ЦЕНТР НЕЗАВИСИМЫХ СОЦИОЛОГИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ

191040, Россия, Санкт-Петербург, а/я 193, тел./факс: +7 (812) 118-3796, e-mail: centre

Отчет по проекту

«Этнические меньшинства в российской милиции»

Научные сотрудники ЦНСИ

Гладарев Борис Сергеевич

Ежова Любовь Вениаминовна

Санкт-Петербург

2004 год

Содержание

1. Постановка проблемы исследования ………………………………………….. с. 3

2. Проблемы российском милиции глазами милиционеров ……………………с. 8

3. Отношение населения к милиции………………………………………………. с. 16

4. Милиция и этничность ……………………………………………………………с. 19

5. Выводы и рекомендации…………………………………………………………. с. 24

6. Литература …………………………………………………………………………. с. 26

1. Постановка проблемы исследования

Проводимые в России реформы и связанные с ними миграционные процессы привели к трансформации социальной структуры общества. Изменение масштабов и направления миграционных потоков, развитие рыночной системы, возникновение новых экономических агентов, ослабление государства и утрата им монополии на легитимное насилие обеспечило значительное увеличение количества мигрантов во всех регионах РФ. В 1990-х годах в Российской Федерации появилась новая массовая категория населения – бывшие граждане СССР, люди, не получившие российского гражданства, граждане республик СНГ и, после начала «антитеррористической операции» в Чечне, так называемые, «перемещенные лица». Большинство этих людей являлись не вынужденными мигрантами (то есть лицами, подвергнувшимся преследованиям или стоящими перед их угрозой), а людьми, которые переселились в Россию по иным мотивам – экономическим, воссоединения с семей и пр. (Осипов, 2004: 20). Оценки общего числа лиц, переехавших в Россию из бывших союзных республик после распада СССР, варьирует от 5 до 9 млн^[1]. человек. Российское общество видит миграцию как проблему проникновения на «российские земли» многообразных этнических групп, что воспринимается как угроза экономической социальной и демографической безопасности (Бараулина и Карпенко, 2004: 4).

Новые условия требуют от государства разработки эффективных механизмов интеграции разных групп населения, реформирования деятельности государственных институтов, занятых проблемами миграции. В этой связи реформы в правоохранительной системе имеют особое значение. По деятельности правоохранительных органов судят о правовой культуре общества; от доверия к ним со стороны населения зависит способность общества противостоять преступности, ксенофобии и т.п. Одним из механизмов формирования доверия населения является обеспечение социальной разнородности кадрового состава милиции. «Считается, что отношения между общественностью и полицией улучшатся, если персонал полиции будет отражать разнообразие общества» (Европейский кодекс полицейской этики. СПб.: 2003. С.46). Подобная предпосылка лежит в основании нашего исследования, цель которого состоит в изучении положения этнических меньшинств в кадровом составе российской милиции на рядовых и младших офицерских должностях. В ходе проекта мы хотели:

1) прояснить основные мотивы выбора профессии милиционера,

2) изучить влияние стереотипов восприятия этнических меньшинств на отбор кадров, а также

3) выявить особенности отношения к представителям этнических меньшинств внутри профессиональной группы милиционеров.

Исходя из задач исследования методы, которые мы использовали для сбора данных, лежали в русле качественной методологии. Это вызвано с одной стороны, сенситивной тонкостью этнической проблематики, которую сложно вычленить посредством массовых опросов, а с другой стороны тем, что милиция как социальный институт, обладающий специфическими функциями, традиционно является достаточно закрытым для внешних агентов. В то же время, качественная методология, позволяет «раскрыть скрытые субъективные смыслы, или механизмы функционирования социальной практики» (Семенова, 1998: 13), что фактически невозможно сделать такими количественными методами, как анкетирование и массовый опрос. Таким образом, главными инструментами исследования стали проблемно-ориентированные интервью, метод фокус-групп и социологическое наблюдение.

Исследование было сфокусировано на изучение мнений и установок рядовых сотрудников и младшего офицерского состава милиции, работающих «на земле», то есть в службах, больше всего контактирующих с населением: ППСМ (патрульно-постовая служба) и служба участковых уполномоченных. В ходе исследования проводились интервью со следующими целевыми группами:

1. Переменный состав средней школы милиции, учебных центров милиции

2. Рядовой и младший офицерский состав отделений милиции в ППС и в службе участковых уполномоченных

В качестве экспертов выступали:

3. Курсовые офицеры, работающие с переменным составом перечисленных учреждений
4. Руководители средней школы милиции и учебных центров МВД
5. Руководители отделений милиции и городских управлений внутренних дел

Мы также хотели понять отношение жителей городов к милиции и милиционерам, поэтому в каждом случае проводились фокус-группы и интервью с горожанами разного возраста и разной национальности.

Исходя из задач, поставленных в исследовании определялась география проекта. Мы исходили из стратегии известной в социологии как case-study или исследование случая. «Case study - исследовательская стратегия, направленная на глу­бокий, полный и комплексный анализ социального феномена на примере отдельного эмпирического объекта (случая). Очевидным достоинством метода является возможность получения более глубо­кой информации о латентных процессах, скрытых механизмах со­циальных отношений; только с помощью такого качественного подхода можно реконструировать сферу неформальных отношений, существующих между людьми» (Козина 1997: 177). Было выбрано три случая – населенных пункта, которые отличались по географическому положению, численности и этническому составу населения.

Случай 1 – это город Петербург, который представляет собой мегаполис с населением 4,6 мил. человек и находится на Северо-западе Российской Федерации. Он характеризуется этнически разнородным составом населения и сравнительно высоким уровнем жизни (средняя заработная плата составляет около 7,5 тыс. рублей). В городе существуют многообразные возможности для трудоустройства. Он, как и любой мегаполис, привлекателен для мигрантов не только из России, но и стран бывшего СССР.

Случай 2 – город Ставрополь - территориально находится на юге России и представляет собой крупный краевой центр с населением в 470 тыс. человек. Город характеризуется традиционно полиэтничным составом населения. При этом уровень жизни в сравнении с Петербургом относительно невысок (средняя заработная плата составляет 4,5 тыс. рублей). В Ставрополе наблюдается ограниченное количество рабочих мест. Можно сказать, что уровень безработицы достаточно высок. Эта ситуация осложняется значительным потоком мигрантов из соседних национальных республик.

Случай 3- город Новгород - вполне традиционный областной центр на Северо-западе Российской Федерации с доминирующим русским населением (96%). Миграционные потоки последних лет до Новогорода почти не докатились. Численность жителей города составляет 217 тыс. человек. Экономическая ситуация стабильная, но уровень жизни населения относительно невысокий (средняя заработная плата составляет 3,5 тыс. рублей). В городе низкий уровень безработицы, тогда как в области очень высокий, что порождает постоянный приток рабочей силы из села в областной центр.

Таким образом, география проекта позволяет рассмотреть три значительно отличающихся друг от друга случая, что дает возможность, хотя с понятными ограничениями, транслировать результаты исследования на более масштабный российский контекст.

Дизайн проекта определялся необходимостью прояснения этнической составляющей кадровой политики органов внутренних дел Российской Федерации и соотнесением ее с рамочными положениями практики полиции ряда европейских стран, принявших кодекс полицейской этики.

Если обратится к брошюре Шушкевича и Ефремовой (2004), где анализируется опыт полицейских ведомств различных стран, в частности Нидерландов, то мы сталкиваемся с мультикультурной установкой к формированию кадрового состава полиции: «Чтобы общество принимало полицию, состав ее подразделений должен быть многонациональным. Клиент полиции мультиэтничен, поэтому от полицейских требуется способность эффективно взаимодействовать с людьми различного национального происхождения» (Шушкевич и Ефремова, 2004: 46). В странах ЕС работа по преобразованию процессов рекрутирования, отбора, подготовки, контроля продолжается в настоящее время, а проблемы, с которыми этим странам приходится сталкиваться в формировании мульткультурной полиции, пока еще социологически не описаны. Однако, по мнению европейских экспертов, в настоящее время в рядах стражей порядка большинства государств Западной Европы пока еще недостаточно представителей национальных меньшинств (Шушкевич и Ефремова, 2004: 58).

В Российской Федерации тема представительства этнических меньшинств в милиции только начинает проблематизироваться. Органы охраны правопорядка в нашей стране существенно отличаются от полиции европейских стран по своему статусному и экономическому положению в социальной структуре. Финансирование милиции как государственного института на порядок ниже, а статус милиционера в профессиональной структуре общества далеко не так высок как, например, в европейских странах. Именно, в силу специфических особенностей российской милиции нам кажется своевременным начать дискуссию на тему этнических меньшинств в ее составе и их роли в повышении эффективности работы органов внутренних дел.

