Kitaphane.info

А.Н. Верещагин

Земский вопрос

в России

Политико-правовые отношения

Москва

«Международные

отношения»

2002

УДК 352:93(47+57)

ББК 67.3(2)5

В 31

Верещагин А.Н.

В 31 Земский вопрос в России (политико-правовые аспекты). — М.: Междунар. отношения, 2002. — 192 с.

ISBN 5-7133-1128-7

В монографии А.Н. Верещагина анализируются взгляды на местное самоуправление и государственный строй крупнейших русских правоведов и публицистов XIX века — Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова и др. Их концепции рассматри­ваются в тесной связи с развитием либерализма в России, на фоне общественно-политических процессов, в центре которых стояло земство.

Для историков, юристов, студентов, преподавателей вузов и всех интересующихся политико-правовой мыслью в России.

УДК 352:93(47+57)

ББК 67.3(2)5

© А.Н. Верещагин, 2002

© Подготовка к изданию и оформ­ление изд-ва «Международные отношения», 2002

ISBN 5-7133-1128-7

Предисловие

История вопроса о местном самоуправлении в России значительно старше, чем само земство, созданное только в 1864 году. Наиболее систематизированный проект местного самоуправления в Российской империи принадлежал перу известного реформатора М.М. Сперанского. В своем «Плане государственного преобразования» (1809 г.) он, как известно, предусматривал создание выборных органов власти с хозяй­ственной компетенцией на всех уровнях местного управ­ления — в волости, округе (уезде) и губернии. Это стройное сооружение, в котором каждый низший этаж служил осно­ванием высшему, венчал центральный представительный орган — Государственная Дума. Ничего более ясного, сим­метричного (и более неосуществимого, за отсутствием мно­гих материалов, нужных для таковой постройки) не было придумано ни до, ни после Сперанского.

Менее крупной, чем проект Сперанского, но все же заметной вехой в истории этого вопроса была «Уставная грамота Российской империи» — проект конституции для России, подготовленный по указанию Александра I к осени 1820 года. В нем предполагалось ввести самоуправление на уровне так называемых «наместничеств» наряду с централь­ным представительным учреждением. План этот остался тогда на бумаге, но очевидно, что это был бы шаг к консти­туционному устройству с введением начал местного само­управления.

В России общество было во многом создано самой вер­ховной властью, которая вследствие этого долго пользова­лась своими «родительскими» правами и не думала с ними

расставаться. Поражение в Крымской войне, обнаружившее порочность и неэффективность николаевского бюрократи­ческого режима, заставило самодержавие дать, наконец, обществу некоторую самостоятельность. Уничтожение кре­постного права позволило создать всесословное самоуправ­ление, ранее совершенно немыслимое.

Едва вопрос о земской реформе был поставлен в повестку дня, как в этом направлении заработала и общественная мысль. Ведущие журналы того времени — «Русский вест­ник», «Русская беседа» и др. — начали одну за другой печа­тать статьи о самоуправлении. Вскоре эта тема вошла в число самых популярных. Как с легкой иронией вспоминал известный правовед и историк А.Д. Градовский, «в конце пятидесятых годов все мечтали об английском самоуправ­лении, читали Гнейста и рассуждали о джентри»1. Все это стимулировало теоретическую разработку вопросов зем­ского устройства, основанную на «исторических данных, на принципах политической философии, на сравнительном материале» законодательства разных стран2.

Поскольку земство возникло в ходе либеральных реформ Александра II, то неудивительно, что пальмой первенства в его изучении сразу же завладела либеральная мысль. Однако, хотя концепции земства занимают видное место в ее истории, они еще не подвергались всестороннему изуче­нию. Неясными остаются как сам процесс складывания этих концепций, так и вопрос о том, как они, преломляясь в пуб­лицистике, становились частью политической программы либерализма, его идеологии. Наличная историография, как отечественная, так и зарубежная, касается этих проблем только мимоходом. Немногочисленные же попытки углуб­ленного их изучения никак нельзя признать успешными.

Главная задача данного исследования — изучение эво­люции теоретических представлений русских либералов о земстве, его сущности и принципах устройства. Два фактора имели решающее влияние на эту эволюцию: во-первых, общее развитие политических доктрин в Европе и России и, во-вторых, изменения внутриполитической ситуации в стране. Надо сказать, что эти факторы были весьма тесно связаны друг с другом, а вопросы местного управления оста­вались важнейшим звеном этой связи. Здесь «чистая наука» смыкалась с «публицистикой» так плотно, что разделить их было почти невозможно. Совсем неслучайно даже самые наукообразные сочинения на эту тему все-таки находятся как бы на стыке «жанров»: они всегда несут черты и поли­тико-правового трактата, и исторического исследования, и публицистической статьи. Выработанные под влиянием крупных общественно-политических перемен, концепции земства призваны были, в свою очередь, способствовать ре­формам в сфере местного управления. Иными словами, это была очень «своевременная» научная теория, и было бы весьма важно установить, насколько ей удалось выполнить свое политическое назначение. Поскольку в либеральных планах и предположениях земству отводилась весьма важ­ная роль, то мы надеемся, что данное исследование помо­жет высветить некоторые общие особенности идеологии русского либерализма и в этом смысле также будет пред­ставлять интерес.

Хронологические рамки данной работы — 1859-1904 годы. Это время, когда вопросы земского самоуправ­ления постоянно находились в центре внимания либераль­ной общественности. Недаром именно в эти годы появилось большинство фундаментальных трудов о земстве и были все­сторонне разработаны теоретические представления о нем. Причина этого ясна — земство служило почвой для либе­рального движения, и вопросы самоуправления постоянно владели вниманием общества. Конституционные проекты либералов базировались именно на земстве. Позднее, нака­нуне революции 1905-1907 годов и после нее, на первый план выходят вопросы чисто политические и интерес к земству заметно слабеет.

Поскольку главной задачей этого труда является рассмот­рение именно эволюции определенных идей, то мы намерены придерживаться в основном хронологического принципа изложения. Этим же объясняется и характер принятой пе­риодизации. Ведь эволюция идей — это плавный процесс, и не всегда легко найти ту грань, за которой новая идея или теория сменяет старую. По этой причине данная периодиза­ция довольно условна и прежде всего служит удобству изло­жения. В работе выделено четыре периода в истории вопроса, каждому из которых соответствует одна из глав.

1-й период (1860-е гг.) — время, когда данный во­прос впервые получает широкую разработку в ряде трудов

(А.И. Васильчикова, Б.Н. Чичерина, А.В. Лохвицкого и др.). В эти годы в либеральной мысли преобладает положитель­ное отношение к нововведенным земским учреждениям.

2-й период заканчивается примерно 1878 годом. На этом этапе одобрительное отношение к земству сменяет критиче­ский взгляд; либеральная мысль занята поисками выхода из нелегкого положения, в котором оказалось земство. В ходе этих поисков складывается новая концепция земства как государственного института, развитая в трудах В.П. Безобразова и А.Д. Градовского.

3-й период — с 1879 по 1890 год. Его особенностью явля­ются попытки применения на практике тех принципов, ко­торые были сформулированы в либеральной мысли к тому времени; в эти годы теория была как никогда близка к со­прикосновению с действительностью.

Наконец, содержание 4-го периода (с 1891 по 1904 г.) составляет постепенный переход либеральной мысли, под впечатлением от земской контрреформы и дальнейшей поли­тики правительства, к проблемам политического устрой­ства, а в области земской она с этих пор довольствуется уже накопленным запасом идей и аргументов.

Следует отметить, что в книге основное внимание уде­ляется только тем концепциям земского самоуправления, которые носят отчетливый теоретико-правовой характер. Поэтому взгляды таких представителей славянофильства, как И.С. Аксаков, немало писавший о земстве, и Д.Н. Шипов, напрямую не затрагиваются. Невзирая на многочисленность статей Аксакова, в них обсуждаются, главным образом, об­щие вопросы славянофильской доктрины, а принципы зем­ского устройства проявлены неотчетливо. Последователь Аксакова С. Шарапов, много позднее попытавшийся при­вести в систему взгляды своего учителя, вспоминал, что в «детали» тот углублялся «не очень охотно»3, причем под «деталями» здесь нужно понимать основные принципы организации системы власти. К тому же Аксакова отличало весьма скептическое отношение к «внешним» формам, прежде всего правовым. Взгляды Аксакова на земство тесно связаны с целым комплексом славянофильских идей и долж­ны рассматриваться именно в их контексте, что, кстати, уже сделано Н.И. Цимбаевым4. Что касается Д.Н. Шилова, то он, отнюдь не отрицая значения правовых норм, все же считал их вторичными и рассматривал земскую идею в плане более общем, как идею этико-социальную. Поэтому его воз­зрения также остаются за рамками настоящей работы.

Кроме того, в литературе о земстве существует два весьма запутанных и не выясненных до сих пор вопроса — о так называемых «теориях самоуправления» и о принципах зем­ской реформы 1864 года. Их предварительное разъяснение необходимо при исследовании либеральных концепций самоуправления, в связи с чем этим вопросам посвящены отдельные главы.

Обзор источников и литературы

Источники, использованные в этой работе, можно разде­лить на три категории: 1) научные труды, 2) публицистика, 3) документы личного характера (мемуары, дневники, пере­писка). Полный их список приведен в конце работы.

