ЛЕКЦИОННЫЙ КУРС

МОДУЛЬ 4

Методология перевода государственных услуг в электронный вид и оптимизации услуг

Содержание

Методология перевода государственных услуг в электронный вид и оптимизации услуг 1

Содержание 2

Нормативные ссылки 5

Глоссарий 9

1 Лекция «Методические подходы к оптимизации государственных услуг и функций» 12

1.1 Моделирование государственных услуг и функций с целью оптимизации 13

1.1.1 Критерии оптимизации услуги (функции) 13

1.1.2 Элементарная единица анализа 14

1.1.3 Информационная модель 15

1.2 Анализ модели услуги (функции) 18

1.2.1 Анализ модели на этапе формирования 18

1.2.2 Анализ сформированной модели «как есть» 19

1.2.3 Итерационное формирование идеальной модели услуги (функции) 19

1.3 Типовой порядок действий органа исполнительной власти (местного самоуправления) при реализации проектов по оптимизации порядков предоставления услуг (функций) 20

2 Лекция «Типовые стадии предоставления государственных и муниципальных услуг, этапы перевода в электронный вид» 22

2.1 Типовые стадии (административные процедуры) предоставления государственных и муниципальных услуг 22

2.2 Этапы перевода услуг в электронный вид 25

2.2.1 Размещение информации об услуге (функции) 26

2.2.2 Размещение форм заявлений и иных документов 26

2.2.3 Обеспечение возможности для Заявителя предоставлять документы в электронном виде 27

2.2.4 Обеспечение возможности для Заявителя осуществлять мониторинг хода предоставления услуги 28

2.2.5 Обеспечение возможности получения результатов предоставления услуги в электронном виде 29

2.3 Определение целевых этапов перевода услуги в электронный вид 29

3 Лекция «Административный регламент, стандарт услуги как инструменты оптимизации услуги» 30

3.1 Административный регламент как правовой и методический инструмент 31

3.2 Стандарт предоставления услуги 33

3.3 Подходы к разработке стандартов государственных и муниципальных услуг 35

3.4 Методологические основы разработки стандартов государственных и муниципальных услуг 38

4 Лекция «Методика разработки стандартов государственных и муниципальных услуг» 41

4.1 Структура стандарта 41

4.2 Предисловие стандарта 42

4.2.1 Пример описания целевого состояния услуги (типовой стандарт муниципальной услуги «Прием заявок (запись) на прием к врачу...») 42

4.3 Область применения стандарта 43

4.4 Основные нормативные положения стандарта 43

4.4.1 Основные параметры и целевые показатели услуги 43

4.4.1.1 Пример перечня административных процедур 44

4.4.1.2 Пример реализации подраздела «Временные параметры услуги» 45

4.4.1.3 Пример реализации подраздела «Нормативные трудозатраты» 46

4.4.2 Учетная модель стандарта 47

4.4.2.1 Пример описания учетной модели 48

4.4.3 Информационные сервисы 50

4.4.3.1 Пример описания информационных сервисов 50

4.4.4 Межсистемное взаимодействие 51

4.4.4.1 Пример описания события, инициирующего взаимодействие 51

4.4.4.2 Пример описания интерфейсов межсистемного взаимодействия 52

4.4.4.3 Пример описания требований к используемым протоколам и форматам 54

4.4.5 Идентификация и аутентификация получателей услуг 55

4.4.5.1 Пример описания методов аутентификации 57

4.4.5.2 Пример описания ограничений доступа у обрабатываемой информации 57

4.5 Приложения к стандарту 58

4.5.1 Формы документов 58

4.5.1.1 Пример Приложения с формой талона-направления на прием к врачу 60

4.5.2 Машинные интерфейсы 61

4.5.3 Пример Приложения со схемой административных процессов 62

4.5.4 Пример Приложения со схемой данных, используемых при информационном обмене 63

4.6 Методические рекомендации по предоставлению приоритетных государственных (муниципальных) услуг 64

5 Лекция «Методика перехода на межведомственное взаимодействие при предоставлении государственных и муниципальных услуг» 65

5.1 Правовые основы перехода на межведомственное взаимодействие 67

5.2 Ключевые понятия перехода на межведомственное взаимодействие 69

5.3 Общие положения 70

5.4 Перечень и порядок действий по обеспечению перехода ведомств на межведомственное взаимодействие при предоставлении государственных услуг 71

5.5 Подготовка и согласование ТКМВ 73

5.6 Обеспечение методической поддержки ФОИВ при разработке и согласовании ТКМВ 74

5.7 Мониторинг деятельности ФОИВ по реализации планов перехода на межведомственное взаимодействие при предоставлении государственных услуг 75

5.8 Перспективные подходы к проектированию и согласованию порядка межведомственного взаимодействия 76

6 Лекция «Проектирование межведомственного взаимодействия — подготовка ТКМВ» 78

6.1 Организация разработки и согласования ТКМВ 78

6.2 Рекомендации по заполнению форм ТКМВ 79

6.2.1 Общие замечания и рекомендации по организации коллективной работы по заполнению форм ТКМВ 79

6.2.2 Заполнение формы А.0. Общие сведения. 81

6.2.3 Заполнение формы А.1. Описание услуги. 81

6.2.3.1 Таблица А.1.1. Описание услуги: правовая база 81

6.2.3.2 Таблица А.1.2. Описание услуги: перечень подуслуг 82

6.2.3.3 Таблица А.1.3. Описание услуги: перечень входных документов 83

6.2.4 Заполнение формы А.2. Оптимизация услуги. 86

6.2.5 Заполнение формы А.3. Перечень запросов. 88

6.2.6 Заполнение формы А.4–5. Описание запроса. 89

6.2.7 Заполнение формы А.6. Правила обмена по запросу. 91

7 Лекция «Подготовка плана внесения изменений в нормативные правовые акты при переходе на межведомственное взаимодействие» 94

7.1 Порядок действий органов исполнительной власти при подготовке плана внесения изменений в нормативные правовые акты 94

7.2 Выявление норм, содержащих противоречие нормам Федерального закона № 210-ФЗ 97

7.3 Выявление различий в наименования документов, подлежащих получению по каналам межведомственного взаимодействия 99

7.4 Внесение изменений в нормативный правовой акт невозможно без внесения изменений в другой нормативный правовой акт 100

7.5 Исключение из перечня необходимых для предоставления документов избыточных и дублирующих друг друга 101

8 Лекция «Типовой план мероприятий при переходе на межведомственное взаимодействие, текущие результаты» 102

8.1 Типовой план мероприятий 102

8.2 Текущие итоги 109

Вопросы 111

ПРИЛОЖЕНИЕ А. Рекомендации по соблюдению требований регулирования в отношении официальных сайтов государственных органов 115

Рекомендации по соблюдению требований к составу информации, публикуемой на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти 115

Рекомендации по соблюдению требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти 146

