ЗАЩИТА ДЕТСТВА: ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ / информационно-методическое издание. - Ижевск:

Ижевская городская общественная организация «Центр социальных и образовательных инициатив», 2003.

Авторский коллектив:

Алексей Автономов (г. Москва)

Татьяна Алексеева (г. Волгоград)

Алексей Головань (г. Москва)

Наталья Дейкина (г. Ижевск)

Гражина Имбрасене (г. Вильнюс, Литва)

Невенка Крусаровска (г. Скопье, Македония)

Елена Куприянова (г. Москва)

Надежда Лисицина (г. Великий Новгород)

Надежда Павлова (г. Петрозаводск)

Ольга Пишкова (г. Ижевск)

Александр Радевич (г. Ижевск)

Ирина Струкова (г. Калуга)

Павел Ярош (г. Варшава, Польша)

Составление:

Ольга Пишкова

Александр Радевич

Перевод текстов:

Александр Балицкий

Ольга Пишкова

Татьяна Савченко

Корректор:

Валерия Пишкова

Техническое обеспечение, верстка:

Александр Кузнецов

СОДЕРЖАНИЕ

ПРЕДИСЛОВИЕ

I. УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

РАЗВИТИЕ, ОПЫТ, ПРОБЛЕМЫ

Е.И. Куприянова

Начало становления института Уполномоченных по правам ребенка

в субъектах Российской Федерации

Н.А. Лисицина

Пилотный проект введения института Уполномоченного по правам ребенка

в Российской Федерации. Становление института Уполномоченного по правам ребенка

в Новгородской области (1998-2003 годы)

Т.Н. Алексеева

Мир, пригодный для жизни детей

А.И. Головань

Доклад о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве,

о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в 2002 году

И.С. Струкова

Деятельность Уполномоченного по правам ребенка в решении проблем

профилактики социального сиротства и безнадзорности в Калужской области

Н.Г. Павлова

Уполномоченный без полномочий

О.В. Пишкова, А.Ф. Радевич, Н.В. Дейкина

Уполномоченный по правам ребенка: создание предпосылок (региональный опыт)

II. УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ВЗГЛЯД

А.С. Автономов

Комментарий к Закону города Москвы

«Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве»

III. ЗАЩИТА ДЕТСТВА: МЕЖДУНАРОДНАЯ ПРАКТИКА

Гражина Имбрасене

История создания учреждения Контролера по защите прав ребенка

Павел Ярош

Защита прав ребенка: опыт Польши

Невенка Крусаровска

Условия реализации прав ребенка в Республике Македония.

Мандат омбудсмана по защите прав ребенка

Ювенальная юстиция:

детские защитники Европы призывают правительства соблюдать права

юных правонарушителей (проект заявления ENOC для обсуждения на ежегодной встрече,

г. Стокгольм, 16 октября 2003 года)

ПРЕДИСЛОВИЕ

О.В. Пишкова, А.Ф. Радевич (Ижевская городская общественная организация

«Центр социальных и образовательных инициатив», г. Ижевск)

Осмысление - такова основная идея издания, которое Вы держите в руках, читатель.

Более пяти лет в рамках пилотного проекта Министерства труда и социального развития РФ при поддержке Детского фонда Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ) идет становление нового института защиты - Уполномоченного по правам ребенка. Все начиналось в 1998 году. Именно тогда детские Уполномоченные появились в пяти регионах России, принявших участие в реализации проекта.

За минувшие годы возникло движение по развитию этого института - независимого механизма контроля, защиты и обеспечения прав детей в мире взрослых. Постепенно, а может и излишне осторожно, детские защитники занимают свое место в системе защиты прав и законных интересов детей современной России. Сейчас уже можно говорить о многообразном опыте работы института, самих Уполномоченных, осуществляющих деятельность в столь многоликом социокультурном пространстве Российской Федерации.

Кто бы Вы ни были - представитель ли власти, лидер или член общественной организации, обыкновенный гражданин, у которого есть свои собственные дети, или специалист, ежедневно и ежечасно принимающий участие в жизни детей, - думаем, Вам будет интересен уникальный опыт защиты прав ребенка в стране, где права человека и, конечно, права ребенка, постепенно становятся важной категорией жизни, а соблюдение прав - одним из главных критериев демократизации и гарантии устойчивого развития.

На страницах издания Вы сможете познакомиться не только с многофункциональной и разнообразной информацией о возникновении и развитии этого института в европейской истории и нынешней российской реальности, работой самих детских защитников, а также правовой базой, ее обеспечивающей. Авторы сборника - люди, которые осуществляют деятельность в сфере защиты прав и законных интересов российских детей, утверждая совсем еще юный институт российского детского омбудсмана. Это юристы, представители власти, общественники и, конечно же, сами детские Уполномоченные.

Мы надеемся, что опубликованные здесь материалы помогут не только осмыслить важность и объем задач, стоящих перед каждым из действующих ныне детских Уполномоченных, но через тексты взглянуть на личность Уполномоченного, почувствовать ответственность, гражданскую позицию, огромное желание и устремленность каждого из них к утверждению права и закона в нашей жизни.

Просвещение - такова вторая задача выпускаемого в свет сборника, составители которого уже несколько лет, в том числе, занимаются правовым просвещением детей, родителей, специалистов, руководителей «детских» социальных ведомств. Ведь отсутствие правовой культуры - это утраченные шансы, ущербность гражданского статуса, ослабление защиты собственных интересов. И в этом смысле информация об опыте работы института Уполномоченных в регионах нашей страны и за рубежом, история возникновения и правовая основа его деятельности будут полезны тем, кто решит продвигать и развивать этот институт в своих регионах.

И, наконец, продвижение. Мы уже не раз обращались на страницах серии информационно-методических изданий к различным аспектам защиты детства. Первый сборник «Защита детства: социальные, правовые и медико-психологические аспекты» был посвящен проблеме защиты ребенка от жестокости и насилия, которая в минувшем столетии приобрела смысл самоуничтожения человечества. Второй - «Гражданское общество: практические и научно-методические аспекты» - был попыткой осмыслить роль и механизмы гражданского участия в реализации социальной политики государства, в частности, социальной политики в интересах детей. Оба издания мы старались выстроить в формате диалога - между различными специалистами, представителями власти и общества, теоретическими и практическими аспектами реализации практик защиты ребенка.

И этот сборник - не исключение. На его страницах идет обсуждение проблем развития института Уполномоченного по правам ребенка в России и за рубежом.

Основные разделы издания: «Уполномоченный по правам ребенка в Российской Федерации: развитие, опыт, проблемы»; «Уполномоченный по правам ребенка: аналитический взгляд»; «Защита детства: международная практика»; «Уполномоченный по правам ребенка: нормативная правовая база». В заключительной части представлены некоторые информационные ресурсы, к которым мы направляем нашего читателя за получением дополнительной информации, касающейся проблематики института омбудсманов и защиты прав детей.

Надеемся, что настоящий сборник - это состоявшийся факт сотрудничества многих заинтересованных в развитии института Уполномоченного по правам ребенка людей и организаций, которое будет продолжено в дальнейшем.

Мы искренне благодарим всех наших авторов за предоставленные материалы, за возможность с разных сторон и разных позиций взглянуть на проблему защиты прав ребенка.

Мы благодарны первым региональным Уполномоченным по правам ребенка - Татьяне Алексеевой, Надежде Лисициной, Ирине Струковой, руководителю Региональной общественной организации «Карельский Союз защиты детей» Надежде Павловой - за их желание поделиться с коллегами своими знаниями, опытом и видением проблем, за активную гражданскую позицию в продвижении института детского защитника.

Мы признательны Алексею Автономову не только за аналитический взгляд на проблему развития института Уполномоченного по правам ребенка в России, но за живой и увлекательный рассказ, в котором много истории, исследований и размышлений на тему прав и свобод человека. Содержательные комментарии к статьям Закона города Москвы «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве» несомненно помогут читателю разобраться в главной сути работы самого института.

Невозможно обойти вниманием доклад Уполномоченного по правам ребенка города Москвы Алексея Голованя. Это не только изложение практической деятельности первого в России парламентского Уполномоченного по правам ребенка, но и полный драматизма рассказ о детских трагедиях и покалеченных судьбах, которыми, к сожалению, полна современная российская действительность. Искренняя ему благодарность.

Мы крайне признательны зарубежным коллегам - Гражине Имбрасене из Литвы, Павлу Ярошу из Польши и Невенке Крусаровской из Македонии, которые внимательно отнеслись к нашей просьбе и нашли время, чтобы познакомить российского читателя с опытом работы институтов защиты детства в своих странах.

