WWW.DISUS.RU

БЕСПЛАТНАЯ НАУЧНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

 

Pages:     || 2 | 3 |
-- [ Страница 1 ] --

.Правительство Российской Федерации


Федеральное государственное автономное образовательное учреждение

высшего профессионального образования


Национальный исследовательский университет

Высшая школа экономики


Факультет права



Магистерская программа ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО


Кафедра конституционного и муниципального права


МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

на тему:

«Развитие института омбудсмена в Российской Федерации: политико-правовой анализ (Development of the Ombudsman’s institution in the Russian Federation: political and legal analysis)»

Выполнил:

студент группы № 25 МПП

Шендриков Алексей Леонидович

Научный руководитель:

Щербович Андрей Андреевич

МОСКВА 2013

Оглавление

Введение 4
Глава 1. Возникновение института омбудсмена за рубежом и РФ. 13
§ 1.1. Возникновение института омбудсмена за рубежом. 13
§ 1.2. Учреждение института омбудсмена в Российской Федерации. 15
Глава 2. Национальные омбудсмены в мире. Проблемы правового регулирования конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. 18
§ 2.1. Понятие конституционно-правового статуса омбудсмена. 18
§ 2.2. Правовое оформление института национального омбудсмена. Место института Уполномоченного по правам человека в РФ среди органов государственной власти и государственных органов. 19
§ 2.3. Процедура назначения омбудсмена: субъекты, наделенные правом представления кандидатур и субъекты, назначающие омбудсмена. Двухэтапная процедура назначения Уполномоченного по правам человека в РФ. 23
§ 2.4. Проблемы правового регулирования требований к Уполномоченному по правам человека в РФ в ФКЗ. Запреты и ограничения, связанные с деятельностью омбудсмена. 28
§ 2.5. Гарантии деятельности омбудсмена. 33
§ 2.6. Цель и функции (задачи) омбудсмена в различных странах. 35
§ 2.7. Субъекты контроля (сфера компетентности) омбудсмена в различных странах. 40
§ 2.8. Основания для проведения проверки (расследования). Реактивная модель Уполномоченного по правам человека в РФ. 45
§ 2.9. Проведение проверки (расследования). Действия Уполномоченного по правам человека в РФ при получении жалобы 48
§2.10. Представление отчета (доклада). Право законодательной инициативы омбудсмена. 50
§ 2.11. Право обращения омбудсмена в Конституционный суд. Взаимодействие Уполномоченного по правам человека и КС РФ. 55
Глава 3. Омбудсмены в федеративных государствах. Правовое регулирование конституционно(уставно)-правового статуса Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации. 61
§ 3.1. Модели института омбудсмена в федеративных государствах. Международные и наднациональные органы омбудсмена. 61
§ 3.2. Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации. Проблемы правового регулирования конституционно-правового (уставно-правового)статуса. 63
Глава 4. Специализированные омбудсмены в РФ и за рубежом. 69
§ 4.1. Специализированные омбудсмены в мире. Появление в России. 69
§ 4.2. Уполномоченный по правам ребенка при Президенте РФ и УПР в субъектах федерации. Проблемы правового статуса. 71
§ 4.3. Уполномоченный по правам коренных малочисленных народов в Красноярском крае. 73
§ 4.4. Бизнес-омбудсмен в РФ – Уполномоченный по правам предпринимателей. 75
Заключение. 79
Список литературы (источники). 88
Приложения





Введение


История развития науки конституционного права неразрывно связана с идеями конституционализма – идеями, взглядами, представлениями о модели справедливого, демократического общества[1]. Человечество веками искало общественный идеал, сочетающий в себе моральные и юридические начала. Им стала идея прав и свобод человека. Права человека – широкая философская, нравственная, психологическая, идеологическая, политическая и юридическая категория, воспетая изначально в трудах античных мыслителей и священных книгах, затем в эпоху Возрождения – идеологами Великой буржуазной революции, и впервые закрепленная на самом высоком – конституционном уровне в Конституциях США и Франции 1787 и 1791 гг. Международный акт, касавшийся всеобщих прав и свобод был принят лишь после Второй мировой войны в 1948 г. – Всеобщая декларация прав человека ООН.

В современном мире повсеместно закрепляются на самом высоком уровне гарантии прав и свобод. В первую очередь, это их государственная защита, в России гарантированная ст.45 Конституции[2]. Наиболее эффективным органом государственной защиты прав является суд. Правозащитные функции государства осуществляют также полиция, органы юстиции, прокуратура. Дополнительной надежной гарантией здесь является деятельность омбудсмена, который призван защищать граждан от неправомерных действий и решений органов государственной власти и их должностных лиц, а в некоторых случаях, и от действий определенных частных структур, выполняющих функции публичного характера – так называемых, юридических лиц публичного права. Возникнув в 1809 году в Швеции, сейчас должность национального омбудсмена учреждена уже более чем в 140 странах мира.

Слово “омбудсмен” (швед.) можно перевести на русский язык как “представитель”, “поверенный”, “делегат”[3]. В российском варианте стало использоваться слово “Уполномоченный”, хотя более точным переводом с английского “commissioner” – “комиссар”. А.Ю.Сунгуров справедливо отмечает по этому поводу: “Перевод английского термина «Commissioner» на русский как «Уполномоченный» стал об­щепринятым в современном русском языке, тогда как другой, по сути, равноправный перевод
— «Комиссар» вызывает в России вполне определенные коннотации с большевистскими ко­миссарами. Отметим, однако, что в английском термине «Commissioner» явно звучит смысл, что это официальное лицо, уполномоченное для каких-то действий коллегиальным органом, тогда как в русском «Уполномоченный» присутствие коллегиального органа за его спиной начисто пропадает и, наоборот, возникают коннотации с оперуполномоченным”[4].

В нашей стране институт омбудсмена, в широком смысле, представляет Уполномоченный по правам человека в РФ, уполномоченные по правам человека в субъектах федерации, а также действующий с 2009 года институт Уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ. В 2012 году к исполнению полномочий приступил Уполномоченный по правам предпринимателей. Также в 2012 году Министерством Финансов РФ подготовлен законопроект “Об Уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг (финансовый омбудсмен)”.

Итак, объектом исследования данной магистерской диссертации являются общественные отношения, связанные с правовым регулированием статуса омбудсменов в РФ: конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ, конституционно(уставно)-правового статуса Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации, а также правового статуса специализированных омбудсменов в РФ.

Предмет исследования данной работы составляют нормы российского и зарубежного конституционного права, регулирующие конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в РФ, конституционно(уставно)-правовой статус Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации и правовой статус специализированных омбудсменов в РФ.

В данной работе использованы труды по проблематике конституционно-правового статуса омбудсмена, в том числе, и самих бывших омбудсменов. Среди них исследования экс-омбудсмена Испании и первого Комиссара Совета Европы (СЕ) по правам человека А.Х.Роблес и экс-омбудсмена Польши Ева Лентовски. В нашей стране особняком стоят труды профессора Высшей Школы Экономики (Санкт-Петербург) Сунгурова А.Ю., и экс-Уполномоченного по правам человека в РФ (1998-2004) Миронова О.О. Также примечательны труды сестер В.В. и Л.В. Бойцовых.

Нет единомыслия в академическом сообществе в определении понятия “омбудсмен”. Энциклопедический словарь “Конституция Российской Федерации” определяет омбудсмена так: “Независимое публичное должностное лицо, призванное осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц”[5]. В Юридической энциклопедии отражен другой подход: “Специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан”[6]. Преподаватель ВШЭ Автономов А.С. педалирует на парламентскую природу омбудсмена: “Омбудсман – независимый государственный орган – опирающееся на парламент должностное лицо, целью которого является защита прав и законных интересов человека, нарушаемых действиями или бездействием административных органов и должностных лиц”[7]. Авторитетный исследователь проблематики статуса омбудсмена Сунгуров А.Ю. дает точное определение, но применительно оно лишь к классической модели: “Омбудсман понимается как достойное доверия не­зависимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдель­ных граждан и осуществляющее опосредованный парламентский кон­троль в форме обширного надзора за всеми государственными долж­ностями, но без права изменения принятых ими решений[8] ”. Во всех приведенных понятиях содержится неточность, т.к. омбудсмен может назначаться не только парламентом, но и главой государства или высшим исполнительным органом. К тому же, в кругу подведомственности омбудсмена, как показывает международный опыт, могут быть не только исполнительные органы, и вообще, не только органы какой-либо другой ветви власти, но и некоторые частные образования, выполняющие функции публичного характера или оказывающие услуги населению.