Выше уже говорилось о «смешанном» составе подлежа­щего изучению материала, его неизбежной разнопланово­сти. Наиболее крупный массив источников образуют труды профессиональных историков и юристов. Большая часть написанных ими сочинений носит теоретический характер в строгом смысле слова: их отличительной чертой является оценка земских учреждений с точки зрения того, каким долж­но быть самоуправление вообще. Соответственно, авторы подобных работ сначала, как правило, выводят теоретиче­ский эталон самоуправления, а затем сравнивают с этим идеальным образцом реальное земство. Таким способом они стараются высветить недостатки в организации земского дела и указать на желательные изменения в нем. Среди сочи­нений этой категории особенно замечательны труды про­фессора С.-Петербургского университета А.Д. Градовского (1841—1889 гг.). Аналогичного метода в исследовании земства придерживались его ученики Н.М. Коркунов и М.И. Свеш­ников, профессор Казанского университета В.В. Иванов­ский, а также петербургские правоведы конца XIX — начала XX века В.М. Гессен и Н.И. Лазаревский. Сказанное в пол­ной мере относится и к наиболее значительному труду извест­ного экономиста и публициста В.П. Безобразова (1828-1889 гг.) «Земские учреждения и самоуправление» (1874 г.), а также к сочинениям профессора государственного права Александровского лицея А.В. Лохвицкого (1830-1884 гг.) и оригинального исследователя-дилетанта князя А.И. Василь-чикова (1818-1881 гг.).

Особое место занимают сочинения Б.Н. Чичерина (1828-1904 гг.). Они очень разнообразны по своему составу, вклю­чая, наряду с публицистическими статьями по отдельным вопросам земской жизни, и несколько крупных трудов исто­рического и политико-правового характера. Сама личность автора, многие годы сочетавшего изучение широкого круга вопросов юриспруденции, философии и истории с общест­венной деятельностью, сделала такое разнообразие совер­шенно естественным.

В целом научные труды прочерчивают общую траекторию развития либеральной теории самоуправления и служат своего рода вехами на этом пути. Но представления либе­ралов о принципах устройства и задачах земства отложи­лись не только в серии крупных, монографических работ, но и в большом количестве газетных и журнальных статей, излагающих основные выводы теории для широких кругов читающей публики. Поэтому обращение крупнейших либе­ральных теоретиков земского вопроса — А.Д. Градовского и Б.Н. Чичерина к участию в текущей публицистике важно тем, что позволяет проследить взаимозависимость между общественной жизнью и научной теорией. С этой же целью в рассмотрение включено и несколько обобщающих публи­цистических трудов, которые наиболее полно вобрали в себя требования и предложения в земском вопросе, типичные для либеральной мысли в переломные моменты ее разви­тия. Таковы сочинения К.Д. Кавелина, А.А. Головачева, В.Ю. Скалона, О.К. Нотовича. Им также присущи элементы теоретического обоснования с акцентом на историческом подходе, но в целом они имеют скорее публицистический, чем собственно теоретический характер. В то же время они отличаются всесторонностью и широким использованием выводов и обобщений научной мысли того времени. Таким образом, эти произведения являются соединительным звеном между сферой теории и областью чистой публицистики.

Наконец, взгляды либералов на земское самоуправление можно понять лишь в сравнении с теми требованиями и проектами, с которыми выступали их оппоненты из правительственного лагеря и среды консервативного дворянства. Поэтому значительное внимание уделено характеристике взглядов на земство министра внутренних дел П.А. Валуева, руководившего подготовкой земской реформы, влиятельного публициста М.Н. Каткова (будучи видным представителем западнического либерализма в 1850-1860-е гг., Катков не­двусмысленно отмежевывался от либерального движения в конце 1870-х), а также выступлениям продворянской публи­цистики различных оттенков, достаточно четко сформули­ровавшей свои пожелания в земском вопросе в период подго­товки контрреформы 1890 года (А.Д. Пазухин, К.Ф. Головин, Н.П. Семенов и др.)

Обращает на себя внимание один любопытный факт: теоретические труды иной раз более ясно формулируют общественно-политические цели либералов, нежели пуб­лицистика. Этот парадокс объясняется просто, если учесть более снисходительное отношение к ним цензуры. В само­державной России, где общество было лишено такого сред­ства выражения своей воли, как парламент, а периодические издания общеполитического характера находились под особо бдительным цензурным присмотром, правовая литература и специальные юридические издания были весьма удобным средством распространения либеральной идеологии. На их страницах она выражалась наиболее полно и систематично, хотя, быть может, недостаточно популярно, чем, однако, и объясняется относительная свобода этих изданий. Считалось, что такая литература недоступна пониманию массового чи­тателя и неинтересна ему. К тому же, открытое обсуждение вопросов местного устройства не считалось особенно опас­ным. Однако тесная связь местного самоуправления с проб­лемой конституции в представлениях либералов несомненна, так что подцензурный характер сочинений либеральных мыслителей нельзя сбрасывать со счетов. Характерно, что труды, выходившие во времена смягчения правительствен­ного курса (например, «О народном представительстве» Б.Н. Чичерина или «О самоуправлении» А.И. Васильчи-кова), более свободно трактуют тему связи местного устрой­ства с общегосударственным, между тем как в сочинениях, появившихся в годы реакции, можно отыскать лишь глухие намеки на желательность «увенчания здания» земского само­управления.

Сочинения теоретического характера довольно неравно­мерно распределяются по годам. Особенно много их было в первое десятилетие по введении земских учреждений (1864-1874 гг.). В последующие четыре года ничего значи­тельного не появилось; затем следует новый всплеск в 1878-1883 годах. Однако середина и вторая половина 1880-х годов уже почти ничего не дают в теоретическом отношении, хотя весьма много — в публицистическом. Зато 1890-е годы и особенно грань двух столетий отмечены появлением ряда значительных трудов, рассматривающих новшества, вне­сенные контрреформой 1890 года в положение земства, и формулирующих его потребности в новых условиях. Как правило, импульс развитию либеральной теории давали либо правительственные акты (Положения 1864 и 1890 гг.), либо периоды оживленной деятельности либерального об­щества (1878-1882 гг., а также эпоха с 1895 г.). Это лишний раз указывает на устойчивую и тесную связь теоретической мысли либералов с политической ситуацией в стране.

Что касается материалов личного и биографического характера, то их отличает неравномерность в отношении тех или иных характеризуемых лиц. Их судьбы, их роль в идейной жизни и общественные связи освещаются данными источниками отнюдь не с одинаковой полнотой. Причин тому было много: разные сроки жизни, различное социаль­ное положение, большее или меньшее обилие связей и даже степень общительности, прямо влиявшие на размер дошед­шей до нас переписки того или иного лица, мнение современ­ников, от которого зависели частота и объем упоминаний о нем в мемуарной литературе тех лет, наконец, всевозмож­ные случайности, повлиявшие на сохранность личных архи­вов, — вот далеко не полный перечень этих причин. В целом же надо отметить, что эпоха 1860-1880-х годов значительно лучше обеспечена такого рода источниками, нежели послед­нее десятилетие XIX и первые годы XX столетия. Архивы деятелей этой предреволюционной эпохи обычно разделяли печальную судьбу своих владельцев, вынужденных эмигриро­вать из страны, а то и загубленных в годы «красного террора» (такой, судя по всему, была судьба архива Н.И. Лазаревского, считавшегося в кадетской партии специалистом по местному самоуправлению, а в 1921 г. расстрелянного ВЧК в числе осужденных по сфабрикованному «делу Таганцева»).

Но даже документы тех деятелей, которым не довелось увидеть собственными глазами крах «старого порядка», уце­лели не полностью. Так, отсутствует личный архив выдающе­гося юриста конца XIX века Н.М. Коркунова (1853-1904 гг.). Не разобран и недоступен исследователям хранящийся в ИРЛИ личный фонд его учителя А.Д. Градовского (ф. 84); в составе других фондов сохранился лишь небольшой мас­сив его переписки, чем, возможно, и объясняется недооценка в историографии роли этого незаурядного общественного деятеля и ученого-публициста.

И все же сохранилось немало архивных материалов, по­могающих изучению теории самоуправления в России, хотя они зачастую рассеяны по разным архивным фондам. Так, представляет немалый интерес дневник В.П. Безобразова, хранящийся в Отделе рукописей Российской национальной библиотеки в С.-Петербурге (ф. 1000) и лишь частично опубликованный в журналах «Русская старина» и «Былое». Письма Безобразова, связанные с его трудами по земству, сохранились в фондах М.М. Стасюлевича (ИРЛИ, ф. 293), редактора «Русской мысли» С.А. Юрьева (РГАЛИ, ф. 636), а также М.Н. Каткова (ОР РГБ, ф. 120). Очень интересен богатейший архив Б.Н. Чичерина, разделенный на два фонда (ГАРФ, ф. 1154, и ОР РГБ, ф. 334). Он включает рукописи работ Чичерина, материалы его земской деятельности и обширнейшую переписку. Часть ее дошла до нас в составе других архивных фондов: так, письма Чичерина В.И. Герье хранятся в личном фонде последнего (ОР РГБ); письма Д.А. Милютину — там же, ф. 169 (Милютиных), и т.д. Все эти документы полнее разъясняют общественно-политиче­скую позицию Чичерина и его взгляды на земство.

