БЛАГОТВОРИТЕЛЬНЫЙ ФОНД “ЦЕНТР ОХРАНЫ ДИКОЙ ПРИРОДЫ”

В. Б. Степаницкий

ПОСТАТЕЙНЫЙ Комментарий к Федеральному закону
Российской Федерации “Об особо охраняемых природных территориях”

Издание 2-е, дополненное и переработанное

Серия: “Настольная книга для руководителей
особо охраняемых природных территорий”

Москва

Издательство Центра охраны дикой природы

2001

ББК 67.99(2)-3

П 63

П 63 Постатейный комментарий к Федеральному закону Российской Федерации “Об особо охраняемых природных территориях” / В. Б. Степаницкий. — 2-е изд., доп. И перераб. — М.: Изд-во Центра охраны дикой природы, 2001. — 116 с.

ISBN 5-93699-019-2

В книге даны постатейные комментарии к Федеральному закону “Об особо охраняемых природных территориях” — основному правовому документу в данной сфере. Автор комментариев является одним из ведущих специалистов страны в данной области, много лет проработавшим в природоохранной системе России, в том числе на руководящих должностях в соответствующих министерствах и ведомствах.

Книга адресована сотрудникам органов государственной власти и управления, руководителям и специалистам государственных и общественных природоохранных учреждений и организаций, работникам правоохранительных органов.

ББК 67.99(2)-3

Рецензент:

Боголюбов С.А., доктор юридических наук,

профессор, руководитель отдела экологического

законодательства Института законодательства и

сравнительного правоведения при

Правительстве России.

Книга издана в рамках Проекта Глобального экологического фонда “Сохранение биоразнообразия Российской Федерации

© В. Б. Степаницкий, текст, 2001

ISBN 5-93699-019-2 © Центр охраны дикой природы, 2001

СОДЕРЖАНИЕ

“ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ” Федеральный закон Российской Федерации от 14 марта 1995 г. №33-ФЗ...

РАЗДЕЛ I.

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях.....

Статья 2. Категории и виды особо охраняемых природных территорий..

[И так далее]

ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ

Федеральный закон Российской Федерации от 14 марта 1995 г. №33-ФЗ

(“Собрание законодательства Российской Федерации”, 1995, № 12, ст. 1024)

Особо охраняемые природные территории — участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.

1. Впервые в законодательном акте Российской Федерации дано определение особо охраняемых природных территорий, изложенное в преамбуле данного Федерального закона.

2. Отнесение земель особо охраняемых природных территорий к объектам общенационального достояния установлено также ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации.

3. Указом Президента России от 2 октября 1992 г. № 1155 “Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации” установлено, что сохранение и развитие особо охраняемых природных территорий является одним из приоритетных направлений государственной экологической политики Российской Федерации.

Согласно же Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденной Указом Президента России от 1 апреля 1996 года № 440, развитие и совершенствование системы особо охраняемых природных территорий относятся к числу основных направлений международной деятельности России в области охраны окружающей среды.

4. Необходимо отметить, что настоящий Федеральный закон фактически регулирует правоотношения в области создания и функционирования государственных и муниципальных особо охраняемых природных территорий (далее — ООПТ). Однако в зарубежных странах накоплен огромный опыт по созданию других (по способу управления) особо охраняемых природных территорий (управляемых неправительственными организациями и частными лицами ООПТ на арендованных государственных и муниципальных землях, управляемых собственниками ООПТ на частных землях). Потребность в создании таких ООПТ имеется и в России, причем этот процесс уже начинает развиваться. Так, исключительный интерес представляет созданный общественной организацией — Социально-экологическим союзом (впервые в отечественной практике) прецедент: в Амурской обл. на территории Муравьевского заказника Социально-экологический союз взял в аренду земельный участок (представляющий огромную ценность для сохранения популяции редких видов птиц), где организовал неправительственную особо охраняемую природную территорию —“Муравьевский парк устойчивого развития”. В 1998 г. частный предприниматель О. Р. Крашевский (г. Норильск) объявил о создании частного природного парка площадью 123 996 га, расположенного в границах охранной зоны государственного природного заповедника “Путоранский” (Таймырский авт. округ), на участке лесного фонда, предоставленного по договору аренды (арендодатель — Таймырский лесхоз) возглавляемому О. Р. Крашевским промысловому (крестьянскому) хозяйству “Бунисяк” сроком на 5 лет. Следует отметить, что эколого-туристическую деятельность данный частный природный парк осуществляет в сотрудничестве с заповедником “Путоранский”.

РАЗДЕЛ I.

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Статья 1. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ

1. Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

2. Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

3. Имущественные отношения в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, организации и функционирования государственных природных заповедников и других природоохранных учреждений регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено федеральным законом.

1. Система законодательства об особо охраняемых природных территориях —многоуровневая категория. На федеральном уровне она представлена настоящим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним другими законами (именно таким является Федеральный закон “О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах”) и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. К числу последних относятся указы Президента Российской Федерации (например, Указ от 10 октября 1995 г. № 1032 “О федеральной целевой программе государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2000 года”), постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. На региональном уровне система законодательства подразделяется на законы и другие правовые акты республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга. В соответствии со ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Правовые акты, принятые до изменения политического статуса Российской Федерации, действуют постольку, поскольку они не противоречат Конституции Российской Федерации 1993 г. и законодательству, принятому в соответствии с ней.

Учитывая общее право Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществлять взаимное делегирование полномочий, в ряде случаев практикуется заключение государственно-правовых и административно-правовых договоров, предусматривающих такое делегирование. Подобные нормативные договоры также выступают в качестве источника права об особо охраняемых природных территориях. К числу таких договоров относятся:

• Соглашение о порядке взаимодействия между Правительством Республики Башкортостан и Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды по управлению государственными природными заповедниками Башкирский и “Шульган-Таш” от 25 июня 1999 г.;
• Соглашение между Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды и администрацией Чукотского авт. округа о передаче части полномочий и взаимодействия в области управления особо охраняемыми природными территориями от 7 июля 1997 г.;
• Соглашение между Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов Республики Татарстан о Волжско-Камском государственном заповеднике от 29 августа 1994 г.;
• Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Саха (Якутия) о разграничении и передаче осуществления полномочий в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов от 28 июля 1995 г. № 3;
• Соглашение между Министерством природных ресурсов Российской Федерации и Администрацией Ярославской области о взаимоотношениях в сфере обеспечения деятельности национального парка “Плещеево озеро” от 1 февраля 2001 г.

Следует отметить, что в настоящее время в ряде субъектов Российской Федерации [республики Алтай, Башкортостан, Дагестан, Ингушетия, Карелия, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Татарстан, Тыва, Хакасия и Чувашская; края Алтайский, Краснодарский, Красноярский и Ставропольский; области Амурская, Вологодская, Калининградская, Камчатская, Кемеровская, Кировская, Нижегородская, Пермская, Свердловская, Томская и Читинская; г. Москва; автономные округа Таймырский и Ямало-Ненецкий] уже приняты и действуют специальные законы, регулирующие отношения в сфере организации и функционирования особо охраняемых природных территорий.