Это исследование кажется нам чрезвычайно актуальным, во-первых, потому, что его результаты позволят определить существующий в настоящее время уровень толерантности сотрудников МВД к коллегам, принадлежащим к «нетитульным национальностям», что, в свою очередь, позволит эффективно преодолевать в дальнейшем внутриинституциональные конфликты, которые могут возникнуть в результате ксенофобских установок. Во-вторых, проект создает предпосылки для начала открытой дискуссии по поводу этических норм, которые должны лежать в основе деятельности российских правоохранительных органов. И, в третьих, он позволяет заполнить пробелы социологического знания в области изучения современного положения российской милиции, которой в научной литературе последних лет фактически не уделялось внимания.

Обзор российской литературы по указанной проблеме показывает, что милиция как социальный институт фактически не привлекала внимания социальных исследователей. Можно выделить всего несколько работ, косвенно связанных с этнической проблематикой кадрового состава МВД. В середине и конце 90-х годов ряде статей делались попытки проанализировать перспективы кадровой ситуации в милиции до 2005 года (Тернова, 1999), при этом, в основном, использовались мнения экспертов. Автором статьи «ОВД в 2005 году» выявлены следующие основные тенденции в наборе кадров: в милицию будут приходить с одной стороны, бывшие военнослужащие в связи с сокращением армии, с другой стороны, люди с негативным жизненным опытом, для которых служба в милиции – последний способ избежать люмпенизации. Бывшие военнослужащие могут внести такие положительные установки, как дисциплинированность, исполнительность, трудолюбие, образованность, отрицательные – склонность к рукоприкладству, дедовщина, физическое принуждение. Тернова, ссылается на. результаты социологических исследований, которые показывают, что большинство сотрудников МВД к 2005 году будут мотивированы на достижение личной социальной и материальной стабильности, и слабо ориентироваться на профессиональный рост и эффективность работы милиции в целом. Этническая проблематика кадрового состава в данной публикации вообще не рассматривается. Некоторый интерес в связи с темой нашего проекта представляет диссертационная работа М.С. Нурбаева, сделанная на материалах казахской милиции (Нурбаев, 1994). Он актуализирует существующее противоречие между практикой кадровой работы в и отсутствием теоретически обоснованных знаний о влиянии межнациональных отношений на эффективность деятельности органов охраны правопорядка. По его мнению, это приводит к конфликтным ситуациям как на уровне различных социальных групп, так и на уровне субъектов управления (например, во время межнациональных конфликтов в Грузии, Южной Осетии, Киргизии коллективы подразделений внутренних дел делились по национальному признаку), к не всегда уважительному отношению к национальной культуре, традициям, обычаям, назначению на престижные и руководящие должности по национальному признаку, по родственным и земляческим связям (25% сотрудников). Нурбаев подчеркивает, что «если раньше, в советское время, считалось, что национальный вопрос в СССР решен и существует единая общность – советский народ, без возражений принималась «четырех членная» структура понятия нации, то сейчас этот вопрос широко дискутируется, с других позиций рассматриваются такие категории как этнос, раса, народность» (Нурбаев, 1994). Автор считает, что на основе этнических признаков в ОВД могут сформироваться неформальные клановые группы, объединенные целью максимального продвижения своих членов по служебной карьере. Идея разделения на «своих» и «инородцев» может сильно деформировать практику повседневной работы милиции. Вторая опасность, следуя автору диссертации, это религиозный фактор, однобокость в понимании которого может также привести к конфликтам. Выделяется такой практический элемент, как ношение религиозных атрибутов (крестиков, платков) вопреки требованиям строго соблюдения формы одежды и этикета. Работник милиции, по мнению автора, должен быть религиозно и политически нейтрален. К сожалению, более глубоких выводов по поводу дальнейшей динамики межэтнических отношений внутри подразделений МВД автор не делает.

Эти два исследования, фактически единственные социологические работы, посвященные кадровому составу МВД и этнической ситуации в структуре органов охраны правопорядка, показывают, что современная российская милиция для социологов является terra incognito, что позволяет говорить о особой актуальности нашего исследования.

По причине такого «информационного вакуума» мы посчитали важным помимо ситуации с этническими меньшинствами описать условия и практики функционирования милиции как социального института (см. параграф 2), выделив характерные особенности механизма кадрового отбора, финансирования и позиционирования милиции в глазах общественности, ибо без понимания этой внутриинституциональной специфики невозможно адекватно понять этническую проблематику кадровой политики МВД.

В качестве основной гипотезы мы выдвигаем тезис о том, что проблематизация положения этнических меньшинств в милиции характеризуется сотрудниками МВД как второстепенная тема, поскольку она практически полностью растворяется в социально-экономических проблемах органов внутренних дел, с которыми они столкнулись в последние десятилетие хронического недофинансирования (подробно этот тезис будет рассмотрен в параграфах 2 и 3 данного отчета). Дело в том, что по сравнению с советским временем финансирование МВД существенно сократилось, что в свою очередь привело к кадровому дефициту и низкой профессиональной мотивированности сотрудников. Рядовые милиции и младший офицерский состав получают зарплату, не позволяющую поддерживать минимально приемлемый материальный уровень жизни своих семей, что приводит к росту коррупции и, как следствие, закреплению негативного образа милиции в глазах населения. По этой причине милиция как институт сталкивается с ситуацией отрицательного отбора, то есть когда лучшие кадры уходят, а их место постепенно занимают все менее профессиональные и хуже подготовленные специалисты. Однако это вовсе не значит, что российская милиция пронизана толерантностью и практикует мультикультурную кадровую политику. Скорее можно говорить о том, что в этом отношении российская милиция в целом действительно отражает общие установки нашего общества, а значит в значиельной степени подвержена ксенофобии. Особенности отношения к этническим кадрам будут подробно описаны в параграфе 4.

В настоящий момент нет однозначных данных, которые бы говорили, что категория граждан, относящаяся к этническим меньшинствам («не русские», как назвали их наши информанты) пропорционально представлена в российской милиции, особенно на рядовых должностях. Мы предполагаем, что их присутствие в правоохранительных органах далеко не всегда приветствуется по причине приписываемой им этнической культуры/солидарности. В целом, можно предположить наличие структурной дискриминации представителей отдельных этнических категорий, что является отражением существующей в российском обществе ксенофобии, проецируемом на кадровую политику МВД. Поэтому важно понять, какие ресурсы для конструирования «этнических меньшинств» как проблемы используются в милиции и какие практики из этого следуют. В данном проекте нас особенно интересует вопрос о существующем в правоохранительных органах представлении об этнических различиях и влияние этих представлений на комплектацию кадрового состава МВД.

Прежде, чем приступить к описанию современных реалий положения и деятельности органов внутренних дел и особенностей отношения к этническим меньшинствам в милиции, нужно прояснить вопрос, что же понимается нами под «этническими меньшинствами». Как отмечает Сергей Соколовский, традиционными категориями российской национальной политики являются коренные народы, национальные (этнические) меньшинства и титульные (государствообразующие) нации (народы). Присущая современной российской власти склонность к политизации сферы межэтнических отношений в значительной степени способствовала неустойчивости понятийных и терминологических систем (Соколовский, 2002: 95). Однако терминологическая неопределенность характерна не только для постсоветской России. Например, «Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств», принятая Советом Европы в 1998 году, также не содержит определения понятия «национальное (этническое) меньшинство», поскольку Совет Европы и страны участницы так и не пришли к общему мнению по этому поводу определения. В тексте Конвенции указано, что каждая страна, ее подписавшая, имеет право решать, какие группы на ее территории должны именоваться «национальными (этническими) меньшинствами». Ссылаясь на Соколовского, можно привести определение понятие «национальных меньшинств», которое фигурирует в документах международного права, где под «национальным меньшинством» понимается любая совокупность граждан страны, меньшая по численности по сравнению с остальным населением, не занимающая господствующего положения, члены которой обладают особыми этническими, религиозными или языковыми характеристиками и проявляют солидарность в целях сохранения своей культуры, традиций, религии или языка (Соколовский, 2002: 96).

Однако, в ходе исследования, мы пришли к пониманию существенных отличий в представлении об «этнических меньшинствах» рядовых сотрудников органов внутренних дел и юристов, сформулировавших определение, цитируемое Соколовским. Российские милиционеры в массе своей относят к «этническим меньшинствам» прежде всего людей, отличающихся от «славянского фенотипа», то есть выделяют их по аскриптивным признакам внешнего вида: форме носа, цвету волос и т.д. Чаще всего «этнические меньшинства» определялись милиционерами с помощью этнонимического наименования «не русские», а также «кавказцы» и «нацмены». Это дает нам основания предполагать, что представители других этнических групп, например, украинцы, белорусы, карелы или немцы не воспринимаются сотрудниками как меньшинства, а их присутствие в органах МВД не проблематизируется. Можно сказать, что в представлении рядовых сотрудников милиции «этническими меньшинствами» являются прежде всего выходцы с Кавказа. Таким образом, мы, следуя феноменологическому подходу, именно в этом специфически узком понимании будем использовать термин «этнические меньшинства».