Нормативные ссылки

1. Федеральный закон Российской Федерации от 25 июля 2011 г. № 261-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О персональных данных”» // http://www.rg.ru/2011/07/27/dannye-dok.html.
2. Федеральный закон Российской Федерации от 11 июля 2011 г. № 200-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”» // http://www.rg.ru/2011/07/15/smi-dok.htm.
3. Федеральный закон Российской Федерации от 06 апреля 2011 г. № 63-ФЗ «Об электронной подписи» // http://www.rg.ru/2011/04/08/podpis-dok.html.
4. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // http://www.rg.ru/2010/07/30/gosusl-dok.html.
5. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. № 227-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием ФЗ “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг”» // http://www.rg.ru/2010/08/02/uslugi-dok.html
6. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 октября 2011 г. № 861 «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)» // http://government.ru/gov/results/16910/.
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 октября 2011 г. № 860 «Об утверждении Правил взимания платы за предоставление информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // http://government.ru/gov/results/16909/.
8. Протокол заседания Подкомиссии по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления от 09 сентября 2011 г. № 21 [Опубл. 09.09.2011 на Портале метод. поддержки реализации 210-ФЗ доступ авторизов.] // http://210fz.ru/mdx/assets/files/documents/protokoly_zasedanii/prot_zas_podkomissii/Protokol_15_-_09.09.2011.zip.
9. Постановление Правительства Российской Федерации от 08 сентября 2011 г. № 759 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2009 г. № 1088» // http://government.consultant.ru/page.aspx?1572112.
10. Постановление Правительства Российской Федерации от 07 сентября 2011 г. № 751 «О внесении изменений в Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти» // http://government.ru/gov/results/16456/.
11. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. № 705 «О внесении изменений в некоторые акты правительства Российской Федерации в связи с необходимостью перехода на межведомственное электронное взаимодействие» // http://government.consultant.ru/page.aspx?1570542.
12. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2011 г. № 1184 «О мерах по обеспечению перехода федеральных органов исполнительной власти и органов государственных внебюджетных фондов на межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде» // http://www.consultant.ru/online/base/?req=doc;base=LAW;n=124554.
13. Постановление Правительства Российской Федерации от 01 августа 2011 г. № 641 «О внесении изменений в Положение о системе межведомственного электронного документооборота» // http://government.ru/gov/results/16127/.
14. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2011 г. № 613 «О разработке, подключении и функционировании федеральных электронных приложений, за исключением электронного банковского приложения» // http://government.ru/gov/results/16022/.
15. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 21 июля 2011 г. № 86н «Об утверждении порядка предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта» // http://www1.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2011/07/prikaz_86n.doc.
16. Постановление Правительства Российской Федерации от 07 июля 2011 г. № 553 «О порядке оформления и представления заявлений и иных документов, необходимых для предоставления государственных и (или) муниципальных услуг, в форме электронных документов» // http://government.ru/gov/results/15956/.
17. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 июля 2011 г. № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011-2013 годы и плана по реализации мероприятий Концепции» // http://government.ru/gov/results/15707/.
18. Постановление Правительства Российской Федерации от 08 июня 2011 г. № 451 «Об инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме» // http://government.consultant.ru/page.aspx?1560483.
19. Постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // http://government.ru/gov/results/15334/.
20. План внедрения универсальных электронных карт на территории Российской Федерации // http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/b45b0e8046ce252b99e9dfb4415291f1/plan_vnedreniya.doc?MOD=AJPERES&CACHEID=b45b0e8046ce252b99e9dfb4415291f1.
21. Порядок внедрения универсальной электронной карты в Российской Федерации // http://www.economy.gov.ru/wps/wcm/connect/b6bd688046ce252b99ebdfb4415291f1/poryadok_.doc?MOD=AJPERES&CACHEID=b6bd688046ce252b99ebdfb4415291f1.
22. Перечень услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме. Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2011 г. № 729-р // http://government.consultant.ru/images/1/555/1555007.zip.
23. Постановление Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2011 г. № 321 «Об утверждении Правил выпуска универсальной электронной карты» // http://www.garant.ru/hotlaw/federal/320771/#review.
24. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2011 г. № 654-р «О базовых государственных информационных ресурсах» // http://government.ru/gov/results/14909/.
25. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 17 марта 2011 г. № 442-р «Об утверждении перечня документов (сведений), обмен которыми между органами и организациями при оказании государственных услуг и исполнении государственных функций осуществляется в электронном виде» // http://government.ru/gov/results/14592/.
26. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2009 г. № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» // http://government.ru/gov/results/7794/.
27. Перечень государственных услуг и (или) функций, осуществляемых с использованием информационных и телекоммуникационных технологий (в том числе в электронном виде). Утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 июня 2009 г. № 872-р // http://government.ru/gov/results/7470/.
28. Постановление Правительства Российской Федерации от 08 сентября 2010 г. № 697 «О единой системе межведомственного электронного взаимодействия» // http://base.garant.ru/199319/.

Глоссарий

Административная процедура логически обособленная последовательность административных действий при предоставлении государственных и муниципальных услуг и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных и муниципальных услуг, имеющих определенные условия начала и конечный результат их совершения.

Административный регламент (далее также регламент) — нормативный правовой акт, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур (действий) органа (организации, внебюджетного фонда) при осуществлении государственного контроля (надзора), а также порядок взаимодействия между структурными подразделениями предоставляющего услугу органа, их должностными лицами, взаимодействия органа с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.

Аутентификация — процедура проверки подлинности пользователя, предъявившего свой идентификатор. Аутентификация позволяет подтвердить принадлежность предъявленного идентификатора пользователю путем сравнения предъявляемых данных с эталоном и актуальность данного идентификатора.

Базовый сервис установленная нормативными правовыми актами последовательность действий государственных органов исполнительной власти (органа местного самоуправления), ограниченная по времени, инициированная запросом физического лица или организации (получателя услуги), завершающаяся предоставлением ожидаемого получателем услуги результата или мотивированного отказа.

Входной документ документ, который входит в перечень документов, предоставляемых Заявителем при обращении за государственной или муниципальной услугой, без которого невозможно получение той или иной государственной услуги.

Идентификация — присвоение пользователю уникального идентификатора (на стадии заведения пользователя в системе) и сравнение предъявляемого им идентификатора с перечнем присвоенных ранее идентификаторов, известных информационной системе и однозначно связанных с данным пользователем (на стадии получения доступа к данным или сервисам системы).

Информационный сервис базовый сервис, предоставление которого не связано с изменением юридического статуса, прав и обязанностей пользователя сервиса.

Межведомственная услуга (МВ услуга) государственная или муниципальная услуга, в перечень «входных» документов которой входит хотя бы один межведомственный документ.

Межведомственное (в том числе межуровневое) взаимодействие (МВ) взаимодействие между исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями при предоставлении государственной (муниципальной) услуги.

Межведомственный документ (МВ документ) документ, подлежащий получению по каналам межведомственного взаимодействия согласно пункту 1 статьи 7 210-ФЗ.

Подкомиссия подкомиссия по использованию информационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг при Правительственной комиссии по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления Российской Федерации, сформированная распоряжением Правительства Российской Федерации № 569-р.

Поставщик сведений (Поставщик) федеральный орган исполнительной власти, располагающий документами (сведениями), необходимыми для оказания государственной услуги, и предоставляющий их Потребителю по его запросу в соответствии с 210-ФЗ.

Потребитель сведений (Потребитель) федеральный орган исполнительной власти, ответственный за предоставление государственной услуги и запрашивающий и получающий данные, необходимые для предоставления услуги, у других ведомств (Поставщиков) по каналам межведомственного взаимодействия в соответствии с 210-ФЗ.

Реестр государственных (муниципальных) услуг реестр, содержащий в силу требований закона сведения о предоставляемых органами государственной власти (органами местного самоуправления) государственных и муниципальных услугах и исполняемых этими органами государственных и муниципальных функциях.

СМЭВ система межведомственного электронного взаимодействия.

СПГУ система порталов государственных и муниципальных услуг, включающая в себя Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций) (ЕПГУ), региональные порталы государственных и муниципальных услуг (РПГУ), муниципальные порталы муниципальных услуг (МПГУ).