2. Отношения, связанные с использованием природных ресурсов особо охраняемых природных территорий, регулируются также Земельным кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации “О недрах”, Водным кодексом Российской Федерации, Лесным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом “О животном мире”. Так, Лесным кодексом Российской Федерации определены способы рубок, допускаемых в лесах государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, памятников природы.

Ст. 125 Лесного кодекса Российской Федерации устанавливает, что государственные природные заповедники осуществляют функции государственного управления на закрепленных за ними участках лесного фонда. Этой же статьей, а также ст. 126 и 127 установлено, что использование, охрана, защита и воспроизводство лесов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков и природных парков осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях.

Ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации относит к землям особо охраняемых природных территорий земли государственных природных заповедников, национальных парков, государственных природных заказников, природных парков, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, а также земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов. Этой же статьей установлен запрет определенных видов хозяйственной деятельности на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения. Ст. 27 Земельного кодекса установлен запрет на изъятие земельных участков, занятых государственными природными заповедниками и национальными парками.

Согласно ст. 23 Федерального закона “О животном мире” на территориях государственных природных заповедников, национальных парков и на других особо охраняемых природных территориях охрана животного мира и среды его обитания осуществляется в соответствии с режимом особой охраны данных территорий, который устанавливается Федеральным законом “Об особо охраняемых природных территориях”.

Упомянутые отношения регулируются также соответствующим (с учетом требований, изложенных в ст. 76 Конституции Российской Федерации) законодательством субъектов Российской Федерации. Например, в Республике Алтай вопросы охраны и использования ресурсов животного мира на особо охраняемых природных территориях частично регулируются также и республиканским законом “О животном мире”.

3. Имущественные отношения в области организации и функционирования государственных природных заповедников, национальных парков и других особо охраняемых природных территорий регулируются соответствующими статьями действующего Гражданского кодекса Российской Федерации (в части особенностей функционирования юридических лиц, в том числе некоммерческих организаций, объектов гражданских прав, материальных и нематериальных благ и их защиты, регулирования сделок, прав собственности и других вещных прав, обязательственного права и отдельных видов обязательств). Эти отношения регулируются гражданским законодательством, которое, в свою очередь, предусматривает определенные в этой части ограничения, конкретизированные в специальном законодательстве. Например, согласно ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации, виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается, должны быть прямо указаны в законе. Согласно этой же статье, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Так, настоящий Федеральный закон не допускает возможности отчуждения и перехода от одного лица к другому иными способами природных ресурсов и недвижимого имущества государственных природных заповедников, а также запрещает в границах национальных парков приватизацию земельных участков и находящихся на них зданий и сооружений.

Статья 2. КАТЕГОРИИ И ВИДЫ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

1. С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий:

а) государственные природные заповедники, в том числе биосферные;

б) национальные парки;

в) природные парки;

г) государственные природные заказники;

д) памятники природы;

е) дендрологические парки и ботанические сады;

ж) лечебно-оздоровительные местности и курорты.

2. Правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий (территории, на которых находятся зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие).

3. В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

4. Все особо охраняемые природные территории учитываются при разработке территориальных комплексных схем, схем землеустройства и районной планировки.

5. На основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

6. Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти.

Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

7. Территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Природные парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения.

Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

8. Содержание права государственной собственности на особо охраняемые природные территории, в том числе на находящиеся на них природные комплексы и объекты, устанавливается в порядке, предусмотренном статьями 129, 209 и 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не следует из настоящего Федерального закона.

1. Настоящий Федеральный закон расширил перечень категорий особо охраняемых природных территорий в сравнении с ранее действующими нормами федерального законодательства, включив в него природные парки (регионального значения), а также дендрологические парки и ботанические сады (следует иметь в виду, что земли дендрологических парков и ботанических садов были отнесены к категории земель природно-заповедного фонда также Земельным кодексом Российской Федерации).

2. Впервые в законодательном акте Российской Федерации предусматривается право Правительства России, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий, помимо перечисленных в действующих законодательных актах.

Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996 г. № 1404 утверждено Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах.

Закон Красноярского края “Об особо охраняемых природных территориях в Красноярском крае” наряду с категориями особо охраняемых природных территорий, перечисленных в Федеральном законе, устанавливает и такие категории, как государственные природные микрозаповедники и микрозаказники, охраняемые водно-болотные угодья, биологические станции (учебно-научные стационары), охраняемые водные объекты, городские леса и городские парки. Закон Свердловской области “Об особо охраняемых природных территориях Свердловской области” дополняет федеральный перечень категорий особо охраняемых природных территорий такими нововведениями, как ландшафтные парки, этно-природные зоны, генетические резерваты. Закон Пермской области “Об историко-культурно-природном наследии Пермской области” вводит, в частности, понятия природной заповедной территории областного значения, а также природного резервата областного и местного значения.

Закон Республики Тыва “Об особо охраняемых природных территориях Республики Тыва” предусматривает, в частности, организацию таких особо охраняемых природных территорий, как этноприродные парки, государственные природные микрозаповедники и охраняемые водно-болотные угодья; Закон Республики Хакасия “Об особо охраняемых природных территориях и объектах Республики Хакасия” — эколого-этнические, ландшафтно-исторические и эколого-рекреационные зоны; Закон Республики Саха (Якутия) “Об особо охраняемых природных территориях” — национальные природные резерваты, национальные ресурсные резерваты и охраняемые ландшафты.

Опыт создания специальных категорий особо охраняемых природных территорий на местном (муниципальном) уровне пока незначителен. Из наиболее удачных примеров следует отметить экологический парк “Черное озеро” в Засвияжском р-не г. Ульяновска, созданный постановлением мэра г. Ульяновска от 22 апреля 1993 г. № 536 “О создании экологического парка #“Черное озеро#””. Интересен и опыт Елизовского р-на Камчатской обл/, где решением районной Думы от 18 декабря 1999 г. № 525 был создан ландшафтный природный парк “Голубые озера” на площади 4702 га.

3. В ряде регионов Российской Федерации уже разработаны и утверждены перспективные схемы развития и размещения особо охраняемых природных территорий. Так, постановлением Администрации Красноярского края от 12 февраля 1998 г. № 86-п утверждена Схема развития и размещения особо охраняемых природных территорий в Красноярском крае на период до 2005 г.

4. Согласно п. 4 ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации в границах охранных зон (или округов) особо охраняемых природных территорий запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками. Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима.

5. Впервые в российском законодательстве предусматривается право органов государственной власти субъектов Российской Федерации принимать решения о резервировании земельных участков, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности. Однако данным Законом не предусмотрен механизм этого резервирования, что на практике безусловно осложняет возможность его реализации. Тем не менее, соответствующие прецеденты имеют место. Так, решением Нижегородского областного Совета народных депутатов от 22 марта 1994 г. № 57 утвержден Перечень находящихся в стадии проектирования и вновь выявленных уникальных природных объектов и территорий, потенциально принадлежащих к природно-заповедному фонду. Согласно этому же решению, приостановлены (при отсутствии положительного заключения государственной экологической экспертизы) приватизация, сдача в аренду, отвод земель, строительные, мелиоративные, дорожные, горнодобывающие и другие природопреобразующие работы в пределах данных территорий и объектов до оформления и утверждения в установленном порядке паспортов (положений) на эти территории и объекты.