Итак, для анализа положения этнических меньшинств в российской милиции, мы сначала описываем контекст современного положения сотрудников органов внутренних дел (параграф 2), затем кратко описываем отношение гражданского населения к работниками милиции (параграф 3), чтобы учитывая все нюансы жизни российских милиционеров, перейти к этнической проблематике кадровой политики МВД, которая будет анализироваться в параграфе 4.

2. Проблемы российской милиции сегодня глазами милиционеров

Милиция относится к числу социальных институтов, которые вопреки многочисленным реформированиям и нововведениям во многом сохранили до настоящего времени советскую структуру, традиции и формы работы, развиваясь в рамках собственной институциональной логики. Милиция как институт обладает сильной и замкнутой корпоративной культурой. Ее характеризуют такие противоречивые признаки, как иерархичность, с одной стороны, и «семейственность» с другой, мускулинность и подозрительность к посторонним, специфический юмор и сленг. Социально-экономическая трансформация общества не могла не затронуть этот социальный институт. За последние 15 лет затраты государства на поддержание органов внутренних дел были резко сокращены, что привело к проблемам рекрутирования новых сотрудников. Профессия милиционера в глазах общественного мнения потеряла престиж, доверие населения к милиции падает, сами милиционеры столкнулись с проблемами недофинансирования и ограничения социальных льгот, как и многие другие профессиональные группы государственных служащих. Однако в отличии от последних, сотрудники милиции по закону не имеют права заниматься приработками, только если это не научная и не преподавательская деятельность. Это ограничение ставит их в еще более тяжелые материальные условия по сравнению с остальными госслужащими. В этой связи становится актуальным вопрос: что же движет людьми, которые связывают свою профессиональную карьеру с органами МВД?

2.1. Мотивы поступления на службу

Интервью, проведенные с различными категориями милиционеров, позволяют сделать вывод о том, что мотивы тех, кто не имеет жизненного опыта отличаются от мотивов милиционеров, кто до поступления на службу имел какой-то жизненный опыт и профессию.

Для первой категории милиционеров (курсанты средней школы милиции (СШМ), переменный состав учебных центров – рядовые милиционеры) прослеживается четыре основные модели мотивации выбора профессии:

1. Продолжение семейных традиций; причем, для СШМ такая мотивация характерна для 60% курсантов, для Ставропольского и Новгородского учебных центров – около 30%. Сюда же мы можем отнести советы друзей и знакомых, которые работают в правоохранительной системе и в милиции, в частности.
2. Высокий уровень безработицы, отсутствие рабочих мест в регионе, отсутствие профессии ведут к тому, что молодые люди после армии, чтобы избежать полной люмпенизации, поступают на службу в милицию. Этот мотив характерен для жителей перенаселенного юга страны (Ставрополь) и сравнительно небольшого областного центра – Новгорода.
3. Романтические обоснования привлекательности профессии милиционера. Ребятам нравится форма, опасная работа, так красиво показанная в фильмах, поэтому некоторые мечтают работать в милиции с детства. Правда, какая-то часть романтиков довольно быстро отсеивается на первых же этапах профессионализации.
4. Для юношей, поступающих в среднюю школу милиции, очень важным мотивом является отсрочка от призыва в армию.

Мы можем выделить также мотивы тех, кто пришел на работу в милицию, уже имея какой-то жизненный опыт за плечами:

1. Нравится разнообразная, не монотонная работа;

2. Бывшие армейские офицеры, ушедшие в отставку или уволившиеся по сокращению штатов, не могут работать на гражданских профессиях: «отношение, общение коренным образом отличается от того, что существует среди людей в погонах» (Новгород, м., старший офицер). Об этом же говорят рядовые милиции, которым нравилась служба в армии, но они не захотели продолжать ее на контрактной основе;

3. Привлекает возможность продолжить образование, например, учиться в высших учебных заведениях МВД на бюджетной основе.

4. Привлекает возможность выхода на пенсию по выслуге лет. Поскольку у участковых уполномоченных стаж идет как год за полтора, а у службы ППС год составляет 1,25, человек может начать получать пенсию в 40 лет при обязательном сроке службы в 20 лет.

Кроме этого, в интервью затрагивались такие темы, как социальная защищенность работы на государственной службе, которые, как преимущества, были отмечены в Новгороде: «За государством спокойнее стоять, и работать на государство лучше» (Новгород, м., рядовой милиции). Во-первых, идут гарантированные отчисления в пенсионный фонд. Для некоторых молодых людей из социально незащищенных слоев населения это важно. Они имеют перед своими глазами опыт родителей, получающих нищенскую пенсию, на которую невозможно прожить, и хотели бы избежать такой судьбы для себя в будущем. Во-вторых, молодых людей в Новгороде и Ставрополе часто не устраивает характер трудовых отношений на частных предприятиях, где заработная плата и социальные отчисления выплачивается не в полном объеме, больничный лист не оплачивается вовсе, а цели работы сосредоточены на «наживе определенного круга лиц», «обеспечении благополучия и благосостояния владельцев» (из интервью с рядовыми милиции в Новгороде и Ставрополе). В милиции выплачивается хоть и небольшая, но гарантированная заработная плата, премии и вознаграждения, установленные законом.

Многообразие мотиваций сотрудников МВД приводит к высокой текучести кадров в милиции. Так, например, желание получить отсрочку от армии и одновременно получить неплохую профессию, возможно, юридическое образование приводят молодого человека к тому, что в 28 лет он увольняется в самом расцвете профессионального опыта, уходит на более оплачиваемую работу в негосударственный сектор экономики. Милиция старается удержать людей с помощью поощрения восходящей мобильности перспективных кадров, а также посредством перемещения кадров из одной службы в другую в зависимости от потребностей и интересов работника. Но, по данным внутри ведомственной статистики, всего 30% сотрудников изначально мотивированы на службу в правоохранительных органах.

Основными путями, которыми молодые люди и девушки попадают на рядовые и младшие офицерские должности в органы охраны правопорядка являются средние школы милиции, где обучаются два года и учебные центры, где юноши, отслужившие в армии, проходят профессиональную подготовку в течении 6-7 месяцев. Система отбора кадров в МВД многоступенчатая и требует отдельного описания.

2.2. Система отбора кадров

В соответствии со статьей 19 Закона Российской Федерации «О милиции» и статьей 8 «Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации», утвержденном постановлением Верховного Совета Российской Федера­ции от 23 декабря 1992 года № 4201 на службу в органы внутренних дел принимаются только граждане Российской Федерации не моложе 18 лет и не старше 35 лет независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, способные по своим личным и деловым качествам, физической подготовке и состоянию здоровья исполнять возложенные на сотрудника обязанности.

Итак, чтобы стать милиционером, в качестве базовых условий необходимо иметь постоянное место жительство, то есть регистрацию, не иметь судимостей, желательно отслужить в вооруженных силах и иметь положительную характеристику с последнего места работы. Если эти условия соблюдены, то от будущего милиционера требуется написать заявление в районный отдел внутренний дел. После чего с кандидатом проводится собеседование, затем психологическое тестирование и медицинское освидетельствование. Больше всего кандидаты на должность опасаются психологического тестирования, так как по результатам тестов производится определяется профпригодность. Общий отсев кандидатов по итогам всех испытаний по оценке наших экспертов составляет примерно 30%. Следующим этапом для прошедших срочную службу в армии является стажировка. По закону она может длиться до года, на практике она обычно длится 6 месяцев, и оплачивается в размере половины оклада (1500-1900 руб. в месяц).

Если стажер отвечает требованиям отдела внутренних дел, его направляют на профессиональную подготовку в учебный центр, где он сдает вступительные экзамены и обучается на протяжении 6-7 месяцев. Небольшая часть соискателей отсеивается из учебного центра за нарушения дисциплины и неуспеваемость. Новгородский учебный центр участвовал в эксперименте по сокращению сроков стажировки и профессиональной подготовке рядовых милиционеров, когда фактически время профессионального обучения и стажировки совпадают, что приводит к сокращению подготовки кадрового работника с 13 месяцев до 6. По окончании учебы, успешной сдачи экзаменов стажер возвращается в откомандировавшее его РОВД уже полноправным сотрудником, аттестуется, получает должность, оружие.

Есть другой путь – через получение среднего специального образования в средней школе милиции. Молодые люди могут подать документы в кадровый отдел РОВД сразу по окончании средней школы. После чего обязательное собеседование, психологическое тестирование и медкомиссия. Если абитуриент успешно справляется с перечисленными испытаниями, РОВД направляет его на вступительные экзамены в среднюю школу милиции, где будущий милиционер учится два года, оканчивает учебное заведение в погонах младшего лейтенанта и возвращается в направивший его РОВД.