ТКМВ технологическая карта межведомственного взаимодействия.

Транзакционный сервис базовый сервис, в результате предоставления которого возможно изменение учетных данных, юридического статуса, прав и обязанностей получателя услуги.

Уникальный МВ документ обобщающее наименование для группы однородных межведомственных документов, содержащих одинаковый состав данных и могущих иметь разное наименование у различных ведомств. Как правило, для наименования уникального МВ документа используется наименование такого документа в нормативных правовых актах Поставщика.

1. Лекция «Методические подходы к оптимизации государственных услуг и функций»

На данный момент Правительством Российской Федерации реализуется ряд проектов, направленных на повышение качества государственных услуг и функций, в том числе: перевод государственных услуг и функций в электронный вид, переход к межведомственному взаимодействию при предоставлении услуг и исполнении функций, переход на предоставление услуг через МФЦ, снижение административных барьеров при предоставлении услуг, приведение услуг в соответствие стандартам.

Целями оптимизации процессов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций всегда должны являться следующие:

• снижение бремени регулирования для граждан и организаций на территории Российской Федерации;
• снижение бюджетных расходов на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций.

Задачами оптимизации могут быть:

• сокращение числа документов, подлежащих представлению Заявителями и проверяемыми лицами;
• сокращение числа визитов Заявителей и проверяемых лиц в органы государственной власти;
• сокращение числа решений, принимаемых государственными служащими, работниками организаций произвольно (а не в строгом соответствии с критериями, установленными правовыми актами) при предоставлении государственных услуг и исполнении государственных функций;
• сокращение времени предоставления государственных услуг (исполнения государственных функций);
• сокращение численности государственных служащих, работников организаций, участвующих в предоставлении государственных услуг и исполнении государственных функций;
• сокращение расходов на предоставление услуг (исполнение функций);
• повышение эффективности планирования конкретных мероприятий в сфере реформирования государственного управления.

Опыт реализации проектов оптимизации в Российской Федерации позволяет выделить ряд необходимых условий их успешности. К таким условиям относятся:

• постоянно действующие координационные Правительственные органы, обеспечивающие управление процессами оптимизации;
• методика реализации проекта: перечень и порядок действий, осуществляемых участниками проекта, формы документов для согласования, типовые планы и иные инструктивно-методические материалы;
• типовые формы отчетности участников проекта;
• внутренний и публичный мониторинг хода реализации проекта.

В настоящем документе будут рассмотрены общие методические подходы к реализации проектов оптимизации, затем будут подробно разобраны методики перевода услуг в электронный вид и перехода на межведомственное взаимодействие при предоставлении услуг.

1. Моделирование государственных услуг и функций с целью оптимизации
1. Критерии оптимизации услуги (функции)

В большинстве случаев причиной неудобного в силу своей непредсказуемости для Заявителя (или иного лица) порядка предоставления услуги (исполнения функции) является недостаточный уровень регламентации такого порядка. Одновременно недостаточное качество регламентации порядка предоставления услуги (функции) является препятствием для организации оптимизации услуг (функций) путем перевода в электронный вид, сокращения числа документов, сокращения сроков.

Таким образом, первичным критерием качества услуги (функции) является качество нормативного правового обеспечения, не оставляющего возможности для произвольного предоставления услуги (исполнения функции).

Вторичными критериями качества услуги (функции) могут выступать сроки предоставления (исполнения), стоимость, число входных документов, наличие административных процедур, не имеющих непосредственного отношения к результату услуги (функции). Следует отметить, однако, что эти критерии не всегда могут быть проанализированы количественно (даже если постулировать положительный эффект от сокращения числа входных документов, нельзя будет утверждать, что услуга, предполагающая предоставление Заявителем 3 документов, «качественнее» услуги, для получения которой необходимо предоставить 7 документов, — поскольку содержание услуг может быть различным).

Таким образом, формируемая в целях оптимизации услуги (функции) модель должна позволять выявить пробелы в регламентации порядка предоставления услуги (функции), а также зафиксировать текущие значения критериев, могущих быть вторичными критериями качества услуги (функции).

2. Элементарная единица анализа

Ключевой единицей, подлежащей анализу и оптимизации, является административная процедура, входящая в состав услуги (функции). Под административной процедурой в данном контексте подразумевается этап предоставления услуги (исполнения функции), в рамках которого происходит принятие решения, для которого определен ответственный. Результаты осуществления административной процедуры должны быть отражены в исходящих документах процедуры.

Используемое в данной работе определение административной процедуры является несколько более жестким, чем приведенное в Постановлении № 373, тем не менее, его использование представляется методически целесообразным.

Можно выделить перечень типовых административных процедур, входящих в состав услуг и функций:

1. Прием документов от Заявителя (проверяемого лица).
2. Формально-логическая проверка документов, предоставленных Заявителем (проверяемым лицом).
3. Направление Заявителю отказа в предоставлении услуги.
4. Направление предоставленных Заявителем (проверяемым лицом) документов/материалов на экспертизу или проверку.
5. Проведение экспертизы или проверки документов/материалов, предоставленных Заявителем (проверяемым лицом), проведение выездной экспертизы или проверки.
6. Подготовка заключений по итогам экспертизы или проверки.
7. Направление запроса ответственным органом иным органам и лицам для получения необходимых сведений или подтверждения информации, предоставленной Заявителем (проверяемым лицом).
8. Направление ответа на запрос, направленный ответственным органом.
9. Подготовка ответственным органом проекта решения.
10. Направление ответственным органом проекта решения на согласование иным органам.
11. Согласование проекта решения, подготовленного ответственным органом.
12. Направление согласования или отказа в согласовании проекта решения, подготовленного ответственным органом.
13. Принятие решения ответственным органом.
14. Внесение записи о принятом решении в информационные ресурсы.
15. Подготовка документа для выдачи Заявителю.
16. Внесение записи о полученном/подтвержденном статусе или праве в оригинальный документ, принадлежащий Заявителю.
17. Планирование плановых проверок.
18. Размещение информации о планах плановых проверок.
19. Информирование о результатах плановых проверок.

При оптимизации услуг (функций) рекомендуется осуществлять декомпозицию процедур предоставления услуг (функций) как минимум до выделения перечисленных административных процедур — даже в том случае, если административный регламент услуги описывает услугу менее детально.

3. Информационная модель

Информационная модель порядка предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций должна включать в себя:

• общие сведения о порядке предоставления услуги или исполнения функции, в том числе об ответственном органе, о правовых основах предоставления услуги или исполнения функции, о составе административных процедур, о жизненных ситуациях Заявителя, в которых он обращается за предоставлением услуги или становится контрагентом исполнения функции;
• сведения об участниках предоставления услуги (Заявителях, органах и организациях, участвующих в предоставлении услуги, иных контрагентах);
• сведения об объектах (субъектах) и юридических фактах, которые могут быть изменены/использованы при предоставлении услуги, а также о государственных информационных ресурсах, содержащих указанные сведения;
• сведения о критериях принятия решений в ходе предоставления услуги или исполнения функции.

Указанные сведения позволяют исчерпывающим образом описать порядок предоставления услуги или исполнения функции, реализовать его оптимизацию, а также — при желании — обеспечить возможность графического отображения описанного порядка.

Ниже приведены перечни атрибутов, с помощью которых рекомендуется описывать услуги (функции), документы, используемые при их предоставлении (исполнении), а также информационные ресурсы, обращение к которым происходит при предоставлении услуги (исполнении функции).