В Читинской обл. областным Законом “Об особо охраняемых и резервных природных территориях” установлена категория резервных территорий природоохранного назначения — территорий, обладающих набором признаков и качеств, позволяющих отнести их в будущем к той или иной категории особо охраняемых природных территорий. На этих территориях разрешается регулируемая хозяйственная деятельность, не допускающая необратимых изменений природной среды. Резервные территории образуются исполнительным органом государственной власти Читинской обл. При этом согласно данному Закону, за счет части средств областного бюджета (не менее 3% от суммы платежей за право пользования природными ресурсами) покрываются расходы, связанные с обеспечением статуса всех категорий резервных территорий.

Постановлением председателя Правительства Республики Карелия от 25 августа 1997 г. № 492 “О дополнительном резервировании территорий под проектируемый национальный парк #“Калевальский#”” объявлены зарезервированными “до окончательного определения границ национального парка #“Калевальский#”” конкретные участки лесного фонда на общей площади 114,8 тыс. га, расположенные в трех лесхозах. На зарезервированных территориях запрещены проведение рубок главного пользования, строительство магистральных дорог и других объектов производственного назначения. Этим же постановлением уменьшен размер лесопользования на 1997-й и последующие годы по Костомукшскому лесхозу на 127 тыс. м3 и по Калевальскому лесхозу на 15 тыс. м3, “с последующим утверждением расчетной лесосеки по лесничествам указанных лесхозов”.

Постановлением Администрации Красноярского края от 21 июня 2000 г. № 467-п “О резервировании земельных участков для последующего образования заказников” предусмотрено “зарезервировать на срок до 1 января 2005 года без изъятия земельных участков у пользователей, владельцев, собственников и без ограничения хозяйственной деятельности” земельные участки на территориях трех районов края для последующего создания 8 государственных природных заказников краевого значения общей площадью 404 426 га.

Следует учесть, что принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений о резервировании земель “в целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий” с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности предусмотрено также п. 5 ст. 95 Земельного кодекса Российской Федерации.

6. Согласно части восьмой настоящей статьи, содержание права государственной собственности на природные комплексы и объекты особо охраняемых природных территорий устанавливается в порядке, предусмотренном соответствующими статьями Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не следует из настоящего Федерального закона. Ст. 129 Гражданского кодекса определяет оборотоспособность объектов гражданских прав и, в частности, устанавливает, что объекты, изъятые из оборота, должны быть прямо указаны в законе. При этом, согласно ст. 209 Гражданского кодекса, владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственником в той мере, в какой их оборот допускается законом. Ст. 6 настоящего Федерального закона предусматривает, что природные ресурсы и недвижимое имущество государственных природных заповедников полностью изымаются из оборота (не могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами), а ст. 16 — что земельные участки в границах национальных парков, а также находящиеся на них здания и сооружения не подлежат приватизации.

7. Согласно ст. 11 и 12 Федерального закона “Об экологической экспертизе” (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 46, ст. 4556), материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения либо статуса особо охраняемых природных территорий субъекта Российской Федерации или местного значения, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой соответственно на федеральном уровне или на уровне субъекта Российской Федерации.

Статья 3. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В ОБЛАСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

1. Государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения осуществляются Правительством Российской Федерации и специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды.

2. Государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования территорий государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды.

3. Управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления.

1. На 1 декабря 2001 г. из 100 государственных природных заповедников России 95 находились в непосредственном ведении и управлении Министерства природных ресурсов Российской Федерации (МПР России). Исключение составляют 4 заповедника (Ильменский, Уссурийский, Дальневосточный морской и “Кедровая падь”), находящиеся в ведении РАН и в непосредственном управлении ее структурных подразделений, а также заповедник “Галичья гора”, находящийся в ведении Минобразования России и в непосредственном управлении Воронежского госуниверситета.

Все 35 национальных парков России находятся в ведении МПР России и управляются им через его территориальные органы в субъектах Российской Федерации.

Из 68 государственных природных заказников федерального значения 57 находятся в ведении и управлении Департамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсов Министерства сельского хозяйства Российской Федерации. Еще 11 заказников федерального значения находятся в ведении и управлении МПР России, из них 3 (“Земля Франца-Иосифа”, “Каменная степь” и “Сумароковский”) управляются через территориальные органы МПР России соответственно в Архангельской, Воронежской и Костромской областях, а остальные 8 находятся в непосредственном подчинении близлежащих государственных природных заповедников: “Североземельский” — заповедника “Большой Арктический”, “Кабанский” — Байкальского заповедника, “Цасучейский бор” — заповедника “Даурский”, “Южно-Камчатский” — Кроноцкого заповедника, “Малые Курилы” — заповедника “Курильский”, “Елогуйский” — заповедника “Центральносибирский”, “Цейский” — Северо-Осетинского заповедника, “Верхне-Кондинский” — заповедника “Малая Сосьва”.

Государственный контроль за функционированием 27 памятников природы федерального значения, в том числе 18, расположенных на землях лесного фонда, осуществляют территориальные органы МПР России.

2. Около 3000 государственных природных заказников регионального значения находятся в ведении и управлении территориальных органов Департамента охраны и рационального использования охотничьих ресурсов Минсельхоза России и МПР России. Небольшое количество рыбохозяйственных (ихтиологических) заказников находится в ведении и управлении бассейновых управлений по охране рыбных запасов и регулированию рыболовства, входящих в систему Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству. Есть и исключения, например, ботанический заказник “Троицкий” площадью 1200 га в Челябинской обл. находится в ведении и управлении Пермского госуниверситета.

Государственный контроль за функционированием более 10 тысяч памятников природы регионального значения осуществляют территориальные органы МПР России.

Следует отметить, что ряд государственных природных заказников и памятников природы регионального значения решениями региональных органов государственной власти передан в непосредственное управление либо под контроль близлежащим государственным природным заповедникам, в том числе заповеднику “Азас” (Республика Тыва) — 1 памятник природы, заповеднику “Белогорье” (Белгородская обл.) — 6 памятников природы, заповеднику “Большой Арктический” (Таймырский авт. округ) — 1 заказник (“Бреховские острова”), заповеднику “Брянский лес” (Брянская обл.) — 10 заказников и 2 памятника природы, Дальневосточному морскому заповеднику (Приморский край) — 5 памятников природы, Кандалакшскому заповеднику (Мурманская обл.) — 2 памятника природы, Комсомольскому заповеднику (Хабаровский край) — 1 памятник природы, Лазовскому заповеднику (Приморский край) — 6 памятников природы, заповеднику “Малая Сосьва” (Ханты-Мансийский авт. округ) — 1 памятник природы, Печоро-Илычскому биосферному заповеднику (Республика Коми) — 2 памятника природы, Пинежскому заповеднику (Архангельская обл.) — 1 заказник и 1 памятник природы, Сихотэ-Алинскому биосферному заповеднику (Приморский край) — 1 заказник, заповеднику “Тигирекский” (Алтайский край) — 7 памятников природы, Уссурийскому заповеднику (Приморский край) — 1 памятник природы, Хинганскому заповеднику (Амурская обл.) — 1 заказник и 1 памятник природы, Центрально-Лесному биосферному заповеднику (Тверская обл.) — 3 заказника и 1 памятник природы, заповеднику “Шульган-Таш” (Республика Башкортостан) — 1 заказник.