Система кадрового отбора жестко регламентируется нормативными актами, но наше исследование дает основание говорить о том, что требования к кандидатам год за годом снижаются в связи с большим недокомплектом и отсутствием желающих служить в милиции. Такая ситуация характерна для всех трех регионов. «Остаются, к сожалению, бездельники, которые нигде больше не потребуются… Вот сейчас мы в общем-то набираем сотрудников, скажем, не из лучших – выбора нет. …Не отбор, а набор» (Петербург, м., старший офицер). «Приходят двоечники и троечники, разве можно из такого сделать профессионала» (Новгород, м., старший офицер). В городах Новгороде и Ставрополе сотрудники учебных центров сетуют на то, что образовательный и профессиональный уровень стажеров значительно понизился: «И так видно – буквально, выпустился взвод, через 3 месяца подошел другой – разница! Вот я сейчас вспоминаю – 1997 г. и полгода назад. Разница эта во всем. В отношении в общеобразовательном уровне, в общем развитии, физической подготовке, отношении к делу. Не в лучшую сторону она идет» (Новгород, м., старший офицер).

Проблемой является не только низкий образовательный и культурный уровень соискателей, но и наличие вредных привычек, в частности алкоголизм, о котором особенно много говорили в Новгороде. Проблема особенно важна для тех районных отделов милиции, которые граничат с областью. Кадры не набрать, особенно это касается ППС и службы участковых уполномоченных, которые обслуживают сразу несколько деревень и какой-то участок в городе. Нам рассказывали, что если тракторист, молодой парень после армии, пьет не каждый день, а хотя бы через день, то его уже можно уговорить идти служить в милицию и постараться отучить от вредной привычки. Выбирать в этой ситуации не из кого. «Глубинку мы теряем» » (Новгород, м., старший офицер).

Все чаще стали встречаться случаи, когда в учебный центр и в СШМ берут на обучение с четвертой группой профпригодности. Психолог, обязанный отслеживать профессионально важные качества будущих милиционеров говорит, что за такими людьми устанавливается дополнительный контроль, проводятся собеседования: «Собеседование проводится только с теми, кому выставляется 4 группа пригодности, то есть кто не рекомендуется к обучению» (Петербург, ж., офицер среднего звена).

В Петербурге, а особенно в областном центре Северо-запада – Новгороде появилась тенденция увеличения доли женщин в различных службах милиции. Например, в учебном центре в Новгорода обучается 38% женщин. Наибольшее число женщин работает в паспортно-визовой, кадровой службе, канцелярии, в дознании, следователями (до 60% женщин), помощниками участковых, и даже во вневедомственной охране. Экономический фактор, лежащий в основе этого явления, понятен: мужчины не идут на низкооплачиваемые профессии, а женщин, в условиях дефицита рабочих мест, устраивает и небольшая заработная плата. «И если ничего не изменится с января, …скоро будет женский батальон, рота ходить, это ж вообще маразм до такой степени…» (Новгород, м., старший офицер).

На практике это означает, что у руководителя появляются дополнительные проблемы с обеспечением безопасности персонала. В одних случаях это осуществляется прямо, например, в одном здании с паспортно-визовой службой, где более всего женщин, расположен пункт ППС, где постоянно находятся наряд. В других случаях женщин стараются не брать на службу: «Ну не могу же я сделать женщину участковым, которая должна профилактировать население, дебоширов, пьяниц усмирять, по ночам ходить. Ну как я ей найду двух охранников?» (Новгород, м., старший офицер). Многие информанты говорили, что женщины прекрасно выполняют свои обязанности, исполнительны, дисциплинированы, по физическим параметрам иногда превосходят иных мужчин. Понятно, что по специфике работы, например, в ППС, должно быть как минимум две женщины для работы, «потому что забираем не только мужчин в пьяном виде, также и женщин, мужчины не имеют право их досматривать, досматривает только женщина в присутствии понятых женщин» (Новгород, м., старший офицер). Но есть перечень профессий на которых, по мнению информантов, должны работать только мужчины. Не всегда хорошо воспринимается женщина-руководитель: «Поначалу это воспринимается, прямо скажем, в штыки» (Петербург, м., офицер среднего звена). Хотя постепенно, если профессиональный уровень руководителя соответствует должности, нарабатывается авторитет, люди привыкают и работают спокойно.

В средней школе милиции в Петербурге конкурс составляет 1,8 человека на место и то за счет большого числа абитриентов-девушек, присутствие которых в школе квотируется 10-ью процентами: «Эти девочки, массу которых не остановить и не ограничить при приеме, потому что папы, звонки, невозможно. Девчонок пришло в 3 раза больше, за счет них конкурс и сделали, девчонок отсеяли, из парней человек 8-10 пришлось отсеять, все остальные будут учиться» (Петербург, м., офицер среднего звена).

Министерство внутренних дел в кадровой политике ориентируется на количественный показатели, по мнению наших информантов, пренебрегая качеством отбора и подготовки: «Там, наверху преследуют единственную цель - некомплект, то есть место надо застолбить милиционером. Пусть плохенький, пусть безграмотный, ну, может быть, немножечко дурной, но милиционер стоит. В крайнем случае, если он очень вспыльчивый, мы ему пистолет тогда не дадим, дадим ему палку резиновую. Да какой это постовой милиционер? Ноль от него, он никому не сможет объяснить, никому помочь не сможет, он себя защитить не может! Т.е. эта система требует такого реформирования, такой переоценки внутри системы, это колоссально. Параллельно необходимо и увеличение материального положения, жесткий контроль» (Петербург, м., старший офицер).

Какова же причина столь бедственного положения с кадрами в органах внутренних дел? Результаты нашего исследования дают основание предполагать, что проблема носит комплексный характер, однако основные причины связаны с хроническим недофинансированием милиции, неадекватным зарплате условиям труда, изношенной материальной базой и слабой социальной защищенностью сотрудников милиции. Рассмотрим эти факторы по порядку.

2.3. Финансирование милиции

Средняя зарплата рядового сотрудника милиции составляет 3,5 тысячи рублей. Эта сумма стабильна и одинакова во всех исследованных случаях. В некоторых регионах местная администрация, озабоченная ростом преступности на улицах, выделяет небольшие средства из своего бюджета, и тогда заработная плата участкового уполномоченного и милиционера ППС может достигать 5 тыс. рублей (Новгород). Везде, где бы не ставился вопрос о причинах бедственного положения современной милиции, нам в один голос указывали на уровень зарплат: «Милиция – это нищая, нищая структура». (Ставрополь, м., офицер среднего звена).

«Это не зарплата, на это семью содержать нельзя…» (случай P, м., старший офицер).

«Люди уходят только из-за того, что низкая зарплата» (Новгород, м., старший офицер).

Действительно, существующий уровень зарплат очень травматично воспринимается людьми в милицейских погонах. Он однозначно рассматривается как неудовлетворительный, особенно на фоне зарплат в рыночном секторе экономики. Руководители всеми силами пытаются сохранить кадровый состав: обещают повышение, взывают к патриотизму: «Я их правдами и неправдами упрашиваю остаться. …Они говорят, дайте нам денег, вот мне нужны деньги, нам тут за углом предложили 13000 за… работу, ну, как простому компьютерщику. Как их удержать»? (Новгород, м., старший офицер). Во многих интервью нам говорили, что заработка, если его экономить, хватает на одного человека, но если появляется семья, ребенок, то денег не хватает даже на базовые потребности.

По этой причине возникла еще одна проблема - нежелание милиционеров занимать руководящие должности. Например, нам говорили об этом в ОВД Новгорода. Это связано с тем, что резко возрастает ответственность («министерство сумасшедшие задачи сейчас ставит»), а заработная плата «за тяжелейшую долю несущественно разнится» (Новгород, м., старший офицер). Человек может спокойно жить и работать, не нагружая себя лишней ответственностью. Особенно характерна такая ситуация для службы участковых уполномоченных.

Нехватка кадров создает дополнительные нагрузки для всех подразделений. Условия работы обычно описываются как изматывающая рутина.

2.4. Условия работы в органах внутренних дел

Характерной чертой трудовых будней современной милиции является ненормированный рабочий день. Милиционеры работают с дополнительной нагрузкой, чтобы получить премиальные и поправить финансовое положение своих семей. С другой стороны, часто приходится работать без выходных. Нарративы имеют удивительное сходство в тональности: «Человек безвылазно работает, «Вихрь» и «Антитеррор» практически постоянные, где-то какая-то информация просочилась, соответственно, идут эти операции. Нарастает, естественно, физическая усталость, моральная усталость. Некоторые люди не выдерживают» (Ставрополь, м., старший офицер). «И надо мотаться, и пятьдесят дел одновременно, вплоть до кражи белья. И все на нем, и все давай-давай! А жалованье остается то же самое» (Петербург, м., старший офицер).

К ненормированному графику работы нужно добавить изношенность материальной базы отделов милиции. Не хватает всего: бензина, бумаги, компьютеров, спецтранспорта: «Ездят на задержание на трамвае, потому что экипажу на сутки дежурства полагается 20 литров бензина, и то не всегда он в наличии» (Петербург, м., старший офицер). В краевом центре на юге России один из слушателей учебного центра рассказывал, что три месяца стажировки он патрулировал улицы в гражданской одежде, потому что его отдел не мог выдать ему форму.