Незначительно уступает фондам Б.Н. Чичерина по богат­ству и разнообразию документов личный фонд А.И. Василь-чикова (РГИА, ф. 651). В его составе имеются рукописи работ Васильчикова (в том числе его книги «О самоуправле­нии»), а также его переписка со многими земскими деяте­лями. Письма Васильчикова по земским вопросам к изда­телю П.А. Ефремову находятся в фонде последнего (РГАЛИ, ф. 191).

Важное значение имеет архив земского деятеля и публи­циста В.Ю. Скалона, большая часть которого хранится в Московском отделении Архива РАН, ф. 649 (небольшое количество документов имеется в РГАЛИ, ф. 1772). Важность его состоит в том, что В.Ю. Скалой и его газета «Земство» были в некотором роде связующей нитью между теорией самоуправления и текущей общественной жизнью.

Кроме того, для исследования привлекались материалы из фондов таких общественных деятелей, как А.А. Краев-ский (ОР РНБ, ф. 391; ИРЛИ, ф. 357), А.Ф. Кони (ГАРФ, ф. 564; ИРЛИ, ф. 134), К.Д. Кавелин (ИРЛИ, ф. 119), А.А. Корнилов (ГАРФ, ф. 5102), П. С. Шереметев (РГИА, ф. 1088), М.М. Ковалевский (МО Архива РАН, ф. 603), и некоторых других. Эти материалы позволяют восстановить необходимые подробности биографий теоретиков само­управления и проследить их общественные связи.

Следует упомянуть личные фонды государственных дея­телей — П.А. Валуева (РГИА, ф. 908), Ф.П. Корнилова (ОР РНБ, ф. 379), М.Т. Лорис-Меликова (ГАРФ, ф. 559), братьев Милютиных (ОР РГБ, ф. 169). Документы из этих фондов помогают выяснению принципов правительствен­ной политики в отношении земства, а также связей теорети­ков самоуправления с правящими кругами.

Наконец, существует большой массив опубликованной переписки и мемуарной литературы. Однако подавляющая ее часть относится к 1860-1880 годам и лишь весьма немно­гое — ко времени после 1890 года. Особо следует отметить весьма содержательные «Воспоминания Б.Н. Чичерина» в четырех выпусках (М., 1927-1934) и опубликованную под редакцией М.К. Лемке значительную часть переписки М.М. Стасюлевича («М.М. Стасюлевич и его современники в их переписке», тт. 1-5, СПб., 1911-1913). Хорошо осве­щены источниками подобного рода жизнь и деятельность В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского, К.Д. Кавелина.

Таким образом, можно отметить, что сравнительно луч­шая обеспеченность личными и биографическими материа­лами ранних этапов в истории мысли о самоуправлении по сравнению с более поздним (1891-1904 гг.) не может быть серьезной помехой в достижении поставленных нами целей работы. Дело в том, что центр тяжести исследования в силу его собственной внутренней логики лежит в изучении именно этих периодов, когда складывались и развивались все те идеи, которые без заметных изменений продолжали существовать после земской контрреформы 1890 года. Историю возник­новения этих идей трудно проследить детально без упомя­нутой категории источников. Что же касается времени с 1890 по 1904 год, то оно замечательно не появлением новых концепций, а скорее сменой акцентов и выводов в рамках прежних представлений. А это довольно легко улавливается и по источникам иного рода — научным и публицистиче­ским трудам.

Специальных работ, посвященных данной теме, совсем немного. Первая попытка дать обзор теоретической лите­ратуры о земстве за всю первую половину XIX века была сделана Б.Б. Веселовским в третьем томе его «Истории зем­ства»1. Литература такого рода фигурирует у него под маркой «общих работ». При этом Веселовский ограничился пере­сказом их основного содержания, почти не анализируя его. Очерк Веселовского, весьма подробный для 1860-1880-х го­дов, до странности беден относительно последнего десяти­летия XIX века, которому посвящено всего два абзаца2.

В 1914 году к этому сюжету обратился правовед П.П. Трой­ский в статье «Теории самоуправления в русской науке»3. Он попытался доказать, что русская мысль шла в вопросе самоуправления «по стопам германской доктрины», которая в 1860-х годах якобы перешла от признания органов само­управления общественными учреждениями к пониманию их как институтов государства. Соответственно, авторов всех обобщающих работ о земстве Гронский поделил на сторон­ников государственной и общественной теорий самоуправ­ления4. Поскольку многие из них не имели даже понятия о таких теориях (подробнее об этом будет говориться в главе 8), то не обошлось без неточностей и натяжек.

После очерка Гронского в изучении проблемы следует длительный перерыв, и лишь в конце 1950-х годов в работах историка земской реформы В.В. Гармизы она вновь стала предметом изучения5. Другое время породило другие под­ходы, и в статье В.В. Гармизы, помещенной в журнале «История СССР» в 1960 году, Гронский подвергается кри­тике за отсутствие классового анализа литературы о зем­стве, а упомянутые «теории» рассматриваются не иначе как идеологические концепции, отражавшие интересы буржуа­зии на разных этапах ее становления6. При всем том позиция самого В.В. Гармизы лишена ясности и определенности. С одной стороны, он совершенно справедливо замечает, что нет никакого смысла подводить все взгляды на земское дело под какие-либо теории, поскольку «эти теории не прини­мались в соображение как отправные начала той или другой схемы местного самоуправления»7. И в то же время сам он по-прежнему пользуется делением на две «теории», стараясь, однако, вскрыть их замаскированную классовую сущность8. При этом некоторых либеральных теоретиков В.В. Гармиза неоправданно отнес к числу сторонников государственной теории (например, Б.Н. Чичерина — лишь на том основании, что он был сторонником сильной государственной власти и с этой точки зрения оценивал земство)9. Вообще, изложе­ние В.В. Гармизой взглядов Чичерина, а также В.П. Безоб-разова является сильным искажением духа и буквы их концепций: оба либеральных деятеля в его изображении предстают врагами земства и чуть ли не реакционерами, что совершенно не соответствует действительности10. Поэтому нельзя сказать, что работы В.В. Гармизы как-то помогли разъяснению вопроса.

В книге Н.М. Пирумовой «Земское либеральное движе­ние» (1977 г.) эта тема была затронута вновь. Н.М. Пирумова усомнилась в том, что схема двух теорий самоуправления может быть безоговорочно приложена к развитию теорети­ческой мысли в России, но оставила этот вопрос открытым, поскольку для ее исследования он имел второстепенное значение. Заслугой автора является и своего рода «реаби­литация» Б.Н. Чичерина, которому В.В. Гармиза приписал желание поставить земство в зависимость от коронных чиновников11.

Весьма цельный и подробный обзор взглядов на государ­ство и самоуправление идеологов западнического либерализ­ма — Кавелина, Каткова, Чичерина — в 1850-1860-е годы можно найти в монографии В.А. Китаева12.

Изучаемые вопросы затрагивались косвенным образом и в некоторых других работах, но принципиально нового в их разработку они не внесли. Все сводилось к более или менее беглому повтору основных тезисов работ П.П. Гронского и В.В. Гармизы. Показательно, что даже новейший труд, специально посвященный местному самоуправлению («Инсти­туты самоуправления: историко-правовое исследование», 1995 г.), вновь повторяет, в который уже раз, избитые фразы о двух теориях самоуправления, о том, что «реакционер Безобразов» хотел превратить земства в «разновидность бюрократических учреждений»13, и т.п. Так что можно с полным основанием заключить, что данная тема недоста­точно исследована в отечественной историографии.

К сожалению, приходится сказать то же самое и отно­сительно историографии зарубежной, которую в целом трудно упрекнуть в недостатке внимания к русскому либе­рализму (правда, преимущественно позднему, эпохи рево­люций). Так, известная книга В. Леонтовича «История либе­рализма в России» лишь воспроизводит прежние клише, хотя от нее можно было бы ждать и большего ввиду юри­дической специальности автора и его эрудиции в области правовых идей14. Книга Г. Фишера («Russian Liberalism: from gentry to intelligentsia», Cambridge, 1958 г.) и сборник статей под редакцией Ч. Тимберлейка («Essays on Russian Liberalism», Columbia, 1972 г.) также обходят молчанием вопрос об идейно-теоретическом обосновании требований русских либералов в области земского самоуправления15. Правда, этого вопроса касается коллективный труд о зем­стве в России, изданный Кембриджским университетом в 1982 году, где под одной обложкой собраны статьи несколь­ких видных американских исследователей — Т. Эммонса, Т. Фэллоуза, Ф. Старра и др.16. Однако, несмотря на общий высокий уровень статей, в нем нельзя найти ничего нового относительно концепций самоуправления в России. Этот вопрос затронут там трижды — в статьях К. Маккензи, Т. Фэллоуза и Т. Эммонса, в которых встречаются хорошо знакомые положения о борьбе двух теорий самоуправле­ния, используемых попеременно бюрократией и обществом в своих целях17. Хотя в этих замечаниях и есть рациональ­ное зерно, они не отражают всей сложности картины и не углубляют ее понимания.