В мире существуют следующие названия данной должности: Посредник (Франция), Комиссар (уполномоченный) по делам администрации (Великобритания, Кипр), Защитник народа (Испания, Румыния, Грузия, Испания), Адвокат народа (Албания, Румыния, Молдова), Государственный (национальный) правозащитник (Словения, Чехия, Македония), Парламентский адвокат (Молдова), Контролер (Литва), Канцлер юстиции (Эстония), Представитель по правам граждан (Польша), Уполномоченный по расследованию (Новая Зеландия), Уполномоченный по правам человека (Россия, Украина, Казахстан, Исландия, Индонезия, Таиланд, Южная Корея).

Несмотря на различные названия должности омбудсмена в разных странах, природа должностей одинакова – либо это парламентский контроллер за исполнительной властью в странах классической модели либо это защитник прав граждан в так называемых поставторитарных странах. Неодинаков, естественно, конституционно-правовой статус омбудсменов в различных странах.

Актуальность данной работы подчеркивается возросшим интересом к институту омбудсмена в нашей стране в последние годы. Институт омбудсмена постоянно расширяется по вертикали, возникая всё в новых субъектах РФ – на данный момент институт учрежден практически во всех (71) субъектах РФ, а также по горизонтали, возникая в форме специализированных Уполномоченных. Обоснованность и рациональность отдельных положений ФКЗ и законов субъектов Федерации об Уполномоченных по правам человека подвергаются определенным сомнениям и обоснованной критике.

Научная новизна данной магистерской диссертации состоит в том, что она представляет собой концептуальное исследование института омбудсмена в РФ в широком аспекте - в данной работе уделяется внимание не только конституционно-правовому статусу Уполномоченного по правам человека в РФ и Уполномоченным по правам человека субъектов Федерации, но и новому для России явлению – институту специализированных омбудсменов, который в настоящее время приобретает наибольшую популярность в инициативах высших органов государственной власти РФ и институтов гражданского общества. Изменилась за последние годы компетенция многих Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации, к тому же, институт учрежден уже практически во всех субъектах РФ, что требует нового сравнительного анализа их конституционно(уставно)-правового статуса, причем по двум направлениям, как между собой, так и сопоставляя нормы законов субъектов Федерации с федеральным конституционным. Данной работой разработаны конкретные предложения по изменению положений ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека” и законодательства субъектов Федерации, законодательное использование которых расширит правовые инструменты реагирования данных правозащитных государственных органов.

Методологическую основу исследования составили как общенаучные, так и специальные методы познания: исторический, диалектический, сравнительно-правовой, формально-юридический, cистемно-cтруктуpный. Методологический базис первой главы основан на историческом методе познания, с помощью которого исследован процесс становления института омбудсмена как за рубежом – в Швеции и дальнейшее распространение по миру в XX веке, так и в России – зарождение идеи в РСФСР и конституционное закрепление в Конституции РФ. Диалектический метод использовался при создании теоретическoй базы для проведения исследoвания, разработано понятие конституционно-правового cтатуса омбудсмена и выделены конкретные аспекты этого статуса. Чаще всего в работе я использую сравнительно-правовой метод, сопоставляя нормы российского и зарубежного законодательства об омбудсменах, а также нормы законов субъектов РФ между собой и в сравнении их с нормами ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в РФ”. Также при анализе законодательства я применяю специальный формально-юридический метод познания.

Цель и задачи магистерской диссертации:

1. Практически двадцатилетнее развитие института Уполномоченного по правам человека в РФ обнажает новые правовые пробелы в ФКЗ, требующие законодательного заполнения. Главной целью данной работы является формирование предложений по развитию института омбудсмена в РФ путем исследования проблем правого регулирования конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ и конституционно(уставно)-правового статуса уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, и, соответственно, путем предложения изменений в соответствующие нормативные правовые акты.

2. Исследование становления и развития института уполномоченного по правам человека за рубежом и в РФ.

3. Описание и выявление закономерностей сложившихся моделей института – скандинавской, классической и поставторитарной, путем проведения сравнительного анализа правового статуса национальных омбудсменов в мире.

4. Исследование аспектов правового статуса омбудсменов в мире и РФ: процедуры назначения и досрочного прекращения полномочий, запретов и ограничений, связанных с деятельностью омбудсмена, гарантий деятельности, его целей и функций, субъектов контроля, оснований для проведения проверки (расследования), действий при проведении и по результатам проверки. Рекомендации по изменению законодательства РФ об УПЧ.

5. Выявление проблем правового регулирования в конституционно (уставно)-правовом статусе уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации и обоснование необходимости федерального регулирования основ их статуса.

6. Исследование правового статуса (законодательных инициатив) новых для России институтов – специализированных омбудсменов.

В работе рассмотрен правовой статус Уполномоченного по правам ребенка при Президенте РФ и Уполномоченного по правам предпринимателей, а также действующего в Красноярском крае Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов. Также исследованы законодательные инициативы 2005 г. об учреждении Уполномоченного Федерального Собрания по правам народов и законопроект Министерства Финансов РФ 2012г. “Об Уполномоченном по правам потребителей финансовых услуг (финансовый омбудсмен)”.

Структура работы.

Данная магистерская диссертация состоит из введения, заключения, приложений и основной части - четырех глав, которые для удобства и лучшей систематизации материала разбиты на 18 параграфов.

В первой главе исследуются исторические аспекты возникновения института омбудсмена: как за рубежом – возникновение в Швеции в 1809 году и дальнейшее распространение уже в XX веке по планете, так и в России – идеи об учреждении парламентского Уполномоченного Верховного Совета и становление института Уполномоченного по правам человека через конституционное закрепление.

Во второй главе я рассматриваю конституционно-правовой (в некоторых аспектах – политико-правовой) статус общероссийского омбудсмена общей компетенции – Уполномоченного по правам человека в РФ. В этой главе большое внимание уделено сравнительному обозрению – я пытаюсь привести аспекты конституционно-правового статуса (такие, например, как основания для досрочного освобождения или субъекты, представляющие кандидатуры) омбудсмена в различных странах к общему знаменателю, а потом проецирую полученные данные на российскую правовую базу. Данная глава самая объемная, что вызвано особенностью правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ среди прочих российских омбудсменов - конституционный характер должности, что отражает непосредственную связь с предметом правового регулирования науки конституционного права, и в частности, с концепцией магистерской программы “Публичное право”.



В третьей главе исследуются проблемы правового регулирования конституционно(уставно)-правового статуса региональных омбудсменов общей компетенции в РФ – Уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации. Акцент делается на неоднородность правового статуса региональных омбудсменов в РФ, что диктует необходимость правового регулирования общих принципов организации органа Уполномоченного по правам человека в субъекте Федерации на федеральном уровне. Отражены в работе и особенности правового статуса Уполномоченных в некоторых субъектах Федерации.

В четвертой главе я рассматриваю правовой статус нового для России института - специализированных омбудсменов, а именно, Уполномоченного по правам ребенка, Уполномоченного по правам коренных малочисленных народов и бизнес-омбудсмена – Уполномоченного по правам предпринимателей в РФ.

Дополняется работа эмпирическими данными в Приложениях, в которых отражены показатели деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ и статистика обращений в Конституционный Суд РФ.






















Глава 1. Возникновение института омбудсмена за рубежом и в России.

§ 1.1. Возникновение института омбудсмена за рубежом.