Немаловажным фактором является перманентное правовое реформирование, ведущее к изменению процессуальных практик и росту документооборота: «Вот в декабре месяце 2003-го года произошли изменения в уголовном кодексе, 276 изменений - это колоссально, это больше половины кодекса» (Петербург, м., старший офицер). Кроме того, изменения законодательства привели к введению ряда процедурных ограничений : «У нас сидит опер из ГУВД только за то, что зашел в квартиру. Работать стало невозможно. Всякие мерзавцы пишут жалобы, а после них проверки, проверки» (Петербург, м., старший офицер). «Как в старые времена? Да, я бы пришел и сказал самогонщику: «Петя! Завтра ты у меня будешь там-то и все». А сейчас извини, надо все законно, и чтоб понятые были» (Новгород, м., старший офицер). Человек, призванный защищать права других людей, тоже должен быть защищен, но пока что, по мнению информантов, происходит обратное.

Существенно сказываются на работе внутренние реформы МВД, которые который год проводятся в стране. Это, во-первых, структурные изменения, во-вторых, изменения в системе социальных льгот милиционеров. Структурные изменения безусловно являются фактором, вызывающим напряженность в коллективе в связи с высокой степенью неопределенности по ряду параметров. Например, управление по борьбе с организованной преступностью реформируют четвертый год. Как говорят наши информанты, хочешь что-то развались – займись реструктуризацией. Но более острым вопросом является снятие всех социальных льгот с милиционеров. Сотрудники органов охраны правопорядка возмущены тем, что в СМИ широко освещается тема реформ в правоохранительной системе, в том числе ее финансовое подкрепление, но куда «вбухали столько денег», кроме заработных плат в министерстве, никто не понимает.

Таким образом, служба в милиции сопряжена с большими нагрузками, что в очень незначительных размерах компенсируется премиями и вознаграждениями. При этом социальная защищенность сотрудников милиции весьма ограничена. Государственная политика в этом вопросе стремится к минимизации затрат.

2.5. Социальная защищенность сотрудников милиции

Еще пять лет назад сотрудники МВД имели достаточно объемный социальный пакет: 50% оплаты стоимости коммунальных услуг и услуг связи, бесплатная медицинская помощь, санаторно-курортное лечение раз в год, бесплатный проезд по городу и к месту отдыха сотрудника и одного члена семьи, предоставление служебного жилья отдельным категориям сотрудников. К 2004 году были сняты оплата коммунальных услуг и предоставление служебного жилья. С 1-го января 2005 года с введением в действие нового закона остается только бесплатное медицинское обслуживание. «У нас это будет компенсироваться повышением окладов, надбавками к основному окладу за сложность-напряженность и специальный режим службы» (Петербург, м., старший офицер).

С 1 января бюджетникам должны повысить уровень заработной платы на 20%, эта цифра не компенсирует снятие льгот, в особенности транспортных расходов по долгу службы. Ситуация очень острая, руководители говорят так: «Вопрос стоит так: как с первого января сохранить личный состав» (Новгород, м., старший офицер). Для всех категорий милиционеров необходимо перемещаться по городу с различными целями, как они говорят, в день не один раз (в прокуратуру, в следственный отдел и т.д.). В интернетовском форуме очень эмоционально обсуждается этот вопрос, милиционеры делятся впечатлениями, как ездят зайцами в транспорте, а потерпевшие недавно принесли в знак благодарности не водку или коньяк, а карточку на проезд в транспорте. И если сейчас обсуждается вопрос о сохранении бесплатного проезда для милиционера в форме, то такие категории, как оперативные работники останутся «за бортом». Остается только надеяться, что «реформа все-таки даст какие-то результаты» (Петербург, м., старший офицер).

Одной из острейших проблем является жилье. Министерство внутренних дел не располагает ресурсами, чтобы предоставить служебное жилье даже участковым уполномоченным, которые по должностной инструкции должны проживать на своем участке. Однако сейчас предпринимаются некоторые действия по улучшению этого положения. Например, в Петербурге в 2004 году, было выделено 33 служебные квартиры для участковых, но учитывая их количество в кадровой структуре мегаполиса – 1599 должности, то тот объем обеспечения жильем, который реализуется выглядит крайне незначительным. Что касается сотрудников других подразделений, то для них получение квартиры или даже комнаты в общежитии является несбыточной мечтой: «Я сейчас в звании подполковника, имею 21 год выслуги, а живу с семьей в студенческом общежитии в двух комнатах, и, по большому счету, никаких просветов нет, и это характерно. Да, почти половина в таких условиях находится. С чем это связано, понятно. У нас, в общем-то, все эти гарантии и обеспечение социальных льгот было заморожено» (Петербург, м., старший офицер). Такое положение с жильем характерно не только для мегаполиса, но и для провинциальных городов: «Очень, конечно, тяжело в этом плане. Все ж ребята молодые, мало, кто из них имеет своё собственное жильё. Очень многие снимают квартиры. В Ставрополе сейчас однокомнатная квартира, чтобы снять, надо не менее четырёх тысяч, то есть заработной платы одному не хватит. Они как-то объединяются, снимают эту квартиру втроём, вчетвером, чтобы как-то жить» (Ставрополь, м., старший офицер). В Новгороде рядовые милиции рассказывали о таких же проблемах.

Проблему жилья решают по - разному, в зависимости от возможностей. Кто-то живет в общежитии, кто-то с родственниками, иногда используются и полулегальные варианты: «Если участковый идет работать участковым, ему государство обязано предоставить жилье. А если ему государство будет говорить, ищи себе квартиру, и вот он ходит по земле, ищет одну квартиру брошенную там, кто-то умер, кто-то уехал, кого-то посадили, еще что-то. Приходит в администрацию, ему говорят, это все здорово, спасибо тебе. Еще вот три таких найдешь, одну получишь. Вот участковый бегает, ищет» (Петербург, м., старший офицер).

В условиях недостаточного финансирования и резкого сокращения социальных гарантий многие сотрудники МВД в частном порядке решают проблемы с жильем и дополнительными заработками. По косвенным свидетельствам можно предположить, что в милиции существует целый спектр легальных, полулегальных и откровенно криминальных практик пополнения скудного государственного оклада. Начиная от законодательно запрещенных подработок на охране разнообразных объектов и кончая настоящей коррупцией и участием в организованных преступных группах.

2.6. Коррупция в милиции

Не касаясь пока образа милиции, который существует у населения, можно сказать, что сами милиционеры достаточно спокойно признают факт коррумпированности многих своих коллег: «Я ему говорю: «Чего не уходишь-то?» - «Земля кормит». Территория кормит. То есть находят где-то варианты. Естественно, на территории есть какие-то контролируемые объекты, из которых можно где-то что-то поиметь. Где-то за решение вопроса, где-то чисто просто подрабатывать на этих объектах. Ну, как-то перебиваются» (Петербург, м., старший офицер). Корпоративная этика не восстает против ситуаций мелкого злоупотребления служебным положением. Оправданием обычно являются тяжелые условия жизни современного милиционера и общий упадок общественных нравов: «Милиция – это не другая часть общества. Люди приходят в милицию с гражданского общества. И, естественно, все болезни, которые имеют место в гражданском обществе, имеют место и в милиции. Если идет рост и переплетение криминальных структур в обществе, то это коснется и милицию в том числе» (Петербург, м., офицер среднего звена). «Вот эта нищета, Вы меня извините, она к чему приводит, она приводит ко всем вот этим негативным... К коррупции! Есть у меня возможность, я охраняю рынок, я, естественно, маленький глаз закрою на то, что она не убрала, мне за это какой-то пакетик, мне за это презентик, мне за это то... Это однозначно только материальная сторона. Мое глубокое убеждение - сделайте большую высокую, очень хорошую зарплату, но и создайте контролирующий орган. Это то, что в милиции есть - служба собственной безопасности. Создайте контроль, чтобы я боялся, я б за это кресло двумя руками держался, и если мне кто-то что-то принес, я б сказал, уйди отсюда, уйди. Мне дорого это место. Это место кормит меня и мою семью. Но я 100% также убежден, просто это невыгодно для нашего руководства особенно» (Петербург, м., старший офицер).

Причем, ситуация с коррупцией отличается по регионам. Правда, мы можем сказать об этом только со слов наших информантов. В Новгороде милиция «отделена от деления денежных потоков» и взятки если и берутся, то по мелочи. В Ставрополе зафиксирован самый высокий уровень коррупции внутри милиции, чтобы попасть на работу в милиции на определенную должность, нужно иногда заплатить немалые деньги (как нам говорили, от $10 тыc). Милиция города включена в коррупционные сообщества власти и бизнеса. В Петербурге процессы также сложные и противоречивые, но характерны высказывания, что за заработную плату можно только придти на рабочее место.

Самое страшное, по мнению информантов, что за взяточничество «нет вечного позора, …никто еще не садился. Вот когда будет в законе прописано: нарушил, дал взятку – однозначная мера наказания – лишение свободы, тогда это что-то может изменить» (Новгород, м., старший офицер).