Благодарим Галину Рыбчинскую, главного редактора журнала «Защити меня!», Бориса Альтшулера, руководителя Региональной общественной организации «Права ребенка» - за любезно предоставленную информацию при подготовке сборника.

Издание было бы неполным, если бы не помощь, оказанная нам Александром Балицким, деканом Гуманитарного факультета Ижевского государственного технического университета, и преподавателем Удмуртского государственного университета Татьяной Савченко в переводах иностранных текстов.

Наша благодарность - Управлению по делам семьи, демографии и охране прав детства Администрации Президента и Правительства Удмуртской Республики - за помощь в составлении нормативной правовой базы - основы деятельности Уполномоченных в регионах России.

Иногда говорят, что институт Уполномоченного по правам ребенка дублирует другие уже действующие структуры, защищающие права детей. Но почему-то есть уверенность, что закона и права никогда не бывает много, поэтому мы завершаем предисловие словами первого Уполномоченного по гражданским правам Польши Евы Лентовски: «Одной законности могут служить много слуг - каждый так, как он способен, как он умеет и может - не мешая друг другу, уважая взаимно сферы деятельности друг друга и не перехватывая успехов друг друга, а взаимодействуя друг с другом в нахождении путей к достижению успехов».

I. УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

РАЗВИТИЕ, ОПЫТ, ПРОБЛЕМЫ

НАЧАЛО СТАНОВЛЕНИЯ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Е.И. Куприянова (Департамент по делам детей, женщин и семьи Министерства труда и социального развития Российской Федерации, г. Москва)

Дети уязвимы и зависимы от мира взрослых. По этой причине у них есть особые права по сравнению со взрослыми, что закреплено в Конвенции о правах ребенка. И эти особые - по сравнению со взрослыми - права нуждаются в особой защите и особых механизмах ее осуществления, позволяющих обеспечить целенаправленную и приоритетную защиту прав каждого ребенка и детей в целом.

Дети в силу своего возраста и связанных с ним особенностей психического, физического и интеллектуального развития, в силу своей ограниченной дееспособности не могут в большинстве случаев самостоятельно обращаться за защитой своих прав и законных интересов. От их лица действуют законные представители ребенка (родители, опекуны, директора детских учреждений и пр.). В случае нарушения прав ребенка самими законными представителями, а также в случае, когда они не отстаивают нарушенные права ребенка, тот остается беззащитным.

Система органов, на которые возложены функции содействия ребенку в защите его прав, а также контроля за различными аспектами соблюдения прав ребенка (как ведомственных - органы образования, здравоохранения и др., так и надведомственных и межведомственных - органы прокуратуры, комиссии по делам несовершеннолетних, органы опеки и попечительства) в Российской Федерации, в основном, давно сложилась. Однако реальное положение дел свидетельствует о недостаточности такого содействия и контроля, поскольку на практике комплексный подход к защите прав ребенка не обеспечивается. Существующий контроль в подавляющем большинстве случаев означает контроль, осуществляемый органами исполнительной власти за собственными действиями (действиями учреждений, подчиненных органам исполнительной власти). К тому же контроль этот - узковедомственный: лишь в рамках компетенции ведомства. Введение в России должности Уполномоченного по правам человека также показало, что функции Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и процедуры их реализации не позволяют эффективно обеспечить защиту и восстановить нарушенные права ребенка.

На протяжении последних десятилетий в мировой практике вырабатывается дополнительный механизм, позволяющий обеспечить целенаправленную и приоритетную защиту прав ребенка: как каждого конкретного ребенка при нарушении его прав, так и детей в целом. Таким механизмом является институт Уполномоченного по правам ребенка. По информации ЮНИСЕФ, во многих странах (а их более 40) службы Уполномоченных по правам ребенка на национальном и региональном уровнях выполняют функции независимого механизма обеспечения прав детей.

В Заключительных замечаниях Комитета ООН по правам ребенка по итогам рассмотрения второго периодического доклада Российской Федерации о реализации Конвенции о правах ребенка (1999 г.) содержится требование о введении в Российской Федерации независимого контроля за положением детей и о формировании института Уполномоченного по правам ребенка. Обязательства государств по созданию таких национальных органов, как Уполномоченные по правам ребенка, содержатся в Декларации и Плане действий «Мир, пригодный для жизни детей» (пункт 31), принятых на Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН по положению детей (Нью-Йорк, 8-10 мая 2002 года). С инициативами о введении института Уполномоченных по правам ребенка неоднократно выступали депутаты Государственной Думы, Совет Федерации, общественные, в том числе правозащитные, организации.

Российский пилотный проект

Для отработки эффективной модели института Уполномоченного по правам ребенка с 1998 года Минтруд России совместно с рядом регионов и при поддержке ЮНИСЕФ реализует пилотный проект по введению должности Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. На первом этапе было учреждено 5 постов Уполномоченных. По состоянию на 1 февраля 2003 года учреждено 12 постов Уполномоченных на уровне субъектов Российской Федерации (республики: Северная Осетия-Алания, Чеченская, Краснодарский и Красноярский края, Волгоградская, Ивановская, Калужская, Кемеровская, Новгородская, Самарская области, города Москва и Санкт-Петербург) и 3 - на уровне муниципального образования (Арзамасский район Нижегородской области, г. Волжский Волгоградской области, г. Екатеринбург). В 5 субъектах пост Уполномоченного введен на основании закона субъекта Российской Федерации (Краснодарский и Красноярский края, Кемеровская, Самарская области, г. Москва). Из 15 Уполномоченных трое работают на общественных началах (Ивановская и Новгородская области, г. Волжский Волгоградской области).

Порядок назначения и организационно-правовой статус региональных Уполномоченных различен. Пока в большинстве случаев Уполномоченные включены в систему исполнительной власти и назначаются главами администраций. Однако в субъектах Федерации, где решение о введении должности Уполномоченного принято в последние два года, они назначаются, как правило, законодательным органом или с его согласия. Тем самым Уполномоченные приобретают парламентский статус и имеют большую независимость от исполнительной власти, что повышает эффективность их работы.

В Москве, Санкт-Петербурге, Краснодарском и Красноярском краях, Республике Северной Осетии-Алании, Самарской области для обеспечения деятельности регионального Уполномоченного учрежден аппарат Уполномоченного или аналогичные ему структуры.

Первые годы работы Уполномоченных по правам ребенка показали, что проблема нарушения прав детей государственными органами (учреждениями), призванными обеспечивать права детей, а также ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей по защите прав детей, стоит очень остро. В этой связи учреждение на своей территории должности Уполномоченного по правам ребенка рассматривается органами власти субъектов Российской Федерации как целесообразный шаг по созданию качественно новой формы правовой защиты детей.

Модель нового института

Формирующаяся сегодня модель нового института контроля за обеспечением прав и законных интересов детей на региональном уровне - Уполномоченного по правам ребенка - характеризуется следующим.

Уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации своей деятельностью дополняет уже существующие формы и средства защиты прав ребенка, не подменяя традиционные для России структуры, в компетенции которых находятся те или иные компоненты обеспечения прав и законных интересов ребенка (органы образования, здравоохранения, социальной защиты, опеки и попечительства, комиссии по делам несовершеннолетних, прокуратура).

Основными задачами региональных Уполномоченных по правам ребенка, закрепленными в регламентирующих их деятельность документах, являются:

- обеспечение гарантий и законных интересов, прав и свобод ребенка, развитие и дополнение существующих форм и средств защиты прав ребенка во взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит защита прав и законных интересов ребенка;

- всемерное содействие восстановлению нарушенных прав ребенка;

- анализ состояния дел по соблюдению прав ребенка и подготовка предложений по совершенствованию законодательства.

Уполномоченные для выполнения стоящих перед ними задач имеют право:

- посещать государственные органы и органы местного самоуправления, учреждения, организации и предприятия независимо от форм собственности (особенно важно, что Уполномоченные обладают правом беспрепятственного посещения детских интернатных учреждений);

- проводить самостоятельно или с участием государственных и муниципальных органов проверки обстоятельств, связанных с нарушением прав ребенка;

- направлять государственным органам, органам местного самоуправления и их должностным лицам предложения и рекомендации, относящиеся к обеспечению прав ребенка и совершенствованию процедур, затрагивающих права ребенка;

- при выявленных нарушениях прав детей или конкретного ребенка обратиться в суд, в компетентные органы с просьбой о возбуждении дисциплинарного или административного производства в отношении должностных лиц, в действиях которых усматриваются нарушения прав ребенка;

- готовить предложения о внесении изменений в действующее законодательство по вопросам, затрагивающим права ребенка;

- привлекать к совместной работе квалифицированных специалистов и создавать экспертные группы, советы по правам ребенка из числа ученых и специалистов, работающих с детьми, привлекать к сотрудничеству неправительственные организации.

