Государство и право России : история и современность

О НЕКОТОРЫХ АСПЕКТАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ФОНДОВ.

З.В. Макарчук

Кафедра конституционного, административного и финансового права

Российский университет дружбы народов

ул.Миклухо-Маклая, 6, 117138 Москва, Россия

Статья посвящена подробному рассмотрению порядка выпуска ценных бумаг инвестиционными фондами и государственному регулированию их деятельности.

Рынки ценных бумаг в значительной степени являются свободными рыночными институтами, но большая часть их деятельности подвержена прямому или косвенному воздействию со стороны государства. Государство вооружено необходимыми рычагами для осуществления контроля за деятельностью всех участников рынка ценных бумаг, в том числе и инвестиционных фондов. В настоящее время фондовый рынок России практически полностью парализован. Фондовые рынки вообще являются самой чувствительной сферой рыночной экономики, более других подверженной кризисам. Однако нынешние глобальные проблемы не означают, что можно забыть об инструментах биржевой торговли ценными бумагами. Сейчас как никогда остро стоит вопрос об активизации внутреннего инвестора, создании необходимых условий и гарантий для дальнейшего функционирования обновленного российского фондового рынка, ориентированного на реальный сектор экономики. Именно этим обусловлен повышенный интерес к проблеме государственного регулирующего воздействия на деятельность участников этого рынка.

Известный немецкий ученый, профессор Берлинского Университета Г.Дернбург, рассматривая роль и возможности государства в установлении и регулировании системы ценных бумаг почти столетие назад, сделал следующий вывод: “Вполне и в совершенстве государство достигает своей цели... только тогда, когда его оценка, по крайней мере, в общих чертах согласуется с общественным мнением... Но если оценка государства стоит в явном противоречии с оценкой действительной жизни, это влечет за собой крайне ненормальные явления”.^[1]

При работе с рынками ценных бумаг на первый план выходит следующая задача: необходимо найти оптимальное соотношение между внутренними регулирующими силами рынка и государственным контролем. В противном случае естественное положительное воздействие фондового рынка на экономику страны может быть ослаблено или полностью нейтрализовано.

Вмешательство государства в деятельность рынка ценных бумаг происходит в виде комбинации двух форм воздействия: управляющего и развивающего^[2]. Государство может контролировать деятельность профессиональных участников рынка, в данном случае инвестиционных фондов, используя законы, нормативные установки и специальные органы для обеспечения уверенности в том, что объект контроля функционирует честно, эффективно и стабильно.

Вопрос о формировании системы государственных органов, контролирующих деятельность инвестиционных фондов, представляется нам немаловажным. Однако в силу своей обширности он заслуживает отдельного разговора. Кроме того, обсуждение связанных с ним проблем не вполне соответствует целям настоящей публикации. В силу названных причин ограничимся кратким заявлением о том, что специальными государственно-контрольными функциями в отношении инвестиционных фондов наделена Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ), в структуре которой присутствует специальное управление инвестиционных фондов, а также ее региональные отделения.

Успех или провал государственного вмешательства зависит от того, уместно ли подобное воздействие при данных обстоятельствах и достаточно ли верно оно нацелено и осуществлено.

Развивающее воздействие предполагает следующие возможные варианты:

1. Непосредственное воздействие на объект. Такое воздействие может быть осуществлено, к примеру, путем налоговых корректировок (установления повышенных ставок, либо напротив предоставления налоговых льгот). В качестве примера можно привести провозглашенный Указом Президента № 1186 “О мерах по организации рынка ценных бумаг в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий” порядок освобождения специализированных инвестиционных фондов от ряда налогов, в частности от НДС с оборота при приобретении акций приватизируемых предприятий; налога, выплачиваемого акционерными обществами при регистрации проспекта эмиссии операции с ценными бумагами и др.^[3]

2. Опосредованное воздействие, которое находит свое выражение в изменении экономической политики в областях, взаимодействующих или конкурирующих с объектом. Для наглядности можно рассмотреть, например, такую ситуацию. В целях стимуляции деятельности потенциальных инвесторов на рынке ценных бумаг государство ограничивает их возможности на рынке банковских кредитов и снижает действующую учетную ставку на банковские депозиты.

Вновь обращаясь к выше обозначенной схеме изучения особенностей государственного вмешательства в процесс функционирования фондового рынка, рассмотрим вторую форму вмешательства - управляющее воздействие государства, которая выражается в специфических способах контроля. В целях дальнейшего обсуждения проблемы необходимо уяснить сущность понятия государственный контроль. Согласно общепринятой трактовке обычно под государственным контролем понимают “форму осуществления государственной власти, обеспечивающую соблюдение законов и других нормативных актов”^[4]. Соответственно государственный контроль за деятельностью инвестиционных фондов - это одна из форм осуществления государственной власти, существующая в виде комплекса мер, направленных на обеспечение законности в процессе функционирования анализируемого института. Тенденции современного периода структурных преобразований экономики, ориентированных в первую очередь на преодоление глубочайшего финансового и экономического кризиса, смещаются в сторону усиления государственного вмешательства в рыночный механизм. В этом вопросе обнаруживается необычное единодушие между законодательной и исполнительной ветвями власти.^[5]

Однако следует отметить, что чрезмерно интенсивное вмешательство увеличивает вероятность искажения путей развития рынка ценных бумаг. Может сложиться ситуация, при которой усиленный рост и другие вызванные неделикатным вмешательством изменения структуры рынка возникнут до того, как они действительно потребуются.

Среди способов контроля за деятельностью инвестиционных фондов можно выделить следующие две группы:

1. Общий контроль, применяемый в целях установления общих требований к адекватности капитала, процедуре эмиссии, порядку регистрации инвестиционного фонда и т.п. Образно говоря, здесь речь идет об урегулировании отношений между фондом и государством в лице компетентных органов последнего.

2. Защитный контроль, представляющий собой совокупность мер, направленных на урегулирование отношений между инвестиционным фондом и его клиентами, а также между крупными и мелкими инвесторами фонда. Особое внимание здесь уделяется раскрытию информации, ясности контрактных отношений, а также абсолютной ответственности, основанной на взаимном доверии. Очевидно, что большая степень защищенности мелкого и наименее подготовленного инвестора требует больших расходов. Роль государства должна сводиться к тому, чтобы обеспечить необходимый баланс между интересами инвестиционных фондов и их инвесторов.

Вследствие ограниченного объема научного сообщения ограничимся рассмотрением первой группы, а именно общих требований, предъявляемых государством к функционированию института инвестиционных фондов.

Относительно формирования минимального гарантийного имущественного фонда чекового инвестиционного фонда (ЧИФ) - уставного капитала - следует отметить следующее: согласно п.13 “Положения о специализированных инвестиционных фондах, аккумулирующих приватизационные чеки граждан”, он должен был составлять не менее 500 тысяч рублей^[6]. Федеральный Закон РФ “Об акционерных обществах”, как известно, его требования обязательны для всех акционерных компаний, в том числе и инвестиционных фондов, установил в качестве критерия для определения исходного размера уставного капитала открытого акционерного общества минимальную сумму оплаты труда в тысячекратном увеличении^[7], которая на момент учреждения полностью распределяется между учредителями, а затем в течение последующих 30 дней оплачивается в стопроцентном объеме денежными средствами, ценными бумагами (в том числе ваучерами) или недвижимым имуществом в доле, не превышающей 25% от общей величины. Проект федерального закона “Об инвестиционных фондах” предполагает, что уставной капитал инвестиционного фонда должен быть не меньше 50 тыс. МРОТ.^[8] Изменение объема уставного капитала предполагает обязательное уведомление органов государственной регистрации и налоговой инспекции. Кроме того, уменьшение уставного капитала возможно только в пределах минимально определенной законом суммы и с согласия кредиторов.

Таким образом, уставный капитал инвестиционного фонда в денежном выражении представляет собой сумму номинальных стоимостей всех акций, размещенных среди акционеров. В специальных печатных изданиях появлялись различного рода публикации по совершенствованию законодательства в сфере регулирования деятельности инвестиционных фондов. В частности, автор одной из таких публикаций П. Рылько предложил использование нового термина. Вместо понятия уставной капитал исследователь считает более приемлемым в отношении инвестиционных фондов употребить термин, вложенный капитал, ссылаясь на тот факт, что открытые инвестиционные фонды не имеют фиксированного уставного капитала^[9]. В целом данная концепция не лишена рациональности, однако, думается, не следует пренебрегать общим для всего российского законодательства универсальным подходом к подбору терминов. Законодатель избрал в качестве такого универсального термина словосочетание “уставный капитал”. Исходя из сказанного, нам видится более удобным оставить формулировку в прежнем виде.