Естественно, что подобные практики не создают органам охраны правопорядка положительно имиджа. В нашей стране, где им традиционно приписывалась почти исключительно карательная функция, сформировалось устойчивое негативное отношение к людям в милицейской форме. Многочисленные статьи в желтой прессе, детективы в бумажных обложках с российской спецификой, телевизионные сериалы, а часто и личный опыт общения с сотрудниками милиции укрепили профессиональную стигму милиционера.

2.7. Стигматизированность профессии милиционера

Стигма, в понимании Гофмана, это качество выдающее какое-то постыдное свойство индивида, причем характер этого качества определяется не самим качеством, а отношением по поводу него (Гофман, 2001). Милиционеры очень болезненно воспринимают негативное отношение общества. Их отличительный признак – форменная одежда, - становится стигмой в публичных местах: «Конечно неприятно. Я даже в форме стараюсь домой не ездить. Народ сейчас пошел дикий в лицо не скажут, а вот когда едешь в метро и за спиной слышишь «мент поганый»… противно» (Петербург, м., рядовой милиции).

Все информанты сетуют на то, что государство не озабочено созданием положительного имиджа российской милиции. В СМИ, по мнению информантов, нет единой выверенной линии в отношении правоохранительных органов. То нагнетается волна об «оборотнях в погонах» в период предвыборных кампаний, то один за другим выходят сериалы про умных и веселых «ментов». Это не приносит пользу ни милиции, ни тем, кого она охраняет и защищает. Многие наши информанты из всех трех регионов вспоминали дело об «оборотнях в погонах» как клеймо: «Наши руководители поставили нас в такое положение, когда по всем каналам такие вещи про милицию говорят, что форму на улице носить стыдно. Что бы не случилось, во всем виноваты «оборотни в погонах». А если, я допустим скажу «оборотни в белых халатах», вы что же лечится не пойдете» (Ставрополь, м., старший офицер) или еще один нарратив: «Милицию не любят, за что ее любить? Это карающий орган. Но не только карающий, но и помогающий. Сегодня авторитет милиции, начиная с руководства, настолько ниже опустили вот эти показные, я бы сказал, показные чистки, «оборотни в погонах», статьи в газетах. Очень много хороших ребят работает и девочек тоже. Ну, зачем о них писать, давайте лучше что-нибудь, негатив напишем какой-то! Он присутствует, да, он есть. Вопрос, надо ли все это показывать на широкую аудиторию?» (Петербург, м., старший офицер).

Такая стигматизация имеет прямые практические следствия. Как отмечал один из информантов: «Сейчас все считают за святое дело оскорбить, унизить, побить милиционера. Полностью общество изменилось. Не боится милиции» (Новгород, м., старший офицер). Участковые постоянно сталкиваются с ситуациями, когда их стараются подставить и скомпрометировать: «Есть люди, которые делают так, чтобы участкового унизить. Звонят начальнику милиции, что Андрей с баяном пьяный ходит по деревне, приезжают, а я у Михаил Ивановича сижу» (Новгород, м., старший офицер). Водители, увидев человека в форме, голосующего на обочине, проезжают мимо, «то ли бояться, то ли ненавидят вообще милицию» (Новгород, м., офицер среднего звена).

Работать в таких условиях трудно. Участковые уполномоченные рассказывали, что помогают сейчас только старики. Большинство преступлений по горячим следам раскрывается с их подсказки, «я бы им памятник ставил, фактически раскрывают преступления - это бабки, дедки» (Новгород, м., младший офицер). А молодежь «знает свои права», ведет себя агрессивно, ведет себя потребительски: «Я вам плачу налоги, и все, вы должны» (Новгород, м., старший офицер).

По мнению милиционеров, неблагоприятный имидж, низкая престижность профессии вытекают из отношения общества к закону и низкой правовой культуры населения. Ощущение правового беспредела, незащищенности от криминала в обыденной и экономической жизни ставятся в укор именно милиции. На уровне личных контактов зачастую низкая культура обеих сторон приводит к взаимным недовольствам и претензиям. «Я Вам скажу, мало, к сожалению, информации у простого гражданского населения об аспектах милицейской службы. Где, в основном, видна милиция? Это ППС, сержантский и рядовой состав. Что это за люди? Здесь, в принципе, особых усилий не надо, чтобы понять, что это за люди. Это люди, которые с армии где-то не нашли себя, подались в ряды милиции. Маленький оклад, небольшие пожелания от жизни дальнейшей… Не самый цвет, к сожалению» (Петербург, м., старший офицер).

Таким образом, милиционер в современной российском обществе – это человек часто не очень хорошо профессионально подготовленный, получающий зарплату 3,5 тыс. рублей, лишенный социальных гарантий и презираемый общественным мнением.

3. Отношение населения к милиции

Отношение населения к милиции – хорошо изученная тема, в России проведен ряд исследований по этой теме (Мазаев, 1997; Безаев, 1999; Гилинский, 2003; Отношение к милиции... 2004; Гудков, Дубин и Леонова, 2004 и др.). Этот вопрос нас интересовал в рамках нашего исследования в связи с ответом на вопрос – почему население городов из числа этнических меньшинств не идет работать в милицию на рядовые должности? Что влияет на выбор иной профессии и каково отношение к милиции населения?

В предыдущих разделах отчета описаны социально-экономические трудности милиции и те формальные барьеры (регистрация по месту жительства), которые не позволяют национальным меньшинствам из числа мигрантов пойти работать в МВД. Низкие зарплаты и отсутствие регистрации лежат в основе иного профессионального выбора. Модель экономического поведения мигрантов, когда они стремятся занять ниши малооплачиваемых профессий, не срабатывает в данном случае именно по причине отсутствия регистрации. Вторая причина – это целенаправленный переезд в другой регион с целью зарабатывания денег торговлей, строительством, то есть в тех экономических нишах, где уже работают «земляки» новых мигрантов. Поиски другой работы становятся не актуальными. Как правило, такая работа находится через мигрантские сети взаимопомощи, которые также имеют свой экономический интерес в притоке новой дешевой рабочей силе.

Третья существенная причина, которая отсекает поток желающих служить в милиции как из числа этнических меньшинств, так и из числа коренного населения – это отрицательный образ милиции в глазах населения. Стигматизированность образа милиционера в обществе настольно явно выражена, что, по мнению жителей городов, в милицию на рядовые должности идут те, у кого нет ресурсов, нет профессии, нет иного выбора. Сводный портрет милиционера глазами горожан весьма непригляден: молодой человек, мало профессиональный, необразованный, любит выпить, берет по мелочи взятки (крупные взятки берут большие чины), чтобы прокормить себя и семью, за физической формой и внешним видом особенно не следит, многие приходят в милицию временно, как только находят лучшее место – уходят. «Это не совсем положительные и не совсем отрицательные люди» (житель Новгорода). иногда мы сталкивались с позицией, когда граждане высказываются, что сотрудники милиции не виноваты, что они такие, виновата система, виновато общество, виновато государство, которое не оценивает по достоинству тяжелый труд милиционера. Среди них много добросовестных, порядочных людей, но жизнь их заставляет «крутиться». Еще крутиться заставляет, по мнению горожан, типичный российский менталитет: человек хоть с небольшой властью привык пользоваться ею и воровать, «русский человек воровал и будет воровать, сколько бы ему не платили» (типичное высказывание жителей трех городов).

Собственно, поэтому милиции не доверяют. Образ милиции глазами горожан также довольно мрачен: это перегруженная работой, плохо оснащенная, заорганизованная структура, не контролируемая обществом, коррумпированная, принимает меры только тогда, когда что-то произошло, не проводит профилактику.

Мы можем уточнить и разделить мнения трех категорий населения, с которыми мы беседовали, относительно милиции:

1. Те, кто так или иначе сталкивался с работой милиции, среди них есть и потерпевшие.
2. Те, кто служил сам в милиции или имеет родственников, друзей, работающих в милиции.
3. Те, кто имеет представления о работе милиции только из СМИ.

Для первой категории граждан характерна несколько агрессивная реакция на работу милиционеров. Милиция не в состоянии помочь, если угоняют машину, если крадут личное имущество, потому что там работают «не профессионалы». Более того, милиция сама ведет себя недопустимо – незаконные задержания, избиения, милиционеры не прочь отнять деньги и мобильные телефоны: «У меня, лично, есть брат. Он шел домой немного выпивший. Милиция остановила его, обыскала. Забрали ключи, забрали сотовый телефон, забрали еще чего-то. Может, деньги. Ну, он особо не рассказывал, может, и избили. Он пришел домой, а на следующий день он уехал, мы не успели заявить, ему надо было уезжать с утра. Ну, естественно, никакого доверия к милиции нет» (житель Новгорода). «Запихивают в УАЗик по 10 человек, хотя там может поместиться 4 человека, по 3-4 часа держат в участке, потом отпускают. И им за это – никакого наказания, хотя это прямое нарушение прав человека» (житель Ставрополя). Особенно много претензий к работе ГИБДД (эта служба не была предметом исследования), которые берут взятки.