В своей деятельности региональные Уполномоченные по правам ребенка тесно сотрудничают со всеми структурами и органами государственной власти, в чью компетенцию входит обеспечение прав детей, а также с общественными, в том числе правозащитными, организациями. Как правило, при Уполномоченных по правам ребенка действуют общественные приемные, где работают квалифицированные юристы.

Отличительные особенности деятельности

Уполномоченного

Опыт работы региональных Уполномоченных по правам ребенка свидетельствует, что данный институт стал важным звеном в государственной системе обеспечения прав и законных интересов детей, заняв в сложившейся сегодня системе государственных органов, содействующих соблюдению и защите прав детей, свою нишу, не подменяя деятельность других субъектов, но действуя в тесном контакте с ними.

В отличие от других существующих сегодня в Российской Федерации государственных органов, в чьей компетенции находится защита прав детей, главным назначением института Уполномоченного является:

- осуществление независимого контроля со стороны общества за деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления по обеспечению прав детей, детских учреждений в части обеспечения прав детей;

- защита ребенка, чьи права нарушены органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, работниками учреждений;

- содействие восстановлению нарушенных прав ребенка.

В отличие от органов прокуратуры, к компетенции которых отнесен широкий круг вопросов, в том числе надзор за исполнением законодательства, координация деятельности правоохранительных органов и многое другое, деятельность Уполномоченного по правам ребенка сосредоточена исключительно на защите прав и законных интересов одной группы населения - детей. Как показывает практика, процедура обращения в органы прокуратуры не позволяет ребенку это осуществить, тогда как в основе работы Уполномоченного по правам ребенка лежит максимальная доступность для каждого ребенка - такая, чтобы в случае необходимости он мог самостоятельно обратиться к Уполномоченному за помощью. В силу этого Уполномоченный может более глубоко и эффективно заниматься вопросами защиты прав детей в пределах своей компетенции, прежде всего своевременным выявлением факта нарушения прав детей, оперативным реагированием и квалифицированной помощью.

Если органы опеки и попечительства занимаются вопросами защиты прав детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, вопросами соблюдения прав детей в семье или в учреждениях для детей, оставшихся без попечения родителей, то есть преимущественно неблагоприятными для ребенка последствиями внутрисемейных отношений, то в поле деятельности Уполномоченного по правам ребенка находится защита прав и законных интересов ребенка во взаимоотношениях со всеми социальными институтами и организациями.

Круг вопросов защиты прав несовершеннолетних, отнесенный к компетенции комиссий по делам несовершеннолетних, не охватывает всего спектра прав детей, а ограничивается профилактикой безнадзорности и беспризорности и другими производными от этого вопросами, то есть по сути комиссии занимаются неблагополучными детьми. Комиссии по делам несовершеннолетних формируются из представителей органов исполнительной власти, работающих в комиссиях на общественных началах. Спектр проблем положения детей, которыми занимается Уполномоченный, шире, чем у комиссии, и, кроме того, он занимается ими лично и на постоянной основе, в том числе и с помощью своего аппарата. По следующим причинам Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не может столь же эффективно, как это делает Уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, осуществлять функции защиты прав ребенка. Компетенция Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в основном определена как рассмотрение жалоб, а процедура их подачи исключает возможность подачи жалобы ребенком (необходимо обращаться письменно, жалоба должна содержать изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, и сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке). Учитывая, что ребенок в силу возраста не способен самостоятельно использовать правовые средства защиты, а также масштабы территории России и то, что нарушение прав детей происходит непосредственно по месту их жительства (пребывания), возможности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации для оперативного реагирования на нарушения прав детей крайне малы.

Эффективность работы Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации обусловлена тем, что, в соответствии со смыслом института Уполномоченного, он лично участвует в содействии восстановлению прав как отдельных детей, так и групп детей, чьи права нарушаются, непосредственно по месту жительства (пребывания) ребенка. Лицо, избираемое (или назначаемое) на должность Уполномоченного по правам ребенка, обладает общественным авторитетом. Сама процедура назначения на эту должность предполагает, что Уполномоченный - лицо незаурядное, обладающее помимо высоких профессиональных и необходимыми личными качествами. Особенно ярко это проявляется в отношении тех Уполномоченных, которые действуют на основе специального регионального закона и назначаются законодательным органом или с его согласия. Принципиальным отличием деятельности Уполномоченного от всех остальных субъектов защиты прав детей является то, что каждый из них с первых дней своей деятельности активно осуществляет правовое просвещение, прежде всего самих детей, налаживает линии связи с детьми, посещает детские учреждения, разъясняя детям в доступной форме их права и обязанности, возможности их защиты, каким образом и куда они могут обратиться за помощью в конкретных обстоятельствах. Уполномоченный, что очень важно, организует процедуры, обеспечивающие доступность и простоту обращения к нему ребенка. Так, Уполномоченный по правам ребенка Волгоградской области обеспечила воспитанников интернатных учреждений для детей-сирот конвертами с почтовым адресом Уполномоченного, для того, чтобы они могли обратиться к нему в случае необходимости по почте.

Уполномоченный ведет личный прием граждан, в том числе с выездом на место (в районы, учреждения и пр.). Важное отличие Уполномоченного по правам ребенка от многих других государственных органов, включая Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, состоит в том, что дети могут лично без посредничества взрослых обратиться к региональному Уполномоченному, и это право обеспечивается практически. Во всех субъектах Российской Федерации, где введены должности Уполномоченного по правам ребенка, востребованность этого института подтверждается значительным объемом обращений граждан о защите прав несовершеннолетних.

Так, только в 2002 году Уполномоченному по правам ребенка в Санкт-Петербурге поступило 1453 устных и 192 письменных обращения, в которых содержалось 1854 вопроса по нарушению прав детей. Уполномоченным по правам ребенка Калужской области в 2002 году было принято более 800 человек, в адрес Уполномоченного поступило около 300 обращений. К Уполномоченному по правам ребенка Волгоградской области в 2002 году обратилось более 300 человек, кроме того, им дано около 700 устных консультаций по телефону, в том числе на «Детском телефоне доверия». Ежегодно к Уполномоченному по правам ребенка в Новгородской области обращается до 600 человек. В Красноярском крае назначение Уполномоченного по правам ребенка вызвало рост числа индивидуальных и коллективных обращений граждан в защиту детей, обращений общественных организаций.

По каждому заявлению проводится работа, принимаются меры по восстановлению нарушенных прав детей с обращением, в случае необходимости, в учреждения, государственные органы, включая органы прокуратуры, внутренних дел, суд. В подавляющем большинстве случаев проблемы разрешаются в пользу детей.

Уполномоченный оказывает широкий спектр бесплатной правовой помощи детям и их семьям, в том числе в подготовке процессуальных документов. Важным направлением деятельности Уполномоченного по защите прав конкретного ребенка стала практика участия в рассмотрении в суде гражданских дел, затрагивающих интересы несовершеннолетних. К участию в деле Уполномоченный привлекается как по просьбе участвующих в деле лиц, так и по инициативе суда и собственной инициативе. Практикуется приобщение к материалам дел ходатайства Уполномоченного в поддержку ребенка. Это особенно актуально в случаях, когда права детей нарушаются органами, обязанными их защищать. Уполномоченный помогает грамотно составить исковое заявление, в случае необходимости обращается в надзорную инстанцию. Практика показывает, что дела по защите и восстановлению прав детей, рассматриваемые в суде с участием региональных Уполномоченных, в большинстве случаев решаются в пользу детей, суды, как правило, заинтересованы в участии Уполномоченного в судебном заседании.

Наряду с защитой прав конкретного ребенка Уполномоченный по правам ребенка содействует защите прав детей в целом. С этой целью Уполномоченные ведут мониторинг соблюдения прав детей, проводят независимый вневедомственный анализ и оценку состояния дел по обеспечению прав и законных интересов детей, посещают детские учреждения; особое внимание придается проверке соблюдения прав детей, находящихся в интернатных и пенитенциарных учреждениях. На основе полученной информации Уполномоченными вносятся предложения органам государственной власти по улучшению положения детей, реализации их прав в соответствии с действующим законодательством, а также предложения субъектам РФ использовать право законодательной инициативы по совершенствованию законодательства в интересах детей. Кроме того, осуществляется правовая экспертиза законопроектов, затрагивающих интересы детей.