Центральное место в системе общих государственно-контрольных мер занимают вопросы контроля за эмиссионной деятельностью. Процесс выпуска ЧИФами акций в обращение регламентируется строгими правилами. Они изложены в специальном документе, именуемом проспектом эмиссии. Положение об инвестиционных фондах не предусматривает порядок утверждения данного документа. Здесь имеется лишь упоминание о том, что составляется он в соответствии с Типовым проспектом эмиссии, который является Приложением № 6 к вышеназванному Указу Президента № 1186, которое Указом Президента № 193 от 25.02.98 (в купе с остальными приложениями) были признаны утратившими нормативную силу. Закон “Об акционерных обществах” также не содержит никаких указаний по данному предмету.

В этой связи необходимо отметить, что правовая регламентация, затрагивающая вопросы эмиссии акций акционерными обществами долгое время была разрозненной и осуществлялась несколькими ведомствами на основании довольно обширного перечня нормативных документов^[10]. В 1996 году Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг была проведена унификация требований к порядку выпуска акций и других ценных бумаг и 17.09.96 г. Постановлением № 19 комиссия утвердила “Стандарты эмиссии акций при учреждении акционерных обществ, дополнительных акций, облигаций и их проспектов эмиссии”,^[11] разработанные в развитие положений вышеупомянутого Федерального Закона “О рынке ценных бумаг”. Именно эти нормативные акты узаконили порядок принятия акционерными обществами (в их числе инвестиционными фондами) одного из наиболее важных документов - проспекта эмиссии.^[12] Наличие последнего является обязательным при государственной регистрации выпусков ценных бумаг акционерных обществ, если: 1) номинальная стоимость выпуска превышает 50 тыс. минимальных размеров оплаты труда; 2) распределение ценных бумаг предполагается произвести среди акционеров, численность которых более пятисот; 3) размещение будет происходить путем открытой подписки. Вместе с тем, согласно специальных нормативных актов, регулировавших порядок эмиссии чековых инвестиционных фондов (перечень см. выше), размещение последними ценных бумаг всегда происходит среди неограниченного круга лиц, т.е. путем открытой подписки.^[13] Следовательно, инвестиционные фонды при регистрации выпуска ценных бумаг в обязательном порядке должны утвердить и представить в контролирующий орган наряду с другими документами проспект эмиссии - документ, содержащий все необходимые сведения об эмитенте, в том числе его финансовое состояние, о предыдущих выпусках акций и условия очередного выпуска (количество и номинал акций, сроки их реализации, начальная цена, ограничения в отношении отдельных категорий лиц и др.)

Регистрация выпуска акций происходит одновременно с лицензированием и является актом уполномоченного органа государства. Первоначально указанные функции в отношении специализированных инвестиционных фондов приватизации были возложены на Государственный комитет по управлению имуществом.^[14] Впоследствии его правопреемником стала Федеральная Комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ).^[15] Эта процедура начинается с предоставления ходатайствующим лицом ряда определенных документов, в их числе: заявка на регистрацию выпуска ценных бумаг, составленная в соответствии с предъявляемыми к ней требованиями, копии учредительных документов, копия договора с управляющим и копия его лицензии на управление, копия депозитарного договора, проспект эмиссии и отчет о предыдущем выпуске акций, если таковой имел место, а также согласно требованиям “Стандартов эмиссии...” решение о выпуске ценных бумаг, утвержденное Советом директоров. Отказ в регистрации выпуска акций первоначально не допускался. Однако она могла быть приостановлена на срок до 20 дней в случае “несоответствия сведений, содержащихся в проспекте эмиссии данным учредительных документов и баланса”^[16]. Впоследствии в ст. 21 закона о “О рынке ценных бумаг” были изложены основания и порядок отказа в регистрации выпуска. Более подробно эта процедура расписана вышеуказанными “Стандартами эмиссии...”, утвержденными распоряжением ФКЦБ, ставшей правопреемницей Госкомимущества в отношении контроля за деятельностью инвестиционных фондов. Если Закон “О рынке ценных бумаг” регулирует деятельность анализируемого института лишь в части, не противоречащей специальному законодательству, то распоряжение ФКЦБ имеет прямую направленность на контроль за инвестиционными фондами. Таким образом, можно сделать вывод, что с вступлением в силу данных “Стандартов эмиссии” уполномоченный орган, т.е. ФКЦБ, имеет право отказать в регистрации выпуска акций специализированному инвестиционному фонду при наличии одного из нескольких названных в п. 59 оснований: несоответствия условий выпуска требованиям закона, недостоверности сведений в учредительных и отчетных документах, неуплаты налога и др. В целом следует признать подобное усиление контроля в сфере выпуска ценных бумаг весьма целесообразным, хотя и несколько запоздавшим.^[17]

При этом необходимо отличать момент регистрации юридического лица (в данном случае чекового инвестиционного фонда) от момента регистрации выпуска акций. При регистрации фонда происходит присвоение номера государственной регистрации юридического лица, под которым оно значится в государственном реестре, и выдача Свидетельства о регистрации. В свою очередь выпуску акций присваивается специальный код, который отражается в лицензии чекового фонда и реестре акционеров. Поскольку чековый инвестиционный фонд существует в форме акционерного общества, то при его создании оба описанных выше события могут совпадать во времени (одновременно с гос. регистрацией происходит распределение первого выпуска акций среди учредителей), но не в содержании.

После регистрации выпуска в средствах массовой информации (согласно ст.19 ФЗ “О рынке ценных бумаг - в печатном издании с тиражом не менее 50 тыс. экземпляров) должно появиться сообщение о возможности ознакомления с проспектом эмиссии, который в данном случае представляет собой не что иное, как публичную оферту и отвечает требованиям ст. 437 ч. 2. Гражданского кодекса РФ со всеми вытекающими из этого юридическими последствиями. То есть любое лицо, ознакомившись с проспектом эмиссии и, согласившись на предложенные в нем условия (проспект эмиссии должен содержать информацию по всем существенным пунктам договора о купле-продаже акций инвестиционного фонда), может стать акционером этого инвестиционного фонда, и последний не имеет права на отказ в совершении подобной сделки. Исключением является случай, когда все акции данного выпуска уже размещены. Следует иметь ввиду, что запрет на приобретение акций чековых инвестиционных фондов, наложенный на ряд юридических лиц, определяемых законодателем как “ограничиваемые организации”, в данном случае не противоречит требованиям указанного положения Гражданского кодекса, так как проспект эмиссии инвестиционного фонда должен содержать информацию о любых ограничениях на приобретение выпущенных им ценных бумаг (см. п.18 Типового проспекта эмиссии инвестиционного фонда)^[18]

Следующим этапом эмиссионного процесса является отчуждение эмитентом ценных бумаг их первым владельцам - акционерам. Иными словами, размещение акций.^[19] Исключением является распределение акций среди учредителей при образовании акционерного общества, в том числе чекового инвестиционного фонда, которое должно быть произведено еще до государственной регистрации данного выпуска. После того как выпуск полностью размещен, инвестиционный фонд обязан зарегистрировать в уполномоченном органе (ФКЦБ либо ее региональном отделении) Отчет об итогах выпуска акций, который составляется в установленной форме (Приложение № 6 к “Стандартам эмиссии”).

В отличие от законодательства других стран, в частности США, российскими нормами не ограничена возможность дополнительной эмиссии закрытыми инвестиционными фондами. Последующая эмиссия осуществляется в том же порядке не ранее, чем по истечении 30 дней после опубликования отчета об итогах предыдущего выпуска акций.

Достаточно подробное рассмотрение порядка выпуска ценных бумаг чековыми инвестиционными фондами позволяет сделать вывод, что в целом он соответствует общим требованиям, предъявляемым к акционерным обществам в процессе эмиссии. Тем не менее, следует заметить, что инвестиционным фондам запрещено выпускать в обращение какие-либо ценные бумаги, кроме обыкновенных акций.

Относительно лицензионной формы контроля можно сказать следующее. Законодателем предусмотрен разрешительный порядок в отношении деятельности в сфере коллективных инвестиций. Здесь необходимо пояснить, что в данном случае под деятельностью следует понимать совокупность определенных действий, осуществляемых профессионально, с очевидной регулярностью и направленных на получение дохода. Таким образом, для того чтобы юридическое лицо имело возможность осуществлять функции специализированного инвестиционного института, ему необходимо особое разрешение, выдаваемое уполномоченным органом в виде лицензии.