Информантов не устраивает отношение милиционеров к населению: невежливое обращение, неуважительное отношение, появление на работе в нетрезвом состоянии, неряшливый внешний вид. «Сегодня забыли о том, что такое белый воротничок. Пояс должен быть не на пупке и ниже, а на поясе, где ему положено быть» (житель Ставрополя).

В основе этих негативных проявлений лежат, по мнению горожан, три фактора:

1. Низкий социально-экономических статус профессии. Это приводит к набору в милицию кадров с низкой культурой, образованием, которые воспроизводят эти нормы общения на службе. «Гражданин, иди сюда. А ну-ка документы» (житель Ставрополя). Низкая оплата труда, по мнению горожан, приводит к стремлению заработать карманные деньги нелегальными методами.
2. Недостаток психологических знаний в практической работе. У рядовых милиционеров не хватает знаний о психологии людей, они не умеют устанавливать контакт, выходить из сложных конфликтных ситуаций с учетом интересов граждан и с учетом реализации собственных законных требований, внешне угрюмы и неприветливы.
3. Но самое главное, о чем говорилось в интервью, это то, что менталитет милиционеров искажен в сторону доминирования властных полномочий: «Милиция – то же самое, что армия, только в армии отношение армейца к армейцу, а тут милиция у нас относится так, будто армия – это весь народ. Понукать ими надо и так далее, это ж не так, у нас ведь демократия» (житель Новгорода). «Они идут в милицию для получения хоть небольшой, но власти, а наличие формы ведет к свободе действий. Они этим пользуются» (житель Ставрополя). Для сравнения: в западных странах постулируется, что гражданин – это, прежде всего, клиент и партнер полиции, полиция работает для него и ради него.

Для второй категории горожан (тех, кто имеет представление о работе милиции) характерно «понимающее отношение» к милиции, иногда даже сочувствие: «Ушли друзья из органов, потому что денег там не платят. А кто остался, тот вертится. Их тоже винить нельзя, им семьи кормить надо как-то» (из интервью). «Милиция здесь ни при чем. Людям не дают зарабатывать нормальные деньги, просто не платят» (из интервью). Информанты подчеркивали, что особенность работы милиции – ее незаметность, работа не может быть на виду у всего общества, жителей города, такова ее специфика, поэтому людям трудно судить о ее работе. Те, кто имел опыт работы или друзей в милиции подробнее поясняли свою точку зрения: «По оперативной информации работают. Эта информация, она скрытая, никто вам даже не расскажет» (из интервью).

Третьей категории горожан (те, кто имели контакты с милицией не больше, чем в паспортно-визовой службе) свойственно вспоминать о милиции своего города больше положительные, чем отрицательные явления, события, факты, и поэтому о негативных тенденциях, таких как «оборотнях в погонах», взяточничество они говорили как о тенденциях в милиции вообще, а не о милиции города. Им хочется верить, что родная милиция настроена патриотически, охраняет горожан, образ милиционера ассоциируется с киноперсонажами из фильмов «Менты» и «Улицы разбитых фонарей». Это такие веселые, самоотверженные, находчивые, профессиональные ребята, которые, не считаясь ни с чем, исполняют свой долг, оберегают покой горожан и восстанавливают справедливость.

Важно, по мнению горожан, повысить социальный и материальный статус милиционеров, уделять серьезное внимание материальному обеспечению, повысить требования к отбору кадров, их профессионализму, выполнению должностных обязанностей. Особое место должна занимать служба собственной безопасности. «И чтобы в проверках участвовали не только милицейские чины, но и гражданское общество» (житель Ставрополя). Милиционерам необходимы серьезные юридические, психологические знания, четкое усвоение норм общения с гражданами. «Надо брать в милицию меньше, да лучше» (житель Ставрополя).

Важным моментом для нашего исследования является тот факт, что население российских городов не готово видеть на улицах милиционеров из «числа лиц кавказской национальности». Чем более моноэтнично население города, тем более выражена эта тенденция. Это связано с ростом расизма в российском обществе и нарастающей «кавказофобией» в связи с террористическим актами, прокатившимися по стране. Горожане не хотят, чтобы власть, одним из институтов которой является милиция, «была в руках у лиц не славянской национальности». В каждом из городов мы столкнулись с этой проблемой. Например, в мегаполисе Р, когда из-за нехватки личного состава милиции одно время улицы патрулировались военнослужащими – срочниками из числа войск МВД, укомплектованных людьми разных национальностей, в том числе из кавказских регионов. По рассказам милиционеров, поступили жалобы от жителей города и множество вопросов в связи с этим, большинство из них можно свести в одному: «А что, у нас теперь не только на рынках, но и на улицах будут «кавказцы»? Мы против» (Петербург, м., старший офицер). Особенно реагировало пожилое население. Это высказывание – наглядное отражение устойчивых ксенофобских установок в российском в обществе.

Мы заметили, что если люди толерантны, воспринимают миграционные процессы как естественные события в жизни государства («Россия большая, пусть приезжают, работают. Ну допустим, на рынке те же они фруктами торгуют, если у них это лучше получается, чем у русских людей, почему бы и нет?»), то они не выставляют каких-то особых требований к национальности милиционера. В противоположном случае мы наблюдаем резкую и нетерпимую реакцию. Это позволяет сделать вывод о том, что при том уровне расизма, который сейчас существует в обществе, увеличение «лиц кавказской национальности в милиции» приведет у общему росту ксенофобии в обществе.

4. Милиция и этничность

Одна из основных задач исследования касалась прояснения уровня ксенофобии и толерантности среди рядовых сотрудников МВД. Исследователей также интересовала представленность различных этнических меньшинств в кадровой системе низовых уровней милиции в трех городах. Мы исходили из представления о том, что эффективная система охраны правопорядка, как и любая другая государственная система, должна отражать этнический состав населения, то есть иметь в числе своих сотрудников людей, принадлежащих к этническим меньшинствам. Эта, так называемая, «положительная дискриминация» меньшинств имеет целью изменение ксенофобских установок и распространение терпимости по отношению к различным культурным группам. Однако прямолинейное копирование ее в российских условиях вызвало у исследователей некоторые сомнения в эффективности подобной политики, о чем будет подробно сказано в параграфе 5 – «выводы и рекомендации».

Российское общество по оценкам многих социальных исследований проникнуто ксенофобическими установками. Например Алексей Малашенко в введении к сборнику «Нетерпимость в России: старые и новые фобии» пишет: одной из гнетущих проблем современного российского общества становится ксенофобия, неприязнь к чужакам – иным этносам, религиозным меньшинствам, к специфическим, заметно отличающимся от большинства общества … социальным группам, например, мигрантам (Малашенко, 1999: 6).

Милиция как социальный институт во многом отражает все достоинства и пороки общества, безопасность которого она призвана охранять. Странно было бы ожидать, что распространенная в обществе ксенофобия каким-то образом минует органы внутренних дел.

В ходе исследования мы выявили два уровня, на которых существуют дискриминационные практики по отношению к этническим меньшинствам, к которым в структуре МВД относят, прежде всего выходцев с Кавказа. Первый и самый важный уровень можно определить как структурный. Он заключается в системе отбора кадров и позволяет фильтровать желающих получить милицейские погоны по формальным признакам. Как уже отмечалось в параграфе 2, на службу в органы внутренних дел принимаются только граждане Российской Федерации не моложе 18 лет и не старше 35 лет независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, способные по своим личным и деловым качествам, физической подготовке и состоянию здоровья исполнять возложенные на сотрудника обязанности. Так гласит закон «О милиции». Однако при анализе существующего механизма приема новых кадров в ОВД, мы обнаружили практики, которые формально противоречат 8 и 19 статьям федерального закона «О милиции», где постулируется возможность поступления на службу «независимо от места жительства». В настоящее время повсеместным правилом приема на службу является наличие регистрации в том населенном пункте, где человек планирует устроится работать в милицию. Таким образом, отсутствие или непропорционально малое присутствие этнических кадров в российской милиции объясняется не столько ксенофобскими установками руководящих МВД чиновников, сколько наличием банальных еще советских правил разрешительной регистрации и системой паспортного режима. Значительная часть этнических меньшинств, которые проживают в трех исследованных населенных пунктах, являются мигрантами, приехавшими в Россию после распада СССР. Многие из них имеют серьезные проблемы с жильем, цены на которое растут год от года. Отсутствие собственного жилья порождает проблемы с регистрацией, без чего невозможно получить место в государственном секторе занятости. То есть человек, не имеющий прописки в населенном пункте, не имеет права устраиваться фактически на любую государственную службу, в том числе и в милицию. Это институциональная дискриминация лишает значительное число мигрантов потенциальной возможности попасть на службу в МВД. Как подчеркивал Александр Осипов: паспортная система может функционировать, только если она подкреплена жесткой системой контроля и санкций. Милиция старается этой задаче соответствовать. В стране идет практически непрерывная облава на не прописанных и не зарегистрированных: у людей проверяют документы на улицах, в помещениях, на рабочих местах и пр. В первую очередь внимание обращается на тех, кто выглядит иначе, чем большинство, в основном на выходцев с Кавказа и из Средней Азии. Одно из понятий действующего законодательства – «постоянное проживание» – толкуется практически всеми официальными лицами как наличие регистрации. Эта позиция произвольна, она не основана на законе, но, несмотря на все аргументы, остается в целом неизменной (Осипов, 2004: 26).