Обращения Уполномоченных к органам власти способствуют принятию управленческих решений по обеспечению и восстановлению нарушенных прав детей, решению актуальных проблем детства. Объективно деятельность региональных Уполномоченных по правам ребенка способствует усилению координации деятельности всех структур и обеспечению комплексного решения проблем детей.

В Новгородской области сложилась практика подготовки Уполномоченным предложений на имя губернатора с последующей проработкой механизмов их реализации органами исполнительной власти. В Кемеровской области организована совместная работа Совета народных депутатов области и Уполномоченного по правам ребенка по рассмотрению и подготовке проектов федеральных и областных законов (23 законопроекта в течение 2001-2002 гг.). Уполномоченный по правам ребенка г. Волжского, являясь депутатом Городской Думы, обладает правом законодательной инициативы. По инициативе или при участии Уполномоченных Волгоградской, Калужской областей созданы областные координационные органы по решению проблем детства при администрациях областей. Уполномоченный по правам ребенка Арзамасского района Нижегородской области осуществляет непосредственную координацию работы в районе по профилактике детского неблагополучия. При активном участии Уполномоченного по правам ребенка Кемеровской области в феврале-марте 2002 года проведена широкомасштабная акция по жизнеустройству 300 амнистированных несовершеннолетних.

Проблемы и перспективы развития института

Развитие института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации и повышение эффективности его деятельности по содействию защиты прав детей сдерживается рядом проблем.

Успешность работы Уполномоченного по правам ребенка как института независимого контроля общества за деятельностью государственных органов по обеспечению прав детей в значительной степени связана с организационно-правовым статусом Уполномоченного. Встроенность должности Уполномоченного в структуру исполнительной власти, фактическое подчинение вышестоящему руководителю ограничивает действия Уполномоченного по полноценной защите прав и законных интересов ребенка в субъекте Российской Федерации, хотя на первом этапе такой вариант организации работы Уполномоченных в определенной мере оправдан. Примеры работы Уполномоченных на общественных началах свидетельствуют о том, что они испытывают значительные трудности при осуществлении своей деятельности, прежде всего, финансового и организационно-технического характера, а это в свою очередь снижает результативность их работы и в конечном итоге подрывает саму идею независимого контроля за деятельностью государственных органов по соблюдению прав детей. Предпочтительным представляется вариант, при котором должность Уполномоченного вводится законом субъекта Российской Федерации, закрепляющим правовые основы, принципы и гарантии деятельности Уполномоченного, его полномочия, порядок назначения и прекращения полномочий, а сам Уполномоченный назначается законодательным (представительным) органом власти либо с его согласия. В этом случае он получает определенную стабильность и независимость в работе, что немаловажно для данного института.

Не у всех Уполномоченных при объективно значительном объеме их работы предусмотрено наличие аппарата, обеспечивающего его работу, что значительно ослабляет организационно-технические возможности осуществления Уполномоченным его функций.

Институт Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации пока не интегриpoван в систему федерального законодательства, что ограничивает его возможности осуществлять защиту прав детей, например, в суде или детей, находящихся в пенитенциарных учреждениях.

На законодательном закреплении на федеральном уровне института Уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации прямо настаивает ряд субъектов Российской Федерации, в том числе и те, где этот институт уже действует. Одним из путей решения указанной проблемы могло бы стать введение на первом этапе должности Уполномоченного по правам ребенка в перечень органов и лиц, оказывающих содействие ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов, и внесение соответствующего дополнения в статью 7 Федерального закона «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».

В последующем представляется целесообразным продолжить работу по рассмотрению возможности разработки рамочного федерального закона, определяющего правовые основы, принципы, задачи, функции, полномочия региональных Уполномоченных по правам ребенка. Принятие такого закона укажет субъектам Российской Федерации правовые ориентиры создания и деятельности регионального Уполномоченного по правам ребенка, что будет способствовать формированию условий эффективной работы данного института.

Автор:

Елена Ивановна Куприянова,

заместитель руководителя Департамента по делам детей, женщин и семьи Министерства труда и социального развития Российской Федерации.

Контактный адрес:

(095) 298-28-71

ПИЛОТНЫЙ ПРОЕКТ ВВЕДЕНИЯ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В НОВГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ (1998-2003 ГОДЫ)

Н.А. Лисицина (Уполномоченный по правам ребенка Новгородской области, г. Великий Новгород)

Доклад подготовлен по итогам деятельности института Уполномоченного по правам ребенка в Новгородской области в рамках и в соответствии с Положением об Уполномоченном по правам ребенка Новгородской области (на общественных началах), утвержденном постановлением администрации области № 90 от 17 марта 1998 года.

Деятельность Уполномоченного по правам ребенка региона осуществлялась в соответствии с принципами Конвенции о правах ребенка, Конституцией РФ, российским законодательством.

Работа Уполномоченного в Новгородской области осуществляется с 17 марта 1998 года, то есть практически пять лет. Так как институт Уполномоченного по правам ребенка являлся новым для Российской Федерации и реализовывался как пилотный проект ЮНИСЕФ и Министерства труда и социального развития, становление его проходило без обеспечения нормативно-правовой базы деятельности региональных Уполномоченных. Начало работы осуществлялось с использованием информации об опыте европейских омбудсманов, затем в процессе практической работы был накоплен реальный опыт. Наработка опыта в течение всего периода осуществления функций Уполномоченного шла по определенным направлениям деятельности. Отрабатывался также механизм взаимодействия с государственными органами власти и управления, организациями и учреждениями различной ведомственной подчиненности, общественными формированиями, отрабатывались методы, стиль и формы работы.

В начале деятельности Уполномоченных бытовало мнение о том, что защитой прав и законных интересов детей уже занимается много государственных структур (органы опеки и попечительства, прокуратура, КДН и т.д.), а потому нет необходимости создавать новые. Сегодня уже с уверенностью можно сказать: практика пяти лет деятельности института региональных Уполномоченных показала, что институт становится важным звеном в государственной системе обеспечения прав несовершеннолетних граждан России и не дублирует ни один из существующих институтов.

Начало проекта явилось новым и весьма заметным в стране шагом к популяризации в Российской Федерации принципов Конвенции о правах ребенка. В обществе более широко стали обсуждаться проблемы положения и защиты прав детей, активизировалась работа государственных и общественных институтов по оказанию помощи детям и семье.

С введением должности Уполномоченного по правам ребенка - сначала в трех субъектах РФ и двух городах, а затем в пятнадцати регионах страны - более активно пошел процесс формирования в общественном сознании идеи необходимости соблюдения семьей, обществом и государством прав и законных интересов детей. Возникла потребность в создании эффективных механизмов реализации детских прав во всех сферах жизни общества. С появлением и развитием института Уполномоченных по правам ребенка российское общество объективно продемонстрировало готовность формировать на уровне общественного сознания и государственного управления реальный механизм обеспечения прав детей - в полном объеме и в соответствии с Конвенцией о правах ребенка.

В данном докладе на базе конкретного опыта работы излагаются основные вопросы, связанные с формированием института Уполномоченных в Российской Федерации и деятельностью Уполномоченного по правам ребенка Новгородской области.

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА

Лоббирование законных прав и интересов детей в законодательных и исполнительных органах государственной власти

Дети в силу своего возраста и зависимости от взрослых не могут быть полностью защищены от нарушения их прав в семье и обществе, поэтому нужна структура, которая, не представляя интересы какого-либо ведомства, способна была бы лоббировать интересы детей на государственном и общественном уровне, взаимодействовать с законодательной и исполнительной ветвями власти, участвовать в инициировании решений всех уровней власти в интересах детей. Именно эту нишу и занял, на мой взгляд, институт Уполномоченных по правам ребенка.

В настоящее время региональными Уполномоченными эта деятельность проводится, прежде всего, через систему взаимодействия с законодательной властью региона, работу с администрацией региона и органами местного самоуправления, а также учреждениями и организациями различной ведомственной подчиненности, правоохранительными органами и т.д. Так, в Новгородской области значительная работа была проведена с исполнительными и законодательными органами власти по лоббированию «Закона о регулировании некоторых вопросов семейных отношений в Новгородской области», закона «О государственном социальном заказе», предложений при формировании бюджета, ежегодных региональных концепций социально-экономического развития и т.д. В процессе деятельности Уполномоченного лоббирование интересов детей осуществляется и на федеральном уровне - через участие в парламентских слушаниях по вопросам законодательства, участие в конференциях, форумах и других межрегиональных и федеральных мероприятиях, где обсуждаются проблемы защиты и обеспечения прав детей.