1. Атрибуты, описывающие услугу (функцию):

• тип оптимизируемого полномочия (услуга или функция);
• полное наименование услуги/функции;
• краткое наименование услуги/функции (при наличии);
• тип органа, ответственного за предоставление услуги/исполнение функции;
• территориальная принадлежность ответственного органа;
• орган, ответственный за предоставление услуги/исполнение функции;
• жизненная ситуация;
• инициатор предоставления услуги/исполнения функции;
• нормативно-правовые акты (далее НПА), устанавливающие основания для предоставления услуги/исполнения функции;
• НПА, определяющие порядок предоставления услуги/исполнения функции;
• административные процедуры;
• срок реализации административной процедуры;
• платность реализации административной процедуры;
• стоимость реализации административной процедуры;
• внешний контрагент для административной процедуры (Заявители и иные лица);
• контрагент для административной процедуры (органы власти, местного самоуправления, подведомственные организации и т. д.);
• наименование контрагента;
• должность лица, ответственного за осуществление административной процедуры;
• критерии принятия решения при реализации административной процедуры;
• качество критериев принятия решения при реализации административной процедуры;
• «входные» документы/сведения для административной процедуры;
• «исходящие» документы/сведения для административной процедуры;
• форма представления документа;
• канал представления документа;
• информационный ресурс.

2. Атрибуты, описывающие информационный ресурс (ИР):

• наименование ИР;
• тип органа, ответственного за ведение ИР;
• территориальная принадлежность органа, ответственного за ведение ИР;
• орган, ответственный за ведение ИР;
• НПА, устанавливающие основания для ведения ИР;
• НПА, определяющие порядок ведения ИР;
• состав сведений ИР;
• идентификаторы ИР.

3. Атрибуты, описывающие документ:

• наименование документа;
• тип органа, ответственного за подготовку документа;
• территориальная принадлежность органа, ответственного за подготовку документа;
• орган, ответственный за подготовку документа;
• НПА, устанавливающие требования к порядку подготовки и содержанию документа;
• перечень сведений в составе документа;
• подлежит (не подлежит) получению по каналам МВ.

2. Анализ модели услуги (функции)
1. Анализ модели на этапе формирования

Первым этапом оптимизации процесса предоставления государственной услуги (исполнения государственной функции) является анализ модели «как есть» подлежащего оптимизации процесса.

Первый этап анализа проводится фактически на этапе формирования модели услуги (функции), на втором этапе объектом анализа становится графическое представление завершенной модели услуги (функции).

Как уже было отмечено, модель услуги (функции) может оказаться полной и непротиворечивой только в том случае, если порядок предоставления услуги (функции) должным образом регламентирован и регламент лишен пробелов.

В противном случае уже на этапе формирования модели можно будет выяснить недостатки процесса предоставления услуги (исполнения функции), связанные с недостаточным уровнем регламентации.

Рассмотрим признаки недостаточного уровня регламентации процесса, выявляемые на этапе формирования модели услуг (функции). Все они будут связаны с невозможностью описать должным образом административные процедуры в составе услуги (функции):

1. Не удается определить «входные» и «выходные» документы/сведения для административной процедуры. Это означает, что данная административная процедура либо является избыточной (потому что в ее ходе не происходит никаких значимых событий, как то: изменение или проверка юридических статусов субъектов и объектов), либо ее содержание недостаточно качественно описано.
2. Не удается определить единственное лицо, ответственное за результат административной процедуры. Вероятно, это означает, что данная административная процедура может быть разбита на несколько административных процедур либо процедура недостаточно регламентирована.
3. Не удается определить критерии принятия решения в рамках административной процедуры или эти критерии носят необъективный характер. Это означает как минимум высокую коррупционную емкость данной административной процедуры.
4. Не удается определить принадлежность документа к информационному ресурсу. Это может означать, что документ не содержит сведений, подлежащих сбору и хранению в соответствии с регулированием, действующим на территории Российской Федерации, соответственно, его использование в рамках предоставления услуги (исполнения функции) может являться необоснованным.
5. Не удается определить платность административной процедуры (обоснование: «платность является характеристикой услуги в целом»). В этом случае факт наличия оснований для взимания платы за предоставление услуги может быть поставлен под сомнение.
6. Не удается определить срок исполнения административной процедуры. В этом случае есть основания полагать, что установленные сроки предоставления услуги (исполнения функции) установлены произвольно и не вполне обоснованы.
7. Не удается определить атрибуты реализации процедуры для одного из типов Заявителей (проверяемых лиц). Это означает, что лица данного типа не обращаются за предоставлением услуги (не сталкиваются с исполнением функции) или же что порядок предоставления услуги (исполнения функции) для них не регламентирован.

2. Анализ сформированной модели «как есть»

Такой анализ позволяет выявить следующие недостатки порядка предоставления услуги (исполнения функции):

• неправильная последовательность административных процедур, в том числе последовательное, а не параллельное исполнение процедур, которые могут быть исполнены параллельно;
• наличие циклов с недостаточно четко определенными критериями выхода из них;
• наличие административных процедур, в рамках которых «ничего не происходит» (не изменяется содержание или статус документов, не принимаются решения);
• сроки исполнения процедур, не сообразные содержанию процедур;
• наличие «входных» документов, сведения из которых не используются для принятия решения.

3. Итерационное формирование идеальной модели услуги (функции)

Оптимизация услуги (функции) осуществляется путем преобразования модели «как есть» в модель «как должно быть». Такое преобразование не может быть осуществлено в рамках одной итерации — текущий уровень проработанности порядков предоставления услуги (функции) не оставляет возможности решать вопросы, например, сокращения числа документов до достижения определенности в отношении состава сведений, используемых для принятия решения в рамках той или иной административной процедуры. Таким образом, итерационность в формировании идеальной модели услуги (функции) становится неизбежной.

Конкретные меры по оптимизации услуги (функции), которые могут быть запланированы по результатам проведенного анализа, будут зависеть от задач оптимизации, стоящих перед ведомством, осуществляющим этот анализ. При формировании идеальной модели может быть сделан акцент на формирование модели, предполагающей возможность осуществления всех транзакций «ведомствогражданин» в электронном виде, на сокращение числа документов, используемых при предоставлении услуги (исполнении функции), или на исключение избыточных административных процедур.

3. Типовой порядок действий органа исполнительной власти (местного самоуправления) при реализации проектов по оптимизации порядков предоставления услуг (функций)

Типовой план органа исполнительной власти или местного самоуправления должен включать как минимум следующие мероприятия.

1. Организационные мероприятия:

• назначение заместителя руководителя, ответственного за реализацию проекта (например, обеспечение перехода на предоставление услуг в электронном виде);
• формирование рабочей группы по реализации проекта (например, по организации перехода на предоставление услуг в электронном виде);
• утверждение детального календарного плана реализации проекта (например, плана обеспечения перехода на предоставление услуг в электронном виде).

2. Подготовительные мероприятия:

• определение перечня услуг (функций), подлежащих оптимизации (например, формирование перечня услуг, подлежащих переводу в электронный вид, с указанием целевых этапов перевода).

3. Мероприятия по проектированию нового порядка предоставления услуг или исполнения функций.
4. Внесение изменений в правовые акты, препятствующие новому порядку предоставления услуг или исполнения функций.
5. Мероприятия, направленные на техническое обеспечение нового порядка предоставления услуг и исполнения функций (например, аудит АИС, подключение к РСМЭВ, разработка и тестирование сервисов).