В различных культурах еще в античном мире существовали должностные лица, работа которых напоминала деятельность омбудсмена в части осуществлении контроля за деятельностью чиновников. В Китае более двух тысяч лет назад был создан орган – Контрольный Юань. В Римской империи это были провинциальные прокураторы, цензоры, трибуны; в Османской империи – мухтасибы, которые следили за ценами на хлеб, качеством товаров и весов, безопасностью загрузки судов и даже за соблюдением норм мусульманской этики[9].

Возникновение органа, более близко напоминающего омбудсмена в современном понимании как института контролирующего государственных служащих, произошло в Швеции в XVI веке с появлением должности Главного Сенешаля[10]. Его компетенция определяется Конституцией Швеции 1960 года: “Исторически и до сих пор в обязанности Сенешаля входит осуществление от имени верховной власти короля надзора за деятельностью и отправлением правосудия в королевстве”[11]. Этим положением объясняется исторически присущая исключительно скандинавской модели омбудсмена функция надзора за судами. Но Главный Сенешаль не контролировал исполнительную власть – королевскую администрацию.

Вполне вероятно, что впервые возникновению идеи об учреждении органа, осуществляющего надзор за чиновниками, поспособствовал российский император Петр I. В 1712 году Карл XII, проиграв сражение Петру I под Полтавой, вынужден скрываться, и находит свое убежище, а затем и плен, у султана Османской империи. Находясь в тысячах километров от дома, он осознавал о необходимости королевского надзора не только за судейским корпусом, но и за собственной свитой. В 1713 году Карл XII издает указ об учреждении поста Королевского Канцлера юстиции, в сферу компетентности которого помимо судейского корпуса теперь подпадала и королевская администрация.

По Конституции Швеции 1809 года определялась должность Канцлера Юстиции, назначаемого королем, и учреждалась новая должность “Омбудсмана Юстиции”, назначаемого парламентом – Рикстагом. Омбудсмен Юстиции Швеции уполномочен (и по сей день) надзирать за судами и администра­тивными органами, возбуждать судебное производство против лиц, совершивших незаконные акты при исполнении служебных обязан­ностей или не выполнявших должным образом своих обязанностей. Именно эта точка – 1809 год – является датой учреждения института омбудсмена в мире, первоначально и на протяжении всего XIX века, действующего лишь на шведской земле.

На протяжении всего XIX и начала XX веков институт остается признаком Швеции. 31 декабря 1917 года Финляндия становится независимой от Российской империи, и чураясь всего российского, и пытаясь следовать шведскому опыту, учреждает в Конституции 1919 года должность Омбудсмена, став второй страной с данным институтом. Вплоть до окончания Второй мировой войны институт далее не распространился.

Вторая мировая война сформировала волну учреждения дополнительных государственных правозащитных институтов по всему миру, что было вызвано политическим послевоенным пониманием необходимости дополнительного контроля в сфере прав человека. Создается Лига Наций, в 1948 году принимается Всеобщая декларация прав человека, став первым международным документом, провозглашающим права человека как высшую ценность. Не обошла стороной данная волна и институт омбудсмена – идея учреждения независимого парламентского представителя народа, контролирующего чиновников – выходит за пределы Швеции и Финляндии в 1955 году после учреждения в Дании, а затем и за пределы Скандинавии в 1962 году после появления в Новой Зеландии. В 1967 году сильным толчком для распространения органа омбудсмена в Европе стало появление института в Великобритании в лице Парламентского комиссара делам администрации.

Принадлежностью стран СНГ, Восточной Европы и Азиатско-тихоокеанского региона институт стал, начиная лишь с конца 1980-х годов. Причем, в этой группе стран омбудсмен понимается главным образом как защитник прав индивида, а не как парламентский ревизор, главной функцией которого является поддержание надлежащего администрирования - качественной работы органов власти и государственных служащих. Это принципиальное отличие позволяет говорить о двух главных моделях омбудсмена в мире. А.Ю.Сунгуров называет их: классическая и модель, сложившаяся в странах с поставторитарным режимом (или поставторитарная)[12].

Можно вполне говорить еще и о скандинавской модели, в первую очередь, говоря о Швеции и Финляндии, омбудсмены которых контролируют даже судейский корпус, что и является принципиальной особенностью их правового статуса. Также обширными квазисудебными полномочиями обладает и Канцлер Юстиции Эстонии, что позволяет также отнести эту страну к модели “сильного” скандинавского омбудсмена. Именно в этих странах национальный омбудсмен обладает самыми широкими полномочиями.

В СССР вопрос об учреждении органа омбудсмена не обсуждался по идеологическим и политическим причинам. Лишь к закату перестройки зазвучали предложения с парламентских трибун Верховного Совета об учреждении Парламентского уполномоченного по правам человека.

§ 1.2. Учреждение института омбудсмена в Российской Федерации.

Впервые закрепление на государственном уровне в России институт Омбудсмена получил 22 ноября 1991 года, когда Верховным Советом РСФСР по инициативе Б.Н.Ельцина была принята “Декларация прав и свобод человека и гражданина”. Статья 40 документа гласила: “Парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина возлагается на Парламентского уполномоченного по правам человека, который назначается Верховным Советом РСФСР сроком на пять лет”[13]. Характерно, что первоначально омбудсмен задумывался в классическом парламентском варианте, исходя из названия. Статус Парламентского уполномоченного предполагалось сделать таким же, как у народного депутата. Что касается полномочий, они должны были быть детализированы впоследствии в законе, который в силу обострившегося политического противостояния между Президентом Б.Н.Ельциным и Верховным Советом так и не был принят.

Но ситуация меняется после принятия на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года Конституции РФ. В ней будущему главному правозащитнику страны отведено единственное упоминание – пункт в одной из статей главы о парламенте. Эта фиксация позволяет говорить о данной должности, как о конституционной. В Конституции сказано: “К ведению Государственной Думы (среди прочего) относится назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом”[14]. Однако, Уполномоченный появился до принятия конституционного закона.

17 января 1994 г. в результате так называемого “пакетного соглашения” между думскими фракциями был назначен известный правозащитник Сергей Адамович Ковалев, с сентября 1993 г. являвшийся председателем Комиссии по правам человека при Президенте РФ. Функции аппарата Уполномоченного на тот момент были возложены на Комиссию. Спустя год, 10 марта 1995 г. после горячего выступления с критикой военного конфликта в Чечне, С.А.Ковалев был снят с должности постановлением Государственной Думы об отмене решения о назначении его Уполномоченным, что было бы невозможно, если бы к тому времени был принят конституционный закон, работа над которым продолжалась.

20 марта 1996 года законопроект был принят Государственной Думой во втором чтении с поправкой, предусматривающей двухступенчатую систему назначения Уполномоченного - с включением кандидатур в список для тайного голосования на должность двумя третями голосов от общего числа депутатов. 17 апреля 1996 года закон не получил одобрения Советом Федерации, который отстаивал право субъектов Федерации на самостоятельное создание регионами собственных институтов Уполномоченных, финансируемых из соответствующего бюджета субъекта, когда в законе в тогдашней редакции говорилось лишь о создании федеральным Уполномоченным своих представительств на местах. После всевозможных согласований закон был принят уже вторым созывом Государственной Думы 25 декабря 1996 г., одобрен Советом Федерации 12 февраля, 26 февраля прошел промульгацию и вступил в силу 4 марта 1997.

По установленным правилам назначения второй Уполномоченный по правам человека вступил в должность лишь 28 мая 1998 года. Это была уже третья попытка после двух неудачных, в которых ни один из кандидатов не попал в список для тайного голосования, не набрав необходимые 300 голосов депутатов. В итоге, первым российским Омбудсменом стал член КПРФ Миронов Олег Орестович. 13 февраля 2004 его сменил на посту заместитель председателя политической партии “Яблоко”, экс-посол России в США - В.П.Лукин, кандидатура которого была предложена В.В.Путиным. 18 февраля 2009 года Постановлением Государственной Думы Лукин был переназначен на второй пятилетний срок.