Анализ положения и проблем детей на территории региона

Уполномоченный по правам ребенка должен и имеет возможность проводить объективный, независимый, вневедомственный анализ положения и проблем детства, степени соблюдения прав детей обществом и государством, выявлять и изучать причины, по которым не обеспечивается в полной мере соблюдение прав и законных интересов конкретного ребенка, отдельных категорий детей (детей-инвалидов, сирот и т.д.) и в целом всех детей на территории области.

В различных ведомствах (образования, здравоохранения, социальной защиты, УВД и т.д.) осуществляется аналитическая работа, заполняются ежегодные статистические отчеты по утвержденным государственным формам, где отражается положение детей. Однако - и как правило - ведомственный анализ отражает отдельные проблемы современной семьи и положения детей в зависимости от сферы деятельности того или иного ведомства. Современная же ситуация с положением детей в Российской Федерации требует новых подходов к анализу и решению проблем детства, комплексного рассмотрения всех проблем семьи и детей.

Существующая ситуация вызывает обоснованную тревогу государства и общества: наблюдается тенденция снижения рождаемости, углубляется демографический кризис, продолжается рост заболеваемости несовершеннолетних, уровень социального сиротства превышает сегодня уровень сиротства военного времени, идет процесс дальнейшего увеличения алкоголизации и наркомании среди несовершеннолетних, велик уровень правонарушений и преступлений - как со стороны несовершеннолетних, так и по отношению к несовершеннолетним.

Ежегодный анализ в форме доклада о положении детей и реализации их законных прав на территории региона является важным направлением деятельности Уполномоченного. Как показала практика, доклад должен содержать не только анализ и выделение ключевых проблем, но и конкретные предложения по изменению существующей ситуации и улучшению положения детей в регионе.

Подготовка предложений органам власти по улучшению положения детей, реализации их прав в соответствии с действующим законодательством

На основе анализа положения детей Уполномоченный дает конкретные предложения по улучшению положения детей. В Новгородской области сложилась практика подготовки Уполномоченным предложений на имя губернатора с последующей проработкой механизмов реализации этих предложений через соответствующие ведомства. Уполномоченный участвует в работе по подготовке Концепции социально-экономического развития региона, ежегодного бюджета и региональных программ, затрагивающих интересы детей.

Внесенные Уполномоченным за время своей деятельности предложения касались различных аспектов социальной политики в отношении семьи и детей, например:

- формирование семейной политики на территории области, создание приоритета семейного воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (деинституализация детей-сирот, развитие института патронатных семей и т.д.);

- формирование единого межведомственного банка данных о неблагополучных семьях, создание системы межведомственной работы с такими семьями по действенной защите прав и законных интересов детей, своевременной помощи детям, проживающим в социально опасных условиях;

- введение критериев оценки эффективности деятельности социальных служб;

- разработка программы сохранения и укрепления здоровья детей в процессе обучения;

- повышение нормативов питания и лекарственного обеспечения в стационарах для детей;

- развитие кризисных служб, обеспечение всесторонней помощи детям в условиях проявления насилия в семье;

- введение в практику работы новых социальных технологий, позволяющих сохранить условия семейного воспитания детей;

- улучшение положения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и многие другие.

Еще одним важным звеном, позволяющим вносить конкретные предложения с последующей их реализацией органами исполнительной власти и управления регионального и местного уровня, является участие Уполномоченного в работе областной комиссии по делам несовершеннолетних.

Реализация принципов, изложенных в Конвенции о правах ребенка и в российском законодательстве

Уполномоченным осуществляется прием несовершеннолетних и взрослых по вопросам защиты прав детей. В адрес Уполномоченного поступают письменные обращения и заявления граждан. По каждому из них проводится работа по восстановлению прав детей в соответствии с действующим законодательством, включая контакты с различными учреждениями, организациями, органами государственной власти и управления, прокуратурой, милицией и т.д. В течение года в адрес Уполномоченного обращается около 600 человек. В ежегодном докладе представляется анализ этих обращений.

Системой стало посещение Уполномоченным детских учреждений различной ведомственной подчиненности, встречи с детьми. По каждому выявленному факту нарушения прав детей проводилась соответствующая работа. В 2002 году проанкетировано 700 детей, воспитывающихся в сиротских учреждениях, проанализированы условия их проживания и воспитания. В 2001 году совместно с прокуратурой области и комитетом по социальной защите проведен опрос детей-воспитанников социальных приютов. Материалы опроса были представлены в соответствующие инстанции и СМИ. Опрос показал, что в социально неблагополучных семьях 30% детей подвергаются систематическому физическому насилию и почти 100% детей - психологическому насилию. Как результат, в регионе стали развиваться кризисные службы помощи детям. Деятельность Уполномоченного по реализации принципов Конвенции о правах ребенка осуществляется также через просветительскую, информационную, организационную деятельность.

Просветительская деятельность

Просветительская деятельность (через СМИ и другие информационные каналы), которая формирует в общественном сознании идею признания неотъемлемых прав детей и необходимости их безусловного соблюдения государством, обществом и семьей, является важнейшим звеном в системе работы Уполномоченного по правам ребенка. Участие в пресс-конференциях, радио- и телевизионных программах региональных каналов, системная работа с журналистами региональных газет позволяет формировать общественное мнение по проблемам защиты прав детей, повышать правовую грамотность населения и, прежде всего, родителей и специалистов, работающих непосредственно с семьей и детьми. В программах областного радио «Славия» еженедельно выходила программа с участием Уполномоченного по правам ребенка.

В настоящее время практически все региональные СМИ Новгородской области данной проблеме уделяют большое внимание, а это, безусловно, работает на профилактику нарушения прав детей. О работе Уполномоченного по правам ребенка население информируется регулярно.

Информирование несовершеннолетних об их законных правах и возможностях защиты

На личных встречах, приемах, при посещении детских учреждений Уполномоченный по правам ребенка прежде всего дает детям информацию об их правах и обязанностях в соответствии с действующим законодательством. Эта же задача решается на круглых столах с участием несовершеннолетних, в издающихся методических и информационных материалах. Это наиболее важное, как и наиболее сложное, звено в работе Уполномоченного, так как требует не только системного подхода, но и финансового обеспечения, которое в настоящее время, к сожалению, отсутствует.

Инициирование мероприятий по оказанию помощи семьям и детям, в том числе благотворительных, правозащитных и информационных, участие в их организации совместно с государственными и общественными структурами

На территории области активно проводится работа по организации благотворительных акций: «Рождественский подарок», «Права ребенка - права человека», «Кленовый лист» и многих других. Реальную помощь получают прежде всего семьи с детьми. В акциях совместно с государственными организациями, органами государственной власти и управления принимают участие общественные организации региона. В большинстве подобных мероприятий принимает участие Уполномоченный по правам ребенка. Массовые акции в поддержку семьи и детей позволяют популяризировать идеи благотворительности и внимания к проблемам семей, имеющих детей, защиту их прав и законных интересов.

Международная деятельность, привлечение социальных инвестиций

Должность Уполномоченного по правам ребенка в регионе является достаточно авторитетной для привлечения внимания и интереса к Новгородской области и реализации федеральных и международных проектов и программ для работы с детьми и в деле обеспечения их прав. Участие в международных встречах и конференциях позволяет давать достаточно широкую информацию о работе, проводимой в области, о деятельности администрации и общественных формирований по защите прав детей, поддержке семей, имеющих несовершеннолетних детей. За период работы Уполномоченного по правам ребенка прошли ряд важнейших международных встреч в Норвегии, Швеции, США, Польше.

В 2002 году в Варшаве прошла встреча-семинар Уполномоченных по правам детей стран Центральной и Восточной Европы. С участием Уполномоченного проходили переговоры о включении области в различные программы по социальному инвестированию - АРО, АЙРЕКС.

Работа с общественными формированиями

Уполномоченный работает с общественными формированиями, осуществляющими правозащитную, благотворительную, социальную деятельность на территории региона. Практически все мероприятия (автопоезд «Рождественская сказка», акция «Кленовый лист», проекты «Не бойся жизни», «Детство без насилия» и многие другие), организованные Уполномоченным или с участием Уполномоченного, проводились с участием общественных организаций. Участие в работе общественной палаты при губернаторе области также способствует согласованию позиции Уполномоченного с лидерами общественных формирований региона.