2. Лекция «Типовые стадии предоставления государственных и муниципальных услуг, этапы перевода в электронный вид»
1. Типовые стадии (административные процедуры) предоставления государственных и муниципальных услуг

Каждый тип взаимодействий между органами власти и Заявителями, происходящих в электронной форме, должен быть четко определен как юридический факт (состав). Это необходимо для определения момента возникновения правовых отношений между государственным органом и Заявителем, состава правовых последствий и момента их наступления.

Форма, в которой осуществляется взаимодействие между Заявителями и органами власти, может варьироваться, но она должна обеспечивать определенность состава правоотношений и наступающих правовых последствий. В условиях совершения отдельных взаимодействий программными средствами автоматически это должно иметь прямое отражение в нормативных правовых актах, регламентирующих порядок предоставления государственной услуги и субъектный состав лиц, вступающих в соответствующие отношения.

До сих пор формирование планов и изменение нормативной правовой базы преимущественно сосредоточено на подаче заявления в электронной форме и мониторинге прохождения заявления. Однако текущий порядок реализации государственных полномочий, связанных с получением/подтверждением юридически значимого для Заявителя статуса или права, содержит существенно более широкий набор типовых и значимых действий, обязанность совершения которых возложена либо на Заявителя, либо на ответственный за выдачу итогового результата орган исполнительной власти:

1. Прием документов от Заявителя.
2. Формально-логическая проверка документов, предоставленных Заявителем.
3. Направление Заявителю отказа в предоставлении услуги.
4. Направление предоставленных Заявителем документов/материалов на экспертизу или проверку.
5. Проведение экспертизы или проверки документов/материалов, предоставленных Заявителем, проведение выездной экспертизы или проверки.
6. Подготовка заключений по итогам экспертизы или проверки.
7. Направление запроса ответственным органом иным органам и лицам для получения необходимых сведений или подтверждения информации, предоставленной Заявителем.
8. Направление ответа на запрос, направленный ответственным органом.
9. Подготовка проекта решения ответственным органом.
10. Направление ответственным органом проекта решения на согласование иным органам.
11. Согласование проекта решения, подготовленного ответственным органом.
12. Направление согласования или отказа в согласовании проекта решения, подготовленного ответственным органом.
13. Принятие решения ответственным органом.
14. Внесение записи о принятом решении в информационные ресурсы.
15. Подготовка документа для выдачи Заявителю.
16. Внесение записи о полученном/подтвержденном статусе или праве в оригинальный документ, принадлежащий Заявителю.

Для каждого из перечисленных действий целевое состояние при переводе конкретных полномочий в электронный вид требует отдельного описания.

Подача заявления (обращения) в орган власти фиксирует факт обращения (волеизъявления лица), с момента которого обратившийся получает право получить результаты рассмотрения заявления в установленном порядке, а также требовать у органа власти информацию о ходе рассмотрения своего заявления. Целевым состоянием для процедуры волеизъявления (подачи заявления) является возможность осуществления ее в электронной форме. В заявлении на получение государственной услуги Заявитель должен сделать выбор, определяющий, можно ли использовать сведения о его новом статусе в процессах предоставления ему государственных услуг (реализации иных полномочий государства в отношении Заявителя). Заявитель также может определить срок, в течение которого данное разрешение актуально.

Получение документа государственным органом означает, что уполномоченное должностное лицо органа власти обязано произвести регистрацию входящего документа, проверить его соответствие предъявляемым требованиям, в том числе, с учетом компетенции государственного органа, обеспечить передачу заявления (обращения) лицу, ответственному за принятие решения по существу, а также то, что государственный орган обязан рассмотреть обращение в установленный срок.

Целевым состоянием для процедуры подтверждения нового юридического статуса Заявителя является самостоятельный сбор органом власти сведений о статусах Заявителя в электронных учетных системах иных органов власти и организаций. Существенным является не обмен документами между органами, а механизм подтверждения сведений из электронных учетных систем. Присвоение нового статуса Заявителю должно производиться по результатам регламентированной автоматизированной процедуры, инициированной органом власти (организацией), в которую обращается Заявитель. В соответствии с регламентом производится запрос в электронные учетные системы иных органов власти, содержащие сведения о текущих статусах Заявителя, важных для получения конкретной услуги. При подтверждении соответствия совокупности статусов Заявителя (продукции, объектов) установленным требованиям им присваивается новый статус. Для исключения злоупотреблений факт запроса и получения доступа к статусам Заявителей должен фиксироваться в соответствующих учетных системах, а любой гражданин или организация должны иметь возможность свободного доступа к данным относительно касающихся их запросов. Случаи анонимизированных запросов сведений относительно статусов граждан и организаций (например, от имени органа власти в целом) должны быть исключены.

Принятие решения государственным органом влечет за собой возникновение правовых последствий, обусловленных принятым решением (возникновение права осуществлять определенную деятельность, распоряжаться вещью и т. д.; лишение права; изменение правового статуса лица; прекращение и возникновение обязанности и т. п.). Государственный орган обязан проинформировать Заявителя о состоявшемся решении, направить (выдать) ему результат осуществления государственной функции (предоставления государственной услуги), а также фиксировать срок предоставления услуги. Это в свою очередь лишает Заявителя возможности требовать рассмотрения обращения по существу и иных прав, связанных с взаимодействием с государственным органом в процессе рассмотрения им заявления (обращения). Одновременно с этим у Заявителя возникает право обжаловать решение государственного органа.

Целевым состоянием этапа принятия решения является юридически значимая запись в электронной учетной системе. Бумажный документ должен быть вторичным по отношению к записи в электронной учетной системе при условии исключения имеющихся законодательных ограничений. По желанию Заявителя в течение неопределенного времени ему может быть выдан по его выбору электронный или бумажный документ, подтверждающий его статус.

Рис. 1. Типовые стадии предоставления услуг

2. Этапы перевода услуг в электронный вид

Напомним, что действующее регулирование следующим образом определяет требования к пяти этапам перевода услуг в электронный вид:

1. Размещение информации об услуге (функции) в Федеральном реестре государственных и муниципальных услуг (функций) и на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций).
2. Размещение на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) форм заявлений и иных документов, необходимых для получения соответствующих услуг, и обеспечение доступа к ним для копирования и заполнения в электронном виде.
3. Обеспечение возможности для Заявителей в целях получения услуги представлять документы в электронном виде с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций).
4. Обеспечение возможности для Заявителей осуществлять с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций) мониторинг хода предоставления услуги (исполнения функции).
5. Обеспечение возможности получения результатов предоставления услуги в электронном виде на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций), если это не запрещено федеральным законом.

В указанном виде требования к этапам перевода являются исчерпывающими и контролепригодными и оставляют ответственным органам возможность по-разному трактовать, какие именно мероприятия должны быть реализованы для того, чтобы констатировать факт перевода услуги на тот или иной этап. В ряде случаев в рамках перевода услуги на II этап на Едином портале размещаются формы заявлений, представленные в графическом формате и не подлежащие заполнению в электронном виде. Можно также привести примеры реализации приема заявления в электронном виде при отсутствии предоставления гражданину информации о факте приема заявления (якобы предоставление такой информации выходит за пределы III этапа и соответствует IV).

В этой связи, учитывая правовой смысл различных стадий (административных процедур) предоставления услуг, которые подлежат переводу в электронный вид, можно сформулировать более развернутые требования к этапам перевода услуг в электронный вид.

1. Размещение информации об услуге (функции)

Сведения об услуге размещены в Сводном реестре государственных и муниципальных услуг (функций), на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций), на официальном сайте федерального органа исполнительной власти (далее ФОИВ). Состав сведений соответствует требованиям Постановления № 861. Сведения доступны для поиска с использованием поисковых средств Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций) и иных поисковых систем, а также с использованием навигационных инструментов портала. Сведения достоверны и актуальны.