О.Мироновым и В.Лукиным проделана огромная работа, плодами которой стало международное признание столь нового для России института. За 20 лет институт стал узнаваем в гражданском обществе, стал неотъемлемым элементом государственного аппарата новой России в сфере защиты прав человека – высшей ценности, как сказано в ст.2 Конституции.

Глава 2. Национальные омбудсмены в мире. Проблемы правового регулирования конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

§ 2.1. Понятие конституционно-правового статуса омбудсмена.

Конституционно-правовой статус национального[15] омбудсмена – широкая категория, которая определяется совокупностью прав, обязанностей, полномочий и ответственности, вытекающих из правовой основы деятельности государственного правозащитника. В РФ эту основу составляют Конституция и ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”.

Омбудсмены всех стран осуществляют контроль за действиями органов власти и должностных лиц, но проведя сравнительное обозрение института в мире, можно выделить существенные различия в конституционно-правовом статусе по следующими его аспектам:

  • структура государственного органа (единоличный орган с аппаратом служащих или коллегиальный);
  • правовое оформление института;
  • место института среди органов государственной власти и государственных органов[16] ;
  • процедура назначения омбудсмена: (орган, осуществляющий назначение; субъекты, представляющие кандидатуры; процедура голосования и метод принятия решения;
  • требования к соискателю на должность (общие, профессиональные, личностные);
  • гарантии независимости омбудсмена;
  • цель и задачи (функции) омбудсмена;
  • запреты и ограничения, связанные с замещением и нахождением в должности омбудсмена, основания для досрочного прекращения полномочий;
  • субъекты контроля (сфера компетентности) омбудсмена. Традиционно это органы государственной власти, органы местного самоуправления, их служащие, но существуют страны, где список гораздо шире;
  • инициаторы проведения расследования (проверки). Основания для начала расследования - реактивная и проактивная модели омбудсмена;
  • проведение расследования (проверки). Средства реагирования омбудсмена;
  • действия по результатам проверки и взаимодействие с судами;
  • наличие у омбудсмена особых средств: право законодательной инициативы и право на обращение в КС в порядке абстрактного нормоконтроля.

Именно по этим аспектам конституционно-правового статуса в работе проводится сравнительный анализ правового положения омбудсменов в различных странах и регионах нашей страны.

§2.2. Правовое оформление института национального омбудсмена.

Место института Уполномоченного по правам человека в РФ среди органов государственной власти и государственных органов.

В подавляющем большинстве стран институт национального омбудсмана является единоличным органом с аппаратом государственных служащих. Гораздо реже встречаются коллегиальные органы: в Бельгии два, в Австрии и Молдове – по три омбудсмена, в Швеции – четыре, в Литве – пять, в Канаде – шесть (федеральных), а в Южной Корее – три омбудсмана, действующих на постоянной основе и шесть, замещающих должность по совместительству с другим видом занятости, например, адвоката. Решения в этом случае принимаются единолично каждым из омбудсманов, но существует ряд вопросов, отраженных в профильном законе или внутреннем регламенте работы органа, решения по которым принимаются коллегиально.

Правовое оформление института национального омбудсмена чаще всего идёт путем конституционного закрепления и дальнейшего раскрытия статуса в национальном законодательстве. Именно с момента внесения в Конституцию Швеции соответствующего положения в 1809г. появился первый омбудсмен. Аналогичная ситуация произошла и в Финляндии в 1919 году. Мировая практика знает случаи, когда наоборот – должность сначала учреждалась в законодательстве и только впоследствии появлялась в Основном законе[17]. По пути лишь законодательного закрепления пошли во Франции - изменений в Основном законе Пятой республики так и не последовало. Что касается Великобритании и стран Содружества Британской короны, то о конституционном закреплении говорить не имеет смысла, поскольку в этих странах отсутствуют писаные конституции. В США же нет национального федерального омбудсмена, а на уровне штатов лишь в пяти из них омбудсмен назначается парламентом, и, соответственно, лишь пять омбудсменов действуют на основании закона[18]. Интересен будет здесь пример Казахстана, где должность учреждена подзаконным актом – указом Президента Казахстана в 2002 году[19], что, вероятно, вызвано “особой” юридической силой указов главы государства в этой стране.

Конституции зарубежных государств по-разному закрепляют институт омбудсмена – обычно достаточно скромно – одной статьей[20], как, например, в Конституции Испании. В статье 54 сказано: “Органический закон регулирует статус Народного защитника, являющегося высшим уполномоченным Генеральных кортесов, назначаемого им для защиты прав, предусмотренных в настоящем разделе; в этих целях Защитник может осуществлять надзор за деятельностью администрации, информируя Генеральные кортесы”[21].

Реже закрепление происходит весьма детализировано, как, например, в Конституции Албании 1998 года, где выделена специальная глава “Адвокат народа”, в которой не излишне детализированы функции, порядок назначения, взаимоотношения с Народным собранием и прочее[22]. В российской конституции, как уже упоминалось, содержится маленький пункт об омбудсмене в статье о полномочиях Государственной думы.

Естественно, что даже если конституционно-правовой статус не раскрывается в Основном законе, впоследствии он находит свое выражение в специальных конституционных или органических законах. Закрепление в конституции является дополнительной гарантией деятельности национального омбудсмена, т.к. процесс изменения конституции, как правило, трудоемок, и к тому же, в противном случае, нельзя говорить об этой должности, как о конституционной.

В федеральном конституционном законе “Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” (далее - ФКЗ) сказано: “Уполномоченный и его аппарат являются государственным органом”[23]. К тому же, Уполномоченный по правам человека – государственная должность РФ, о чем говорится в Указе Президента РФ №32 от 11 января 1995 года, что делает Уполномоченного весьма независимым, поскольку он не является государственным служащим (лицом, замещающим должность государственной службы), а следовательно, на него не распространяются нормы федерального закона “О государственной гражданской службе”. Также Уполномоченные по правам человека в субъектах Федерации во всех случаях являются лицами, замещающими государственную должность, а вот специализированные омбудсмены в РФ – Уполномоченный по правам ребенка и Уполномоченный по правам предпринимателей являются государственными служащими, следовательно, свою деятельность они осуществляют в соответствии с федеральным законом “О государственной гражданской службе”.

Модель института омбудсмена характеризуется также его положением в политической системе. Не утихают дискуссии в академических кругах по поводу места института национального омбудсмена в системе высших органов государственной власти - нет общего мнения, к какой ветви власти в системе разделения властей тяготеет институт. Некоторые российские авторы относят Уполномоченного по правам человека к так называемой “контрольной ветви” власти наряду с такими органами, как Прокуратура, Счетная палата. Но ведь практически все государственные органы наделены какими-либо контрольными или надзорными полномочиями, что мешает вычленению контрольной ветви как таковой. К тому же, в рамках системы сдержек и противовесов органы власти различных ветвей взаимоконтролируются. А.С. Автономов справедливо отмечает по этому поводу: “Власть осуществляется, в том числе и через контроль, и органы государства в рамках каждой ветви власти реализуют определенные контрольные или надзорные полномочия”[24]. К тому же, если мы говорим о вычленении “контрольной ветви власти” как таковой, то оперируя теми же аргументами, что и при ее вычленении, можно выделять и “избирательную ветвь”, правовое закрепление которой сейчас является “модной” тенденцией в конституциях латиноамериканских странах (Уругвай, Никарагуа). Бывший председатель Конституционного суда РФ Баглай М.В. выделяет наряду с классической триадой еще и четвертый вид органов - “государственные органы с особым статусом”. В эту категорию он включает Прокуратуру, Счетную палату, Центральный Банк, Уполномоченного по правам человека в РФ, Центральную избирательную комиссию и, почему-то, Академию наук[25].

§ 2.3. Процедура назначения омбудсмена: субъекты, наделенные правом представления кандидатур и субъекты, назначающие омбудсмена. Двухэтапная процедура назначения Уполномоченного по правам человека в РФ.