Следует упомянуть также интересное исследование В.В. Куликова, в котором пересматривается целый ряд исто­риографических штампов, касающихся вопроса об отноше­ниях между земствами и правительством. Автор справедливо замечает, что теории самоуправления «были и остаются только отправными точками для создания реально действую­щей модели самоуправления». Вместе с тем от использова­ния данных понятий он полностью не отказывается, хотя фактически ставит под сомнение их полезность для анализа юридических отношений между правительством и местным самоуправлением18.

Таким образом, в свете всего вышесказанного предпри­нятое исследование представляется вполне актуальным.

Глава 1

Принципы земской реформы 1864 года

Вопрос о том, что за учреждение земство — обществен­ное или государственное, сильно занимавший либеральных ученых и публицистов начиная с 1870-х годов, вовсе не был в центре их внимания в предшествующее десятилетие. Но возник он еще в процессе подготовки земской реформы, и отнюдь не случайно.

Поначалу в историографии земства утвердилось мнение, будто в основу Положения 1864 года легла общественная тео­рия самоуправления1. Затем в него была внесена поправка: якобы Положение получило свой окончательный облик в борьбе общественной и государственной теорий, но преоб­ладание получила первая2. Все эти выводы были основаны главным образом на изучении опубликованных материалов по земской реформе. Обратимся к ним и мы.

Первое, что бросается в глаза при ознакомлении с этими материалами, — их странная противоречивость и непосле­довательность, которая озадачивала еще современников ре­формы. В самом деле, в объяснительной записке к проекту Положения о земских учреждениях, направленной в 1863 году в Государственный Совет, высказана мысль, под которой, не раздумывая, подписались бы самые рьяные сторонники так называемой государственной теории: «Земское управле­ние есть только особый орган одной и той же государствен­ной власти и от нее получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне его»3 и т.д. Но одно­временно, в том же самом документе, земские учреждения называются общественными, а то и частными, хозяйство их приравнивается к хозяйству частного лица, а компетенция ограничивается местными хозяйственными интересами, особыми «земскими» делами — словом, налицо взгляд на земство как институт негосударственный4. Чем же объясняется такое противоречие? Чтобы ответить на этот вопрос, необходим небольшой экскурс в предысторию земства. Как известно, Комиссию по подготовке земских учреждений возглавлял сначала Н.А. Милютин (с марта 1859-го по апрель 1861 г.), а затем П.А. Валуев. Исследователь земской реформы В.В. Гармиза высказал мнение, что взгляды Милютина и Валуева на зем­ство принципиально не расходились, однако никак не объ­яснил упомянутое противоречие5. Его мнение шло вразрез с дореволюционной историографией, указывавшей на го­раздо более благоприятное для земства отношение к нему Милютина6. На наш взгляд, именно эта точка зрения ближе к истине.

Основанием для заключения о сходстве взглядов на зем­ство Милютина и Валуева послужило сравнение двух доку­ментов — недатированных «Соображений Комиссии об уст­ройстве земско-хозяйственного управления» (отразивших, по мнению А.А. Кизеветтера, взгляды Милютина) и уже упо­минавшейся объяснительной записки7. Оба документа очень важны, ибо разъясняют основные принципы реформы.

В.В. Гармиза, считавший идейным вдохновителем «Сооб­ражений» не Милютина, а Валуева, аргументировал свое мнение тем, что «целые страницы объяснительной записки, составленной в Комиссии при Валуеве, дословно взяты из этих первоначальных «Соображений», поэтому маловеро­ятно, чтобы Валуев «разрешил прибегнуть к прямому заим­ствованию из документа своего предшественника, тем более при различном отношении к местному самоуправлению»8. Однако было бы неправильно представлять Валуева еди­новластным вершителем судеб земской реформы. Состав Комиссии был сформирован при Милютине, и многие из его сотрудников играли в ней видную роль и при Валуеве, к примеру С.И. Зарудный, К.К. Грот или Я.А. Соловьев, ко­торый и был, по весьма правдоподобному предположению самого В.В. Гармизы, непосредственным автором основа­ний проекта земской реформы9. С мнением этих сотрудников всегда осторожный Валуев не мог не считаться. В том, что так оно и было, можно убедиться, обратившись к днев­нику Валуева. В примечаниях к нему он признается, что, будучи министром внутренних дел, никогда не чувствовал себя прочно и не спешил с переменами в личном составе министерства10. Так, он был вынужден сохранить и началь­ника Земского отдела Соловьева, о котором тем не менее часто отзывался в своем дневнике с неприязнью.

Не мог Валуев не принимать в расчет и мнение Государст­венного Совета, как это видно из его переписки с М.Н. Кат­ковым, относящейся к 1863 году. Вообще, Катков был одним из первых, если не первым, кто начал открыто пропаганди­ровать идею государственного значения земства. В письмах к Валуеву Катков, в то время рассчитывавший на создание центрального представительства, убеждал своего сановного адресата: «Смею сказать, что вы совершили бы истинно госу­дарственное дело, если бы решились пересмотреть основа­ния проекта. Он возник под влиянием той мысли, что земские собрания должны иметь исключительно хозяйственный характер. Но многое изменилось с того времени», утверждал Катков, так что земства, «очевидно, должны стать элемен­тами всей нашей политической жизни». Да и никогда «хозяй­ственное» в подобных учреждениях не может быть строго отделено от «политического». Кроме того, Катков предлагал положить дворянские собрания в основу будущих земских".

В ответном письме Валуев отрицал, что смотрит на дело иначе, чем Катков, но добавлял, «что вы стремитесь к желае­мому, а я имею в виду возможное. Вашего плана положи­тельно провести нельзя. Половина лиц, участвующих в деле, отстоят от меня в противоположном направлении далее, чем вы в вашем». Затем Валуев сообщал, что после долгой борь­бы сумел вернуть «то, что на время было уступлено», — председательствование предводителей дворянства в земстве, так что теперь «de-facto представители дворянства и само дворянство стоят во главе земства»12.

Из этого ясно, что участь земской реформы не зависела всецело от взглядов председателя Комиссии, что Валуев встречал сильную оппозицию своему стремлению сделать хозяином земства дворянство и дать ему в государстве не­которую политическую роль, которой оно активно домога­лось. Заметим, кстати, что противодействие политическим притязаниям дворянства было как раз яркой чертой в дея­тельности предшественника Валуева — Н. Милютина.

Как же смотрел на сущность и задачи земства Милю­тин? В архиве сохранились его замечания на проект зем­ских учреждений, поданные им в Совет Министров в мае 1862 года13. В них Милютин выражает мнение, что «земское управление, как чисто местное, очевидно не может и не должно нисколько касаться государственных дел, ни инте­ресов государственной казны, ни суда, ни, наконец, полиции исполнительной, сего главного местного органа централь­ных учреждений. Вне этих отраслей собственно правитель­ственной деятельности остается обширный круг местных интересов, большею частию мелочных, так сказать, обыден­ных и для Высшего Правительства не важных, но состав­ляющих насущную потребность местного населения»14. Поэтому он считал нужным расширить компетенцию зем­ства, вверив ему «те части земского хозяйства, которые тре­буют ближайших экономических распоряжений и где, сле­довательно, действия сословных представителей могут иметь прямое и непосредственное влияние на благосостояние жителей»15. Затем Милютин выражал убеждение, что «чем полнее и действительнее будет участие земского управления в хозяйственных распоряжениях этого рода, тем ближе до­стигается основная цель предстоящего преобразования, и наоборот, чем более установлено будет ограничений в этом отношении, тем труднее привьются к нам новые учреж­дения...»16.

Настаивая на необходимости «дать самое, по возмож­ности, широкое развитие хозяйственной деятельности» земских учреждений, Милютин особо подчеркивал, что они «не могут и не должны иметь характера политического; их значение собственно административное, и вот почему нет причины, как я смею думать, основать новый закон исклю­чительно на недоверии или преувеличенных опасениях»17. В целом Милютин всячески старался оградить отведенную земству сферу от вмешательств государственной власти.

Кроме того, он настаивал на расширении представитель­ства в нем городских и крестьянских обществ18. Следует отметить, что разработанные в комиссии при Милютине органы хозяйственного управления (так называемые губерн­ские земские присутствия) составлялись из равного числа депутатов всех трех сословий19. Это также отличало его от Валуе­ва, стремившегося обеспечить перевес дворянства и тем самым откупиться от его притязаний, вознаградив за потерянное при крестьянской реформе20.

В «Соображениях Комиссии» содержится точка зрения, по смыслу, тону и духу весьма близ­кая той, которой придерживался Милютин. В разделе «Существо, степень и пределы власти зем­ских учреждений» сказано, что этим учреждениям «должна быть предоставлена действительная и самостоятельная власть в заведо­вании делами местного интереса, местного хозяйства губер­ний и уездов. Доколе действия земских учреждений каса­ются только местного интереса, нет надобности в участии правительственной власти, в прямом ее вмешательстве и влиянии на ход дел»21.