2. Размещение форм заявлений и иных документов

Формы заявлений и иных документов, необходимых для получения государственной услуги (функции), а также образцы заполнения этих документов размещены в Сводном реестре государственных и муниципальных услуг (функций), на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций), на официальном сайте ФОИВ. Обеспечены возможности сохранения их на информационных ресурсах пользователя, заполнения в электронном виде с последующим выводом на печать, вывода на печать с последующим заполнением традиционным образом. Реализованы сервисы хранения частично заполненных форм, предоставления предзаполненных типовым образом форм. В нормативных правовых актах установлено требование обязательного приема ФОИВ документов, формы которых размещены в Сводном реестре государственных и муниципальных услуг (функций), на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций), на официальном сайте ФОИВ.

3. Обеспечение возможности для Заявителя предоставлять документы в электронном виде

Обеспечена возможность для Заявителя подать документы на получение государственной услуги в электронном виде с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (функций) и (или) на официальном сайте ФОИВ. Факт подачи документов в электронном виде юридически эквивалентен факту подачи документов в традиционном виде.

Обеспечено предоставление Заявителю в электронной форме документов (сведений), являющихся доказательством:

• факта направления Заявителем документов на получение государственной услуги в электронном виде;
• факта получения ФОИВ направленных Заявителем документов;
• факта начала предоставления государственной услуги или отказа в предоставлении услуги на основании неполноты комплекта поданных документов.

Получение ФОИВ направленных Заявителем документов должно происходить в течение суток после направления Заявителем таких документов.

Сообщение о начале предоставления государственной услуги или об отказе в предоставлении услуги на основании неполноты комплекта поданных документов должно быть направлено Заявителю в течение суток после получения ФОИВ документов от Заявителя.

Обеспечена возможность для Заявителя осуществить необходимые платежи (налоги, пошлины, сборы) посредством электронных и мобильных платежных систем. Обеспечен прием реквизитов платежных документов, подтверждающих совершение Заявителем обязательных платежей посредством электронных и мобильных платежных систем в финансовых учреждениях или с помощью купюроприемников.

4. Обеспечение возможности для Заявителя осуществлять мониторинг хода предоставления услуги

Обеспечена возможность для Заявителя осуществлять мониторинг хода предоставления государственной услуги в электронном виде, то есть получать информацию о статусе предоставления государственной услуги в случае изменения статуса и по своему запросу. Факт получения Заявителем информации о статусе предоставления услуги в электронном виде юридически эквивалентен факту получения такой информации в традиционном виде.

Обеспечена возможность осуществлять мониторинг хода предоставления услуги по выбранному Заявителем каналу доступа (или нескольким каналам). К числу обязательных каналов относятся:

• канал информирования о статусе предоставления государственной услуги в личном кабинете Заявителя на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций) и (или) на официальном сайте ФОИВ;
• телефонный канал;
• электронная почта;
• SMS (короткие сообщения).

Обеспечена возможность в ходе мониторинга отслеживать как минимум следующие статусы предоставления услуги (если таковые предусмотрены порядком предоставления услуги):

• направление предоставленных Заявителем документов/материалов на экспертизу или проверку;
• проведение экспертизы или проверки документов/материалов, предоставленных Заявителем, проведение выездной экспертизы или проверки;
• направление запроса ответственным ФОИВ иным органам и лицам для получения необходимых сведений или подтверждения информации, предоставленной Заявителем;
• согласование ответственным ФОИВ принимаемого решения с иными органами власти;
• принятие решение ответственным ФОИВ;
• внесение записи о принятом решении в государственные информационные ресурсы;
• подготовка документа для выдачи Заявителю;
• внесение записи о полученном/подтвержденном статусе или праве в оригинальный документ, принадлежащий Заявителю.

Обеспечена возможность получать информацию:

• обо всех статусах, предусмотренных в ходе получения услуги (наступивших и ожидаемых);
• о максимальных (в соответствии с нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок предоставления услуги) сроках осуществления процедур, по результатам которых статус предоставления услуги будет изменен;
• о причинах нарушения установленных сроков осуществления процедур в ходе предоставления услуги и о возможных действиях Заявителя в сложившейся ситуации (включая возможность судебного и внесудебного обжалования действий ответственного ФОИВ или иных органов и лиц).

5. Обеспечение возможности получения результатов предоставления услуги в электронном виде

Обеспечена возможность для Заявителя получить результаты предоставления услуги в электронном виде. Факт получения результатов предоставления услуги в электронном виде юридически эквивалентен факту получения результатов предоставления услуги в традиционном виде.

3. Определение целевых этапов перевода услуги в электронный вид

При планировании перевода государственных (муниципальных) услуг в электронный вид следует учитывать, что:

• всякая услуга безоговорочно может быть приведена в соответствие требованиям I-II этапов;
• всякая услуга, предоставление которой не требует представления Заявителем материальных объектов, которые не могут быть представлены в электронном виде, может быть приведена в соответствие требованиям III этапа;
• всякая услуга безоговорочно может быть приведена в соответствие требованиям IV этапа, однако для каждой услуги должен быть определен перечень статусов предоставления услуги, сведения о которых должны быть представлены Заявителю;
• всякая услуга, предоставление которой не предполагает получения Заявителем материальных объектов, которые не могут быть представлены в электронном виде, может быть приведена в соответствие требованиям V этапа.

3. Лекция «Административный регламент, стандарт услуги как инструменты оптимизации услуги»

Стандартизация процесса предоставления услуг наряду с развитием правовой и технологической инфраструктуры является неотъемлемой частью формирования электронного правительства в Российской Федерации.

Особую важность стандартизация услуг играет на уровне субъектов Российской Федерации, поскольку позволяет воспроизводить успешный опыт в однотипных условиях и обеспечивает единообразие порядка получения услуг гражданами в различных частях страны. Вторым важнейшим приложением стандартизации процессов взаимодействия Заявителей и органов власти и местного самоуправления является случай предоставления услуг в электронном виде. Стандартизация обеспечивает возможность повторного использования ранее разработанных информационных систем, формализованных описаний административных («бизнес») процессов, интерфейсных решений и т. п.

Стандартизованный подход к процессу предоставления услуг позволяет достичь, помимо собственно унификации процесса предоставления услуги, также и ряд дополнительных преимуществ, особенно при реализации услуги в электронном виде, а именно:

1. упрощается решение задачи обеспечения интероперабельности разрабатываемых информационных систем;
2. повышается конкуренция на рынке государственных и муниципальных закупок, поскольку разработать (внедрить) прикладное программное решение предоставления государственной (муниципальной) услуги в электронном виде при наличии публичных стандартов предоставления услуги может большее число компаний телекоммуникационного и консалтингового сектора;
3. повышаются мотивы органов власти и местного самоуправления к повышению качества услуг (за счет лучшей сравнимости услуг и большей наглядности изъянов в их качестве и доступности для Заявителей)^[1].

