе принятых правовых документов законодательно сформированы направления политики в области социальной интеграции людей с ограниченными возможностями, принципы взаимодействия учреждений социальной защиты, образования, институтов государства и гражданского общества.

Одним из главных условий полноценной социальной интеграции граждан с инвалидностью является их реабилитация, которая обеспечивает возможность полноценного развития и интеграции в общество. В России реабилитация и интеграция в общество осуществляется путем составления и реализации индивидуальных программ реабилитации (ИПР), сущность и основные функции которых определяются Федеральным законом «О социальной защите инвалидов в РФ». Важнейшей целью реабилитационных мероприятий является «восстановление, компенсация утраченных или нарушенных психофизических функций организма, а также развитие способности человека с инвалидностью выполнять определенные виды деятельности»^[52]. В России разработка и реализация ИПР осуществляется службой медико–социальной экспертизы (МСЭ). С момента установления инвалидности сотрудники МСЭ обязаны в течение одного календарного месяца оформить гражданину ИПР, в которой обозначается весь комплекс мероприятий, необходимых для полной интеграции людей с ограниченными возможностями в общество.^[53] Реализация таких индивидуальных программ зачастую тормозится из-за отсутствия разработанных четких планов реабилитации людей с особыми потребностями на федеральном уровне, определенных объемов государственных реабилитационных услуг и мероприятий.

Система социально-бытовой реабилитации в России является достаточно развитой формой поддержки людей с ограниченными возможностями. Она включает в себя стационарные формы поддержки (интернаты, специальные жилые дома с комплексом социально-бытовых услуг) и нестационарные формы (пансионаты, отделения обслуживания на дому, центры дневного пребывания, центры социального обеспечения и обслуживания). Сейчас в России функционируют около 1400 интернатов и 2025 центров социального обслуживания, активизировалась работа по созданию реабилитационных отделений и центров для инвалидов молодого возраста.

В 2005 году была принята федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов на 2006 – 2010 годы»^[54], в которой отмечены проблемы, показаны пути и механизмы улучшения положения людей с ограниченными возможностями. С 2007 по 2009 год реализовывался проект «Система реабилитационных услуг для людей с ограниченными возможностями», в рамках которого проведено социологическое исследование.^[55] Российским партнером проекта выступил Департамент развития социальной защиты Министерства здравоохранения и социального развития РФ.

В декабре 2008 года при Президенте РФ создан Совет по делам инвалидов, основными задачами которого являются: формирование и проведение политики в отношении инвалидов, подготовка предложений по выработке основных направлений совершенствования законодательства в сфере предоставления инвалидам равных с другими гражданами возможностей в реализации конституционных прав и свобод, социального обеспечения инвалидов и установления им мер государственной поддержки.^[56]

Согласно принятой Концепции до 2020 года необходимо минимизировать социальное неравенство и акцентировать внимание на создании общества равных возможностей для всех граждан России. Согласно Концепции к 2020 году необходимо решить такие актуальные проблемы инвалидов, как:

- развитие и поддержка общественных организаций инвалидов;

- развитие системы комплексной медицинской, трудовой, психологической, культурной реабилитации;

- обеспечение доступности широкого спектра товаров и услуг, общественно значимых зданий и транспорта;

- выпуск инновационных технических средств реабилитации и коммуникации.^[57]

В Российской Федерации до последнего времени наблюдалась тенденция увеличения числа общественных организаций (Всероссийское общество инвалидов, Всероссийское общество глухих, Всероссийское общество слепых, ведущие большую работу с различными группами инвалидов^[58] ). Это связывалось с преодолением кризиса 90-х годов, со стабилизацией состояния общества в целом, с усилением внимания общественности к проблемам людей с ограниченными возможностями здоровья. С 2000 года численность зарегистрированных некоммерческих организаций, фондов, автономных некоммерческих организаций, общественных объединений, занимающихся проблемами людей с ограниченными возможностями, возросла более, чем на 30%. К середине 2000-х было официально зарегистрировано более 350 тысяч общественных организаций, из них активно работали, по оценкам экспертов, около 70-80 тысяч, а бюджет российского общественного сектора по итогам 2007 года составлял 10 миллиардов долларов, или 1% ВВП^[59].