Любопытно посмотреть на процедуру назначения главного правозащитника страны. Процедура назначения столь важна, т.к. предопределяет независимость Омбудсмена, в первую очередь, от органов исполнительной власти. Процедура начинается с выдвижения кандидатов определенными субъектами. Круг участников (теоретически возможный), наделенных правом представления кандидатур Омбудсмена очень разнообразен:

  • президент;
  • председатель парламента;
  • парламент, фракции или группа депутатов;
  • правительство;
  • общественные объединения;
  • др. высшие должностные лица (председатель высшего суда, председатель контрольного финансового органа, члены Государственного Совета и др.)[26].

По преставлению президента назначение происходит в Венгрии, Словении, Азербайджане, Казахстане, Эстонии; по представлению председателя парламента (Сейма) – в Литве; по предложению фракций обеих палат Парламента – в Румынии; по представлению президента и парламента (Сената) – в Чехии. В Украине и Польше таким правом наделены председатель парламента (Председатель Верховной Рады и Маршал Сейма соответственно) и группа депутатов (1/4), а в Армении и Грузии – президент и группа депутатов(1/5).

В ряде стран, к которым относится и Россия, круг участников достаточно широк. В Молдове – это Президент, не менее двадцати депутатов парламента и Правительство. В законе Нидерландов о национальном омбудсмене сказано, что при назначении Палатой могут быть учтены фамилии, предложенные после совместных консультаций заместителя Государственного Совета, председателя Верховного Суда и председателя Верховной Контрольной палаты.

Итак, представлять кандидатуры на пост Омбудсмена может одно должностное лицо либо множество структур. В первом случае, это президент или спикер (председатель) парламента. При наделении правом множества структур, вариации могут быть различными – обычно в список к президенту и спикеру добавляется группа депутатов.

Наиболее широкий и соответствующий времени перечень, как ни странно, содержится в законе об омбудсмене Киргизии[27] со списком, дополненным политическими партиями и общественными объединениями. Вряд ли целесообразно наделять таким правом первых, т.к. международным принципом деятельности омбудсмана является политическая нейтральность, что ограждает от стороннего влияния и является дополнительной гарантией независимости. Что же касается, общественных объединений, то, несомненно, правозащитные неправительственные организации федерального уровня, осуществляющие правозащитную деятельность, могли бы быть в кругу участников, представляющих кандидатуры на должность Уполномоченного, т.к. природе омбудсмана присущ дуализм, поскольку с одной стороны это государственный орган, а с другой – институт гражданского общества.

Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации” устанавливает круг субъектов, вносящих предложения о кандидатах на должность:

  • Государственная дума ФС РФ;
  • Президент РФ;
  • Совет Федерации ФС РФ;
  • депутаты Государственной Думы и
  • депутатские объединения[28].

Известный российский специалист по изучению института омбудсмена А.Ю.Сунгуров в своей работе отмечает: “Наиболее демократической из всех рассматриваемых случаев является процедура номинации в Российской Федерации, где правом выдвижения обладают не только президент и депутатские объединения, но и каждый депутат Государственной Думы”[29]. На что ему парирует экс-Уполномоченный по правам человека в РФ (1998-2004) О.О.Миронов: “Положение о том, что весь Совет Федерации в целом и каждый из 450-ти депутатов Государственной Думы обладают одинаковым правом предлагать кандидатуры на должность Уполномоченного имеет по отношению к Совету Федерации дискриминационный характер”[30]. Мне также представляется нелогичным такая диспропорция – 166 членов верхней палаты против одного депутата нижней.

Процедура назначения – ключевой аспект в конституционно-правовом статусе омбудсмена. Исходя из нее, выделяют два основных типа омбудсманов — “парламентский” и “исполнительный”, причем второй тип нередко называют “квазиомбудсманом”. Причем, назначение Правительством или главой государства не всегда говорит об исполнительном характере омбудсмена. Например, назначаемый правительством (Советом Министров) Посредник французской республики, несмотря на данную деталь, по своей природе является парламентским омбудсменом – инструментом по контролю за деятельностью исполнительной власти.

Конституции и законы (акты главы государства) определяют органы (должностные лица), наделенные данным правом. Круг субъектов, наделенных данным правом уже гораздо уже и взаимоисключающий другие варианты. Итак, назначение может производить:

  • парламент (одна или две палаты);
  • глава государства (президент или монарх);
  • правительство;
  • международные организации.

Первый вариант самый распространенный. Обеими палатами парламента назначается Защитник народа Испании (Конгрессом и Сенатом Генеральных Кортесов) и Представитель по правам граждан Польщи (Сеймом с согласия Сената). В остальных странах с двухпалатными парламентами назначение происходит одной из палат как, например, в Нидерландах, Австрии (Второй палатой Генеральных Штатов и Национальным Советом соответственно), и что характерно - всегда нижней, как, впрочем, и в российском варианте. Специфична в этом отношении Румыния, где Адвокат народа назначается Сенатом – верхней палатой. Единственной палатой назначаются омбудсманы Украины, Венгрии, Молдавии, Узбекистана, Грузии и др. Согласно п.е ст.103 Конституции РФ и п.2 ст.1 ФКЗ Уполномоченный по правам человека в РФ назначается и освобождается от должности Государственной Думой.

Исключительно президентский вариант разве что в Казахстане – у депутатов нет права даже предложить кандидатуру. На Мальте, Кипре и в Ирландии президенту требуется согласие парламента. В Великобритании Парламентского комиссара (уполномоченного) по вопросам администрации назначает Её Королевское Величество. В странах Содружества Британской короны Омбудсмена назначает глава государства при согласовании кандидатуры с парламентом, например, в Новой Зеландии Парламентского комиссара (уполномоченного) по расследованию назначает генерал-губернатор (глава государства) по представлению Палаты представителей. Как видно, многие страны восприняли черты (даже в названии органа), присущие британскому омбудсмену (видимо, в силу правовой преемственности и политической лояльности к бывшей метрополии), в том числе и в процедуре назначения омбудсмена, что позволяет говорить о британской (или англо-саксонской) модели омбудсмена.

Выбивается из общей картины Франция. Во-первых, даже название института – Медиатор, свидетельствует об особой посреднической функции омбудсмена, дополняющей, в частности, и главную функцию – парламентский контроль за исполнительной властью; и отражает в природе омбудсмена арбитра в спорах между публичными структурами и институтами гражданского общества. Во-вторых, Посредник Французской республики назначается Советом Министров, что по мнению А.С.Автономова “отражает общую тенденцию к снижению роли парламента в этой стране и повышению роли органов исполнительной власти”[31]. В связи с этим иногда выделяют даже французскую или европейско-континентальную модель омбудсмена. Посредническую функцию восприняли в бывших колониях Франции, например, Сенегале и других франкоязычных странах.

Также известны случаи, когда омбудсман назначался “извне” - международными организациями, но это скорее исключение из правил, т.к. такие ситуации, как показывает мировая практика, возникают в условиях жесткой политической нестабильности и эскалации конфликта, как это, например, имело место в бывших субъектах Югославской федерации. В 90-х годах в Боснии и Герцеговине заключались соглашения с Представителем Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), а в Косово - с Представителем Генерального Секретаря Организации объединенных наций (ООН), согласно которым, омбудсманами на данных территориях назначались иностранцы. В первом случае это был бывший омбудсмен Швеции Ф.Ортон, а в Косово – поляк М.Новицкий.