И это далеко не полный перечень направлений деятельности Уполномоченного. Дальнейшая практическая работа, безусловно, определит их развитие.

Степень влияния деятельности Уполномоченного на практическое обеспечение прав и законных интересов детей на территории региона

О степени влияния деятельности Уполномоченного по правам ребенка на практическое обеспечение законных прав и интересов детей объективно можно судить только по конкретным критериям. Таких критериев оценки в настоящее время не существует. В тоже время субъективно о влиянии деятельности Уполномоченного можно судить по динамике социальных процессов, отражающих положение семьи и детей.

Безусловно, положительная динамика по ряду социальных показателей в области - это результат целенаправленной политики администрации области и органов местного самоуправления, деятельности специалистов учреждений и организаций, усилий общественных структур. Роль Уполномоченного заключается в том, чтобы держать проблемы защиты и обеспечения прав детей в поле зрения всех структур государственной власти и управления, в сфере деятельности общественных формирований. Решающим звеном здесь является проявление политической воли губернатором области. Именно его поддержка предложений по улучшению положения детей, защите их прав и деятельности Уполномоченного по правам ребенка обеспечивает эффективность данного института на этом этапе становления.

За последние пять лет общая картина положения детей в области дала некоторую положительную динамику: реально снизилась детская смертность, незначительно, но снизилась преступность несовершеннолетних, увеличилось количество детей, передаваемых на воспитание в семьи из детских учреждений для детей-сирот и детей, лишившихся попечения родителей. Сохранилась система дошкольного воспитания, совершенствуется система социальной помощи семье и детям, укрепляется материально-техническая база детских учреждений. В области нет задолженности по детским пособиям, дети первого года жизни обеспечиваются детским питанием, улучшились показания по многим другим параметрам.

Объективно же в активе Уполномоченного сотни реальных примеров восстановления законных прав и интересов детей по обращениям детей и взрослых, представляющих интересы детей. Это обеспечение помощи и защиты в условиях проявления насилия, реализации прав на медицинские услуги, прав на образование, прав на воспитание в семье, прав детей-сирот и многое другое.

Основные проблемы и препятствия, проявившиеся в процессе осуществления деятельности Уполномоченного по правам ребенка

При существующей ситуации - на данном этапе в рамках эксперимента - это следующие проблемы.

1. Отсутствие четко прописанного на государственном уровне правового государственного статуса должности Уполномоченного по правам ребенка, что создает реальные проблемы и снижает эффективность его работы.

Для исполнения своих обязанностей Уполномоченный должен анализировать работу различных организаций и учреждений разной ведомственной подчиненности в части соблюдения или нарушения прав детей, воспринимать конкретную ситуацию через призму положений Конвенции о правах ребенка и российского законодательства. При этом не всегда возможно учесть объективные трудности учреждений. Эта позиция обусловлена тем, что Уполномоченный должен находиться только на позиции защиты прав и интересов ребенка, что не всегда понимается и принимается административными ведомственными структурами, рассматривается как вмешательство в их деятельность. Выявление же узких мест в деятельности различных учреждений, организаций различной ведомственной подчиненности, которые негативно влияют на положение детей, - одно их важнейших направлений деятельности Уполномоченного. Есть риск возникновения конфликта интересов. Данная ситуация связана и с тем, что государственная система работы с детьми пока недостаточно открыта для общества, отсутствуют механизмы и культура вневедомственного и общественного контроля за их деятельностью (за исключением прокуратуры, что осуществляется в соответствии с действующим законодательством РФ).

Социальная работа с семьей и детьми рассматривается и осуществляется на основе многих ведомственных инструкций и приказов, что создает условия формирования стереотипов в работе с семьей и детьми. Часто требуется принятие нестандартных решений, ломка стереотипов в работе государственных учреждений и организаций, работающих с несовершеннолетними и с семьями, гибкий подход к решению многих проблем, межведомственная координация. При данной ситуации работа Уполномоченного по правам ребенка объективно вносит определенный диссонанс в привычную для многих ведомств систему работы. Традиционно сложились приоритеты исполнения ведомствами своих подзаконных актов, что приводит к подмене приоритета реализации принципов базового законодательства в практике работы конкретных учреждений, работающих с детьми и относящихся к различным ведомствам.

Практика государственного управления в современном российском государстве создает условия практической зависимости (при решении той или иной социально значимой проблемы, в том числе и по защите прав детей) от личной точки зрения конкретного чиновника, от видения им механизмов поиска и реализации решений, что создает трудности в принятии необходимых решений в интересах детей, при которых учитывалось бы мнение Уполномоченного по правам ребенка, а также общественных структур или независимых специалистов.

2. Финансовое и организационное обеспечение деятельности Уполномоченного по правам ребенка.

Работа Уполномоченного по правам ребенка на общественных началах является крайне неудачной формой в рамках такого пилотного проекта, так как выполнение столь ответственной функции требует реального государственного финансового, организационного и технического обеспечения.

3. В рамках данного эксперимента отсутствует системная методическая, консультационная помощь Уполномоченным, а также их правовая защищенность.

Предложения по повышению эффективности деятельности и перспективам развития института Уполномоченных по правам ребенка

На наш взгляд, эффективность деятельности Уполномоченного зависит от ряда обстоятельств, что должно быть учтено в работе по развитию института Уполномоченных по правам ребенка:

- внести необходимые изменения в базовое законодательство Российской Федерации, позволяющие легализовать институт Уполномоченных по правам ребенка в РФ;

- сформировать в установленном законом порядке нормативную базу деятельности Уполномоченного по правам ребенка и определить достойный правовой статус этой должности - и на уровне Российской Федерации, и на региональном уровне;

- сформировать вертикальную и горизонтальную систему взаимодействия Уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации;

- решить вопросы системного информационного и правового обеспечения деятельности Уполномоченных по правам ребенка всех уровней;

- обеспечить кадровую подготовку и переподготовку Уполномоченных по правам ребенка. При подборе кадров учитывать профессиональную подготовленность кандидата к данной работе, наличие опыта работы с детьми, знание механизмов деятельности системы государственной власти и управления, общественных формирований, наличие достаточно сильной мотивации к такого рода деятельности, определенных личностных качеств Уполномоченного, необходимых для обеспечения деятельности по защите прав детей;

- внести в критерии оценки деятельности органов государственной власти по социально-экономическому развитию территории следующие показатели: наличие эффективной семейной политики, обеспечивающей реальные позитивные изменения в демографической ситуации и в положении семей и детей на территории.

Это позволит обеспечить иную мотивацию органов территориального управления к деятельности в интересах семьи и детей и будет способствовать лучшему пониманию значимости решения данных проблем, включая реализацию принципов Конвенции о правах ребенка, через конструктивное взаимодействие со всеми заинтересованными сторонами и, прежде всего, с Уполномоченным по правам ребенка.

Несмотря на все объективные и субъективные проблемы и трудности, сегодня с уверенностью можно сказать, что институт Уполномоченных по правам ребенка в Российской Федерации состоялся. Еще предстоит принять федеральный закон, определяющий статус и правовое поле деятельности Уполномоченных по правам детей в регионах и на уровне Российской Федерации. Но лично я верю в то, что этот институт не станет очередной формальной структурой в системе государственной власти и управления.

Автор:

Надежда Александровна Лисицина,

Уполномоченный по правам ребенка

Новгородской области.

Контактный адрес:

[email protected]

МИР, ПРИГОДНЫЙ ДЛЯ ЖИЗНИ ДЕТЕЙ

Т.Н. Алексеева (Уполномоченный по правам ребенка Волгоградской области, г. Волгоград)

Должность Уполномоченного по правам ребенка введена в Волгоградской области постановлением Главы администрации Волгоградской области от 8 мая 1998 года, в рамках пилотного проекта Российской Федерации и Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ).

Позитивная позиция ряда губернаторов, реально оценивающих положение дел в сфере соблюдения прав детей, и прежде всего права на защиту их от насилия, дискриминации, права на уважение мнения ребенка, позволила приступить к реализации проекта по введению Уполномоченного по правам ребенка в пяти регионах Российской Федерации (Волгоградской, Калужской, Новгородской областях, городах Санкт-Петербурге и Екатеринбурге).

Сегодня уже в 17 территориях Российской Федерации действует институт Уполномоченного по правам ребенка.

Результаты деятельности Уполномоченного по правам ребенка Волгоградской области получили высокую оценку на федеральном и международном уровне. Опыт Волгоградской области по защите прав и законных интересов детей был заслушан и одобрен в 1999-2002 годах в Швеции, Франции и Польше. Содействие участию администрации Волгоградской области в международном сотрудничестве по обеспечению прав ребенка является одним из приоритетных направлений деятельности Уполномоченного по правам ребенка Волгоградской области.