Порядок получения лицензии на право осуществления деятельности в качестве инвестиционного фонда аналогичен и, как правило, происходит одновременно с государственной регистрацией первого выпуска акций. Неслучайно оба Положения (о порядке регистрации выпусков акций специализированных инвестиционных фондов и о лицензировании деятельности специализированных инвестиционных фондов и их управляющих) утверждены одним документом - Распоряжением Госкомимущества РФ от 04.11.92 г. № 695-р, изданным в развитие и на основании п.п. 4, 15 Указа Президента РФ от 07.10.92 № 1186 “О мерах по организации рынка ценных бумаг в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий”.

В силу того, что весь период функционирования института чековых инвестиционных фондов условно можно разделить на два больших этапа - массовая приватизация на основе применения механизма приватизационных чеков и постваучерная приватизация, нормативное регулирование, определяющее разрешительный порядок деятельности анализируемой категории компаний также имеет смысл рассматривать в аналогичных двух направлениях. До 09.08.94 г. порядок лицензирования специализированных инвестиционных фондов приватизации определялся на основе Положения “О лицензировании деятельности специализированных инвестиционных фондов, аккумулирующих приватизационные чеки граждан, управляющих этих фондов и порядке приостановки действия и отзыва лицензий”, утвержденного вышеназванным Распоряжением ГКИ РФ. Впоследствии, а именно - на основе изданного ГКИ РФ Распоряжения от 01.07.94 № 1832-р был утвержден “Порядок контроля за деятельностью специализированных инвестиционных фондов приватизации и управляющих этих фондов, а также приостановления действия и отзыва выданной им лицензии”, что послужило поводом к отмене предыдущего Положения^[20]. Различия между двумя документами очевидны уже при сопоставлении их названий: в первом случае - это Положение о лицензировании, во втором - Порядок контроля. Законодатель исходил из того, что институт, являющий собой механизм аккумуляции и реализации приватизационных чеков, после окончания соответствующего этапа приватизации должен быть постепенно ликвидирован и не нуждается более в лицензировании. Однако до принятия необходимых решений чековые инвестиционные фонды оставлялись в ведении Государственного комитета РФ по управлению государственным имуществом, о чем и свидетельствовал названный выше документ о “Порядке контроля...”.

Таким образом, необходимо уточнить, что рассматриваемый ниже порядок лицензирования закрытых инвестиционных фондов относится к периоду с 27.11.92 г. по 01.07.94 г. - периоду их наибольшей активности. В целом этот порядок аналогичен общему порядку лицензирования. Лицензиат, в данном случае инвестиционный фонд, должен был подать в компетентный орган (ГКИ РФ или территориальный комитет - в зависимости от величины уставного капитала) соответствующую заявку, приложить необходимые документы и копию платежного поручения об уплате единовременного сбора за выдачу лицензии, который при отказе в выдаче лицензии не возвращался и при повторном обращении уплачивался вновь. Законом в качестве основания для отказа предусмотрен лишь вариант, при котором лицензиат представляет в лицензирующий орган документы, содержащие сведения, не отвечающие нормативным требованиям, и даже после официального указания на данный факт не принимал необходимых мер по исправлению или дополнению соответствующих документов (п.6 Положения о лицензировании).

В развитие обсуждаемой проблемы видится необходимым обратить внимание на п. 8 означенного Положения. Здесь содержится норма, в соответствии с которой любые изменения, вносимые в учредительные документы инвестиционного фонда должны быть оформлены и зарегистрированы в лицензирующем органе. При этом фонд обязан уплатить в регистрирующий орган соответствующий регистрационный сбор, причем оплата осуществляется независимо от того, кто был инициатором изменений - сам лицензиат, либо государство, в лице органов, принимающих соответствующие поправки к нормативным документам. В качестве примера можно привести многочисленные изменения, касающиеся величины уставного капитала инвестиционного фонда, устанавливаемые контролирующим органом, в данном случае Министерством финансов - в отношении обычных инвестиционных фондов, ГКИ - в отношении чековых инвестиционных фондов.

Проект закона “Об инвестиционных фондах” (ст.5) содержит уже целый перечень оснований для отказа в выдаче лицензии на осуществление деятельности в качестве инвестиционного фонда:

- наличие в представленных на лицензирование документах недостоверной информации;

- несоответствие заявителя требованиям данного закона к акционерным инвестиционным фондам^[21] ;

- несоответствие представленных документов, а также указанных в них сведений требованиям закона и других нормативных актов, регулирующих деятельность подобных компаний;

- несоответствие должностных лиц заявителя требованиям, изложенным в настоящем законе, а именно: отсутствие необходимого образования, опыта, квалификационного аттестата либо наличие судимости за совершение корыстных преступлений.

Лицензирование является неотъемлемой частью процесса государственного регулирования того или иного вида деятельности. В полной мере это относится к деятельности инвестиционных фондов и наиболее отчетливо проявляется в нормах, регламентирующих порядок приостановления действия или аннулирования лицензии. Вышеозначенные меры выступают в качестве санкции, применимой к нарушителям установленного государством порядка либо стандарта и имеют целью наказать недобросовестного субъекта и предупредить новые нарушения.^[22]

Таким образом, приостановление действия лицензии предполагает временный запрет на совершение деятельности в качестве инвестиционного фонда, налагаемый вследствие нарушения норм действующего законодательства либо устава, обнаружения недостоверной информации в отчетной документации и т.п. По итогам рассмотрения отчета об устранении допущенных нарушений регулирующим органом, в данном случае ФКЦБ (Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг) действие лицензии может быть возобновлено.

Следствием неоднократных аналогичных нарушений, а также несоблюдения сроков устранения последних является аннулирование лицензии. Это означает бессрочный запрет на осуществление данного вида деятельности. Он может быть отменен только по решению суда, если суд признает неправомерность применения данной санкции. Круг нарушений довольно широк: рекламирование в любой форме доходности своих акций, недобросовестная конкуренция, манипулирование ценами на фондовом рынке, понуждение к покупке или продаже ценных бумаг путем предоставления умышленно искаженной информации о ценных бумагах, эмитентах либо ценах, осуществление инвестиционным фондом иной деятельности, кроме инвестирования в ценные бумаги и др. Причиной отзыва (аннулирования) лицензии инвестиционного фонда может послужить также ликвидация, банкротство либо неосуществление инвестиционной деятельности в течение года с момента выдачи лицензии.

В заключение имеет смысл акцентировать внимание на различиях правового статуса открытых (паевых) и закрытых (чековых либо акционерных) инвестиционных фондов в России, в силу которого государственный контроль за деятельностью последних осуществляется непосредственно, паевые же фонды не обладают юридической личностью и определены законодателем как некий имущественный комплекс^[23]. Данное определение носит чисто прикладной характер и не получило достаточное закрепление в российском праве. Тем не менее это дает основание утверждать, что ответственность за его деятельность несет управляющая компания, которая осуществляет инвестирование аккумулированных паевым фондом средств на основании обязательного договора о доверительном управлении. Подводя итог сказанному, можно сделать следующий вывод: государственный контроль за деятельностью паевых инвестиционных фондов осуществляется в полной мере и в порядке аналогичном изложенному выше с той разницей, что объектом контроля в этом случае выступает не сам фонд, а управленческая деятельность его управляющей компании.

ABOUT SOME ASPECTS OF REGULATION OF INVESTMENT COMPANIES ACTIVITY

Z.W. Makartchouk

The Department of Constitutional, Administrative and Financial Law

Russian University of Peoples’ Friendship

Miklukho-Maklaya str., 6, 117198 Moscow, Russia

This article is devoted to detailed consideration about release of valuable papers by investment funds and state regulation of their activity.

Современная коллективно-договорная практика в России

Н.А. Муцинова

Кафедра гражданского и трудового права

Российский Университет дружбы народов

ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия

В статье рассматривается специфика правового регулирования социально-трудовых отношений в России посредством коллективных договоров и соглашений, их содержание в условиях перехода к рыночной экономике.

Коллективно-договорное регулирование условий труда приобретает в России все большее значение и этому способствует прежде всего право сторон соглашений и коллективных договоров расширять права трудящихся, их профсоюзов и иных представительных органов, улучшать условия труда и обеспечивать более высокий уровень гарантий по сравнению с нормами трудового законодательства.