Финансирование и материальная база общественных организаций инвалидов в России наполнялись и на грантовой основе из фондов структур, которые существуют и за счет иностранных инвестиций. Проблема заключается в том, что российские общественные организации инвалидов не имеют постоянных устойчивых источников доходов и зависят от текущего пополнения средств – пожертвований коммерческих организаций и спонсоринга, членских взносов, собственной хозяйственной деятельности и привлечения средств на соревновательной основе из конкурсов и грантовых программ благотворительных фондов (фандрайзинга). То же подтверждают исследователи, отмечая, что «доля общественных организаций инвалидов, финансируемых зарубежными организациями, составляет примерно 20%, что в определенной степени свидетельствует о слабости власти, недооценке властными структурами значения проблем инвалидов и о возрастании авторитета иностранных государств в социальной сфере. Государство должно само вести активную политику поддержки общественных организаций, контролировать финансовые потоки иностранных государств, направленные на финансирование социальной сферы^[60] ». Становится понятно, почему неоднозначно принят обществом Федеральный закон Российской Федерации от 20.07.2012 года №121 – ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» (закон об иностранных агентах)^[61]. В соответствии с данным Законом, под некоммерческой организацией, выполняющей функции иностранного агента, понимается российская некоммерческая организация, которая получает денежные средства и иное имущество от иностранных государств, их государственных органов, международных иностранных организаций, иностранных граждан, лиц без гражданства, и которая участвует, в том числе в интересах иностранных источников, в политической деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации^[62]

.

На современном этапе развития роль государства в формировании и поддержке общественных организаций, целевой группой которых являются люди и дети с ограниченными возможностями, незначительно возрастает, что можно отнести и к положительным моментам, т.к. государство с совокупностью экономических, правовых, организационных, научных ресурсов способно решить задачу их интеграции в общество на основе соблюдения равенства прав, свобод и возможностей. Вместе с тем общественные организации инвалидов выполняют свои очень важные функции, без которых полноценная интеграция людей с ограниченными возможностями в общество невозможна. Уровень нерешенных проблем еще остается высоким. До сих пор органы государственной власти не признают общественные организации инвалидов в качестве полноценного, равноправного и независимого партнера в решении проблем людей с ограниченными возможностями. Неудовлетворительным остается материальное положение организаций инвалидов, не хватает специализированных профессиональных кадров, члены организаций инвалидов зачастую ориентированы на потребление каких-либо услуг, а не на защиту своих прав и интересов. Преодоление психологии иждивения и ориентации на потребление материальных услуг, стимулирование активности людей с ограниченными возможностями здоровья по защите своих прав - важнейшие задачи институтов государственной власти и общественных организаций. Необходимо совершенствовать механизмы финансово-экономической поддержки таких организаций как через предоставление льгот, субсидий, так и посредством оказания материальной помощи; привлекать к сотрудничеству структуры бизнеса на основе моральных и материальных стимулов, оформленных законодательно. Требуются дальнейшие усилия институтов государственной власти и общественных организаций инвалидов по разработке и реализации инновационных проектов в области реабилитации, адаптации и интеграции людей с ограниченными возможностями в общество.

Важно проводить такую работу еще и по причине движения в сторону социальной справедливости, о чем писалось выше, потому что, семьи с людьми (детьми) с ограниченными возможностями занимают значимый сегмент среди социальных групп, оказавшихся среди беднейших слоев населения в результате либеральных реформ в России^[63]

.

Для России до последних лет была характерна модель «максимальной политики», означающей стратегический подход государства, цель которого - идентифицировать и отреагировать на комплекс проблем, вызванных инвалидностью. Однако на уровне идеологически-патерналистской направленности политического курса, даже в этой модели государство полагает инвалидность результатом индивидуальных нарушений, а не конфигурации самого общества и реализуемой социальной политики. При этом даже те услуги, которые нацелены на интеграцию людей с ограниченными возможностями, начинаются с «медикализации», т.е. идентификации их медицинского диагноза, а не социальных условий. С ратификацией «Конвенции о правах инвалидов» и принятием нового «Закона об образовании» Россия должна перейти к другой модели – «модели социальных и средовых изменений»^[64], в соответствии с которой государство признает, что инвалидность есть продукт неустроенности общественных отношений, и обязуется изменять условия жизни, создавать безбарьерную среду, снимая не только архитектурно-территориальные, но и психологические барьеры и способствуя полной интеграции людей с ограниченными возможностями, приближаясь к тому, чтобы они смогли реализовать свои «дополнительные способности». Разработанная Правительством РФ долгосрочная программа «Доступная среда» на период 2011-2015 гг.^[65] направлена на систему гарантированных государством экономических, социальных, правовых мер, обеспечивающих условия для преодоления ограниченной жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими членами общества гражданских возможностей участия.