Процедура назначения Уполномоченного двухэтапная, что отличает ее от порядка назначения руководителей других государственных органов – председателя Счетной палаты, председателя Центрального Банка. На первом этапе, согласно п.3 ст.8 ФКЗ, каждая кандидатура, внесенная Президентом, Советом Федерации и депутатами Государственной Думы, вносится в список для тайного голосования, набрав не менее 2/3 голосов. Во втором этапе участвуют кандидаты, набравшие 300 голосов. Здесь необходимо набрать обычное большинство голосов депутатов. Возможное объяснение появления такой процедуры в российском законодательстве представляет А.Ю.Сунгуров: “Эта норма отражает конкретную политиче­скую ситуацию в Государственной Думе в период принятия закона, когда коммунисты обладали простым, но не квалифицированным большинством голосов, а авторы законопроекта стремились не допус­тить избрание на пост Уполномоченного кандидата от КПРФ”[32]. Конституция РФ (п.е ст.103) устанавливает, что назначение происходит большинством голосов, но в ФКЗ добавлена предшествующая процедура формирования списка для голосования, в результате чего назначение фактически происходит квалифицированным большинством. Конституция не предусмотрела такой порядок.

§ 2.4. Проблемы правого регулирования требований к Уполномоченному по правам человека в РФ в ФКЗ. Запреты и ограничения, связанные с деятельностью омбудсмена.

Большое внимание во всех имеющихся национальных моделях института омбудсмана уделяется требованиям к соискателям на столь высокий пост. Критерии эти столь важны, поскольку в своей деятельности омбудсмен опирается не на аппарат принуждения, а на собственный авторитет. Среди них можно выделить такие требования:

  • Общие:

- гражданство;

- возраст;

- знание государственного языка;

- оседлость.

  • Профессиональные:

- юридическое (иное) высшее образование;

- познания в области защиты прав и свобод человека и гражданина;

- опыт защиты прав;

- опыт работы в государственном аппарате;

- соответствие требованиям для замещения другой государственной должности (судьи или депутата парламента).

  • Личностные (моральные):

- честность, порядочность, высокие моральные качества и др.

Даже если в национальном законодательстве стран не закрепляется требования наличия гражданства у кандидата, это представляется очевидным. Исключением из правил и здесь являются омбудсманы вышеупомянутых Косово и Боснии и Герцеговины, когда должность занимали граждане других государств для сглаживания острых межнациональных конфликтов в регионе. В Азербайджане и Латвии закреплен запрет для лиц, имеющих двойное гражданство. Очевидным, даже и без закрепления, представляется требование к знанию государственного языка. Непосредственная фиксация, как показывает практика, происходит обычно в странах, в обществе которых преобладают ультраправые взгляды - в Эстонии, Украине, Бельгии. В последней два омбудсмана, один из которых обязан знать французский, а второй – нидерландский язык. Показатель требований к минимальному возрасту в зависимости от страны варьируется от 30 до 40 лет. Некоторые страны дополнительно предусматривают ценз оседлости, например, в Словакии и Украине[33]. Оседлость предусмотрена для занятия должности Уполномоченного в некоторых субъектах (Липецкая область, Краснодарский край).

Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” определяет: “На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты”[34]. Российский законодатель закрепил четыре критерия: гражданство, возраст, познания в области и опыт защиты прав и свобод, два последних из которых требуют детализации. Здесь мы не видим требования к наличию и профилю высшего образованию потенциального омбудсмана, что является стандартом для большинства зарубежных стран. Обязательное наличие высшего юридического образования предусмотрено для замещения должности в Дании, Молдавии, Эстонии, Македония, Хорватии, Венгрии[35], Литве, Польше (д.ю.н.), Швеции, Финляндии и др. Дебаты по этому поводу продолжаются в российских научных кругах. Практически все вопросы, которые отнесены к компетенции Уполномоченного по правам человека, носят правовой характер, без профессиональной подготовки в области юриспруденции в них не разобраться. Восполняют данный пробел в требовании к юридическому образованию законы некоторых субъектов РФ - Краснодарского края, Нижегородской, Калининградской и Тюменской областей, Удмуртии, Чукотского АО, другие же содержат формулировку “как правило”, в частности, законы Астраханской, Архангельской, Амурской, Волгоградской, Смоленской, Свердловской областей. Нет в федеральном конституционном законе и требований к стажу работы в области юриспруденции, что оставляет требования к федеральному омбудсману более простыми, чем к региональному.

Итак, при назначении омбудсменов, в одних случаях, отдается предпочтение кандидатам-юристам, в других – лицам, имеющим познания в области зашиты прав и свобод независимо от образования, а в третьих - как в Великобритании и некоторых штатах США, для замещения необходимо иметь опыт работы в государственном аппарате.

Существуют запреты и ограничения, связанные с деятельностью омбудсмена. Запреты следует понимать как императивные “фильтры” при замещении должности, а ограничения - как невозможность занятия определенной деятельностью. Законодательством зарубежных стран налагаются следующие запреты и ограничения:

  • запрет замещения должности лицом, имеющим судимость за уголовное преступление (Албания, Киргизия, Мальта, Португалия и др.);
  • ограничение политической деятельности и членства в партиях;
  • ограничение замещения государственных должностей (кроме собственной) и должностей государственной службы;
  • ограничение занятия предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью за исключением преподавательской, научной и иной творческой.

В ФКЗ нормы, касающиеся судимости кандидатов отсутствуют. Данная норма содержится лишь в ст.5 закона об астраханском Уполномоченном[36]. Пытаясь, повысить независимость омбудсмена, российский и законы большинства стран предусматривают запрещение как оплачиваемой, так и другой неоплачиваемой деятельностью. Данная норма в РФ не исполняется, т.к., несмотря на поставленный императив, Уполномоченный по правам человека в РФ занимает ряд постов в руководящих органах неправительственных общественных организаций. …Подобные запреты на руководство общественными организациями целесообразно отражены в законах об омбудсменах Албании, Венгрии, Испании. Необходимо закрепление в ФКЗ запрета на принадлежность омбудсмена к общественным объединениям и профессиональным союзам.

Законодательство зарубежных стран регламентирует порядок досрочного прекращения полномочий омбудсмена. Можно выделить следующие основания:

  • нарушение конституции, законодательства;
  • обвинительный приговор суда в отношении омбудсмена;
  • неправомерное поведение (Великобритания, Мальта);
  • нарушение присяги (Киргизия, Украина, Польша);
  • недобросовестное исполнение (неисполнение) обязанностей (Испания, Македония, Венгрия);
  • нарушение установленных запретов и ограничений;
  • состояние здоровья, признание недееспособным;
  • смерть / безвестное отсутствие;
  • достижение предельного возраста;
  • неисполнение обязанностей в течение длительного времени;
  • отставка по собственному желанию;
  • утрата гражданства;
  • отстранение парламентом за нарушение правовых и этических норм (Латвия);
  • в случае выражения недоверия парламентом (Молдавия, Швеция)

В федеральном конституционном законе определено, что Уполномоченный досрочно освобождается от должности в случаях:

  • нарушения запретов и ограничений,
  • вступления в силу обвинительного приговора суда в отношении Уполномоченного,
  • по состоянию здоровья,
  • неисполнения обязанностей в течение четырех месяцев,
  • отставки[37].

Целесообразно дополнение этого списка, вполне объективными основаниями, в частности, основание утраты гражданства. Российский конституционный закон попытался оградить омбудсмена от влияния фракционных соотношений сил в парламенте, не наделив Государственную Думу по собственному желанию отстранять Уполномоченного.

В странах классической и скандинавской модели омбудсмен практически в любое время может быть отстранен парламентом (Швеция, Великобритания), к тому же, срок полномочий омбудсмена часто равен сроку нахождению в должности парламентариев или сроку полномочий правительства – парламентского большинства (Дания). В поставторитарных странах омбудсмен характеризуется широкой независимостью, в том числе и от представительной власти.

§ 2.5. Гарантии деятельности национального омбудсмена.