Если раньше в нашей стране в коллективных договорах содержалась в значительной степени информация для работников о нормах трудового права, относящихся к их производству и регулирующих общие или особенные условия их труда, то теперь все иначе. Стороны вправе разрабатывать и включать в соглашения и коллективные договоры любые нормы, руководствуясь принципом, что они не должны противоречить закону и ухудшать действующие нормы законов и подзаконных актов и, в целом, положение и права работников под страхом признания их недействительными.

Таким образом, стимулируется нормотворческая деятельность коллективно-договорных партнеров трехсторонних и двусторонних соглашений на любом уровне и локальных коллективных договоров.

Что влияет на содержание соглашений и коллективных договоров прежде всего?

Во-первых, нормы действующего трудового законодательства, которые называют минимальными стандартами, так как в договорном порядке стороны могут их улучшить.

Во-вторых, в трудовом законодательстве могут быть так называемые пробелы, когда те или иные условия труда или отношения сторон не урегулированы и стороны берут на себя эту функцию.

В-третьих, экономические возможности отдельного предприятия, фирмы, организации, отрасли и страны в целом.

И, наконец, результаты переговоров, т.е. компромиссное решение сторон по тем или иным вопросам.

Закон о коллективных договорах и соглашениях предусматривает, что содержание и структуру соглашений и коллективных договоров определяют сами стороны^[24]. Статьи 13 и 21 Закона дают примерный перечень положений, которые целесообразно, по мнению законодателя, включать в соглашения и договоры на современном этапе развития нашего общества и экономики, но перечень носит рекомендательный характер.

Так, соглашениями могут предусматриваться положения об оплате, условиях и охране труда, режиме труда и отдыха; о ме­ханизме регулирования оплаты труда, исходя из роста цен, уровня инфляции, выполнения показателей, определенных соглашением; о доплатах компенсационного хар актера, минимальный размер которых предусмотрен законодательством; о содействии занятости, переобучении работников; об обеспечении экологической безопасности и охране здоровья работников на производстве; о специальных мероприятиях по социальной защите работников и членов их семей; о соблюдении интересов работников при приватизации государственных и муниципальных предприятий; о льготах предприятиям, создающим дополнительные рабочие места с использованием труда инвалидов, молодежи (в том числе подростков ); о развитии социального пар тнерства и трехстороннего сотрудничества, порядке внесения из­менений и дополнений в соглашение, присоединения к нему, содей ствии за ключению коллективных договоров, предотвращении трудо­вых конфликтов и забастовок, укреплении трудовой дисциплины (ст. 21).

В коллективные договоры могут включаться взаимные обя зательства работодателя и работников по следующим вопросам: форма, система и размер оплаты труда, денежные вознаграждения, пособия, компенсации, доплаты; механизм регулирования оплаты труда исходя из роста цен, уровня инфляции, выполнения показа­телей, определенных коллективным договором, занятость, переобучение, условия высвобождения работников; продолжительность рабочего времени и времени отдыха, отпусков ; улучшение условий и охраны труда работников, в том числе женщин и молодежи (подростков); добровольное и обязательное медицинское и социальное страхование, соблюдение интересов работников при приватизации предприятия, ведомственного жилья; экологическая безопасность и охрана здоровья работников на производстве, льготы для работников, совмещающих работу с обучением; контроль за выполне­нием коллективного договора, порядок внесения в него изменений и дополнений, ответственность сторон, социальное партнерство, обеспечение нормальных условий функционирования представителей работников; отказ от забастовок по условиям, включенным в дан ный коллективный договор, при своевременном и полном их выполнении.

С учетом экономического положения и возможностей предприятия стороны могут также включить в коллективный договор такие положения, как предоставление дополнительных отпусков, надбавок к пенсиям, условие о досрочном уходе на пенсию, компенсации транспортных и командировочных расходов, бесплатное и частично оплачиваемое питание работников на производстве и их детей в школах и дошкольных учреждениях и иные льготы и компенсации (ст. 13).

Закон установил несколько уровней ведения переговоров и в зависимости от сферы регулирования социально-трудовых отношений могут заключаться следующие виды соглашений: генеральное, региональное, отраслевое (межотраслевое), тарифное, профессиональное тарифное, территориальное и иные.

При обсуждении содержания будущих соглашений и коллективных договоров все их условия заслуживают самого пристального внимания сторон. Однако на нынешнем этапе развития России, реформирования ее экономики, структурных изменений в промышленности на первое место на переговорах выходят вопросы оплаты труда и занятости, поэтому остановимся именно на этих вопросах^[25].

Оплата труда.

Переход к рыночной экономике потребовал от государства отказа от жесткого централизованного регулирования оплаты труда почти по всем параметрам и особенно в частном секторе.

В настоящее время содержание соглашений и коллективных договоров по оплате труда регулируется трудовым кодексом, законами и подзаконными актами, которые обеспечивают сторонам свободу в определении принципов, критериев и размеров оплаты за труд, ограничиваясь установлением минимальных стандартов, которые не могут быть изменены в худшую для работников сторону, и рекомендациями.

Государство определяет минимальный размер оплаты труда, однако на всех этапах официальный минимальный уровень заработной платы оказывался значительно ниже прожиточного минимума, поэтому на переговорах о заключении соглашений, особенно на региональном уровне постоянно ставится вопрос о повышении минимального размера оплаты труда, в который, согласно закону, не включаются доплаты и надбавки, а также премии и другие поощрительные выплаты (ч. 2 ст. 78 КЗоТ).

По сведениям профсоюзов, во всех отраслевых тарифных соглашениях содержатся положения о минимальной заработной плате или минимальной тарифной ставке, при этом минимальный размер колеблется от одной (культура, стандартизация) до пяти (угольная, лесная отрасли) минимальных оплат труда, установленных в Российской Федерации.

Повышение уровня минимальной оплаты труда в каждой конкретной организации остается важнейшим требованием профсоюзов.

Профсоюзы одновременно отмечают, что не выполнено обязательство сторон трехстороннего Генерального соглашения на 1996-1997 г. г., которое предусматривало разработать и осуществить комплекс мер по приближению к 1997 г. тарифной ставки I разряда Единой тарифной сетки и минимального размера оплаты труда к размеру прожиточного минимума для граждан трудоспособного возраста (п. 17 Генерального соглашения).

В Генеральном трехстороннем соглашении, заключенном на 1998-1999 годы, стороны выразили намерение проводить согласованную политику по обеспечению роста реальной заработной платы трудящихся РФ. В этих целях стороны обязались, в числе других мер, обеспечить в течение срока действия Соглашения опережающие темпы роста заработной платы по сравнению с прожиточным минимумом, а Правительство внесет в Государственную Думу законопроекты о потребительской корзине в РФ, о порядке установления, исчисления и индексации минимального размера оплаты труда.

Организациям внебюджетного сектора экономики рекомендовано при формировании систем оплаты труда предусматривать размер ее тарифной части не ниже прожиточного минимума.

В Московском трехстороннем соглашении, заключенном на 1998 год, Правительство, как и в 1997 году, берет на себя обязательство ежемесячно определять по методике, выработанной Московской трехсторонней комиссией, и публиковать прожиточный минимум по г. Москве в средствах массовой информации.

В свою очередь, предприниматели (работодатели) обязуются выплачивать заработную плату работникам при полном рабочем дне не ниже прожиточного минимума, а на предприятиях, где заработная плата ниже, разработать совместно с профсоюзами программы поэтапного ее увеличения.

Примером регионального регулирования минимальных размеров оплаты труда может служить Генеральное соглашение между Кабинетом Министров, общереспубликанскими объединениями работодателей и Советом Федерации профсоюзов Республики Башкортостан на 1998-1999 г. г. Приложение №1 к данному соглашению регулирует межотраслевые соотношения и размеры месячных тарифных ставок I разряда рабочих основных профессий на 1 янв. 1998 г., Приложение №2 определяет размеры минимальной месячной тарифной ставки, оклада межотраслевых (сквозных) профессий рабочих и должностей служащих.

Согласно закону системы оплаты труда, формы материального поощрения, размеры тарифных ставок (окладов) устанавливаются работодателями, их объединениями по согласованию с соответствующими профсоюзными органами и закрепляются в коллективных договорах и соглашениях (п.3 ст.11 Закона о профсоюзах^[26] ). Эти нормативные положения могут содержаться как в тексте договоров и соглашений, так и быть в качестве приложений к ним.