С одной стороны, описанные выше цели достигаются с помощью разработки стандартов предоставления конкретных государственных (муниципальных) услуг конкретными органами власти или местного самоуправления — комплектов документов, включающих исчерпывающее описание процесса предоставления данной услуги в электронном виде. Важно понимать, что стандарт предоставления конкретной государственной (муниципальной) услуги, несмотря на свое название^[2], будучи, согласно Постановлению Правительства № 373, составной частью административного регламента, является документом, обязательным к разработке уполномоченным (или вышестоящим) на предоставление услуг органом. Во-вторых, как правовой акт, административный регламент обязателен к исполнению. В то же время сам факт наличия в стране большого числа однотипных государственных и муниципальных услуг требует выработки единого методического подхода к созданию таких стандартов — составных частей административных регламентов. Одним из способов решения этой задачи является создание типовых стандартов в различных сферах государственного и муниципального управления. Именно по этому пути пошло Министерство экономического развития России (далее Минэкономразвития), создав в рамках работ по ФЦП «Электронная Россия» и ГП «Информационное общество» в 2009–2011 годах пакет методической документации, включающий в себя:

1. требования к структуре, содержанию, оформлению и порядку разработки стандартов государственной (муниципальной) услуги, предоставляемой в электронном виде, являющиеся своего рода универсальным стандартом на любой стандарт предоставления любых государственных (муниципальных) услуг;
2. типовые стандарты предоставления услуг;
3. дорожные карты перехода к предоставлению услуг в электронном виде — методические рекомендации по организации перехода к предоставлению государственных (муниципальных) услуг в электронном виде, описывающие как финальные состояния процессов оказания электронной услуги (требования к качеству услуги), так и сам процесс перехода;
4. административные регламенты, в состав которых в качестве обязательного подраздела вошли «стандарты предоставления услуги», разработанные на основе типовых стандартов в соответствии с дорожными картами, — правовые акты, принятые соответствующими органами власти и местного самоуправления.

1. Административный регламент как правовой и методический инструмент

Административный регламент предоставления государственной или муниципальной услуги — основной правовой и методический инструмент формализации и правового закрепления порядка действий органа власти (органа местного самоуправления) и взаимодействующих с ним Заявителей при предоставлении государственных (муниципальных) услуг. Постановление №  373 установило обязанность для федеральных органов исполнительной власти и рекомендовало о рганам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления:

• разработать (привести в соответствие требованиям регулирования) административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг;
• разместить административные регламенты, а также сведения о государственных функциях и государственных услугах в федеральных государственных информационных системах «Федеральный реестр государственных услуг (функций)» и «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)».

Административный регламент, будучи прежде всего нормативным правовым актом, также является удобным методическим инструментом оптимизации (повышения качества) предоставления государственных услуг, в том числе:

• формализации административных процедур (действий) и устранения избыточных административных процедур (к примеру, требований по представлению тех или иных излишних документов, требований личной явки Заявителя, собственноручной подписи и др.);
• сокращения срока исполнения отдельных процедур и услуги в целом;
• формализации обязанностей должностных лиц органов, предоставляющих услуги, и их ответственности за несоблюдение требований регламентов и иных правовых актов;
• перевода осуществления административных процедур в электронную форму.

Административный регламент предоставления государственных и муниципальных услуг содержит следующие основные разделы:

• общие положения (наименование услуги, уполномоченные органы, правовые акты, права и обязанности должностных лиц, круг Заявителей, права и обязанности Заявителей, описание результата исполнения функции и др.);
• стандарт предоставления услуги ( местонахождение и график работы органов и организаций, участвующих в предоставлении услуги, органов и организаций, обращение в которые необходимо для получения услуги, многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг, справочные телефоны, адреса официальных сайтов, адреса электронной почты, порядок получения Заявителями информации по вопросам предоставления услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для ее предоставления, сведения о размере оплаты, срок исполнения функции);
• состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения (исчерпывающий перечень административных процедур, основания для начала и окончания каждой административной процедуры, ее продолжительность, сведения об ответственном должностном лице, условия, порядок и срок приостановления исполнения функции, критерии принятия решений, результат административной процедуры, порядок передачи результата Заявителю, способ фиксации результата выполнения административной процедуры, особенности выполнения процедуры в электронной форме);
• формы контроля за предоставлением услуги (порядок осуществления текущего контроля, порядок и периодичность плановых и внеплановых проверок, ответственность должностных лиц);
• досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего услугу, а также его должностных лиц ( информация о правах на досудебное обжалование, исчерпывающий перечень оснований для приостановления рассмотрения жалобы и случаев, в которых ответ на жалобу не дается, основания для начала процедуры досудебного обжалования, права заинтересованных лиц на получение информации и документов, органы и должностные лица, которым может быть направлена жалоба, сроки рассмотрения жалобы, результат досудебного обжалования).

2. Стандарт предоставления услуги

Стандарт предоставления услуги (далее — Стандарт) является неотъемлемой структурной частью административного регламента. Стандарт должен содержать следующие подразделы, детально описывающие порядок и особенности действий всех участвующих в предоставлении (получении) услуги сторон:

а) наименование государственной услуги.

б) наименование органа, предоставляющего государственную (муниципальную) услугу. Если в предоставлении государственной услуги также участвуют иные органы или организации (органы и организации, обращение в которые необходимо для получения услуги), то они все должны быть указаны в данном подразделе Стандарта. Это, например, федеральные органы исполнительной власти, органы государственных внебюджетных фондов, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, привлеченные государственные и негосударственные организации;

в) описание результата предоставления государственной услуги;

г) срок предоставления государственной услуги, учитывающий необходимость обращения в организации, участвующие в предоставлении государственной услуги, срок приостановления предоставления государственной услуги в случае, если возможность приостановления предусмотрена законодательством Российской Федерации, срок выдачи (направления) документов, являющихся результатом предоставления государственной услуги;

д) перечень нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления услуги (с указанием их реквизитов и источников официального опубликования);

е) исчерпывающий перечень документов, подлежащих представлению Заявителем и необходимых в соответствии с приведенными в пункте д) нормативными правовыми актами для предоставления услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления услуги, порядок их представления (бланки, формы обращений, заявления и др.);

ж) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления услуги, которые находятся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, и которые Заявитель вправе представить самостоятельно, но имеет право не предоставлять с 1 октября 2011 года при предоставлении федеральных государственных услуг и с 1 июля 2012 года при предоставлении региональных и муниципальных услуг.

При разработке пунктов е) и ж) Стандарта необходимо учитывать, что действующей редакцией 210-ФЗ установлен з апрет требовать от Заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги, а также представления документов (информации), которые в соответствии с действующими нормативными правовыми актами находятся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления и (или) подведомственных государственным органам и органам местного самоуправления организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг (за исключением документов, указанных в части 6 статьи 7 210-ФЗ);

з) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления услуги;

и) исчерпывающий перечень оснований для приостановления или отказа в предоставлении услуги;

к) перечень услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления услуги, в том числе сведения о документе (документах), выдаваемом (выдаваемых) организациями, участвующими в предоставлении услуги;

л) порядок, размер и основания взимания государственной пошлины или иной платы, взимаемой за предоставление услуги;

м) порядок, размер и основания взимания платы за предоставление услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления услуги, включая информацию о методике расчета размера такой платы;

н) максимальный срок ожидания в очереди при подаче запроса о предоставлении услуги, услуги, предоставляемой организацией, участвующей в предоставлении услуги, и при получении результата предоставления таких услуг;

о) срок и порядок регистрации запроса Заявителя о предоставлении услуги и услуги, предоставляемой организацией, участвующей в предоставлении услуги, в том числе в электронной форме;

п) требования к помещениям, в которых предоставляются услуга, услуга, предоставляемая организацией, участвующей в предоставлении услуги, к месту ожидания и приема Заявителей, размещению и оформлению визуальной, текстовой и мультимедийной информации о порядке предоставления таких услуг;

р) показатели доступности и качества услуги, в том числе число взаимодействий Заявителя с должностными лицами и их продолжительность, возможность получения государственной услуги в многофункциональном центре предоставления государственных и муниципальных услуг, возможность получения информации о ходе предоставления государственной услуги;

с) иные требования, в том числе особенности предоставления услуги в электронной форме.