Природные парки находятся в ведении и управлении либо непосредственно органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (“Берингия”, “Хасанский” и др.), либо региональных органов МПР России (“Самурский”, “Большой Тхач”, “Быстринский”, “Налычево”, “Южно-Камчатский”, “Ленские Столбы”, “Момский” и др.). Природный парк “Ровеньский” в соответствии с распоряжением председателя Правительства администрации Белгородской области от 21 мая 1999 г. № 55 принят в ведение государственного природного заповедника “Белогорье”.

3. Перечень специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды определяется Правительством Российской Федерации. На сегодняшний день к числу таких органов относятся:

— Министерство природных ресурсов Российской Федерации;

— Министерство сельского хозяйства Российской Федерации;

— Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

— Федеральная служба геодезии и картографии России;

— Федеральная пограничная служба Российской Федерации;

— Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству.

Таким образом, необходимо признать, что дальнейшее пребывание 5 российских заповедников в непосредственном управлении отделений и учреждений Российской академии наук и Министерства образования России противоречит требованию Федерального закона.

Статья 4. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КАДАСТР ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий ведется в целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов.

Порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий устанавливается Правительством Российской Федерации.

1. Ст. 4 впервые в российском законодательстве раскрывает содержание кадастра особо охраняемых природных территорий и цели его ведения. Само же понятие кадастра особо охраняемых природных территорий ранее использовалось в ст. 16 Закона Российской Федерации “Об охране окружающей природной среды”.

2. Во исполнение настоящего Федерального закона Правительство Российской Федерации приняло постановление от 19 октября 1996 г. № 1249 “О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий”. Согласно этому постановлению, государственный кадастр особо охраняемых природных территорий является официальным документом, который содержит регулярно обновляемые сведения обо всех особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения.

Кадастр ведется:

по особо охраняемым природным территориям федерального значения —федеральными органами исполнительной власти и организациями, в ведении и управлении которых такие территории находятся;

по особо охраняемым природным территориям регионального значения — органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

по особо охраняемым природным территориям местного значения — органами местного самоуправления.

Следует иметь в виду, что Указом Президента России от 17 мая 2000 г. № 867 “О структуре федеральных органов исполнительной власти” функции упраздненного Госкомэкологии России переданы Министерству природных ресурсов Российской Федерации (МПР России). Положением о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства России от 25 сентября 2000 г. № 726, предусмотрено, что Министерство обеспечивает ведение государственного кадастра особо охраняемых природных территорий.

МПР России и его территориальные органы осуществляют свод кадастровых сведений по субъектам Российской Федерации и в целом по Российской Федерации, проводят их анализ, организуют периодическое издание материалов кадастра.

3. Вышеупомянутым постановлением Правительства России № 1249 Государственному комитету Российской Федерации по охране окружающей среды было поручено разработать с участием заинтересованных министерств и ведомств и утвердить в установленном порядке правила ведения кадастра, формы учетной документации по особо охраняемым природным территориям и методические указания по их заполнению, а также порядок публикации кадастровых сведений.

4. Во исполнение постановления Правительства России от 19 октября 1996 г. № 1249 приказом Госкомэкологии России от 4 июля 1997 г. № 312 утверждены Правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий (зарегистрирован Минюстом России, рег. № 1361 от 28 июля 1997 г.).

Указанные Правила, в частности, устанавливают, что государственный кадастр особо охраняемых природных территорий содержит сведения:

— о правовом статусе и нормативной правовой базе функционирования ООПТ;

— о географическом положении, границах и площади ООПТ;

— об административной и ведомственной подчиненности;

— о задачах, возложенных на конкретные ООПТ;

— о режиме и способах особой охраны этих территорий;

— об охранных зонах ООПТ (площадь, границы, режим);

— об экологической, научной, просветительской, рекреационной, экономической, исторической и культурной ценностях этих объектов;

— о степени изученности и местах хранения информации о качественных и количественных характеристиках охраняемых природных комплексов и их элементов;

— о собственниках, владельцах, пользователях и арендаторах земель и иных ресурсов ООПТ, способах и интенсивности хозяйственного и иного использования ООПТ и их охранных зон;

— о степени сохранности, угрожающих факторах и антропогенной нарушенности природных комплексов ООПТ и их компонентов;

— о мерах, предлагаемых по восстановлению и воспроизводству растительного и животного мира конкретных ООПТ;

— о структурных подразделениях и штатном персонале ООПТ как государственных природоохранных учреждений;

— о юридических или физических лицах, взявших на себя обязательства по обеспечению охраны ООПТ (адрес, обязательства, сроки, штаты);

— о финансировании и материально-технической базе ООПТ;

— о последнем обследовании ООПТ (сроки, направленность работ);

— о лицах и организациях, которые могут быть привлечены в качестве экспертов для оценки ситуации на ООПТ и вокруг нее;

— об источниках дополнительных сведений, имеющих отношение к ООПТ.

5. Согласно вышеупомянутым Правилам, кадастр состоит из трех разделов, содержащих информацию об особо охраняемых природных территориях федерального, регионального и местного значения.

В разделе кадастра “Особо охраняемые природные территории федерального значения” содержатся сведения о:

— государственных природных заповедниках;

— национальных парках;

— государственных природных заказниках;

— памятниках природы;

— дендрологических парках и ботанических садах;

— лечебно-оздоровительных местностях и курортах;

— иных установленных Правительством Российской Федерации категориях ООПТ федерального значения.

В разделе кадастра “Особо охраняемые природные территории регионального значения” содержатся сведения о:

— государственных природных заказниках;

— памятниках природы;

— природных парках;

— дендрологических парках и ботанических садах;

— лечебно-оздоровительных местностях и курортах;

— иных установленных органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации категориях ООПТ регионального значения.

В разделе кадастра “Особо охраняемые природные территории местного значения” содержатся сведения о:

— лечебно-оздоровительных местностях и курортах;

— иных установленных органами местного самоуправления категориях ООПТ местного значения.

Учетными единицами кадастра являются отдельные ООПТ.

Информация для государственного кадастра особо охраняемых природных территорий подготавливается по каждой ООПТ в соответствии с Типовой формой учетной документации и методическими указаниями по ее применению, утвержденными приказом Госкомэкологии России от 31 марта 1998 г. № 185. Территориальные природоохранные органы МПР России формируют и утверждают в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации единый пакет кадастровых сведений и направляют его в МПР России один раз в пять лет на бумажных и электронных носителях.

Ежегодно территориальные природоохранные органы МПР России должны формировать отчеты об изменениях количества ООПТ в регионах с указанием категорий ООПТ, образованных либо ликвидированных в течение года, их названий, профиля, статуса, площадей и выходных данных нормативных правовых актов, определяющих эти изменения. Отчеты утверждаются в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и представляются в МПР России.

Содержание и сроки периодического издания Государственного кадастра особо охраняемых природных территорий определяются МПР России по согласованию с заинтересованными министерствами, ведомствами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

6. МПР России осуществляет свод кадастровых данных по субъектам Российской Федерации и по Российской Федерации в целом на основании материалов, предоставляемых специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, министерствами, ведомствами и организациями, осуществляющими государственное управление и контроль за функционированием особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения.

МПР России:

— организует и координирует работу по сбору, хранению и обновлению базовой информации, включаемой в кадастр, обеспечивает анализ данных и оценку состояния системы ООПТ федерального значения;

— осуществляет свод и обобщает базовые кадастровые сведения по всем ООПТ в целом по Российской Федерации;

— разрабатывает при участии заинтересованных министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и утверждает перечни унифицированных базовых показателей по каждой категории ООПТ, унифицированные формы хранения и представления информации, сроки представления данных, а также нормативные документы, необходимые для ведения кадастра;

— разрабатывает методические документы по вопросам ведения кадастра;

— определяет в своей структуре подразделения, ответственные за ведение кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения, ежегодный свод и периодическое издание материалов кадастра, формирование ежегодных отчетов о состоянии федеральной и региональных сетей ООПТ, подготовку информации для составления соответствующего раздела государственного доклада о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации;

— согласовывает формы учетной документации и перечни дополнительных кадастровых показателей, необходимых для ведения кадастров ООПТ регионального и местного значения и решения задач управления ООПТ на региональном и местном уровнях;

— принимает меры к совершенствованию ведения кадастра, в том числе разрабатывает и внедряет унифицированные программно-технические средства (системы управления базами данных, геоинформационные системы и т. п.) на основе современных компьютерных технологий и методические рекомендации по их использованию.

Территориальные органы МПР России на основании материалов, получаемых от территориальных подразделений специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, региональных подразделений министерств и ведомств, учреждений и организаций, осуществляющих государственное управление и контроль за функционированием особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, а также органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления либо в соответствии с переданными им этими органами полномочиями:

— обеспечивают ведение кадастров ООПТ регионального и местного значения, осуществляют свод и обобщение кадастровых сведений на уровне субъектов Российской Федерации, а также ведут кадастровую документацию по объектам федерального значения, находящимся в их оперативном управлении;

— формируют ежегодные отчеты о состоянии сети ООПТ регионального и местного уровня;

— разрабатывают, согласовывают в МПР России и утверждают в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления перечни кадастровых показателей, формы учетной документации, методические указания, нормативные документы, необходимые для ведения кадастров ООПТ регионального и местного значения и решения задач управления ООПТ на местном и региональном уровне;

— предоставляют в МПР России по утвержденным формам базовую кадастровую информацию об ООПТ федерального, регионального и местного значения;

— предоставляют органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления необходимую им кадастровую информацию;

— осуществляют периодическое издание регионального кадастра особо охраняемых природных территорий.

7. Федеральные органы исполнительной власти, учреждения и организации, имеющие в управлении особо охраняемые природные территории:

— организуют работу по сбору данных, хранению, обновлению, обобщению и анализу информации о состоянии находящихся в их подчинении особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения;

— утверждают в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 октября 1996 г. № 1249 “О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий” и настоящими Правилами ведомственный порядок подготовки и представления кадастровой информации на федеральном и региональном уровнях;

— разрабатывают для своих подведомственных подразделений, утверждают и направляют для сведения в МПР России перечни кадастровых показателей, учетные формы, методические рекомендации, иные нормативно-методические документы, необходимые для подготовки ведомственной кадастровой информации и ведения соответствующих кадастров;

— формируют и направляют в установленные сроки в МПР России или в определенные им организации, ответственные за ведение кадастра, кадастровые сведения о подведомственных ООПТ федерального значения, а их региональные органы и подразделения направляют кадастровые сведения о подведомственных ООПТ регионального и местного значения в территориальные органы МПР России.

8. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

— осуществляют непосредственно либо через территориальные органы МПР России ведение кадастров ООПТ регионального значения, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации;

— утверждают по согласованию с МПР России и органами местного самоуправления перечни кадастровых показателей, формы учетной документации, порядок и сроки представления кадастровых материалов, иные нормативные документы, необходимые для ведения кадастров ООПТ регионального и местного значения;

— утверждают содержание и сроки издания региональных кадастров особо охраняемых природных территорий;

— оказывают содействие территориальным органам МПР России по ведению кадастров ООПТ регионального значения.

9. Органы местного самоуправления:

— осуществляют непосредственно либо через территориальные органы МПР России ведение кадастров ООПТ местного значения, являющихся собственностью муниципальных образований;

— согласовывают разрабатываемые территориальными органами МПР России перечни кадастровых показателей, формы учетной документации, иные нормативные документы, необходимые для ведения кадастров ООПТ местного значения;

— обеспечивают своевременное поступление в территориальные органы МПР России сведений, необходимых для ведения кадастров ООПТ местного значения.

Статья 5. УЧАСТИЕ ГРАЖДАН И ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ В ОРГАНИЗАЦИИ, ОХРАНЕ И ФУНКЦИОНИРОВАНИИ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

Граждане и юридические лица, включая общественные и религиозные объединения, оказывают содействие государственным органам в осуществлении мероприятий по организации, охране и функционированию особо охраняемых природных территорий. Государственные органы учитывают при осуществлении этих мероприятий предложения граждан и общественных объединений.

1. Общественные организации на всем протяжении истории отечественного заповедного дела вносили достойный вклад в организацию и содействие нормальному функционированию особо охраняемых природных территорий. Долгие годы (и десятилетия) большую работу проводило Всероссийское общество охраны природы (познавшее времена и своего расцвета, и упадка), у истоков которого стояли выдающиеся деятели российского заповедного дела. С конца 1970-х гг. вопросы особо охраняемых природных территорий становятся значительным направлением работы Движения студенческих дружин по охране природы (в первую очередь — это работа по проектированию новых особо охраняемых природных территорий, главным образом заказников, организации общественного контроля за обеспечением их режима, а также практические мероприятия по поддержке заповедников в рамках междружинного отряда “Заповедники”).