По сведениям профсоюзов в отраслевых тарифных соглашениях, как правило, содержатся следующие положения по вопросам оплаты труда: во- первых, минимальная тарифная ставка по отрасли, механизм ее индексации; во-вторых, надбавки и доплаты; в третьих, оплата простоев и, наконец, своевременность выплаты заработной платы. Так, в Отраслевом тарифном соглашении по автомобильному транс порту, заключенном на два года с 1 января 1997 г. по 31 дек. 1998 г., предусмотрено, что оплата за сверхурочную работу производится н е менее, чем в двойном размере. Время простоя не по вине работника оплачивается из расчета не менее 100% тарифной ставки установленного работнику разряда, а для водителей маршрут­ного пассажирского транспорта - не менее 80% их среднечасового заработка.

Соглашение устанавливает также доплату за работу по графику с разделением смены на части в размере не менее 30% тарифной ставки за отработанное в смене время. За разъездной характер работ для водителей автомобилей и других работников автотранспорта, работа которых протекает в пу­ти или имеет разъездной характер, выплачивается надбавка не ниже норм, предусмотренных при служебных командировках. За работу в ночное время всем работникам положена доплата в размере 40% тарифной ставки (оклада).

Защищая права иностранных работников, стороны Соглашения закрепляют принцип равной оплаты за равноценный труд граждан РФ и иностранных работников в случае законного использования иностранной рабочей силы.

В отношении подавляющего большинства отраслевых и региональных соглашений профсоюзы отмечают такой негативный момент, как отсутствие механизма и обязательств сторон по выплате заработной платы в условиях массовой задолженности.

В современных условиях развития научно-технического прогресса, специализации и специфики предприятий и организаций, а также эволюции трудовых отношений во многих странах усиливается тенденция перехода от коллективных переговоров по оплате труда и иным условиям труда на уровне отрасли промышленности к коллективным договорам на предприятиях. Это допускает большую гибкость и позволяет приспособить коллективный договор к конкретным обстоятельствам^[27].

Именно поэтому в российском законодательстве особое внимание уделяется локальному регулированию условий труда, а сторонам коллективного договора предоставляются широкие возможности для нормотворческой деятельности.

При оплате труда рабочих могут применяться тарифные ставки, оклады, а также бестарифная система, если предприятие сочтет такую систему наиболее целесообразной. Кроме того, вид системы оплаты труда, размеры тарифных ставок, окладов, премий рабочих, иных поощрительных для них выплат, а также соотношений в их размерах между отдельными категориями персонала предприятия также определяют самостоятельно и фиксируют их в коллективных договорах, иных локальных нормативных актах.

Бестарифная система оплаты труда, по мнению специалистов, включает в себя следующие компоненты: во-первых, взаимосвязь уровня оплаты труда с фондом заработной платы, образуемым с учетом коллективных результатов труда; во-вторых, присвоение каждому работнику постоянных (относительно постоянных) коэффициентов, в целом характеризующих его квалификационный уровень и определяющих его трудовой вклад в общие результаты труда по данным о предыдущей трудовой деятельности работника или группы работников, относимых к этому квалификационному уровню; в-третьих, присвоение каждому работнику коэффициента трудового участия в текущих результатах деятельности, дополняющего оценку его квалификационного уровня.

Индивидуальная заработная плата каждого работника при бестарифной системе оплаты являет собой его долю в заработанном всем коллективом фонде заработной платы (фонде оплаты труда)^[28].

В коллективные договоры стороны могут вносить условия и перечень категорий рабочих, которым устанавливается оклад, т.е. гарантированная месячная оплата труда.

При бюджетном финансировании руководители предприятий и организаций могут устанавливать оклады высококвалифицированным рабочим, занятым на важных и ответственных работах, в соответствии с перечнями, утвержденными министерствами и ведомствами Российской Федерации; а на особо важных и особо ответственных работах - по перечню, утверждаемому Министерством труда и социального развития РФ.

Надтарифную, дополнительную часть заработной платы могут составлять различного рода надбавки и доплаты к тарифным ставкам и окладам.

Комментаторы трудового законодательства делят их на три группы. Во-первых, те правила выплаты, введения и размер которых определены законом и администрация обязана их выплачивать в установленных случаях (северные надбавки; надбавки за ученую степень работникам бюджетных организаций, за классность и др.)

Во-вторых, обязательные по действующему законодательству надбавки и доплаты, размер которых в отличие от первой группы определяют сами предприятия и организации и включают это в качестве условия коллективного договора (доплаты за работу в неблагоприятных климатических условиях, за работу в ночное время, за разделение рабочего дня на части и др.).

Наконец, третья группа - это доплаты и надбавки, которые вводятся по усмотрению предприятия или организации (например, за такие деловые качества как профессиональное мастерство, высокое качество труда, доплата за ненормированный рабочий день и др.)^[29].

Целесообразно в коллективные договоры включать все виды надбавок и доплат к основной части заработной платы, чтобы работники имели представление и информацию о праве на них.

Особо регулируется оплата труда руководителей, специалистов и служащих. Они получают, как правило, должностные оклады, которые устанавливаются администрацией предприятия или организации в соответствии с должностью и квалификацией работника (ст.81 КЗоТ).

Для этой категории работников возможен и иной вид оплаты труда - в процентах от выручки, в долях от прибыли и др., если такое условие внесено в коллективный договор или закреплено иным локальным нормативным актом.

Работникам указанной категории могут устанавливаться различного рода надбавки и доплаты к должностным окладам, как предусмотренные законодательством, так и по инициативе администрации.

Закон предписывает, что установление систем оплаты труда и форм материального поощрения, утверждение положений о премировании и выплате вознаграждения по итогам работы за год производится администрацией предприятия или организации по согласованию с соответствующим выборным профсоюзным органом (ч.3 ст.83 КЗоТ).

Все эти условия могут включаться в содержание коллективных договоров или приложений к ним. Практика показывает, однако, что эти и многие другие вопросы оплаты труда стороны коллективных договоров еще недостаточно активно включают в их содержание.

Системы оплаты труда выражают соотношение между мерой труда и мерой вознаграждения. При сдельной оплате труда вознаграждение выплачивается за каждую единицу продукции по количеству и качеству труда. При повременной оплате - за проработанное время, исходя из квалификации работника. Важным средством усиления эффективности повременной оплаты труда является премия.

Выбор той или иной системы оплаты труда зависит от особенностей технологического процесса, форм организации труда, требований, предъявляемых к качеству продукции или выполняемой работы. Администрация предприятия или организации по согласованию с профсоюзным органом непосредственно на предприятии устанавливает систему оплаты труда, исходя из конкретных условий производства.

Сдельная система оплаты труда применима как к отдельным работникам, так и к группам работников, занятых одной работой (индивидуальная и коллективная сдельная оплата труда). Помимо обычной (прямой) сдельной оплаты может быть косвенная, сдельно-прогрессивная, аккордная оплата труда.

В коллективные договоры вносятся положения о системах оплаты труда, применяемых на отдельных производствах. Очень важно, чтобы профсоюзы способствовали соблюдению принципа справедливости и целесообразности установления той или иной системы оплаты труда, а также систем и условий премирования на тех или иных участках производства и для отдельных категорий работников.

Правильность выбора системы оплаты труда определяется тем, насколько эффективно она обеспечивает рост производительности труда, улучшение качества и снижение себестоимости продукции и получение прибыли.

Практика показывает, что сдельная оплата труда более всего приемлема на участках производства, где выработка продукции прямо зависит от усилий работника и где увеличение количества не влечет ухудшение качества продукции. На участках и производствах полностью автоматизированных, а также там, где функцией работника является наблюдение и контроль за работой оборудования и он не осуществляет прямой контроль над темпами производства, целесообразна повременная система оплаты труда.

Если сдельная или повременная оплата труда сочетаются с премированием на основании утвержденных положений о премировании, то работникам соответственно устанавливается сдельно-премиальная или повременно-премиальная оплата труда.

В дополнение к системам оплаты труда работникам предприятий и организаций может выплачиваться вознаграждение по итогам годовой работы из фонда, образуемого за счет прибыли, полученной предприятием или организацией. Размер вознаграждения определяется с учетом результатов труда работника и продолжительности его непрерывного стажа работы на данном предприятии или организации (ст. 84 КЗоТ).

Условия и порядок выплаты вознаграждения по итогам годовой работы определяются непосредственно на предприятиях и находят свое закрепление в специальном положении, которое разрабатывается и утверждается администрацией по согласованию с соответствующим выборным профсоюзным органом предприятия или организации. В качестве приложения оно включается в коллективный договор.