«Что касается до отношений земских учреждений к про­чим существующим правительственным местам и лицам, то земские учреждения, имея характер местный и обществен­ный, очевидно не могут входить в ряд правительственных губернских или уездных инстанций, а потому не могут под­лежать и инстанционному служебному подчинению или иметь в своем подчинении какие-либо из правительствен­ных мест. Подчиняясь общим законам на том же основании, как отдельные общества и частные лица, земские учрежде­ния, с другой стороны, имеют право на содействие и испол­нение законных своих требований правительственными лицами и учреждениями»22. Гарантии же от нарушения как частных, так и общегосударственных интересов «должны заключаться в надзоре Правительственной власти за закон­ностью состоявшихся уже постановлений и в ответствен­ности земских учреждений за незаконные и неправильные действия пред судебною властью»23. Число распоряжений земств, по которым нужно утверждение правительства, должно быть «весьма ограничено, и все они должны быть в точности указаны в законе» (что полностью совпадает с мнением Милютина, выраженным в его замечаниях)24.

Как уже говорилось, этот документ (датировка которого точно не известна) лег в основу объяснительной записки 1863 года. Целиком вошли в нее и процитированные ключе­вые места «Соображений»25. Чем отличается от них объяс­нительная записка, так это неожиданным появлением в ней, рядом с приведенными выше идеями о негосударственном характере земства и его самостоятельности в местных делах, мыслей совсем иного рода — о том, что «единство государ­ственного управления, сила и целостность государственной власти не могут уступать потребностям местного интереса, как бы важны и законны они не были», что земство есть лишь особый орган государственной власти26, и т.д. Откуда попали эти мысли в текст записки, кто был их автором?

Ключ к разгадке дает обширная статья о земских учрежде­ниях, набросок которой хранится в фонде Валуева в РГИА. Написанная уже после опубликования Начал правитель­ственного проекта (осень 1862 г.), она посвящена, главным образом, защите его от нападок публицистики. На полях статьи, переписанной писарским почерком, имеются много­численные пометы («исключить», «расширить», «округлить» и т.п.) и одно существенное добавление — все рукой Валуева. Несомненно, что эта статья была написана самим Валуевым или по его заказу для курировавшейся им «Северной почты», где и опубликована без подписи в июне 1863 года27.

Ставя вопрос об отношении земства к государственному организму, автор статьи заявляет, что «земское управление может и должно быть только особым (одно слово нрзб.) этого организма [зачеркнуто: «органом одной и той же госу­дарственной власти». —А.В.], органом местным, имеющим свое отдельное существование, свою самостоятельность, но все-таки составляющим часть одного целого и достаточно связанным с прочими частями этого целого. Создавая зем­ские учреждения, правительство не может создавать status in statu (государство в государстве), не может поставить эти учреждения вне государства, не может изъять их из тех усло­вий, которым подчиняется вся государственная территория, и от того общего направления, которое устанавливается по­требностями всего государства». Далее следует зачеркнутый текст: «Единство государственного состава и управления, сила и целостность государст­венной власти не могут быть приносимы в жертву потребно­стям местного интереса, как бы важны они не были...»28. Знако­мые фразы, не правда ли?

А рядом, на полях, рукою Валуева сделано следующее до­бавление: «Если, с одной сто­роны, необходимо предоставить местным учреждениям ту степень самостоятельности и такой про­стор для их действий, без кото­рых не может быть достигнута самая цель их установления, то, с другой стороны, надлежит со­хранить целость и ненарушимость начал государственного

единства», которое есть «краеугольный камень могущества, а с ним и благосостояния государства»29. «В основе предпо­ложений о земских учреждениях лежит децентрализационная мысль», продолжает Валуев, «но эта мысль не направля­ется к ослаблению связи между частями и общим центром. Государственная власть не отделяет от себя земство, а при­влекает его к общему делу. Она видит в нем не соперника, но союзника. Земским учреждениям вверяется ближайшее попечение о тех интересах, которые на местах ощущаются живее, чем в центре, ближайшее заведование теми делами, которые могут быть направляемы и разрешаемы лучше, чем из центра государственного управления. Но это управление чрез то не становится чуждым местным делам, местным интересам. В сущности, передавая земским учреждениям, в известных пределах, некоторые предметы ведомства, Прави­тельство не уменьшает совокупность своих прав, но облег­чает бремя лежащих на нем обязанностей»30. Между прочим, здесь Валуев вполне выразил тот взгляд на предназначение земства, который станет руководящим в бюрократических сферах накануне контрреформы 1890 года.

Далее в статье оспаривается требование оградить земство «как бы карантинной цепью, или китайской стеной», от втор­жения административной власти и ограничить круг земских дел «исключительно делами чисто местного характера, до которых правительству нет повода и нужды касаться». Главный довод: «Где такие земские дела, которые не каса­ются более или менее интересов государства, с одной сто­роны, интересов частных — с другой? Какой разряд дел... может быть оставлен на безусловный произвол местных учреждений?»31. Автор приходит к выводу, что таких дел нет и быть не может, в частности, он убежден, что все дороги имеют общегосударственное значение и потому нельзя ли­шать центральную власть права «принудительных распоря­жений к необходимому исправлению их»32. Это прямо про­тиворечит мнению Милютина, относившего большую часть сооружений в губерниях, в том числе и дорог, к области местных интересов, подлежащих поэтому ведению земства33. Относительно такого важного вопроса, как характер ответственности земства за неправильные действия, автор статьи придерживается взгляда, противоположного тому, что высказан в «Соображениях Комиссии», где, как изве­стно, речь шла об ответственности перед судом. Ему такой порядок кажется невозможным: на его место он хочет по­ставить принципы наблюдения и контроля со стороны пра­вительства34.

Итак, совершенно очевидно, что не «Соображения» и не объяснительная записка в целом33, а именно эта статья является точным отражением взглядов на земство Валуева, который всегда делал акцент на правах государственной власти, а не самоуправления. Если Милютин предлагал вру­чить земству местные дела, неважные для правительства, и провести между их сферами ясную черту, то Валуев считал, что таких дел попросту нет, а граница эта обязательна только для земства, но никак не для правительства.

Однако Валуев не был бы тем двуличным министром, каким он запомнился современникам, не внеси он и сюда элемент некой двойственности. Считая, что «самодержавие должно оставаться неприкосновенным, но формы его про­явления должны обновиться»36, Валуев задумывал реформу Государственного Совета с целью ввести совещательное представительство при этом, совещательном же, органе. Признание государственного характера земства помогало ему сделать этот упреждающий политический шаг, который он увязывал как раз с земской реформой: именно представители земств должны были составить большинство так называемых «государственных гласных»37.

Но вместе с тем Валуев испытывал глубокое недоверие к началам самоуправления, к общественной инициативе, а потому опасался самостоятельной политической роли зем­ства. Когда в 1866 году возник вопрос, имеют ли земства право облагать торгово-промышленные заведения в соот­ветствии с их доходностью, то Валуев усмотрел здесь введе­ние нового для России начала подоходного налога и в своем письме к министру финансов Рейтерну настаивал, что такое право, как право политическое, должно принадлежать только верховному правительству. Результатом было подкосившее земские финансы решение позволить земству облагать эти заведения согласно ценности недвижимостей, отнюдь не касаясь размеров оборота38.

Оставляя за правительством неограниченное право вме­шательства в земские дела, Валуев обнаруживал весьма пара­доксальное, но легко объяснимое психологически желание отделить государство от земства, не отделяя при этом зем­ство от государства. Валуев прекрасно понимал, что даже относительная самостоятельность земства опасна; она гро­зит развиться в нечто большее и непредсказуемое; земство может превратиться в подобие «государства в государстве» (впоследствии расхожее обвинение земству от его против­ников), стать орудием федерализации, а затем и разрушения России39. Поэтому трудно избавиться от впечатления, что внутренне Валуев был склонен сделать земства «только орга­нами центрального управления для заведования известной отраслью хозяйства», как спустя несколько лет назвал их один либеральный публицист40. Валуев явно не спешил от­крыто, раз и навсегда решить вопрос о том, имеет ли земство политическое значение, поскольку хотел бы на будущее оставить свободными все пути — и влево, и вправо, и впе­ред, и назад — в зависимости от того, как сложатся отно­шения самодержавной власти и земства, какие настроения возобладают в нем. Главным его желанием было уступить, ничего не уступая, отдать, ничего не отдавая, словом, кое-что изменить, сохранив в основном все по-прежнему, только прикрыв новыми формами старую суть.

Отсюда и происходит такое, по выражению Л.Г. Захаро­вой, «причудливое переплетение» двух противоположных взглядов на земство, которое пронизывает общий замысел земской реформы и деятельность П.А. Валуева41. Как видим, взгляды эти родились в одно и то же время и даже прежде, чем само земство появилось на свет. Однако в объяснитель­ной записке отразилась не борьба абстрактных «теорий», которых тогда еще и в помине не было, а скорее искусст­венный компромисс двух различных подходов внутри самой Комиссии, каждый из которых, имея в ней своих предста­вителей, так и не смог одержать верх над другим. Впрочем, каковы бы ни были мотивы и устремления авторов реформы, это механическое соединение двух противоположных взгля­дов на земство замечательно тем, что как бы предвосхищает последующее отношение к нему самодержавного правитель­ства: в разные моменты оно было склонно считать земство то общественным институтом, то государственным — смотря по обстоятельствам. Во всяком случае теоретической проб­лемы этот вопрос для него никогда не составлял.