2. В настоящее время в России среди многочисленных общественных природоохранных организаций, вносящих существенный вклад в дело территориальной охраны природы, следует особо отметить:

• Cоциально-экологический союз (СоЭС) — крупнейшая общественная природо-охранная организация, созданная в 1988 г. Зарегистрирована и действует как международная организация, имеющая в качестве коллективных членов более 240 объединений на территории России, иных государств бывшего СССР и некоторых стран дальнего зарубежья. В России ряд структур, входящих в состав СоЭС на местах, ведут значительную работу в области проектирования и создания новых особо охраняемых природных территорий, реализации на них эколого-просветительских проектов, организуя акции, направленные на их защиту. Так, коллективный член СоЭС — экологический центр “Дронт” (Нижний Новгород) имеет в своем составе группу профессионалов, работающих на постоянной основе в тесном контакте с органами власти, и в немалой степени определяет региональную политику в области заповедного дела. Исключительный интерес представляет созданный СоЭС (впервые в отечественной практике) прецедент: в Амурской обл. на территории Муравьевского заказника СоЭС взял в аренду земельный участок, представляющий огромную ценность для сохранения популяции редких видов птиц, где организовал неправительственную особо охраняемую природную территорию — “Муравьевский парк устойчивого развития”. Также СоЭС учредил специализированную неправительственную организацию — благотворительный фонд “Центр охраны дикой природы” (Москва).
• Благотворительный фонд “Центр охраны дикой природы” — неправительственная организация, специализирующаяся в области сохранения биоразнообразия и заповедного дела. Зарегистрирован как благотворительный фонд. Реализует проекты по сохранению старовозрастных лесов Европейского Севера, организации и поддержке природных заказников, по информационному и консультативно-методическому обеспечению государственных природных заповедников, национальных парков и других природоохранных структур. Издает информационный бюллетень “Заповедники и национальные парки”, научно-популярный и научно-практический журнал “Охрана дикой природы”. Является инициатором и координатором всероссийской акции “Марш парков”, проводимой ежегодно в апреле и направленной на пропаганду заповедников и национальных парков и повышение их престижа в обществе. При поддержке британского правительственного фонда “Ноу-Хау” в 1997—1999 гг. организовал работу по подготовке планов управления и развития (“менеджмент-планов”) для Центрально-Лесного и “Катунского” государственных природных биосферных заповедников, национального парка “Смоленское Поозерье”, а в 2001 г. — “менеджмент-плана” для национального парка “Угра”. При поддержке фонда был разработан проект Временного положения о порядке проведения тендеров на предоставление в аренду участков и/или объектов в границах национального парка “Угра” и его охранной зоне. Также в сотрудничестве с МПР России эта общественная организация занимается разработкой проекта Стратегии управления национальными парками России.
• Всемирный фонд дикой природы (ВВФ, WWF) —одна из крупнейших международных природоохранных организаций, имеющая в России свое представительство. Оказывает существенную финансовую поддержку ряду российских заповедников и других природных резерватов, финансирует проектно-изыскательские работы по созданию новых заповедников и других особо охраняемых природных территорий, а также мероприятия по повышению профессиональной квалификации работников заповедников и национальных парков. Реализует ряд проектов, направленных на сохранение биологического разнообразия на особо охраняемых природных территориях в различных регионах России. Под эгидой Российского представительства ВВФ разрабатывается проект Концепции системы особо охраняемых природных территорий России, а также реализуется модельный проект по интеграции трех российских заповедников (“Брянский лес”, “Нижне-Свирский” и Окский) в контексте социально-экономического развития регионов. С 1996 г. под эгидой данного представительства действует Эколого-просветительский центр “Заповедники”, созданный для реализации проекта “Общественная поддержка охраняемых природных территорий и экологическое просвещение”.
• Эколого-просветительский центр “Заповедники” — неправительственная организация, созданная в Москве в 1996 г. Центр организует и проводит учебные семинары, семинары по обмену опытом, стажировки и курсы повышения квалификации для специалистов в области заповедного дела, разрабатывает учебные программы и методические материалы, проводит выставки и иные мероприятия, работает со средствами массовой информации, издает и распространяет информационно-рекламную продукцию. Совместно с национальным парком “Смоленское Поозерье” Центр издает газету “Заповедные острова”, посвященную проблемам особо охраняемых природных территорий.
• Российское отделение международной организации ГРИНПИС — в целом не специализируясь в области территориальной охраны природы, по отдельным проблемам вносит существенный вклад и в этой сфере. ГРИНПИС России явился инициатором и основным исполнителем работы по оформлению необходимой документации для представления ряда охраняемых природных комплексов и объектов Российской Федерации к включению в Список Всемирного культурного и природного наследия ЮНЕСКО. Заметен вклад ГРИНПИС России в общественных компаниях по защите старовозрастных лесов Европейского Севера, против строительства высокоскоростной магистрали Москва—Санкт-Петербург, угрожающей, в частности, территории национального парка “Валдайский”, против строительства Юмагузинского водохранилища на р. Белая, представляющего угрозу территориям национального парка “Башкирия” и заповедника “Шульган-Таш”, против нефтедобычи на территории государственного природного заказника “Саратовский”. ГРИНПИС России неоднократно оказывал практическую помощь специалистам природоохранных органов России в осуществлении государственного экологического контроля в области особо охраняемых природных территорий.

3. К числу наиболее ярких примеров учета государственными структурами предложений граждан по вопросам особо охраняемых природных территорий следует отнести организацию в 1989 г. в Кемеровской обл. государственного заповедника “Кузнецкий Алатау” и национального парка “Шорский”. Данная инициатива входила в пакет требований социально-экономического характера, предъявленных органам власти в ходе забастовки шахтеров Кузбасса.

РАЗДЕЛ II.

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРИРОДНЫЕ ЗАПОВЕДНИКИ

Статья 6. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

1. На территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира.

Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.

2. Земля, воды, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территориях государственных природных заповедников, предоставляются в пользование (владение) государственным природным заповедникам на правах, предусмотренных федеральными законами.

Имущество государственных природных заповедников является федеральной собственностью.

Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты недвижимости закрепляются за государственными природными заповедниками на праве оперативного управления.

Запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включаются в государственные природные заповедники.

Природные ресурсы и недвижимое имущество государственных природных заповедников полностью изымаются из оборота (не могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами).

3. Положение о конкретном государственном природном заповеднике, его статус утверждаются органом, уполномоченным на то Правительством Российской Федерации.

1. Впервые в отечественном праве государственные природные заповедники были определены в качестве не только природоохранных и научных, но и эколого-просветительских учреждений.

2. Действовавшее ранее федеральное природоохранительное законодательство четко устанавливало запрет изъятия лишь в отношении земельных участков государственных природных заповедников.

3. Понятие оперативного управления имуществом предусмотрено ст. 296 Гражданского кодекса Российской Федерации. В частности, в соответствии с этой статьей собственник имущества, закрепленного за учреждением, может распорядиться им по своему усмотрению.

4. Согласно ч. 2 ст. 6, природные ресурсы (значит, к примеру, и земельные приусадебные участки) и недвижимое имущество государственных природных заповедников не могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами.

Теоретически вышеуказанное является и однозначным запретом на приватизацию жилищного фонда заповедников, в том числе и расположенного за пределами их территорий. Но, как известно еще со времен Римского права, “жизнь шире закона”. Сразу возникает (и возникнет на суде) вопрос: что говорит об этом гражданское законодательство и его основополагающий акт — Гражданский кодекс Российской Федерации? Ст. 217 Части первой этого Кодекса предусматривает, что имущество, находящееся в государственной собственности, может быть передано в собственность граждан в порядке, предусмотренном законами о приватизации. Содержание Закона Российской Федерации “О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации” известно, и в данном случае оно в пользу граждан. Как только судебное разбирательство установит этот прискорбный для ответчика (если им будет администрация заповедника) факт, адвокат истца обратит внимание на противоречие законов, на действие норм Закона “О приватизации…” и потребует удовлетворения иска. Можно ли что-либо возразить в ответ на это? Полагаем, что можно.