Коллективные договоры и соглашения в России регулируют многие вопросы оплаты труда работников и уделяют им большое внимание. И это понятно и объяснимо, т.к. издавна и во всех странах заработная плата была и остается главным вопросом на переговорах сторон и нередко становится причиной забастовок, если стороны не достигают компромисса.

Однако необходимо обратить внимание на то, что положение социальных партнеров в России осложняется негативными последствиями переходного периода, а именно - резким падением реальной заработной платы и задержками в выдаче зарплаты.

Международная организация труда обращает внимание России и других стран СНГ на то, что проблема задолженности по зарплате требует первоочередного решения. Настало время для того, чтобы и представители правительств и социальные партнеры объединили усилия по ее решению^[30].

Невыплата заработной платы трудящимся находится в явном противоречии с Конвенцией МОТ №95 о защите заработной платы, которая предусматривает, что ее следует выплачивать регулярно и без задержек, как это предусмотрено законодательством^[31].

Занятость, условия высвобождения работников.

Развитие в России рыночной экономики со свободной конкуренцией выдвигает проблемы занятости, профессионального обучения и переподготовки рабочей силы на одно из важнейших мест в экономической и социальной политике государства. Реализация программ по повышению уровня занятости и борьбе с безработицей потребовала принятия соответствующих нормативных актов и создания специальных государственных органов.

Министерство труда РФ формулирует конкретные направления и задачи социально-экономической политики по регулированию рынка труда как на ближайшие годы, так и в перспективе. Основными направлениями современной государственной политики признаны такие, как формирование благоприятных условий для сохранения и развития рабочих мест, прогрессивное изменение структуры занятости, развитие кадрового потенциала, повышение эффективности работы служб по трудоустройству безработных, повышение роли местных органов власти в решении проблем безработицы и занятости, совершенствование трудового законодательства^[32].

Вопросы занятости, профессионального обучения и социальных гарантий при высвобождении рабочей силы достаточно эффективно наряду с государственными мероприятиями могут решаться через развитие социального диалога между трудящимися, профсоюзами и предпринимателями, при этом могут быть использованы различные варианты двусторонних и трехсторонних отношений: консультации, обмен мнением, заключение коллективно-договорных соглашений или специальных соглашений о занятости.

Как было заявлено на Координационном совете объединений работодателей России большинство работодателей поддерживают установление и развитие договорных отношений с профсоюзами в решении вопросов рационального использования трудовых ресурсов, предотвращения роста безработицы, обеспечения продуктивной занятости^[33].

Социальные партнеры в процессе переговоров по Генеральному соглашению договорились о необходимости формирования отраслевых программ занятости. Такие программы уже разработаны и утверждены.

Генеральное трехстороннее соглашение между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ определяет общие принципы и договоренности сторон в сфере развития рынка труда и занятости, необходимости разработки проектов нормативных актов и программ, обеспечивающих стабилизацию на рынке труда, повышение уровня занятости экономически активного населения. В нем предусматриваются поддержка регионов с наиболее напряженной ситуацией на рынке труда и меры по сдерживанию роста безработицы по России в целом.

К числу принципиальных положений стороны относят необходимость стимулирования договорного регулирования социально-трудовых отношений, включающие занятость, профессиональную подготовку и переподготовку кадров и социальную защиту увольняемых по экономическим причинам работников.

Стороны Соглашения считают необходимым при заключении коллективных договоров и соглашений предусмотреть мероприятия, направленные на сохранение и рациональное использование профессионального потенциала работников, а также повышение конкурентоспособности работников на рынке труда за счет установления организациями дополнительных социальных льгот для увольняемых, организации их опережающего обучения, содействия в трудоустройстве.

Основная нагрузка по разработке и реализации мероприятий по занятости населения ложится на регионы, отдельные территории, особенно по социальной поддержке высвобождаемых работников и перераспределению рабочей силы. Заключая Генеральные региональные соглашения, стороны стараются решить проблемы занятости населения прежде всего путем осуществления мероприятий по стабилизации и подъему экономики региона. Так, Генеральное соглашение между Кабинетом министров, республиканской федерацией товаропроизводителей и республиканским советом федерации профсоюзов Башкортостана предусматривает создание режима наибольшего благоприятствования предприятиям, расширяющим номенклатуру товаров повседневного спроса, увеличивающим объемы производства конкурентоспособной продукции, сохраняющим и создающим рабочие места. В целях социальной защиты трудящихся предполагается внести предложение в Государственное собрание Республики о принятии закона о занятости населения.

Естественно, что главным направлением коллективно-договорной практики должны быть мероприятия по сохранению и созданию новых рабочих мест. Однако эта задача для многих российских предприятий остается трудновыполнимой, поэтому, изучая конкретные соглашения и коллективные договоры, приходится констатировать, что многие положения о занятости носят декларативный характер и не основаны на конкретных мерах и цифрах. И это вполне объяснимо, потому что становление российского рынка труда привело в итоге к общему снижению уровня занятости населения, изменению отраслевой структуры занятости и другим неблагоприятным последствиям для многих работающих, особенно женщин и молодежи.

Массовое высвобождение работников имело место из легкой и текстильной промышленности, машиностроения, военно-промышленного комплекса. При этом на многих предприятиях продолжает существовать экономически необоснованная, излишняя, с точки зрения эффективности производства, занятость, что может в любой момент увеличить количество высвобождаемых работников.

Государство постаралось обеспечить по возможности социальную защиту этих трудящихся и предоставило определенные правовые гарантии при массовых увольнениях по экономическим причинам. Было принято несколько нормативных актов, последним стал Закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации" в редакции от 20 апреля 1996 г., который подтверждает общий принцип правовой защиты от необоснованных увольнений, необоснованного отказа в приеме на работу, бесплатное содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве при посредничестве органов службы занятости (ст.12 ч. 1).

В понятие массового увольнения работников по экономическим причинам закон включает только два возможных варианта: ликвидация предприятия, учреждения или организации и осуществление мероприятий по сокращению численности работников или штата (ст. 402 КЗоТ РФ). Предусматривая различного рода льготы и компенсации высвобождаемым в этих случаях работникам (ст. 403), государство осуществляет контроль за массовым высвобождением работников. Эти функции выполняют государственные органы службы занятости, профсоюзные или иные представительные органы работников.

На работодателей возложена обязанность своевременно, не менее, чем за три месяца, в полном объеме представлять этим контрольным органам информацию о предполагаемых массовых увольнениях, числе и категориях работников, которых они могут коснуться, и сроках их осуществления.

Основными критериями массового высвобождения рабочей силы являются показатели числа увольняемых в связи с ликвидацией ор ганизации или сокращением численности или штата работников за определенный календарный период. Например, сокращение численности или штата работников организации в количестве пятидесяти и бо­лее человек в течение 30 календарных дней, 200 и более человек в течение 60 календарных дней, 500 и более человек в течение 90 календарных дней подпадает под понятие массового вы свобождения рабочей силы согласно Положению об организации работы по содействию занятости в условиях массового высвобождения, утвержденного постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 5 февраля 1993 г, №99.

Органы государственной власти республик в составе РФ, краев, областей, автономий, городов и районов могут устанавливать иные усиливающие социальную защищенность работников критерии.

В пользу трудящихся действует еще одна норма: органы мест­ного самоуправления по предложению службы занятости и соответствующих профсоюзных органов могут приостановить на срок до шести месяцев решение о массовом высвобождении работников или принять решение о проведении поэтапного увольнения в течение года (п.6 ст.21 Закона о занятости населения, п.17 Положения от 5 февраля 1993 г.).

Законодатель предлагает также включать в коллективные до­говоры и соглашения положения в отношении работников, высвобож­даемых из организаций в связи с сокращением численности или шта­та, гарантирующие им после увольнения, во-первых, сохранение очереди на получение жилья (улучшение жилищных условий) по прежнему месту работ ы; во-вторых, возможность пользоваться лечебны­ми учреждениями, а их детям - детскими дошкольными учреждениями на равных условиях с работающими в данной организации (п.3 ст.13 Закона о занятости населения).

Коллективные договоры и соглашения могут также улучшать по сравнению с Законом условия и порядок выплаты пособия по без работице; за счет средств предприятия устанавливать доплаты к выплачиваемому государственными службами пособию по безработиц е, назначать стипендии своим работникам в период переобучения, по лучения новой профессии и специальности (п.3 ст.7 Закона).