Глава 2

Проблема теорий самоуправления

Еще в дореволюционной историографии сложилось мнение, будто в западной науке, прежде всего немецкой, существовали две теории самоуправления — общественная и государственная, впоследствии воспринятые и русской мыслью. К примеру, П.П. Тройский писал, что в России, как и в Германии, государственная теория, «победив общест­венную теорию, является господствующей в данный момент» (1914 г.)1. Это мнение разделялось многими авторитетными историками права, а из их работ перешло и в советскую историографию2.

Между тем в русской литературе о самоуправлении мысль о существовании подобных теорий возникает только в на­чале 1890-х годов. По-видимому, впервые она прозвучала в курсе лекций петербургского профессора Н.М. Коркунова (1890 г.)3. Спустя два года его коллега М.И. Свешников по­пытался разделить авторов всех имевшихся к тому времени обобщающих работ о земстве на сторонников разных тео­рий, сделав это достаточно произвольно4. Коркунов и Свеш­ников впервые сформулировали и признаки обеих теорий5. Вкратце они сводили их суть к следующему:

«Общественная теория, — писал Коркунов, — видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведыва-ния одними только государственными делами. Общест­венная теория исходит, следовательно, из противополо­жения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство — каждое ведало только свои собственные интересы. Государственная теория, напротив, в само­управлении видит возложение на местное общество осу­ществления задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и целям. С этой точки зрения самоуправление предполагает не противоположение и обособление местного общества и государства, а призыв местного общества на службу государству. Согласно общественной теории, самоуправ­ление есть самостоятельное осуществление местным об­ществом своих собственных, общественных интересов, согласно государственной теории — осуществление госу­дарственных интересов» 6.

Считалось, что общественная теория безраздельно гос­подствовала до возникновения государственной. Титул же основоположников последней был закреплен за двумя гер­манскими учеными — Л. Штейном и Р. Гнейстом. Их влия­ние на политическую мысль и в Германии, и в России на­столько значительно, что следует коротко охарактеризовать их взгляды.

Лоренц фон Штейн (Lorenz von Stein, 1815-1890 гг.), профессор университетов в Киле и Вене, приобрел боль­шую известность своей семитомной «Теорией управления» (1865-1868 гг.), а также книгами о социальном движении во Франции, написанными еще в 1840-е годы. В молодости он был идейно близок К. Марксу и оказал некоторое влияние на развитие его взглядов. Лично знавший обоих М.М. Кова­левский сообщал, со слов Маркса, что Л. Штейн печатался в то время в руководимом Марксом периодическом издании. «Такой же гегельянец, как и автор «Капитала», Штейн в это время увлекался социализмом, или, точнее, тем освеще­нием истории как борьбы классов, которое нашло себе выра­жение в сочинениях Сен-Симона и еще больше его учени­ков». По мнению Ковалевского, предпосланное к «Истории социального движения во Франции» рассуждение под загла­вием «Понятие общества» есть «одно из ранних выражений той доктрины, которая слывет под названием «историче­ского материализма»7. «К сожалению, — добавляет Кова­левский, — во всех не чисто исторических главах Л. Штейн напускает метафизический туман»8.

Под «метафизическим тума­ном» русский социолог-позити­вист разумел влияние филосо­фии Гегеля, чье учение о праве послужило для Штейна отправ­ной точкой в его научных изыс­каниях. Разграничивая вслед за Гегелем государство и граждан­ское общество, Штейн считал, что развитие общества неизбеж­но ведет к его распадению на две противоположности (собствен­ников и несобственников), между которыми разгорается борьба. Примирение враждебных друг другу интересов и стремлений внутри гражданского общества возможно лишь путем их син­теза в рамках высшего союза — государства. Оно, по своей идее, есть защитник общих интересов, охранитель мира и правового порядка.

Однако Штейн подчеркивал, что такова сущность госу­дарства, но не его действительность. На практике государство подчиняется частным интересам собственников, которые посредством политической власти осуществляют господ­ство над несобственниками. Те в ответ обнаруживают стрем­ление сплотиться и бороться за власть путем революций и переворотов. Поэтому, чтобы избежать потрясений, госу­дарство должно из орудия эгоистических интересов превра­титься, в соответствии со своей идеей, в инструмент «общего блага». И в этом решающее значение имеет форма госу­дарства. Оптимальной формой правления Штейн считал не абсолютизм (т.е. государство, которое подавляет свободу общества) и не демократическую республику (государство, подчиненное обществу с его борьбой эгоистических инте­ресов), а конституционную монархию, которая есть «само­стоятельное государство в свободном обществе» и основана на разделении властей. Только такое государство способно мирно решить «социальный» и «рабочий» вопросы при со­хранении системы частной собственности9.

Критикуя феодально-абсолютистские порядки, отстра­няющие общество от участия в государственных делах, Штейн возлагал большие надежды на местное самоуправ­ление. В нем он видел «первую форму, в которой достигает осуществления идея свободного управления, как органи­зованного и полномочного участия граждан в функциях управления вообще и исполнения в особенности»10. Реально это значило, что дела государства должны стать делами всего общества, всех граждан. Опору для независимости само­управления от бюрократии Штейн находил в присвоении его органам статуса юридических лиц публичного права, раз­решающих свои споры с государством в судебном порядке".

Как политический мыслитель Штейн весьма рано до­бился общеевропейской известности и признания; мощным было и воздействие его на русскую политическую мысль. Учение Штейна повлияло на Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова и других русских ученых.

Если Штейн теоретически обосновывал конституционную монархию как наилучшую форму правления, то берлинский профессор Рудольф Гнейст (Rudolf Gneist, 1816-1895 гг.) решал ту же задачу с помощью конкретных историко-право-вых исследований12. И вполне естественно, что он обратился к государственному устройству Англии, этому классиче­скому образцу устойчивого конституционного государства. М.М. Ковалевский, еще молодым человеком слушавший лекции Гнейста, а впоследствии написавший книгу с раз­бором его трудов13, утверждал: «Л. Штейн, по собственному признанию Гнейста, со своим «Понятием общества» явился его учителем. Он заимствовал у него теорию борьбы клас­сов, отразившейся в ходе законодательства, и приложил ее к толкованию исторических судеб английского государст­венного права, местного и центрального управления, а впо­следствии и парламента»14.

По Гнейсту, содержание политической жизни при кон­ституционном строе составляет соперничество политиче­ских партий, выражающих интересы различных общест­венных классов. Каждая партия стремится взять в свои руки власть и господствовать над другими. Однако в континен­тальной Европе общество (в лице этих партий) хотя и стре­мится к политической власти, но не желает взять на себя личного отправления ее функций, прибегая вместо этого к услугам профессиональной бюрократии. Бюрократия же, полностью зависимая от государственной службы, по природе своей стремится к абсолютизму; ей претит парламент­ский строй с его частой переменой правительств. Поэтому она, в союзе с профессиональной армией и теми элементами общества, которым не нашлось места в представительных собраниях, производит один из тех переворотов, которыми изобилует история континентальной Европы, и в особенно­сти Франции15.

Но если на континенте парламентарный строй не в силах обеспечить политическую свободу, то почему же она прочно укоренилась в Англии? Ответ на этот вопрос Гнейст, в отли­чие от Монтескье, находил не в разделении властей (кото­рое как раз весьма слабо выражено в английском праве), а в местном самоуправлении. По Гнейсту, английский го­сударственный строй представлял собой не что иное, как самоуправление, осуществленное на всех этажах власти. Его особенное восхищение вызывал институт мировых судей, назначаемых королем из числа местных землевладельцев (gentry), обладавших определенным имущественным цензом. Должности свои они отправляли безвозмездно, как почет­ную обязанность. Это, по Гнейсту, гарантировало их незави­симость от центральной бюрократии, поэтому и не развив­шейся в Англии до размеров континентальной, а также от частых смен правящих кабинетов — следовательно, обеспе­чивало устойчивость всего государственного здания16.

Будучи яростным критиком демократических тенденций, представительницей которых он считал Францию, Гнейст видел признак самоуправления в единоличном отправлении почетных должностей, а не в принципах выборности и колле­гиальности, на которых зиждилось французское самоуправ­ление. Несмотря на явную идеализацию британских поряд­ков и в особенности английского поместного дворянства, учение Гнейста пользовалось немалым кредитом не только в научных кругах, но и в мире политическом. Поэтому здесь необходимо выделить те общие черты теорий Штейна и Гней­ста, которые повлияли на либеральную мысль в России.

Во-первых, бросается в глаза тесная связь между кон­ституционным строем и местным самоуправлением, которое служит ему естественной опорой и необходимым элемен­том правового государства.

Во-вторых, налицо явное стремление исследовать пра­вовые институты в связи с интересами различных общественных классов. Труды Штейна и Гнейста пролагали путь социологической теории права и государства. Несмотря на приверженность Штейна гегельянству, в его творчестве со временем все сильнее проявляется влияние позитивистских идей17.