Складывается интересная ситуация. В то время, как органы охраны правопорядка как институт остро нуждаются в кадрах, люди, возможно согласившиеся бы на низкую оплату и тяжелые условия труда ради закрепления в легальном государственном секторе, формально лишены такой возможности. Мигранты из стран СНГ, значительная часть которых испытывает проблемы с регистрацией, с одной стороны, не могут получить доступ к трудоустройству в государственном секторе, например, в милиции, а с другой стороны, становятся жертвами часто противозаконных и направленных на личное обогащение действий сотрудников милиции. Сами защитники правопорядка рассматривают отсутствие этнических мигрантов в своих рядах как нежелание заниматься тяжелой и опасной работой: «А зачем им это? Они на рынке в день зарабатывают столько, сколько я в месяц получаю» (СПб., м., младший офицер). И только очень немногие сотрудники милиции видят причину в самой законодательной системе:

«Я не знаю, почему их мало приходит. Ну, видимо, обусловлено тем, что, может быть, просто нет ни паспортов, ни регистраций, ни привязки, ни квартиры – ничего» (Новгород, м., начальник отдела милиции). Паспортная система была и остается механизмом управления движением, отчасти занятостью и социальным статусом населения внутри страны (Осипов, 2004: 27).

Помимо стркутурной дискриминации через требование обязательной прописки, существует и прямая дискриминация, отражающая ксенофобские установки отдельных сотрудников МВД. Особенно ярко эта форма дискриминации проявила себя на юге страны, где представителей этнических меньшинств было численно больше, чем в мегаполисе P и среднем по размеру областном центре Северо-запада N. Представители кадровых отделов и начальники достаточно высоких рангов в случае S многократно указывали исследователям на тот факт, что этнические меньшинства «имеют свои интересы в милиции», подразумевая криминальные мотивы. Некоторые делились своими опасениями, что «стоит только, скажем так, одному человеку где-то, как-то закрепиться, и они начинают тянуть друг друга. <…> Мне кажется все-таки национальное меньшинства становится… они уже не меньшинствами становится, а большинством» (Ставрополь, м., старший офицер). При этом существуют стереотипы, что этнические меньшинства в отличии от «русских парней» «ищут там где потеплее», то есть для них характерна трусливость: «там, где стреляют - там только одни русские» (Ставрополь, м., офицер среднего звена). Но нельзя сказать, что подобные ксенофобские установки имеют массовый характер.

Важно отметить, что примеры открытой ксенофобии встречались только при анализе системы отбора кадров. Случаи дискриминации единичны, но показательны. Например, история, рассказанная одним из офицеров средней школы милиции:

«Сослуживец у меня был, у него фамилия была Абдуллаев, и тоже получилось, что он уволился с вооруженных сил, потому что его на год хотели запереть в Таджикистане, он служил в погранвойсках. А вы знаете, наш московский погранотряд сколько потерь понес, особенно в начале 90-х, там вообще беспредел был, немеряно наших гибло. Жена воспротивилась, чуть ли не до развода, ну, естественно, он отказался. Его уволили по дискредитации, ну, он статью потом себе отсудил, потому что у него в личном деле ничего, кроме поощрений и благодарностей не было, но дело не в этом. Перебрался сюда в Питер, решил пойти в милицию. И как раз тут были установки – «кавказцев не брать». Ну какой он кавказец, на него глянешь, и не скажешь, что он кавказец.

Вопрос: По фамилии судили?

Ответ: Да, по фамилии, не глядя, что он офицер вооруженных сил, что его отец офицер внутренних войск СССР был. Его не брали. Вот три года мыкался, пока не поменял фамилию, взял фамилию жены. И сразу устроился на работу» (Петербург, м., офицер среднего звена).

Как отмечал один из информантов, очень важной оказывается позиция начальника отдела кадров: «Это будет зависеть от предрассудков его непосредственного начальника (начальника отдела кадров – Б.Г. и Л.Е.). Ну, не любит он армян. И когда дойдет до дела: кого назначить, то он скажет: «Давай, назначим вот этого. Он похуже, конечно, пьяница, но, ладно, поправим». Здесь очень много таких вещей. Формально каких-то узаконенных препон сейчас нет. Раньше были. Были всякие указания, квоты. И на назначения, и сдавались отчеты о том, как себя ведут немцы какие-нибудь. Сейчас нет таких приказов или распоряжений и все от позиции начальника зависит» (Петербург, м., старший офицер). То есть иногда личная позиция или стереотипные представления милицейских чиновников могут создавать условия для дискриминации по этническому признаку. Можно предположить, что эти ксенофобские установки имеют своим источником обывательские стереотипы и практики советского времени, когда, по информации наших экспертов, действительно существовали закрытые приказы по ограничению доступа в МВД представителей некоторых национальных меньшинств, а так как многие сегодняшние милицейские начальники начинали свою карьеру в советское время, то наличие у них ксенофобских установок не удивительно. Еще одним примером дискриминации при поступлении на службу может служить история следователя из населенного пункта S. Ему пришлось проходить стажировку в отделе внутренних дел на протяжение прочти года, вместо прописанных в законе 6 месяцев: «я еще раз говорю, я - карачаевец, ну, может, я дольше других проходил стажировку, ко мне присматривались». Стажировка оплачивается в размере половины оклада, поэтому такое промедление с принятием в ряды сотрудников достаточно существенно.

Исходя из изложенного выше, можно констатировать, что в системе МВД ксенофобия в отношении этнических меньшинств проявляется на двух уровнях: структурной и прямой дискриминации. Обе они связаны с механизмом приема на службу. Здесь важно подчеркнуть тот факт, что исследование не дало нам возможности зафиксировать случаи проявления ксенофобии, которые бы имели место непосредственно в ходе службы. Вероятно, это вызвано ограниченными сроками исследования, которые не дали нам возможности провести полномасштабное включенное наблюдение повседневных практик несения службы. На данном этапе проекта мы можем говорить только о дискриминации при приеме на работу. В основной массе собранных интервью информанты разных подразделений и званий утверждали, что «национальный вопрос для нас не стоит» (Ставрополь, м., младший офицер ), что «у нас вообще проявлений какого-нибудь экстремизма или национального шовинизма нет и не было» (Новгород, м., старший офицер). Основной лейтмотив можно выразить словами офицера в случае Р: «Нет плохой нации, есть плохие люди». Ему вторит один из руководителей в случае S: «Да в каждой национальности есть плохие люди, скажем так». Хотя иногда за этой установкой скрывается представления о том, что в некоторых «национальностях» «плохих людей» численно больше.

Ключевой точкой, источником разрастания ксенофобских настроений является 10-летняя «антитеррористическая операция» в Чечне. Почти все милиционеры обязательно ездят в 180 дневные командировки в Чечню и многие заражаются подозрительностью и недоверием к выходцам из Кавказских республик: «Я не хочу сказать, что нет, вот, их не ставить. Если человек … вот я считаю так, если человек соответствует тем нормам и тем критериям, которые предъявляются к данной должности – вопросов нету, надо брать. Пускай он будет армянин, там, грузин … дагестанец. Но, конечно, к этому вопросу надо подходить более серьезно. Очень много людей, конечно, пострадали от разных терактов, от разных конфликтов, которые были. Те же милиционеры, которые в своё время в армии служили в горячих точках, они тоже к этому так, довольно-таки ревностно относятся. Там уже особо не разбираются, кто действительно он по национальности» (Ставрополь, м., офицер среднего звена ). Складывается противоречивая модель деления на «своих» и «чужих». Первые – это проверенные люди, сослуживцы, с которыми вместе борются против вторых – «чужих кавказцев». Например, один из милиционеров (Ставрополь) в ходе интервью высказывал откровенно ксенофобские суждения: «на той Земле, на которой мы живем, если она Россия, то должны править здесь русские. И армяне подделываться под нас… под наши традиции… и грузины под наши традиции… приехал какой-нибудь осетин – значит пусть он руководствуется традициями России». Но когда речь заходила о его коллегах другой национальности, он высказывал суждения, которые можно интерпретировать как прямо противоположные его расистской позиции: «По доверию, скажем вот… Ну… я вот с армянином – ППС-ником полгода, вот, я был в командировке в Чеченской республике. И я ему доверял полностью, и он мне доверял полностью». То есть когда ситуация критичная, идет война, важно не какой национальности рядом с тобой человек, а в какой он форме и какому государству служит. Тут же стереотипы рассыпаются и доверие к «другим» становится важной частью общей милицейской культуры.