Конвенция ООН о правах ребенка, ратифицированная нашей страной в 1990 году, обращает внимание на три основных направления деятельности государства в интересах детей:

- обеспечение: право ребенка на получение определенных ресурсов и услуг;

- защита: право ребенка на родительскую опеку, на защиту от жестокого обращения и др.;

- участие: право ребенка на активное участие в жизни общества.

Право на защиту

В Волгоградской области проживает 614146 несовершеннолетних, которые являются самой незащищенной категорией населения. Нередко действие или бездействие государственных органов и их должностных лиц приводят к нарушению прав и интересов ребенка.

За период 2002 года к Уполномоченному на личный прием обратилось более 300 человек. При выезде в районы области организуется личный прием граждан, посещение детских учреждений, в том числе специальных, коррекционных, сиротских, пенитенциарных, где проходят встречи с детьми, консультирование, работа в группах подростков.

Для расширения возможности непосредственного общения с детьми продолжает работу «Детский телефон доверия».

По результатам обращения граждан Уполномоченный проводит большую работу по привлечению различных ведомств и должностных лиц к решению проблем в интересах детей, устранению ситуаций, которые приводят к грубому нарушению прав ребенка.

В связи с тем, что дети являются самой незащищенной категорией населения, они нуждаются в особой поддержке взрослых. Одним из важных направлений работы Уполномоченного является защита интересов ребенка в суде - участие в гражданских делах, касающихся прав и интересов несовершеннолетних. Представляя интересы ребенка, готовя заключение по делу, даже присутствуя в суде, Уполномоченный в первую очередь отстаивает детскую судьбу.

За 2002 год Уполномоченный принял участие в 8 процессах, подготовил 10 ходатайств в защиту ребенка, приобщенных к судебным делам.

С 27 апреля 2001 года начал свою работу Попечительский совет при Камышинской воспитательной колонии, где содержатся более 300 несовершеннолетних, отбывающих наказание по решению суда за совершение преступлений. Все воспитанники колонии - это дети с искалеченной судьбой. Каждый из них получил наказание, но каждый остался ребенком.

Главным направлением деятельности Уполномоченного по правам ребенка в «детской» колонии является формирование приоритетов социальной политики в отношении воспитанников колонии, особенно тех, кто готовится к освобождению, освобождается досрочно или по амнистии.

За два года совместной работы администрации, Попечительского совета воспитательной колонии и Уполномоченного по правам ребенка:

- отработан механизм взаимодействия по вопросу обеспечения трудовой занятости осужденных и освобождающихся из воспитательной колонии;

- решен вопрос с получением паспортов всеми осужденными к моменту выхода из воспитательной колонии, а это значительно увеличивает шансы освободившихся несовершеннолетних на регистрацию по месту жительства, трудоустройство, профессиональное обучение;

- с целью увеличения периода реабилитации после освобождения из воспитательной колонии заключены договоры с Комитетом по образованию области о предоставлении учебных мест в учреждениях начального профессионального образования освобождающимся, с гарантированным устройством в общежитии при образовательном учреждении;

- отработан механизм оказания системной поддержки осужденным детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, через содействие детских сиротских учреждений, воспитанниками которых они являлись, и администраций районов области;

- при активном содействии Попечительского совета в воспитательной колонии создана психологическая лаборатория, где с воспитанниками работают три психолога;

- открыт участок для ВИЧ-инфицированных подростков, где они, в целях безопасности, содержатся отдельно от других осужденных и др.

Важным направлением работы Уполномоченного по правам ребенка в воспитательной колонии является организация правового обучения и воспитания несовершеннолетних осужденных. Разработана специальная программа «Правовое образование воспитанников Камышинской колонии», в реализации которой примут участие преподаватели Волгоградского педагогического университета.

В соответствии с государственной программой «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2001-2005 годы» и в связи с 60-летием победы в Сталинградской битве в Камышинской воспитательной колонии объявлен смотр-конкурс среди воспитанников «Равнение на победу».

«Скажем детям «Да!»

8-10 мая 2002 года в Нью-Йорке состоялась Специальная сессия Генеральной Ассамблеи ООН по положению детей. Впервые в работе Специальной сессии Генеральной Ассамблеи принимало участие большое количество детей и неправительственных организаций как официальных членов в составе делегаций, представляющих государства. В итоговом документе Специальной сессии правительства заявили о своей приверженности делу изменения мира в интересах детей и при их участии в целях построения в 21 веке мира, пригодного для жизни детей. Генеральный секретарь ООН Кофи А.Аннан заявил: «...мы сумеем добиться этого только в том случае, если правительства выполнят свое обещание и дети получат возможность во всеуслышание и ясно выразить свои мнения, и они будут услышаны, если мы обеспечим активное участие детей в работе по построению лучшего будущего».

В канун Специальной сессии дети Волгоградской области получили возможность реализовать свое право на участие и выражение своего мнения, заполнив анкеты Детского фонда ООН (ЮНИСЕФ) «Скажем детям «Да!». 95 миллионов человек в мире получили возможность заполнить эту анкету.

Акция «Скажем детям «Да!» началась в Специальной Октябрьской школе для мальчиков с девиантным поведением. Вместе с Уполномоченным по правам ребенка в школу приехали более 40 подростков-волонтеров, которые провели правовые уроки, познакомили мальчишек с Конвенцией о правах ребенка, реализовав свое право на участие, получение информации, общение со сверстниками.

По итогам акции в Белом зале администрации Волгоградской области был проведен круглый стол с участием помощника представителя ЮНИСЕФ в России Анны Черняховской, руководителей комитетов и ведомств администрации Волгоградской области, а также детей, воспитанников Волжского Детского дома. Принятый документ по итогам акции «Скажем детям «Да!» был направлен в оргкомитет Специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН в Нью-Йорк.

Эксперимент в школах города Волгограда

В Волгоградской области продолжается формирование политики приоритетного отношения к детям - с начала 2003-2004 учебного года в рамках эксперимента в 19 школах г. Волгограда появятся Уполномоченные по правам ребенка в школе. Это всего лишь 2-3 школы в каждом районе города, но это только начало, ведь директора образовательных учреждений с большим интересом пошли на этот эксперимент.

Комитет по образованию администрации города при поддержке Уполномоченного по правам ребенка разработал Положение «Об Уполномоченном по правам ребенка в школе», составил план обучающих семинаров для будущих детских правозащитников.

Очень важным является тот факт, что своих защитников дети выберут сами - в каждой школе пройдут выборы Уполномоченного по правам ребенка. Учитель, психолог или социальный педагог, которому больше всего доверяют дети, возьмет на себя ответственность за соблюдение прав и законных интересов детей в своей школе.

Автор:

Татьяна Николаевна Алексеева,

Уполномоченный по правам ребенка

Волгоградской области.

Контактный адрес:

[email protected]

ДОКЛАД О ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ РЕБЕНКА В ГОРОДЕ МОСКВЕ,

О СОБЛЮДЕНИИ И ЗАЩИТЕ ПРАВ, СВОБОД И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ РЕБЕНКА В 2002 ГОДУ

А.И. Головань (Уполномоченный по правам ребенка в городе Москве, г. Москва)

ВВЕДЕНИЕ

Данный доклад подготовлен в соответствии с пунктом 4 статьи 9 Закона города Москвы от 3 октября 2001 года № 43 «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве» и направляется в Московскую городскую Думу и Мэру Москвы.

Это первый ежегодный доклад Уполномоченного, который 6 февраля 2002 года был назначен на должность Московской городской Думой по представлению Мэра Москвы.

Должность Уполномоченного учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав, свобод и законных интересов ребенка в городе Москве, признания и соблюдения этих прав, свобод и законных интересов органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, организациями города. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства правовой защиты. Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

Основными направлениями деятельности Уполномоченного являются: защита прав и законных интересов конкретных детей; на основе изучения и анализа повторяющихся нарушений прав ребенка внесение соответствующих предложений в органы государственной власти по устранению системных нарушений, улучшению ситуации в целом.

В статье 3 Закона города Москвы от 3 октября 2001 года № 43 установлено, что приоритетным в деятельности Уполномоченного является защита прав, свобод и законных интересов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, и иных категорий детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В 2002 году к Уполномоченному поступило 412 индивидуальных и коллективных жалоб и обращений. Из них 34% - письменных, 66% - на личном приеме.