При проведении коллективно- договорной ком пании на всех уровнях и особенно в организациях и на предприятиях стороны стараются выработать оптимальные компромиссные положения отно­сительно сокращения излишней численности работников, при этом сталкиваются с большими трудностями и далеко не всегда им удает­ся усилить социальную защиту высвобождаемых работников по срав­нению с тем, что предусмотрено законодательством. Также трудно решается задача сохранения рабочих мест при возникновении экономических проблем и спада производства.

Что в этой связи можно предложить для включения в согла­шения и коллективные договоры?

Среди множества программ, как правило не обеспеченных капиталовложениями, обычно выделяют как наиболее эффективную для создания новых рабочих мест программу создания устойчивой базы развития малого и среднего бизнеса.

Соглашения и коллективные договоры могли бы включать конкретные с учетом отраслевых и местных особенностей положения по этой проблеме. Стороны коллективных переговоров могли бы обсудить возможности предприятия в оказании помощи своим работникам в ор­ганизации собственного дела.

В соглашения целесообразно включать положения об организа­ции консультативного органа для работодателей и представителей работников по решению проблем занятости, включая информацию о рынке труда.

Некоторые авторы разработали конкретные предложения по обеспечению занятости, сохранению рабочих мест, а также усилению социальной защиты высвобождаемых работников, которые по сог­лашению сторон могли бы быть у словиями коллективных договоров^[34].

К ним относятся:

- отказ от сверхурочных работ или их сокращение, отказ от работ в выходные и праздничные дни, ис ключая непрерывные производства;

- приостановление приема новых работников на высвобождае­мые рабочие места;

- прекращение выдачи на сторону заказов, которые предприятие может выполнить своими силами;

- выявление возможности внутрипроизводственных перемещений работников в те структурные подразделения, где не заполнены все рабочие места;

- первоочередное расторжение трудового договора с соблюдением действующего законодательства с временными и сезонными работниками, а также принятыми на работу по совместительству.

Предприятия и учреждения в условиях экономического кризиса и нестабильности, характерных для российской экономики, переводят работников на режим неполного рабочего времени без согласия работников и с уменьшением размера их заработной платы.

Приказом Федеральной службы занятости от 26 мая 1993 г. утвержден временный порядок предоставления компенсационных выплат этим работникам за счет средств Государственного фонда занятости населения РФ, но при этом срок выплаты ежемесячной компенсации ограничен шестью месяцами. Поэтому положения о возможности перевода работников на режим неполного рабочего времени в целях сохранения рабочих мест следует, на наш взгляд, включать в коллективные договоры и соглашения только в качестве крайней меры и при этом только в сочетании в конкретными положениями об усилении их социальной защиты по сравнению с действующим законодательством.

Такой же подход должен быть и к тем случаям, когда предприятия вынуждены по экономическим причинам отправлять работников в неоплачиваемые или частично оплачиваемые отпуска, чтобы предотвратить массовое увольнение, сохранить квалифицированные кадры. Государственную поддержку в этом случае регулирует приказ Федеральной службы занятости населения России от 6 марта 1995 г^[35].

Многие соглашения и коллективные договоры в тех регионах и территориях, где используется иностранная рабочая сила, содержат положения, ограничивающие прием на работу иностранных работников, если это угрожает занятости местных граждан. Существует специальное положение о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы, утвержденное Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г., которое должны учитывать стороны при заключении соглашений и коллективных договоров.

Некоторые фирмы при необходимости сокращения численности персонала по экономическим причинам осуществляют соответствующие компенсационные меры, например, стимулирование добровольного ухода сотрудников. Так, американская корпорация "Проктер энд ГЭМБЛ", имеющая более 90% акций Новомосковского химкомбината, ставшего акционерной компанией "Новомосковскбытхим", предложила в условиях необходимости освобождения от излишней рабочей силы следующее условие: работникам, согласившимся добровольно уволиться с завода, выплачивается единовременное пособие, размер которого зависит от стажа работы на комбинате и колеблется от 20 до 40 млн. недоминированных рублей^[36].

Подводя итоги, следует констатировать, что в России используются практически все важные направления политики в области рынка труда, однако их реализация требует серьезного улучшения. Решению проблемы занятости способствует, как показывает опыт многих стран, стимулирование предпринимательской деятельности, гибкая адаптация и повышение квалификации трудящихся, помощь безработным в создании собственного дела и, наконец, активное привлечение к выполнению программ занятости представителей работодателей и трудящихся.

23 мая 1996 г. Указом Президента РФ утверждена Комплексная программа мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996-2000 годы, цель которой - усиление социальной ориентации экономики, достижение эффективной занятости населения, рост благосостояния россиян и обеспечение необходимых условий для создания и сохранения рабочих мест^[37]. Ее выполнение во многом зависит от активности социальных партнеров по разработке и заключению коллективных договоров и соглашений.

Russian contemporary collective agreement's practice

n.a.mUTSINOVA

the Department of Civil and Labour Law

Russian University of People's Friendship

Miklukho-Maklaya str., 6, 117198 Moscow, Russia

The article is devoted to the peculiarities of law's regulation of the social-labour relations in Russia through collective agreements.

РЕФОРМЫ ЕКАТЕРИНЫ II В ОБЛАСТИ МЕСТНОГО СОСЛОВНОГО И ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

(статья третья из цикла “Самоуправление. Отечественный и зарубежный опыт”)

В.В. Еремян, М.В. Федоров

Кафедра Конституционного, Административного и Финансового права

Кафедра Теории и Истории Государства и Права

Российский университет дружбы народов

ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия

Статья посвящена одному из наиболее интересных периодов в исследовании русского сословного и городского самоуправления – реформам Екатерины II и содержит анализ реформирования основных децентрализованных институтов управления Российской империи второй половины XVIII века.

Как показали реформы земского и городского управления (самоуправления), проведенные Петром I в конце XVII - начале XVIII веков, в рамках самодержавного государства оказалось вполне возможным экспериментировать с разными подходами к организации внутреннего управления. К таким экспериментам мы можем отнести и эпоху “просвещенного абсолютизма” Екатерины II. Проведенные ею реформы не только перенесли центр тяжести в управлении из центра на места, но и обеспечили соответствующее институциональное закрепление данного принципа: коллегии, учрежденные Петром I, в большинстве своем были упразднены, включая юстиц-коллегию, а отраслевое управление сконцентрировалось на губернском уровне в руках наместников и, в первую очередь, губернаторов. Принципиально важно, что в дополнение к этому предусматривался достаточно действенный, хотя и не вполне реализованный, надзор сословных дворянских учреждений за государственными установлениями, включая право ежегодной проверки губернских и уездных смет.

Областное управление России, доставшееся ей в наследство от Петра I, стало для Екатерины II той удобной почвой, на которой она могла бы засеять политико-философские идеи, заимствованные ею из любимых сочинений и личной переписки с некоторыми представителями французских энциклопедистов^[38]. При этом ряд особых причин побуждал ее обратить преимущественное внимание на переустройство прежде всего областного управления. Во-первых, это пугачевский бунт, который местная администрация не сумела ни предупредить, ни вовремя пресечь. Во-вторых, на переустройстве именно областного управления с особой силой настаивали дворянские депутаты работавшей в 1766 году Кодификационной комиссии^[39]. Этими двумя основными причинами и было вызвано обнародованное 7 ноября 1775 года “Учреждение для управления губернии”.

Манифест 7 ноября 1775 года, которым сопровождалось обнародование “Учреждения”, вскрывал следующие недостатки существовавшего ранее областного управления:

1) губернии к этому времени представляли собой слишком обширные административные территории;

2) эти административные округа ощущали постоянный недостаток (качественный и количественный) как местных управленческих структур и учреждений, так и отсутствие необходимого числа губернских чиновников;

3) в губернском управлении отсутствовали начала разделения властей, и подчас неоправданно совмещалась деятельность различных ведомств и даже ветвей власти (например, один орган мог осуществлять полномочия одновременно и в области финансов, и в сфере исполнительной власти, и в качестве уголовного и гражданского суда).

На устранение этих недостатков и было рассчитано новое административно-территориальное деление России и вновь учреждавшиеся губернские органы.