Согласно ч. 3 ст. 1 Федерального закона “Об особо охраняемых природных территориях”, имущественные отношения в области функционирования государственных природных заповедников как учреждений регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено Федеральным законом. А в данном случае иное предусмотрено ч. 2 ст. 6.

При любых обстоятельствах у администрации заповедника появляется весомый шанс приостановить крайне нежелательную для заповедников приватизацию.

Очевидно, что вышеперечисленные требования настоящего Федерального закона исключают и приватизацию жилья, отнесенного к служебному, даже с согласия администрации заповедников и их вышестоящих органов. Но это обстоятельство не должно тревожить работников, успевших его приватизировать: обратной силы Закон не имеет и вопрос о реприватизации бесперспективен.

5. Возможность сдачи в аренду имущества государственными природными заповедниками (как находящегося в федеральной собственности имущества, переданного в оперативное управление научным учреждениям, финансируемым из федерального бюджета) предусмотрена ст. 21 Федерального закона “О федеральном бюджете на 2001 год”. Согласно этой статье поступающие средства отражаются на лицевых счетах указанных учреждений, открытых в органах федерального казначейства, и направляются на содержание этих учреждений в качестве дополнительного источника бюджетного финансирования.

Статья 7. ЗАДАЧИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРИРОДНЫХ ЗАПОВЕДНИКОВ

На государственные природные заповедники возлагаются следующие задачи:

а) осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;

б) организация и проведение научных исследований, включая ведение Летописи природы;

в) осуществление экологического мониторинга в рамках общегосударственной системы мониторинга окружающей природной среды;

г) экологическое просвещение;

д) участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов;

е) содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей природной среды.

1. Охрана территорий природных заповедников осуществляется в первую очередь путем контроля за соблюдением установленного для них режима, выявления и пресечения его нарушений силами специальной государственной инспекции, работники которой входят в штат заповедников.

В заповедниках России общая фактическая численность штатных работников этой инспекции составляла на 1 января 2001 г. около 1900 человек.

В этих заповедниках в 2000 г. службой охраны было составлено 6057 протоколов о различных нарушениях установленного режима, в том числе о самовольной порубке — 234, о незаконном сенокошении и выпасе скота — 65, о незаконной охоте — 605, о незаконном рыболовстве — 1425, о незаконном сборе дикоросов — 1264, о самовольном захвате земли и незаконном строительстве — 53, о незаконном нахождении (проезде, проходе, стоянке транспорта) — 1880, о загрязнении — 34, о нарушении Правил пожарной безопасности в лесах — 220. В 38 заповедниках задержание нарушителей сопровождалось изъятием у них 90 единиц нарезного и 200 единиц гладкоствольного оружия. С нарушителей в 2000 г. было взыскано 1475,9 тыс. рублей штрафа и 1839,4 тыс. рублей по предъявленным искам о возмещении ущерба, нанесенного природным комплексам и объектам. В 96 случаях по выявленным фактам следственными органами были возбуждены уголовные дела, 46 нарушителей, совершивших экологические преступления, в 2000 г. по приговорам судов были привлечены к уголовной ответственности.

Исходя из задачи сохранения биологического разнообразия и поддержания природных комплексов и объектов в естественном состоянии, в необходимых случаях в заповедниках проводятся специальные (заповедно-режимные) мероприятия, направленные на предотвращение нежелательных трансформаций естественных экосистем. К их числу относятся регуляционные мероприятия для фитоценозов (режимное сенокошение, регулируемые палы и др.), регулирование численности отдельных видов животных, тушение и профилактика лесных и иных растительных пожаров и некоторые другие.

2. Согласно Положению о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 18 декабря 1991 г. (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1996 г. № 527), научно-исследовательская деятельность в государственных природных заповедниках направлена на изучение природных комплексов и долговременное слежение за динамикой природных процессов с целью оценки, прогноза экологической обстановки, разработки научных основ охраны природы, сохранения биологического разнообразия биосферы, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов.

Наиболее детальная регламентация организации и осуществления научных исследований в государственных природных заповедниках содержится в Положении о научно-исследовательской деятельности государственных природных заповедников Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды, утвержденном приказом Госкомэкологии России от 10 апреля 1998 г. № 205. Согласно этому документу, научный профиль заповедника, необходимый объем и основные направления научно-исследовательской деятельности определяются Госкомэкологией России (ныне — МПР России) с учетом природных условий, исторических и социально-экономических особенностей формирования заповедника, приоритетных задач охраны природы в регионе. В отдельных заповедниках допускается ограничение научно-исследовательской деятельности рамками экологического мониторинга. В заповедниках осуществляются прикладные и фундаментальные научные исследования в области экологии, биологии, почвоведения, физической географии и охраны окружающей среды, направленные на изучение природных комплексов и объектов и долговременное слежение за динамикой природных и антропогенных процессов с целью оценки и прогноза экологической обстановки, разработки научных основ охраны природы, сохранения ландшафтного и биологического разнообразия, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов и предотвращения ущерба экосистемам заповедников.

Мониторинговая деятельность заповедников направлена на сбор информации о состоянии природных комплексов и объектов, их компонентов и процессов в них протекающих. Экологический монито­ринг в заповедниках осуществляется в рамках Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ), имеет долговременный характер и является приоритетным направлением научно-исследовательской деятельности.

Научно-исследовательская деятельность на территориях заповедников, их охранных зон и биосферных полигонов, а также других ООПТ, находящихся в ведении заповедников, осуществляется методами, не противоречащими установ­ленному на этих территориях режиму особой охраны.

Персональную ответственность за выполнение планов научно-исследовательских и мониторинговых работ, качество научной продукции, поддержание высокого научного уровня заповедника и его сотрудников, использование и сохранность научных фондов несет директор заповедника и наряду с ним заместитель директора по научной работе.

Организация и непосредственное руководство научными исследованиями и экологическим мониторингом, проводимыми в заповеднике, осуществляются заместителем директора по научной работе, назначаемым (в заповедниках МПР России) директором заповедника по согласованию с МПР России и являющимся первым заместителем директора заповедника. В отдельных заповедниках организация и непосредственное руководство научными исследованиями и экологическим мониторингом может осуществляться начальником научного отдела.

Организация и выполнение конкретных научно-исследовательских и мониторинговых работ осуществляется научным отделом заповедника. В штат научного отдела могут входить научные сотрудники различных категорий и специальностей, инженеры по мониторингу, а также технический и рабочий персонал.

Научные исследования в заповеднике осуществляются:

— штатными научными сотрудниками и научно-техническим пер­соналом заповедника по планам научно-исследовательских ра­бот, утвержденным в установленном порядке;

— научно-исследовательскими учреждениями, высшими учебными заведениями соответствующего профиля и отдельными лицами (в том числе иностранными) на договорных началах по общим с заповедником программам;

— иными штатными работниками научного отдела и других подразделений заповедника.

Экологический мониторинг в заповеднике осуществляется:

— штатными инженерами по мониторингу и техническим персона­лом заповедника по долгосрочным планам;

— иными лицами на договорной основе.

К сбору информации по программе экологического мониторинга могут привлекаться также штатные научные сотрудники, научно-технический персонал и работники других подразделений заповедника.