Законодательство зарубежных стран в части закрепления гарантий деятельности омбудсмена универсально. Во всех законах закрепляется особый статус омбудсмена, его неприкосновенность, что гарантирует независимость при осуществлении деятельности. Неприкосновенность, в данном случае, не является привилегией, а подчеркивает публично-правовой характер службы данного лица. Федеральный конституционный закон “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” гласит: “Уполномоченный обладает неприкосновенностью и не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности”[38]. В случае же задержания на месте преступления, требуется согласие нижней палаты в течение суток, иначе Уполномоченный должен быть немедленно освобожден. Однако, в Уголовно-процессуальном кодексе РФ говорится, что “решение о возбуждении уголовного дела в отношении Уполномоченного по правам человека в РФ принимается Председателем Следственного комитета РФ”[39]. Необходимо дополнение данного пункта УПК положением о необходимости предварительного согласия Государственной Думы, иначе на лицо противоречие федерального закона федеральному конституционному закону, стоящему в иерархии источников права РФ выше, в соответствии со ст.76 Конституции РФ[40]. Также Уполномоченный может отказаться от дачи свидетельских показаний, т.к. не подлежит допросу согласно Гражданско-процессуальному кодексу[41].

Ст.38 закона о российском омбудсмене предусматривает, что финансирование деятельности института возможно только из средств федерального бюджета. В некоторых странах допускаются пожертвования, фиксируемые омбудсменом в отдельном реестре (Албания, Аргентина), а в других допускается финансирование международных организаций (Молдавия, Киргизия). В.В.Бойцова в своем труде отмечает: “Независимость и беспристрастность омбудсмена определяется не только такими факторами, как процедура назначения, источники и характер бюджетных ассигнований, но и размерами его жалованья и условиями службы”[42]. О финансовых гарантиях Уполномоченному (в отличие от гарантий как органу) в ФКЗ сказано мало – в ст.40 имеется лишь отсылочная норма к законодательству о лицах, замещающих государственные должности РФ. Законы многих стран детально определяют жалованье омбудсмену, приравнивая его к оплате труда высокопоставленных должностных лиц - Председателя Верховного суда (Албания), Председателю Конституционного суда (Словения), депутату парламента (Латвия).

Также гарантией деятельности является ответственность за вмешательство в деятельность Уполномоченного. Данная норма содержится в Кодексе об административных правонарушениях РФ, согласно которой, вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решение, а также неисполнение должностными лицами обязанностей, установленными ФКЗ, влечет за собой наложение штрафа до трех тысяч рублей[43].


§ 2.6. Цели и функции омбудсмена в различных странах. Направления деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ.

Так для чего же создаётся институт омбудсмена? Как видно из текстов конституций и профильных законов зарубежных стран, не всегда это предназначение фиксируется одинаково, а, следовательно, различно понимается природа института. Что сейчас уже удивительно, в связи с инкорпорацией принципа разделения властей в работу государственного аппарата, изначально институт омбудсмена создавался, как форма контроля главы государства за деятельностью судов. Примеру Швеции последовала Финляндия, но впоследствии, после Второй мировой войны, была воспринята иная модель омбудсмена, в числе контролируемых субъектов которого уже не было судов, но главная идея парламентского контроля за чиновниками была воспринята воодушевленно. Именно повышение качества работы публичных служащих, содействие надлежащему администрированию[44] – главная функция национальных омбудсменов стран скандинавской и классической модели. Видимо, такая модель стала стремительно распространяться с момента учреждения в Великобритании Уполномоченного по делам администрации в 1967г. Такая модель воспринята во всех странах Западной Европы, США (что касается пяти региональных парламентских омбудсменов) и странах Содружества Британской короны – условно говоря, в странах, которые традиционно называют демократическими. В рамках этой модели сильны парламентские начала в статусе омбудсмена, который рассматривается прежде всего, как инструмент контроля представительной власти за исполнительной, как контроллер за деятельностью публичных властей. Функция надзора присуща большинству омбудсменов, но здесь она выражена особо ярко (особенно в Швеции, Финляндии, Эстонии и Греции).

Иначе обстоит дело в другой группе стран – странах Латинской Америки, Восточной Европы, Центрально-азиатского и Азиатско-тихоокеанского регионов, которые традиционно называют поставторитарными, а в некоторых случаях и авторитарными. В странах этой модели в одних случаях говорится о защите омбудсменом конституционных прав (Венгрия, Германия, Испания), в других – о конституционных и иных правах (Польша, Украина, Хорватия), в третьих – содержится общая формулировка о защите и восстановлении нарушенных прав и свобод (Грузия, Кипр, Латвия). Так или иначе, в этой группе стран видят главное предназначение омбудсмена в восстановлении нарушенных прав индивида. Произошел сдвиг в понимании природы института от принятия его как инструмента парламентариев в поддержании качественной работы публичных структур к осознанию института как одного из ведущих элементов гарантии прав и свобод человека и гражданина.

Итак, обобщая законодательство зарубежных стран, выделяю основные направления деятельности (функции) омбудсменов:

1. Повышение качества работы публичных структур[45] (в первую очередь – органов государственной власти) и должностных лиц. Именно в этом видят главное предназначение омбудсмена в странах классической модели. В поставторитарных же странах эта функция зафиксирована несколько иначе, как “соблюдение прав человека государственными органами и должностными лицами”[46].

2. Парламентский (либо президентский) контроль за соблюдением прав человека публичными структурами. Эта функция может и не фиксироваться в странах классической модели, поскольку там считается очевидным именно такая природа омбудсмена, как парламентского ревизора за исполнительной властью, а не защитника прав индивида.

3. Предупреждение нарушений прав человека и гражданина (в проактивной модели омбудсмена). Именно закрепление этой функции омбудсмена обуславливает у него появления такого важного полномочия, как право действовать по собственной инициативе. Российский Уполномоченный действует лишь после получения жалобы.

4. Восстановление нарушенных публичными структурами прав (в реактивной модели) путем рассмотрения жалоб от граждан (людей) и их объединений. Считаю нецелесообразным выделение в отдельную функцию рассмотрение жалоб, поскольку это лишь инструмент на пути к восстановлению нарушенных прав.

5. Выработка стандартов деятельности и работы с населением публичных структур и их должностных лиц. В некоторых странах (в основном, в странах Британского Содружества) омбудсмены представляют в конце года не отчеты (доклады), а Кодексы надлежащего администрирования, что-то вроде российских Кодексов этики государственных служащих.

6. Содействие развитию принципа открытости (гласности) в работе органов государственной власти (местного самоуправления) и государственных органов. Содействие заключается в лоббировании определенного акта, обеспечивающего доступ жителей к информации о деятельности Правительства и других органов в случае поступления жалоб на закрытость информации. Такая работа ведется в Великобритании и странах Содружества[47].

7. Внесудебное разрешение споров между гражданами и государственными органами (посредничество или медиация). Такая функция принадлежит Омбудсмену Франции (и Сенегала), у которого и соответствующее название, отличающее его от всех остальных – Медиатор.

8. Контроль законодательной и нормотворческой деятельности представительных и исполнительных органов (и органов местного самоуправления). Это уникальный пример Эстонии. Видимо, ради экономии бюджетных средств, Канцлер Юстиции Эстонии был трансформирован в национального омбудсмена, причем сохранив изначальное название. В силу этого, эстонский омбудсмен получил функцию контроля за законодательной и нормотворческой деятельностью и право анализировать проекты законов на предмет соответствия Основному закону, действуя как “нижняя палата конституционного суда”.

9. Функция участия в системе сдержек и противовесов - уголовное преследование высших должностных лиц страны (Швеция, Финляндия, Эстония, Литва).

10. Развитие международного сотрудничества и интеграции в сфере прав и свобод. Данное и последующее направление деятельности омбудсмена отсутствует в странах классической модели, там эти функции выполняют некоммерческие организации

11. Информатизация (правовое просвещение) населения в сфере прав и свобод.

12. Совершенствование внутреннего законодательства по тематике прав и свобод, приведение его в соответствии с Основным законом и международными стандартами.

Следует различать, схожие на первый взгляд, понятия “цель” и “функция”. Цель, на мой взгляд, это предпосылка возникновения института, а функция – конкретные направления деятельности, привязанные к полномочиям. ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в РФ” сначала говорит о цели учреждения института Уполномоченного в РФ: “Должность учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами”[48]. Но, именно далее установленные законом функции омбудсмена имеют столь важное значение, поскольку на них базируется его компетенция и объем полномочий. Российский закон так определяет основные функции российского омбудсмена:

  • восстановление нарушенных прав
  • совершенствование законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права
  • развитие международного сотрудничества в области прав человека
  • правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты[49].