Состав заявителей: 56,5% - родители; 12,2% - иные родственники несовершеннолетних; 9,1% - опекуны и попечители; 7,5% - представители общественных организаций; 5,5% - выпускники детских домов и школ-интернатов; 1,5% - несовершеннолетние; 1,2% - специалисты по охране прав детей органов опеки и попечительства; 6,7% - другие лица.

Причины обращения к Уполномоченному:

45% - жалобы на нарушения жилищных прав (незаконные выселения при сносе домов; выселения без предоставления другого жилого помещения в случаях признания сделок недействительными или признания детей не приобретшими право на жилую площадь; отказы в улучшении жилищных условий; нарушение порядка ордерования общежитий; отказы в предоставлении жилых помещений во внеочередном порядке лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей);

19% - жалобы на нарушения прав ребенка на проживание с родителями, их воспитание и заботу (споры об определении места жительства ребенка; нарушение права отдельно проживающего родителя на общение с ребенком; незаконное удержание детей третьими лицами);

25% - жалобы на нарушения имущественных прав ребенка (на получение алиментов, пенсии по случаю потери кормильца, выплаты денежных средств для детей, находящихся под опекой (попечительством); вопросы наследства);

14% - жалобы на нарушение права на жизнь, безопасность, неприкосновенность личности, уважение человеческого достоинства детей, охрану здоровья (насилие по отношению к детям в семьях и в образовательных учреждениях всех видов; отказ в психиатрической помощи подросткам; содержание и воспитание детей в социально неблагополучных или экологически неблагоприятных условиях);

11% - жалобы на злоупотребление родителями родительскими правами (незаконное ухудшение качества жизни детей; жестокое обращение, в том числе и психическое насилие; совершение умышленного преступления в отношении другого родителя);

18% - иные жалобы (нарушение прав потерпевших; тяжелое материальное положение семей; отказы в паспортизации и т.д.).

При этом каждое четвертое обращение затрагивало нарушения нескольких различных прав несовершеннолетних. Вызывает большую тревогу то обстоятельство, что более 17% обращений касались нарушения прав детей-инвалидов и тяжело больных детей.

Так, к Уполномоченному поступило обращение от матери ребенка-инвалида (колясочника) об отказе в назначении и выплате пенсии по случаю потери кормильца. Отец ребенка, военнослужащий МВД РФ, погиб при исполнении служебных обязанностей. Мать ребенка также является инвалидом. Свою позицию МВД РФ мотивирует тем, что несовершеннолетняя тяжело больная девочка уже получает пенсию по инвалидности, то есть имеет место нарушение целого комплекса прав ребенка, Конституции РФ и действующего законодательства.

В 30% случаев службой Уполномоченного заявителям дана квалифицированная юридическая консультация, разъяснены способы и средства защиты прав ребенка.

В результате анализа всех обращений к Уполномоченному выявлено, что государственными органами и учреждениями, нарушающими права и законные интересы детей или не оказывающими необходимого содействия в защите и восстановлении этих прав, являются: суды - 20% случаев, органы опеки и попечительства - 17%, органы прокуратуры - 11%, органы исполнительной власти (в том числе федеральные) и подотчетные им учреждения - 39,2%, иные органы и учреждения - 12,8%.

Достигнуты конкретные положительные результаты по 19% обращений.

По состоянию на 1 января 2003 года на контроле Уполномоченного осталось 43% обращений и жалоб, поступивших в 2002 году.

Настоящий доклад подготовлен прежде всего на основе изучения и анализа обращений граждан к Уполномоченному (письменных и изложенных на личном приеме). Доклад не претендует на всестороннее отражение ситуации с соблюдением и защитой прав и законных интересов ребенка в городе Москве, а затрагивает лишь наиболее значимые с точки зрения Уполномоченного аспекты.

1. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВА ДЕТЕЙ НА СУДЕБНУЮ ЗАЩИТУ

Конституция РФ предусматривает право всех граждан Российской Федерации, в том числе и детей, на судебную защиту. Права и свободы российских граждан обязательны для признания, соблюдения и защиты всеми ветвями государственной власти, а также органами местного самоуправления. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина возложено на правосудие.

Анализ судебной защиты прав детей позволяет сделать вывод о том, что суды всех уровней плохо выполняют эту конституционную обязанность или не выполняют ее вовсе. Каждое пятое из обращений к Уполномоченному связано с нарушением прав детей в судах при рассмотрении дел, затрагивающих права ребенка в области семейного, жилищного и гражданского права.

Складывается ситуация, при которой граждане вынуждены обращаться к Уполномоченному вместо того, чтобы воспользоваться правом на судебную защиту, так как многие суды фактически устранились от выполнения обязанностей по защите прав детей или выносят решения, которые эти права ущемляют. Авторитет судебной власти в глазах граждан подорван настолько, что законные и обоснованные судебные решения длительное время (нередко годами) не выполняются, а механизм принудительного исполнения отсутствует или не обеспечивает восстановление нарушенных прав тех, кто обратился в суд.

Участие Уполномоченного в защите прав детей в судах осуществлялось в следующих формах:

1. Оказание помощи гражданам в составлении исков, жалоб, заявлений в защиту интересов несовершеннолетних; содействие в сборе доказательств в обоснование своих требований.

2. Предъявление Уполномоченным самостоятельных исков в суд в интересах детей (в соответствии со статьей 9 Закона города Москвы от 3 октября 2001 года № 43 и статьей 42 Гражданско-процессуального кодекса РСФСР). По всем предъявленным искам Уполномоченный или юристы службы Уполномоченного в обязательном порядке участвовали в судебных заседаниях, не заявляя о возможности рассмотрения дела без участия Уполномоченного или его представителя.

3. Вступление Уполномоченного в дело по своей инициативе, инициативе лиц, участвующих в деле, а также по инициативе суда для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на Уполномоченного обязанностей и защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов детей (в соответствии с частями 3, 4 статьи 42 ГПК РСФСР (статья 47 ГПК РФ).

4. Представление в суды первой, кассационной и надзорной инстанций позиции Уполномоченного по конкретным делам, затрагивающим права и законные интересы несовершеннолетних.

5. Обращение к Председателю Московского городского суда, Председателю Верховного Суда РФ, Прокурору Москвы и Генеральному прокурору РФ с ходатайствами о принесении протестов на судебные постановления в порядке надзора.

1. Нарушение судами при вынесении решений Конституции Российской Федерации и основанных на ней норм федерального законодательства

Наиболее часто приходится иметь дело с нарушениями конституционного права на жилище детей и их родителей, хотя именно это право, закрепленное в части 1 статьи 40 Конституции РФ, не подлежит ограничению даже в условиях чрезвычайного положения (статья 55 Конституции РФ). Более того, положения части 1 статьи 40 Конституции РФ о том, что «каждый имеет право на жилище, никто не может быть произвольно лишен жилища», могут применяться судами как акт прямого действия, так как не требуют дополнительной регламентации и не содержат условий принятия специальных федеральных законов, регулирующих права и свободы граждан в этой области.

К Уполномоченному обратилась Осаковская Е.В. в защиту прав своих сыновей, 1996 года рождения и 1998 года рождения, которым Савеловский районный суд города Москвы отказал в иске о вселении в квартиру их отца Татарского М.Д., пропавшего без вести в конце 2001 года. Никакого другого жилья у детей нет, они зарегистрированы в жилом помещении, принадлежащем Татарскому М.Д. на праве личной собственности. Дети живут в городе Москве с рождения. Квартира в городе Грозном, откуда бежала в 1992 году Осаковская Е.В., разрушена в результате бомбежки, о чем имеется официальный документ. Суд своим решением постановил, что дети должны проживать в городе Грозном по месту регистрации матери, так как место жительства детей определяется местом жительства родителей, а место нахождения Татарского М.Д., по факту исчезновения которого возбуждено уголовное дело об умышленном убийстве, неизвестно. Более того, суд счел нецелесообразным вселять бездомных детей в квартиру отца, так как это может ущемить права другого собственника - бывшей жены Татарского М.Д.

Юристами службы Уполномоченного была составлена надзорная жалоба в Московский городской суд. Кроме того, интересы несовершеннолетних Татарских представлялись на личном приеме у Председателя Мосгорсуда Егоровой О.А. и при рассмотрении ее протеста Президиумом Мосгорсуда. Отменяя решение Савеловского районного суда города Москвы, надзорная инстанция Мосгорсуда прежде всего указала на нарушение в отношении детей части 1 статьи 40 Конституции РФ.