Прежде всего Екатерина II ввела новое областное деление. Вместо двадцати территориально-обширных губерний (на которые к этому времени была разделена Россия) территория делилась на 50 значительно меньших по размеру губерний. Границы прежних губерний и областей, как правило, определялись с учетом географических либо исторических условий и особенностей. В основу нового губернского деления было положено количество проживавшего на определенной территории населения. Поэтому новые губернии представляли собой территориальные округа с населением 300-400 тысяч жителей. Губернии, в свою очередь, подразделялись на более мелкие единицы - уезды с населением в 20-30 тысяч человек^[40]. Новое деление было основано на компромиссе двух тенденций - централизации и децентрализации управления, причем местным органам управления (самоуправления) предоставлялись весьма широкие полномочия и права.

Говоря о реформировании системы губернского управления, следует подчеркнуть, что все 50 губерний (позднее - 51) стали иметь унифицированное административное и судебное устройство. Систему органов губернской администрации составляли следующие органы: губернское правление возглавлялось генерал-губернатором, или наместником, концентрировавшим в своих руках исполнительно-распорядительные и полицейские полномочия. Назначался генерал-губернатор из лиц, пользовавшихся особым доверием Екатерины II. Губернское правление обнародовало и исполняло в пределах губернии указы и распоряжения центрального правительства; осуществляло контроль за деятельностью всей системы органов губернского управления; ведало местной полицией; следило за порядком и безопасностью и т.д.^[41]

Под контролем генерал-губернатора функционировали три вида местных учреждений - административного, финансового и судебного характера^[42]. Административные и финансовые учреждения действовали в губернии, судебные - в уезде.

Помимо генерал-губернатора (как председателя) в состав губернского правления входило по два губернских советника, назначаемых центральным правительством. Губернское правление не являлось коллегиальным органом, поэтому роль советников была исключительно совещательной. Генерал-губернатор мог и не согласиться с их мнением, и в этом случае они были обязаны исполнять решение главы местной администрации. Губернское правление осуществляло две основные функции: во-первых, исполнительную (обнародуя в губернии указы верховной власти), во-вторых - распорядительную (осуществляя мероприятия полицейского характера)^[43].

Уездным органом губернского управления был нижний земский суд в составе земского исправника (или капитана) и двух заседателей. Все эти лица избирались уездным дворянством. Помимо прочего, этот орган относился к системе исполнительно-полицейских учреждений. Капитан-исправник осуществлял исполнение нормативных актов органов губернского управления; следил за местной торговлей; проводил мероприятия, связанные с поддержанием чистоты, благоустройства и гигиены; заботился “о сохранении и излечении рода человеческого”; следил за исправностью дорог и мостов; наблюдал за нравственностью и политической благонадежностью обывателей уезда; производил предварительное следствие, действуя при этом “ревностно, с осторожной кротостью, доброхотством и человеколюбием к народу”.

Власть исправника распространялась на весь уезд, за исключением уездного города, который находился в компетенции городничего (или коменданта).

Финансовое управление на местах было сосредоточено в казенных палатах. По определению Учреждений о губерниях, казенная палата должна была стать не чем иным, “как соединительным департаментом камер- и ревизион-коллегии, которому поручаются в смотрение домостроительные и казенные дела той губернии, как то: ведомости о числе народа, ревизские сказки, сведения о приходе и расходе, ревизия счетов, соляные дела, винный откуп и подряды, казенные и всякие дела, казенные и публичные строения и их содержание в той губернии”.^[44] Кроме того, в приграничных губерниях при казенных палатах были образованы таможенные округа, которых насчитывалось 16, во главе с окружными начальниками.

Таким образом, казенные палаты ведали собственно делами казенного управления, государственными имуществами и отчасти делами местного благоустройства. Они возглавлялись вице-губернаторами. Казенная палата состояла из 5 членов: директора экономии и домоводства, советника, 2 асессоров - по делам сбора податей и распределения фондов и по делам контроля за расходами - и губернского казначея. Она делилась на 6 отделений: хозяйственное, лесное, питейных сборов, казначейства, соляное и контрольное. Соляные и лесные отделения существовали не во всех губерниях, а лишь в тех из них, где были соляные озера и копи. Таковых насчитывалось всего 6 во всей империи: Астраханское, Крымское, Старорусское, Дедюхинское, Онежское и Елецкое.^[45] В тех регионах, где таких отделений не полагалось, дела по соляной части производились в отделении питейных сборов, а по лесной - в хозяйственной части. Непосредственно казенной палате подчинялись также существовавшие в каждой губернии строительная комиссия и мануфактурные и коммерческие советы.

Казенные палаты были коллегиальными учреждениями с некоторой степенью единоличной власти. Значительная часть дел рассматривалась и решалась под председательством вице-губернатора коллегиальным порядком в общем присутствии, состоящем из советников отделений, губернского казначея, губернского прокурора, лесничего и других лиц, входящих в состав палаты.

В подчинении у казенной палаты находились губернское и уездное казначейства, хранившие казенные доходы.

Рассматривая нововведения Екатерины II^[46], следует отметить, что реформированию подверглась и система губернских судебных учреждений. Причем в результате реформирования судебная система была чрезвычайно усложнена^[47]. Тем не менее, вновь созданная система характеризовалась такими принципами деятельности, как коллегиальность, привлечение (в известных пределах) населения к отправлению правосудия, выборный характер комплектования судебных органов.

Высшими губернскими судебными инстанциями стали две палаты: палата уголовных дел и палата гражданских дел, деятельность которых имела всесословный характер. В этих органах дела рассматривались строго по существу.

Ниже этих судебных органов в губерниях действовали сословные суды, в которых рассматривались как уголовные, так и гражданские дела. Эти судебные учреждения представляли собой исключительно сословные органы: верхний земский суд - для дворянства; губернский магистрат - для купечества и мещанства и верхняя расправа - для свободных сельских обывателей.

Две высшие судебные инстанции территориально располагались в губернском городе. В уездных городах действовали суды низшей инстанции: уездный суд - для дворянства, городовой магистрат - для купечества и мещанства и нижняя расправа - для вольных сельских жителей.

Полицейское управление уездом было сосредоточено в нижнем земском суде под председательством исправника.

Судебные уездные сословные учреждения подчинялись сословным губернским, а последние - бессословным палатам, выступавшим ревизионными и апелляционными инстанциями для всех остальных губернских органов. Дела переносились из низшей инстанции в высшую либо по жалобам сторон, либо для проверки решений, принятых низшей инстанцией, либо для вынесения окончательного решения.

Кроме этого в губернских городах были образованы специальные судебные места с особыми полномочиями. Так, некоторые уголовные и гражданские дела особого характера были отнесены к компетенции губернского совестного суда. Из уголовных дел совестный суд рассматривал те, где источником преступления была не сознательная воля преступника, а физический либо нравственный недостаток, малолетство, слабоумие, фанатизм, суеверие и т.д. Из гражданских дел к ведению совестного суда относились те дела, с которыми обращались к нему сами тяжущиеся стороны. В этих случаях совестный суд действовал таким образом, что он должен был прежде всего помирить обе стороны.

Для управления учебными заведениями, сиротскими домами и другими благотворительными учреждениями был образован приказ общественного призрения.^[48]

Совестные суды и приказы общественного призрения по своему составу были всесословными правительственными учреждениями (или, как их стали называть местами), поэтому заседатели в эти органы выбирались из всех трех главных классов-сословий местного общества. Кроме того, при уездных сословно-судебных учреждениях были созданы опекунские присутствия. Так, при дворянском уездном суде под председательством уездного предводителя дворянства была создана дворянская опека для управления делами вдов и сирот дворянских. При городском магистрате под председательством уездного городского головы действовал сиротский суд для опеки вдов и сирот купечества и мещанства.

Таким образом, в результате реформ местного управления и суда резко обозначился их сословно-представительный характер, выразившийся в выборности как личного состава сословных дворянских, так и в сословном происхождении личного состава общих бессословных учреждений. Благодаря этому дворянство стало руководящим классом в местном и центральном управлении^[49]. Дворянин господствовал в местном управлении как выборный представитель своего сословия, с одной стороны, и как назначенный верховной властью чиновник, с другой стороны.

Реформирование областного управления было завершено двумя Жалованными сословными грамотами от 21 апреля 1785 года, адресованными дворянству и городам.

В Жалованной грамоте дворянству^[50] было окончательно оформлено сословно-корпоративное устройство данного сословия. Дворяне каждой губернии составляли дворянское общество, обладавшее правами юридического лица, правомочное приобретать собственность и составлять общий капитал посредством самообложения. Именно после “издания Жалованной грамоты в 1785 году появилось таким образом во всей России сословие, за которым признавалась гражданская свобода и члены которого располагали гражданскими правами”^[51].