В-третьих, характерна их озабоченность «рабочим во­просом» и поддержкой неимущих классов. Если Штейн был одним из пионеров в исследовании этой темы, то Гнейст стоит у истоков движения, известного под названием «катедер-социализма» (или «профессорского» социализма). По сви­детельству М.М. Ковалевского, именно Гнейст был пригла­шен председательствовать на собрании молодых немецких экономистов в октябре 1872 года в Эйзенахе, где был создан получивший в будущем громкую известность «Союз социаль­ной политики». В него вошли ведущие экономисты кате-дер-социалистического толка — Л. Брентано, Г. Шмоллер, Г.Ф. Кнапп и др.18 В основу идеологии катедер-социализма была положена развитая Л.Штейном концепция надклас­совой «социальной монархии». Эта монархическая власть должна активно вмешиваться в экономические отношения и быть посредницей между «трудом» и «капиталом», умеряя аппетиты последнего19. «Союз» оказывал немалое влияние на социальное законодательство Германской империи, ко­торая в конце XIX века опережала по этой части все прочие страны Европы. Как заметил сочувствовавший катедер-социалистам М.М. Ковалевский, «под руководством Гней­ста, Нассе и Шмоллера созданный в Эйзенахе Союз социаль­ной политики повел немецкое рабочее законодательство по совершенно новому пути»20.

Перечисленные выше особенности теорий Л. Штейна и Р. Гнейста были усвоены не только катедер-социалистами Германии, но и представителями так называемого «нового», или «социального», либерализма в России, которые резко отмежевывались от «старого» (или, вернее, классического) либерализма с его принципом невмешательства государства в отношения между рабочими и предпринимателями. Но пока рассмотрим более специальный вопрос: в каком отношении стоят Штейн и Гнейст к так называемым теориям само­управления?

Как известно, именно этим немецким ученым приписы­вали изобретение «государственной теории» и связанный с этим переворот в науке о само­управлении. Однако на поверку эта стройная схема оказывается довольно уязвимой.

Первым, и чуть ли не единст­венным, кто всерьез усомнился в существовании этих теорий, был авторитетный петербургский правовед профессор Б.Э. Нольде. По его мнению, государствен­ный характер деятельности само­управления был ясен ученым еще до Штейна и Гнейста, а всю «контроверзу между школой общественной и школой госу­дарственной выдумали гораздо позднее и задним числом приписали какие-то весьма наив­ные мысли старым писателям, в которых они не повинны, дабы блестяще их опровергнуть»21. Нольде указал на одно странное обстоятельство: «Ни Гнейст, ни Штейн совершенно не заняты доказательством теоретического тезиса о госу­дарственной природе самоуправления» — словом, ведут себя не так, как положено первооткрывателям. Более того, писавший ранее их и не менее знаменитый Алексис де Ток­виль в своем сочинении «Демократия в Америке», описы­вая самоуправление в Новой Англии, рассматривал общину как часть государственного механизма22.

Мнение Нольде, несмотря на всю его серьезность (а мо­жет быть, именно благодаря ей), было оставлено без вни­мания, не встретив ни поддержки, ни веских возражений. Отрицая существование общественной теории, Нольде тем самым поставил под сомнение и государственную, которая имела смысл лишь как антитеза своей «предшественнице»: без нее она из теории превращалась как бы в общий факт науки. Какова же доля истины в утверждениях Б.Э. Нольде?

В самом деле, А. Токвиль писал, что «в Массачусетсе об­щина — это основа основ управления обществом», а «испол­нительная власть почти полностью сосредоточена в самой общине»23. Число подобных цитат нетрудно умножить, и они подкрепляют тезис Нольде.

Пожалуй, он справедлив и относительно Р. Гнейста, кото­рый тоже описывал англосаксонский тип самоуправления, но только в другом его варианте — британском. Этот тип, возникший в условиях слабости или даже полного отсутствия на местах бюрократической иерархии, отличался тем, что при нем всеми делами заведывали представители местного насе­ления — выборные (в США) или формально назначаемые (в Англии). Сам Р. Гнейст определял обязанности самоуправ­ления английского типа как «функции местно действующей государственной власти, которые поддаются исполнению посредством персонала и денежных средств местных сою­зов»24. Но если Токвиль отмечал недостатки подобного устройства25, то Гнейст с редкой настойчивостью выставлял его образцом для остальных стран, чем, вероятно, и дал повод утверждать, что он изобрел новую теорию самоуправления.

Вообще нужно заметить, что Гнейст был преимущест­венно исследователем позитивного права, а потому довольно скуп на обобщения. Так что его дефиниции относятся ско­рее к особому случаю самоуправления в Англии, а примени­тельно к прочим странам являются как бы рекомендацией, образцом для подражания, а не общим определением само­управления. Что же касается Л. Штейна, то он, будучи ярким теоретиком, выяснявшим вопросы принципиально, оказы­вается, разделял такое «заблуждение», якобы свойственное общественной теории, как мысль о наличии у органов само­управления собственной (по Штейну — «естественной») компетенции, отличной от делегированной государством (правительством)26. Очевидно, Б.Э. Нольде прав в том, что полного переворота в науке о самоуправлении оба немец­ких мыслителя не произвели, и приписывать им создание новой теории, отграниченной от предшествующей традиции резкой чертой, нет достаточных оснований. Вероятно, про­цесс развития идей шел более сложным путем27. Подтверж­дением крайней условности этих теорий служит и тот факт, что наряду с ними зачастую выделялись и другие: например, теория «свободной общины», «политическая» и «юридиче­ская» теории самоуправления и т.п.28

Трудно да и бесполезно пытаться окончательно решить вопрос: насколько правомерна эта классификация, каков вклад Штейна и Гнейста в науку о самоуправлении, и т.д. Относительно же русской политико-правовой мысли можно с уверенностью сказать следующее: 1) понятие о «теориях самоуправления» появилось в ней лишь в конце 1880-х годов; 2) невзирая на то, что позднее немало ученых считали себя приверженцами так называемой государственной теории, всерьез говорить о существовании этой теории как таковой все же не приходится.

Дело в том, что среди ее сторонников обнаруживается поразительно мало единства. В сущности, общим для них было только признание государственного значения любой деятельности органов самоуправления, а в остальном раз­личий было более чем достаточно: к примеру, Коркунов считал земства органами общественными, но призванными к заведованию лишь государственными делами; Н.И. Лаза­ревский — органами государства, с государственными пол­номочиями и компетенцией; В.П. Безобразов — «государст­венно-общественными организмами»29 и т.д. Как видим, не было единства даже в главном, а расхождений по второсте­пенным вопросам можно найти еще больше.

По этой причине нельзя говорить о теориях в собствен­ном смысле этого слова. Голой идеи государственного зна­чения самоуправления еще недостаточно, чтобы составить настоящую теорию. Равным образом и общественная теория была сконструирована задним числом. Реально в русской политико-правовой мысли существовали только идеи госу­дарственного или, напротив, общественного характера дея­тельности самоуправления. Но каждая из них имела раз­личные интерпретации, подчас противоположные по своему политическому смыслу.

Вообще обращает на себя внимание абсолютно формаль­ный характер этого деления. Примененное к общественной мысли в целом, оно собирает под вывеской некой «теории» (или, правильнее, идеи) как самых горячих приверженцев земства, так и его явных недоброжелателей, и лишь на том основании, что они одинаково отстаивали ту или иную при­роду этого института. Но зачастую все сходство этим и огра­ничивалось. Что же касается собственно либеральной мысли, то для всех ее направлений характерно одобрительное отно­шение к земству как воплощению (хотя бы и весьма несо­вершенному) принципа самоуправления. И все-таки, как мы увидим впоследствии, различные взгляды на сущность этого института возникли в ней не случайно.

Глава 3

Концепции земского самоуправления 1860-х годов

I

1 января 1864 г. утвержденное царем после долгой под­готовки в недрах всевозможных бюрократических инстан­ций Положение о губернских и уездных земских учреж­дениях было, наконец, опубликовано и обрело силу закона. Оно вводило земские учреждения только на уровне уезда и губернии, без центрального земского представительства (Государственной Думы, предусмотренной Сперанским) и без волостного земства, в котором дворянство едва ли могло играть решающую роль на фоне многочисленного крестьян­ского населения. Таким образом, Положение было иска­женным и как бы урезанным сверху и снизу планом Спе­ранского. Буржуазный принцип имущественного ценза — •краеугольный камень этого плана — не был последовательно проведен и оказался втиснутым в рамки куриальной (а на практике — почти сословной) системы выборов. В крестьян­ской курии имущественного ценза вовсе не было.

Тем не менее на первых порах это выглядело решитель­ным шагом на пути пробуждения самодеятельности обще­ства. После опубликования Положения от 1 января 1864 г. прошел еще по меньшей мере год, прежде чем земства начали вводиться (с февраля 1865 г.). Следовательно, надо учиты­вать, что в течение целого года общественное мнение могло судить о земстве только предположительно, по опублико­ванному закону, не зная, каков этот институт в действии. Это, с одной стороны, располагало к известной осторожно­сти в оценках, но, с другой стороны, на бумаге все обычно выглядит глаже, чем в действительности, чего нельзя упус­кать из виду, говоря об отношении либералов к земской реформе сразу после ее обнародования.