Уполномоченный реализует эти функции путем взаимодействия с органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими, уполномоченными по правам человека в субъектах РФ, с неправительственными правозащитными организациями, с различными общественными объединениями, и средствами массовой информации.

Итак, российский законодатель устанавливает четыре направления деятельности национального омбудсмена: восстановление прав, модернизация законодательства о правах человека, международное сотрудничество и функция просвещения в обществе по тематике основных свобод. Сопоставляя приведенный список теоретически возможных у омбудсмена направлений деятельности с российским законом, можно сказать, что у него только одна важная функция – восстановление нарушенных прав путем рассмотрения жалоб. Совершенствование законодательства Уполномоченным затруднено, поскольку он не наделен правом законодательной инициативы, а функции международной интеграции и правового просвещения в сфере прав человека в странах классической модели вообще выполняют другие институты, в основном, некоммерческие организации (НКО).

За рубежом омбудсмен отличается тем, что может действовать, как посредник между государством и гражданским обществом, разрешая споры между ними; как регулятор оказания государственных услуг при выработке стандартов общения между гражданами и государственным аппаратом в “кодексах надлежащей административной практики”; как “нижняя палата Конституционного суда”, контролируя законодательную и нормотворческую деятельность парламента и исполнительных органов; и, наконец, как следователь и даже прокурор в странах скандинавской модели. Ничего из этого мы не сможем увидеть в российском конституционном законе. Даже украинский и во многом его повторяющий Закон Киргизии оказались более содержательными по закреплению направлений деятельности омбудсмена, что, соответственно, делает их обладающими более широкими правами. Помимо четырех функций, закрепленных российским законодателем, там значатся такие функции, как предупреждение нарушения прав и свобод и любых форм дискриминации по реализации человеком своих прав[50], что делает модель украинского омбудсмена проактивной. Российский же Уполномоченный, при всем желании, не сможет начать действовать без получения жалобы за исключением указанных в ст.21 случаев.


§ 2.7. Субъекты контроля (сфера компетентности) омбудсмена в различных странах.

Важнейшее значение для характеристики правового статуса омбудсмена является круг подотчетных ему субъектов. Омбудсмену могут быть подконтрольны следующие субъекты:

1. Правительство (высший исполнительный орган) и органы исполнительной власти.

Повсеместно под надзор омбудсмена включаются органы исполнительной власти соответствующего уровня.

Но не всегда высший исполнительный орган государства - будь то Правительство или Кабинет Министров и их решения, включены под отчет омбудсмена (Норвегия, Великобритания и страны содружества, Молдова, Албания, Казахстан)

2. Органы местного самоуправления.

Идет тенденция на постепенное и повсеместное включение данных субъектов в сферу компетентности омбудсмена. В некоторых унитарных странах разграничиваются компетенции между национальным и региональным омбудсменами, включая органы местного самоуправления в компетенцию омбудсменов регионов (Великобритания, Испания).

Что касается депутатов местного представительного органа, то они повсеместно выводятся из компетенции омбудсменов всех стран. Российский ФКЗ, изъяв депутатов Государственной думы и законодательных (представительных) органов субъектов Федерации, умолчал о местных представителях населения[51]. Представляется, что по аналогии с решениями представительных органов других уровней, Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения представительных органов местного самоуправления. Такое положение (изъятие депутатов из компетенции) подчеркивает парламентский характер омбудсмена, поскольку иначе это считается вмешательством в законодательную деятельность представительных органов, что идеологически недопустимо в странах с политической системой, основанной на принципе разделения властей.

3. Лица, замещающие государственные должности[52]. Что касается депутатов всех уровней и их решений, то они повсеместно исключены из компетенции омбудсмена. Также часто встречается отсутствие в подотчетных субъектах министров (Швеция, Великобритания и страны Содружества) и президента (Молдова, Азербайджан, Казахстан, Албания, Словакия, Чехия).

Представляется нецелесообразным следующее утверждение в одном из авторефератов по проблематике конституционно-правового статуса Уполномоченного по правам человека в РФ: “Из сферы компетенции Уполномоченного по правам человека должны быть исключены: деятельность Президента Российской Федерации – поскольку глава государства обладает правовой неприкосновенностью, а единственный вид ответственности, который может быть к нему применен, является по своему характеру политическим – отрешение от должности”[53]. Если предусмотреть такое изъятие, то Уполномоченный по правам человека в РФ лишиться права принимать жалобы на решения Президента РФ, среди которых Указы, которые, как известно, среди всех подзаконных актов обладают наибольшей юридической силой.

4. Государственные (муниципальные) служащие - повсеместно.

5. Судебные органы, судьи и их решения.

Стандартом для всех стран является исключение из компетенции омбудсмена судебных органов, судей и их решений, за исключением Швеции и Финляндии, что и является основанием для выделения их в отдельную скандинавскую модель. Видимо, остальные страны посчитали это скандинавским анахронизмом…

6. Церковь. В Швеции и Дании под контролем омбудсмена находится и церковь. Об этом пишет в своем фундаментальном труде первый Комиссар Совета Европы (СЕ) по правам человека Альваро Х. Роблес: “Официальная государственная Церковь Швеции, то есть лютеранская, также считается, по сути, государственной службой, получая значительные бюджетные дотации. Поэтому и ее деятельность находится под контролем омбудсмана юстиции, разумеется, за исключением вопросов теологии”[54].

7. Негосударственные организации, оказывающие публичные (государственные) функции.

Примечателен здесь закон о Защитнике граждан Греции, где указывается, что он компетентен вмешиваться в дела, касающиеся:

  • органов государственной власти;
  • местных и региональных органов власти;
  • других субъектов публичного права;
  • нижеследующих предприятий общественного пользования:
    • по водоочистке и водоснабжению, канализации,
    • по подаче электроэнергии и газоснабжению,
    • по грузовому и пассажирскому транспорту,
    • по телекоммуникационным и воздушным услугам[55].

Таким образом, здесь оказываются в сфере компетенции транспортные и телекоммуникационные компании, и что, особенно примечательно для России - управляющие компании ЖКХ. Подобная детализация с некоторыми изъятиями могла бы быть воспринята и в нашем законодательстве.

Согласно федеральному конституционному закону, Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействия) государственных органов (представляется, что под этим понятием в законе понимаются и органы государственной власти, за исключением парламента и судов), органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих[56]. Представляется, что данный круг субъектов, обозначенный в законе, является неполным. Расширить компетенцию Уполномоченного по правам человека в РФ можно за счет предоставления ему права рассматривать жалобы не только на органы государственной власти и местного самоуправления, но и на некоторые частные организации, реализующие функции публичного характера - государственные корпорации (ГК), саморегулируемые организации (СРО), третейские суды, нотариальные и адвокатские конторы. Данные полномочий существуют у массы европейских омбудсменов. Подобные полномочия имеет и Уполномоченный по правам человека в Алтайском крае[57], а также омбудсмен Волгоградской области, которые наделены правом рассматривать жалобы на нарушение прав руководителей предприятий, независимо от организационно-правовой формы[58].

Компетенция омбудсмена может трактоваться и ограничительно, поэтому считаю целесообразным представить список наиболее часто исключаемых субъектов их компетенции омбудсмена. Итак, из компетенции омбудсмена наиболее часто выводятся: судебные органы и судьи (кроме Швеции и Финляндии), депутаты всех уровней (повсеместно), высший исполнительный орган, президент, министры, церковь. Наиболее авторитарным в этом плане опять оказался Закон Казахстана, согласно которому из компетенции исключены суды, президент, депутаты, правительство, Генеральный прокурор и ЦИК.



Pages:     || 2 | 3 |
 



<
 
2013 www.disus.ru - «Бесплатная научная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.