Персональные должностные инструкции работников научного отдела заповедника разрабатываются заместителем директора заповедника по научной работе на основе типовых должностных инструкций. Персональные должностные инструкции утверждаются директором заповедника и доводятся под расписку до сведения работника (с указанием даты ознакомления); один экземпляр персональной должностной инструкции хранится в личном деле работника.

Проведение на территориях заповедников юридическими и физическими лицами, в том числе иностранными, научных исследований, не предусмотренных планами НИР заповедников, может осуществляться только на основе договора, согласованного с МПР России.

В научных отделах заповедников систематически организуются и проводятся научные семинары по актуальным проблемам научных исследований и экологического мониторинга. В научных отделах заповедников, имеющих несколько лабораторий, семинары могут проводиться на заседаниях лабораторий. Для участия в семинарах, в том числе и для выступлений с ключевыми докладами и сообщениями, приглашаются сотрудники сторонних научно-исследовательских организаций и вузов. Ежегодно в научных отделах заповедников следует проводить не менее двух научных семинаров. Участие в этих научных семинарах обязательно для всех научных сотрудников заповедника и штатных инженеров по мониторингу.

Тематика, время проведения, продолжительность и состав участников научного семинара определяются на заседании Ученого совета заповедника.

К числу важнейших критериев и показателей работы научных сотрудников заповедников наряду с участием в реализации утвержденных программ НИР относятся:

— подготовка и издание монографий (в том числе коллективных);

— подготовка и публикация научных работ (статей, тезисов докладов), в том числе в соавторстве, в отечественных и зарубежных периодических и иных научных изданиях, с обязательным учетом уровня цитируемости данных работ;

— участие в научных конференциях и совещаниях, в том числе зарубежных;

— повышение профессиональной квалификации, учеба в аспирантуре и докторантуре, подготовка и защита диссертаций.

Директор заповедника и его заместитель по научной работе оказывают всемерное содействие научным сотрудникам заповедника в осуществлении ими вышеупомянутой деятельности.

Директор заповедника и его заместитель по научной работе обязаны информировать и оказывать всемерную поддержку научным сотрудникам заповедников в вопросах, связанных с подготовкой заявок на гранты и получением исследовательских грантов, как коллективных, так и индивидуальных. В случае получения сотрудниками заповедника коллективных и индивидуальных исследовательских грантов часть средств поступает в непосредственное распоряжение директора заповедника либо расходуется по его усмотрению на нужды заповедника. При этом директор заповедника оказывает грантополучателям необходимое содействие в подготовке необходимой отчетной документации. Заявка на исследовательский грант, в том числе индивидуальный, на проведение работ на территории заповедника подлежит предварительному обсуждению на Ученом совете заповедника. В случаях, требующих подготовки заявки в сжатые сроки, заявка обсуждается на совещании у директора заповедника с участием его заместителя по научной работе и научных сотрудников заповедника.

Сведения о НИР, проводившихся сотрудниками заповедника за счет исследовательских грантов, в том числе индивидуальных, в обязательном порядке включаются в отчетные документы заповедника, а полученная в результате этих работ научная продукция представляется в научные фонды заповедника. Участие сотрудников в научно-исследовательских работах, проводимых за счет исследовательских грантов, не является основанием для отказа от выполнения ранее возложенных на них служебных обязанностей.

Планирование научной деятельности в заповедниках осуществляется в соответствии с основными направлениями научных исследований, научным профилем заповедника и с учетом наиболее острых природоохранных проблем в регионе, оказывающих влияние на заповедные экосистемы. Проект перспективного плана НИР, в том числе мониторинговых работ (сроком на 5 лет), разрабатывается научным отделом по установленной форме, рассматривается на Ученом совете заповедника и представляется на утверждение в МПР России к 1 ноября года, предшествующего планируемому периоду.

В соответствии с утвержденным перспективным планом заповедниками разрабатывается план НИР на очередной год, который рассматривается Ученым советом заповедника и до 1 декабря года, предшествующего планируемому, утверждается директором заповедника. Годовые рабочие программы по отдельным темам и разделам составляются исполнителями до 1 января планируемого года, рассматриваются на Ученом совете заповедника и утверждаются директором.

Договора о научном сотрудничестве и хоздоговора по научным темам, а также договора (контракты) о научно-исследовательских работах со сторонними физическими и юридическими лицами рассматриваются на Ученом совете заповедника и утверждаются директором.

Тематика научных работ, выполняемая по договорам (контрактам), включается в план НИР заповедника на соответствующий год с указанием исполнителя. Исполнители разделов и тем представляют промежуточные отчеты и первичные научные материалы, полученные в ходе полевых и экспериментальных работ, по завершении этапа работ (но не реже одного раза в год), а также при увольнении.

Итоговые научные отчеты по темам составляются руководителями тем на основании оперативных отчетов исполнителей в соответствии с требованиями ГОСТа 7.32.91, рассматриваются на Ученом совете заповедника и представляются в МПР России в сроки, предусмотренные договором.

Отчеты по договорным темам, выполненные сторонними организациями представляются в заповедник в распечатанном виде с обязательным приложением первичных материалов, предусмотренных договором, а также на дискетах в стандартном формате в сроки, определенные договором. Сведения о НИР, проводившихся в течение года в заповеднике сторонними организациями и физическими лицами, и результаты этих исследований в обязательном порядке включаются в отчетные документы заповедника.

Летопись природы обсуждается на Ученом совете, утверждается директором заповедника и представляется в МПР России к 1 июля года, следующего за отчетным, в печатном и электронном виде. Рекомендуется составлять Летопись природы по разработанной в заповеднике и утвержденной программе и методикам (Дифференцированная летопись). Тома Летописи природы сопровождаются систематическим и предметным указателями. Изменения в программе и методиках ведения Летописи природы в заповеднике допускаются только по согласованию с МПР России при наличии мотивированного обоснования и решения Ученого совета.

Научной продукцией заповедника являются:

— итоговые и промежуточные отчеты о научно-исследовательских работах (НИР), выполненные по утвержденным программам НИР заповедника, в том числе ежегодная Летопись природы, другие отчеты, подготовленные с участием сотрудников заповедника;

— рукописные труды, в том числе диссертации и отзывы на них, а также их авторефераты, рецензии, неопубликованные научные статьи и др.;

— научно-практические рекомендации по охране природы и рациональному природопользованию;

— научно-методические разработки и рекомендации в области научных исследований и экологического мониторинга;

— программы научно-технических работ и технические задания;

— компьютерные базы данных и геоинформационные системы;

— первичная научная продукция, образовавшаяся в процессе НИР и зарегистрированная на бумажных, магнитных и иных носителях: тематические картотеки, сводные таблицы, дневники наблюдений, журналы регистрации, планы, карты, чертежи, схемы, рисунки, описания постоянных пробных площадей и др.;

— монографии и сборники научных трудов заповедника;

— публикации в отечественных и зарубежных периодических и иных научных зданиях;

— научные коллекции и музейные экспозиции;

— фото-, видео-, аудио- и фильмотеки, фотографии, негативы, слайды, видеоматериалы, представляющие научный интерес.