На первых порах введение земств шло быстрыми темпами: в 1865 году они были введены в 18 губерниях, в 1866-м — в 9. Но уже 1866 год был переломным: выстрел Каракозова и оживление реакционных настроений в верхах сказались и на земстве. В этом и следующем 1867 году вышел ряд правительственных постановлений, ограничивших права и материальные возможности земства и поставивших его в зависимость от администрации. Самым чувствительным для земства был закон от 21 ноября 1866 г., существенно уре­завший его доходы от обложения торгово-промышленных заведений. В 1867 году земства были открыты еще в двух губерниях, а в 1868-1869 годах — ни в одной. Эти перемены составили стержень внутренней политики, на фоне кото­рой формировались и отношение широких слоев общества к земству, и теоретические представления либеральных уче­ных и публицистов.

II

Как уже было отмечено, литература о земстве старше, чем само земство. Этому содействовал тот факт, что подго­товка земской реформы длилась несколько лет. Но даже еще раньше, чем она началась, вопросы местного управления заняли заметное место в историко-политической литературе.

Пожалуй, активнее и глубже всех эту тему разрабатывал Б.Н. Чичерин. Основоположник государственной школы в историографии уже на заре эпохи «великих реформ» имел устойчивые представления о русской истории, закреплен­ные в его магистерской диссертации «Областные упрежде­ния в России в XVII веке» (1856 г.). В предисловии к своему труду Чичерин писал, что «только недостатки предшествую­щих учреждений делают понятным значение новых мер и преобразований»'.

Государство было исходной точкой общественного разви­тия России с XV века, считал Чичерин2. Но «в Московском государстве почти все совершалось не на основании общих соображений, а частными мерами; оно управлялось не зако­нами, а распоряжениями». Отсюда проистекала та «юридическая неопределенность», которая господствовала в управ­лении: «способов управления было много, и каждый изби­рался по местному удобству и по случайным соображениям». Между тем, полагал Чичерин, «развитое государство, установляя общественный порядок, уравнивает все явления общественной жизни и подводит их под общие категории, определяемые государственными потребностями»3. Почему же в тогдашней России, при сильном развитии государства, не было систематического законодательства? Ответ Чичерина был прост и ясен: «Это происходило оттого, что Москов­скому государству недоставало теоретического образования. Только сознательная теория, только разумные юридические положения могут дать ключ к систематическому устройству государственного организма»4. Западные народы заимство­вали это образование из римского права, Россия в лице Петра получила его у западных народов, и с этого времени и у нас государственные учреждения получают системати­ческий характер, что Чичерин расценивает однозначно — как прогресс5.

Устройство, подобное тому, что существовало в Мос­ковском государстве, Чичерин определенно связывает со Средневековьем, а систематическое устройство — с Новым временем. Кое-где и в Европе еще сохранился подобный средневековый беспорядок, «полное отсутствие стройности и системы», например в Англии, которая представляет взору «такое множество безобразных явлений, как никакое другое законодательство». Но в Англии это искупается уникаль­ным развитием личных прав и чувства законности6. Ничего подобного Чичерин пока не находил в России, где только самодержавная власть была способна дать правильный по­рядок и водворить законность.

В «Областных учреждениях России» уже содержится как бы набросок ранних чичеринских воззрений на самоуправ­ление и государственный строй — предпочтение четкой организации, налаженной рукою разумного и просвещенного самодержца, «нелюбовь к английской, не приведенной в порядок свободе» (слова Герцена), преклонение перед Пет­ром I, упорядочившим прежнюю администрацию, и Екате­риной II, которая создала «стройную, глубоко продуманную систему законодательства» и учредила местные союзы с их правами и местными делами7.

Философско-правовые взгляды Чичерина в западной историографии справедливо характеризуются как класси­ческий либерализм8. Его основными принципами являются: в области политической — забота об ограничении любой власти, в том числе демократической власти большинства, посредством всевозможных сдержек и противовесов; в сфере частной и экономической — требование минимизации госу­дарственного вмешательства и максимального развития лич­ной инициативы, частной предприимчивости. Казалось бы, принципы классического либерализма противоречат тем взглядам, которые развивал Чичерин в 1860-х годах и кото­рыми заслужил от Герцена прозвище «Сен-Жюст бюрокра­тии». Однако нельзя не учитывать, что в то время собст­венная философско-правовая концепция Чичерина еще не сложилась вполне: так, он все еще разделял унаследован­ную от Гегеля идею неограниченного суверенитета госу­дарства и категорически отвергал идею неотъемлемых прав человека9. Еще более важно, что Чичерин не считал назван­ные принципы приложимыми всегда и везде, а уместными лишь в условиях гражданской свободы, которая для России, едва ушедшей от крепостного права, была хотя и желанным, но неблизким идеалом. Этим и объясняется та необычная ситуация, при которой последовательный либерал Чичерин оказался в период проведения реформ в стане защитников самодержавия и его орудия — бюрократии.

Журнальная деятельность Чичерина, в которой он разви­вал эти взгляды, его сотрудничество в «Русском вестнике» и последовавший затем разрыв с Катковым подробно опи­саны в монографии В.А. Китаева10. Здесь достаточно при­вести разъяснение дела самим Чичериным:

«Катков и Леонтьев в то время принадлежали к той школе, которая старалась государственную деятельность низвести до пределов самой крайней необходимости. [...] Другое направление, к которому принадлежал и я, от­нюдь не отвергало общественной самодеятельности, а, напротив, призывая ее всеми силами, уделяло, однако, должное место и государственной деятельности, не огра­ничивая ее чисто отрицательным охранением внешнего порядка, а присваивая ей исполнение положительных задач народной жизни. Для нас идеал гражданского строя представляла не Англия, сохранившая многочисленные остатки средневековых привилегий, а Франция, провоз­гласившая и утвердившая у себя начало гражданского равенства»11.

М.Н. Катков в те годы воспринял взгляды Р. Гнейста, у которого находил желанное обоснование политической роли поместного дворянства и его привилегий в местном управлении. Равенства сословий его программа не преду­сматривала12. Чичерин возражал против этого направления «Русского вестника» и начал свою книгу «О народном пред­ставительстве» (1866 г.) с критики Гнейста'3. Какое же место Чичерин отводил самоуправлению в общественном строе России эпохи реформ?

На рубеже 1850-1860-х годов Чичерин активно высту­пал за единство и взаимопонимание между самодержавной властью и обществом. В его совместном с К.Д. Кавелиным письме к Герцену высказаны с наибольшей определенно­стью их упования: авторы письма заявляли, что им нужна не конституция, а восстановление «живой, непосредствен­ной связи между царем и народом», изоляция «алчной, раз­вратной и невежественной бюрократии, втеснившейся между царем и народом»14. Ведущие деятели столичного либе­рализма (в отличие, к примеру, от тверских дворян-либе­ралов) в то время не гнались за «бумажными гарантиями» (выражение Н.А. Мельгунова), а надеялись на разрешение всех вопросов самодержавием в союзе с обществом по фор­муле, выведенной Чичериным: «Либеральные меры и силь­ная власть». Решающую роль в этом деле Чичерин отводил все же государству. Это определило и его отношение к зем­скому самоуправлению.

В своей книге «О народном представительстве» Чичерин проводил четкое различие между парламентаризмом и мест­ным самоуправлением: в первом случае граждане становятся причастными к верховной государственной власти, а во вто­ром — участвуют лишь «в управлении низшими интересами общества». Если учреждение общенародного представи­тельства меняет весь образ правления, то введение предста­вительства на местах совершается без перемен существен­ных основ государства15. Поэтому местное самоуправление не является правом политическим, оно должно иметь только хозяйственно-административные обязанности и быть изъято из политической борьбы. Наряду с этим неплохо было бы вручить ему и часть исполнительной власти с целью «вызвать в наших провинциях здоровый практический дух»16. За вер­ховной властью остается не управление хозяйственными делами местного общества, а контроль за местным само­управлением17. Последнее должно согласовываться с видами правительства, во многих отношениях ему подчиняться и идти в ногу с ним18. «Общая государственная власть должна все местные управления направлять к общей цели», что «составляет существо административной централизации, без известной доли которой не может обойтись ни одно благоустроенное общество». Поэтому правительство должно иметь в местности свои органы и значительное влияние на дела19. Местное самоуправление представляется Чиче­рину неразрывно связанным с «общей администрацией» и до известной степени зависимым от нее. Четко границы этой зависимости он не оговаривает, полагая, что найти их поможет опыт, но считает, что даже в неограниченной мо­нархии «местная свобода» нужна, ибо противодействует без­мерному владычеству бюрократии и ее злоупотреблениям. Аналогичную роль играют и сословные привилегии: «одной из самых глубоких и верных» идей Монтескье Чичерин считал мысль о том, что «в чистой монархии необходимы сословные привилегии. Как скоро эти последние сдержки исчезают, так правление неизбежно становится деспотиз­мом»20. Только так и возможно в «чистой монархии» со­ставляющее цель всякого общества «соглашение свободы с порядком»21.

Из этих соображений вытекают и практические предло­жения Чичерина. Он предлагает поместить центр тяжести самоуправления в губернии, а не в уезде: во-первых, губер­ния ближе к центральному правительству, и, во-вторых, в уезде мало «элементов для хорошей администрации», то есть дворянства, в руки которого, как прямо заявляет Чичерин, и должно достаться местное самоуправление22. Дворянство имеет государственное значение, и его задача — заведывать общественными делами на местах. Вне дворянства русская жизнь еще не выработала класса, способного его заменить, «среднее сословие» «содержит в себе слишком еще мало про­свещенных сил»23.