2.2. Социальная интеграция через образование как практика инклюзии

Важнейшим направлением социальной интеграции людей с ограниченными возможностями здоровья является образовательная реабилитация. В соответствии с определением, «образовательная реабилитация инвалидов представляет собой сложную систему взаимосвязанных компонентов: педагогической и воспитательной реабилитации, общего образования, специального, дополнительного образования всех уровней и видов, профессиональной подготовки и переподготовки»^[66]

. Педагогическая реабилитация направлена на воспитание и обучение в первую очередь детей с ограниченными возможностями здоровья, на развитие у ребенка умений и навыков регуляции собственного поведения. Общемировая практика обучения людей с ограниченными возможностями здоровья позволяет выделить три модели.

До середины 60-х годов ХХ века в экономически развитых странах Западной Европы преимущественно существовала медицинская модель, в соответствии с которой люди с ограниченными возможностями должны были проходить долговременное лечение в изолированном специализированном лечебном учреждении. Образовательная деятельность в таких условиях носила эпизодический характер и не приводила к позитивным результатам.

С середины 60-х годов внедрялась модель нормализации (интеграции), в соответствии с которой люди с ограниченными возможностями здоровья способны осваивать различные виды деятельности, получать знания, самосовершенствоваться.

С середины 80-х годов в развитых странах реализуется модель инклюзивного образования. При этом следует определиться в различных понятиях, касающихся изучаемой тематики. Термины «социальная интеграция» и «социальная инклюзия» либо употребляются как синонимы, либо противопоставляются. В соответствии с определением М.С. Астоянц и И.Г. Россихиной, понятие «социальная инклюзия» является более узким и подчиненным по отношению к понятию «социальная интеграция». «Инклюзия – это процесс, происходящий с индивидами (социальными группами), а интеграция – процесс, происходящий в самом обществе. Интеграция может быть следствием инклюзии, а не наоборот»^[67]. Также данные авторы подчеркивают, что «социальная инклюзия должна рассматриваться как процесс, ведущий к социальной интеграции, а сама интеграция – как результат этого процесса»^[68]. Социальную инклюзию часто сводят к понятию образовательной инклюзии и сужают до образовательной инклюзии именно детей с ограниченными возможностями здоровья. «Социальная инклюзия предполагает включенность в группу, включенность в деятельность и чувство включенности, эмоциональный контакт с социумом»^[69]. Для характеристики степени инклюзии М.С. Астоянц и И.Г. Россихина выделяют подсистемы:

- политическую (политико-правовую, социально–политическую);

- экономическую (доступность экономических благ, положение на рынке труда);

- социокультурную (образование, досуг);

- социальную (включенность в сообщество);

- территориальную (обеспеченность инфраструктурой, коммуникациями)^[70].

Понятие «инклюзии» (включения) было введено в теорию и практику современного образования благодаря трудам Мадлен Уилл, экс-ассистента госсекретаря департамента образования США^[71]. Инклюзия – в широком смысле этого слова это – демократические в своей основе принципы и действия по включению индивида или группы в более широкое сообщество; преодоление дискриминации по полу, возрасту, здоровью, этничности и каким-либо другим признакам.

Среди российских авторов, самую большую и результативную теоретико-методологическую работу по изучению и продвижению политики и практик инклюзии ведут несколько исследовательских коллективов и творческих научных групп под идейным и прямым руководством Е.Ярской-Смирновой и П.Романова. В частности, их перу принадлежат наиболее современные коллективные сборники публикаций, в которых представлены дефиниции и рассмотрены принципы инклюзии и инклюзивного образования: «инклюзия выступает принципом социальной политики и социальной ценностью, но общественные ценности – это не просто public domain, это то, что прирастает от общественного пользования, играя роль одновременно и содержания, и медиатора коммуникаций»^[72].

Понятие «инклюзия в образовании» подразумевает подход к организации обучения, означающий «реформирование школ, перепланировку помещений, развитие образовательных технологий таким образом, чтобы они отвечали нуждам и потребностям всех без исключения детей. Принцип организации обучения, при котором все учащиеся учатся совместно со своими сверстниками в школе по месту жительства. Инклюзия в образовании – это один из аспектов инклюзии в обществе»^[73]. Интегрированное (инклюзивное) образование рассматривается в качестве процесса развития общего образования, подразумевающего доступность для всех (приспособления к различным нуждам всех детей). В основу инклюзивного образования положено «мировоззрение, которое исключает любую дискриминацию детей, обеспечивает равное отношение ко всем людям и создает особые условия для детей, имеющих особые образовательные потребности»^[74]. Инклюзивное образование означает, что в процессе обучения необходимо учитывать потребности как обучающихся, так и учителей, создавая условия и предоставляя поддержку и ученику, и педагогам. Образовательная инклюзия выступает формой углубления, расширения, усиления процессов образовательной интеграции ребенка.