3. Подходы к разработке стандартов государственных и муниципальных услуг

Как уже говорилось выше, при оптимизации предоставления услуг (переводе их на межведомственный порядок предоставления, переводе в электронный вид, сокращении требований к Заявителям, повышении их доступности и др.) следует учитывать три источника «требований» к предоставлению каждой конкретной услуги:

1. Требования нормативных правовых актов к порядку предоставления услуг. Сюда относятся федеральные, региональные и муниципальные акты, регулирующие отношения в конкретной сфере государственного или муниципального управления (например, в сфере жилищно-коммунального хозяйства), а также специализированные акты, в целом регулирующие предоставление услуг (210-ФЗ, 8-ФЗ, Постановление № 373, Постановление № 451, Распоряжение № 1555-р, Распоряжение № 1993-р в действующих редакциях и др.). Эти требования следует считать обязательными (хотя, говоря формально, не все они обязательны для региональных и муниципальных органов), они формируют правовую основу порядка предоставления услуг.
2. Методическая документация Минэкономразвития России, формирующая практическую основу деятельности органов власти и местного самоуправления при оптимизации порядка предоставления услуг, включающая в себя (подробно анализируется ниже):

5. требования к структуре, содержанию, оформлению и порядку разработки стандартов государственной (муниципальной) услуги, предоставляемой в электронном виде;
6. методические рекомендации (дорожные карты) перехода к предоставлению в электронном виде всех государственных (муниципальных) услуг, включенных в Перечень услуг Распоряжения №1993-р;
7. типовые стандарты предоставления услуг (на середину 2011 года было разработано 6 типовых стандартов, по итогам 2011 года данный перечень пополнили еще 25 стандартов). Указанные стандарты разрабатываются в соответствии с требованиями правовых актов и «Требованиями к структуре, содержанию, оформлению и порядку разработки стандартов государственной (муниципальной) услуги, предоставляемой в электронном виде».

3. Административные регламенты предоставления конкретных услуг, утверждаемые конкретными органами власти в опоре на документы предыдущих трех уровней, в состав которых, согласно Постановлению № 373, основным разделом входит «Стандарт предоставления услуги».

Таким образом, формирование качественного административного регламента (законного и удобного для Заявителей порядка предоставления услуги) следует осуществлять по следующему высокоуровневому алгоритму:

1. Изучение требований действующих общих и специальных правовых актов.
2. Изучение требований к структуре, содержанию, оформлению и порядку разработки стандартов государственной (муниципальной) услуги, предоставляемой в электронном виде.
3. Изучение методических рекомендаций перехода к предоставлению в электронном виде проектируемой государственной (муниципальной) услуги (для услуг, включенных в Перечень Распоряжения № 1993-р).
4. В случае если для оптимизируемой услуги ранее разработан типовой административный регламент, то разработку административного регламента следует вести на его основе, используя также в качестве дополнительного материала ранее утвержденные иными региональными или муниципальными органами административные регламенты по данной услуге.
5. В случае если для оптимизируемой услуги не существует ранее разработанного типового административного регламента (верно для большей части разрешительных государственных и муниципальных полномочий), то разработку административного регламента следует вести на основе требований к структуре, содержанию, оформлению и порядку разработки стандартов государственной (муниципальной) услуги (для всех услуг). При этом для услуг, включенных в Перечень Распоряжения № 1993-р, следует также использовать методические рекомендации (дорожные карты) перехода к предоставлению в электронном виде данной государственной (муниципальной) услуги, а также утвержденные иными региональными или муниципальными органами административные регламенты.

С учетом того, что в настоящее время значительная часть региональных органов власти и органов местного самоуправления осуществляет оптимизацию однотипных услуг (услуг, относящихся к одной сфере государственного управления, имеющих одинаковый или близкий состав Заявителей, требований к составу документов, необходимых для предоставления услуги, и т. п.) и, соответственно, ведет разработку однотипных регламентов, сотрудникам этих органов рекомендуется объединять усилия с коллегами. Прежде всего можно рекомендовать организовать текущее рабочее взаимодействие посредством электронной почты, wiki-ресурсов и их аналогов, однако также вполне осмысленно формировать совместные рабочие группы и даже, например, проводить совместные закупки консультационных услуг или автоматизированных систем с соседними регионами или муниципалитетами, работающими в схожих условиях.

4. Методологические основы разработки стандартов государственных и муниципальных услуг

Как уже было сказано выше, методологической основой оптимизации предоставления государственных и муниципальных услуг является документ «Требования к структуре, содержанию, оформлению и порядку разработки стандартов государственной (муниципальной) услуги, предоставляемой в электронном виде», разработанный Минэкономразвития России в 2010 году и опубликованный на официальном публичном Справочно-информационном портале «Стандарты электронных услуг» по адресу http://egov-std.ru/.

Данный документ разрабатывался в соответствии с требованиями действующего регулирования и прошел практическую апробацию в ряде регионов Российской Федерации на региональных государственных услугах в следующих сферах государственного и муниципального управления:

• услуги в сфере образования и науки;
• услуги в сфере здравоохранения;
• услуги в сфере социальной защиты населения;
• услуги в сфере содействия занятости населения и записи актов гражданского состояния;
• услуги в сфере культуры;
• услуги в сфере жилищно-коммунального хозяйства;
• услуги в сфере имущественно-земельных отношений, строительства и регулирования предпринимательской деятельности.

В соответствии с «Методическими рекомендациями» для пяти региональных услуг в 2010 году были разработаны типовые стандарты, позволяющие с минимальными организационными затратами проектировать оптимизацию порядка предоставления услуг и их перевод в электронный вид^[3] :

1. Предоставление информации об организации общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта Российской Федерации.
2. Прием заявлений, постановка на учет и зачисление детей в образовательные учреждения, реализующие основную образовательную программу дошкольного образования (детские сады).
3. Зачисление в образовательное учреждение.
4. Прием заявок (запись) на прием к врачу.
5. Прием заявлений, постановка на учет и предоставление информации по дополнительному лекарственному обеспечению отдельных категорий граждан, имеющих право на предоставление набора социальных услуг.

По итогам 2011 года перечень типовых стандартов был пополнен за счет еще 25 региональных услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства, в сфере здравоохранения, в сфере социальной защиты населения. Помимо типовых стандартов, по итогам 2011 года были разработаны графические схемы предоставления государственных (муниципальных) услуг, типовые административные регламенты предоставления услуг, проекты нормативных правовых актов по изменению порядка предоставления услуг, а также технологические процедуры взаимодействия в ходе предоставления государственных (муниципальных) услуг в электронном виде.

В соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» от 27.12.2002 №184-ФЗ, «Требования к структуре, содержанию, оформлению и порядку разработки стандартов государственной (муниципальной) услуги, предоставляемой в электронном виде» (далее — Требования) являются проектом «стандарта предприятия» (в данном случае — Минэкономразвития России), необязательным, но рекомендуемым к применению органами государственной власти и муниципального самоуправления, организациями, осуществляющими деятельность в области предоставления государственных (муниципальных) услуг, консалтинговыми компаниями и ИТ-компаниями, ведущими разработку организационной и правовой документации, программно-технических средств автоматизации предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Создание Требований позволило: