ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ДАЛЬНЕВОСТОЧНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Факультет государственного и муниципального управления:

Специальность: 061000 “Государственное и муниципальное управление”

Кафедра управления и экономики

Допустить кзащите

Зав. кафедрой управления и экономики, профессор, к.э.н. Г.Э Путивец

_________________________

“___” _____________ 2007_г.

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему:

Взаимодействие органов государственной власти и

местного самоуправления в Российской Федерации

Студент Группа 152	-------------------------подпись	Е.Н. Свиридова
	-------------------------дата
Научный руководитель	-------------------------подпись	Е.Н. Чадаев
К.И.Н., доцент	-------------------------дата

Хабаровск 2007

Содержание

Введение 3

Глава 1 Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления 5

1.1 Законодательное регулирование взаимоотношений 5

1.2 Проблемы законодательного регулирования 10

1.3 Взаимодействие органов местного самоуправления и государственных органов 16

Глава 2 Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 17

2.1 Соотношение органов государственной власти и местного самоуправления 17

2.2 Проблема разграничения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления 22

2.3 Проблема дифференцированного подхода государства к муниципальным образованиям 25

Глава 3 Проблемы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления 29

3.1. Развитие исторических форм местного самоуправления в России 29

3.2. Основные понятия и категории, характеризующие систему представительной власти на местном уровне. 36

Глава 4 Способы разрешения конфликтов между органами местного самоуправления и государством 39

4.1 Федеральное законодательство 39

4.2. Законодательство Хабаровского края и города Хабаровска в области местного самоуправления 47

Глава 5 Государственная поддержка развития муниципальных образований в России 51

5.1 Экономическая основа местного самоуправления в муниципальном образовании Хабаровского района Хабаровского края 53

5.2 Финансовая основа местного самоуправления в муниципальном образовании 56

5.3 Управление ЖКХ администрации Хабаровского района: Нормативно-правовая база, цель, задачи, функции, организация работы 59

5.4 Основные показатели финансово-хозяйственной деятельности предприятий жилищно-коммунального хозяйства Хабаровского района за 2004 год 66

5.5 Система повышения эффективности деятельности предприятий ЖКХ Хабаровского района 70

Заключение 72

Приложение А 76

Приложение Б 77

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ 78

Введение

Фундаментальные (стратегические) изменения, произошедшие в политической и социально-экономической сферах в последнем десятилетии прошлого века, потребовали серьезного реформирования института государственного управления и контроля. Ситуация в настоящее время характеризуется затянувшейся стадией определения и формирования различных элементов, составляющих систему государственного контроля. В этой связи крайне важным является выработка и принятие принципиальной позиции о путях развития и совершенствования правовой и организационной базы государственного контроля, направленной на создание органам финансового и административного контроля реальных возможностей для эффективного осуществления своей деятельности в интересах личности, общества и государства, совпадающих с интересами политической и экономической безопасности России.

Власть в России всегда была источником больших нетрудовых доходов. Советский период не является исключением, в определенном смысле. В ту пору стала проявиться коррупция, которая столь ярко процветает сегодня. В целом же современное состоя­ние российского общества и государства характеризу­ется неэффективностью управления, несовершенством рыночной экономики и высокой степенью её кримина­лизации, отсутствием устойчивого класса сельскохо­зяйственных производителей. Следует особо отмстить, что экономика современной России существенно зависима от колебаний цен на нефть, ориентирована на бесконтрольное использование и экспорт природных ресурсов. Ситуация усугубляется ещё и тем, что реформирование происходит в отсутствие сильной государственной власти и при остром дефиците финансовых ресурсов.

Цель настоящей дипломной работы: выявить необходимость государственного контроля в России, изучить нормативно-правовую базу контрольных органов Российской Федерации, рассмотреть различные виды государственного контроля, а также рассмотреть возможные направления совершенствования государственной контрольной системы.

Объект дипломной работы: система государственного контроля в Российской Федерации.

Предметом дипломной работы являются процессы, взаимосвязи и отношения в органах государственной власти, непосредственно связанные с осуществлением государственного контроля.

Глава 1 Государственные полномочия по регулированию местного самоуправления

1.1 Законодательное регулирование взаимоотношений

Основной деятельностью предполагаемого Центра «Независимая жизнь» является бесплатное обучение инвалидов на курсах по семи наиболее востребованным на сегодняшний день направлениям в сфере услуг. За год работы вышеназванных курсов при Центре планируется обучить более 240 инвалидов бесплатным профессиональным навыкам по следующим направлениям:

• Администратор сети
• аудитор
• Бухгалтер
• Вэб дизайнер
• Компьютерный набор текстов
• Машинный перевод с различных языков
• Оператор
• Пользователь ПК
• Секретарь референт
• Специалист по навыкам независимой жизни
• Телефонный консультант
• Художник мультипликатор

Центр по обучению и трудоустройству решает следующие задачи:

1. Создание базы данных обо всех инвалидах г. Хабаровска

Данная база данных создается с целью определения ежегодных стратегических и приоритетных направлений в сфере социальной реабилитации инвалидов, в том числе для выявления потребности в соответствующих рабочих местах. Эта информация должна также публиковаться в различных периодических бюллетенях и на Web-сайте www.nezavisimayajizn.ru для обеспечения полноценной информированности бизнес-структур о насущных проблемах инвалидов.

2. Предпрофессиональная социально-психологическая реабилитация

Предпрофессиональная социально-психологическая реабилитация состоит в повседневной работе по выявлению наклонностей и выбору соответствующего учебного учреждения для дальнейшего обучения инвалидов с предварительной подготовкой их к сдаче экзаменов. В рамках решения этой задачи также проводится работа психолога с инвалидами для исключения у них различных комплексов и адаптации их к будущей учебной нагрузке.

3. Профессиональная подготовка инвалидов

Решение данной задачи подразумевает, параллельное с профессиональной подготовкой, обучение инвалидов основным навыкам презентации их собственного профессионализма и деловых черт при приеме на работу. Кроме этого, с учащимися инвалидами предполагается проводить постоянные социально-психологические занятия с целью максимальной их адаптации в трудовых коллективах.

4. Поиск работы и поддержка инвалидов во время их работы в трудовых коллективах

Услуги Центра в рамках решения данной задачи оказываются тем инвалидам, которые не в состоянии сами найти себе работу, либо удержаться на ней долгое время. При этом выявляются наклонности инвалидов, их профессионализм, умственные способности и состояние здоровья. По этим данным ведется поиск работы и в дальнейшем презентация инвалидов у потенциального работодателя. При согласии работодателя с ним заключается договор, в соответствии с которым в период испытательного срока специалисты Центра оказывают профессиональную и психологическую помощь трудоустраиваемому инвалиду.

5. Обеспечение частичного самофинансирования настоящей комплексной программы по социальной реабилитации инвалидов

Решение данной задачи подразумевает поиск гарантированных объемов работ по оказанию компьютерных услуг, а также по ремонту офисной техники, с целью частичного финансирования профессионального обучения и психологической адаптации инвалидов в учебных и трудовых коллективах. Вышеназванные компьютерные и другие услуги производятся в Центре, благодаря чему обеспечивается трудоустройство около 30 инвалидов. Необходимым условием для решения этой задачи является помощь Администрации города Центру в рекламировании его компьютерных и других услуг, и ходатайство за него перед государственными и коммерческими структурами города для получения Центром постоянных объемов работ.

Одним из направлений деятельности Центра является трудоустройство инвалидов имеющих лицензию на частное предпринимательство путем предоставления им в бесплатное пользование, имеющегося в распоряжении Центра компьютерной и офисной техники. Таким образом, инвалиды ежедневно получат возможность для реального заработка вследствие выполнения работ временного характера. Благодаря льготам по налогообложению частных предпринимателей – инвалидов и предоставленной Администрацией города бесплатной аренде помещения Центра, цены на производимые инвалидами услуги в Центре значительно ниже рыночных цен на аналогичные услуги в городе. Кроме этого Центр выступает в качестве гаранта качества и посредника между инвалидами и работодателями, что в значительной степени избавляет последних от ряда проблем и обязательств, возникающих при непосредственном трудоустройстве инвалидов на предприятия и организации.

Цель вышеназванной системы организации труда состоит во временном трудоустройстве инвалидов, уже окончивших бесплатные курсы при Центре, но еще не нашедших постоянной работы.

Ниже приведена основная номенклатура работ выполняемых Центром путем привлечения инвалидов – частных предпринимателей и соответствующие расценки на эти работы:

Кроме этого Центр на базе имеющихся лицензионных инструментально-программных средств Oracle 8.0 и PowerBuilder 6.0 предлагает создание высокоэффективного прикладного программного обеспечения по комплексной автоматизации административно-финансовой деятельности предприятий и организаций любой специфики.

Создаваемое прикладное программное обеспечение базируется на технологии клиент/сервер, обладает максимальной надежностью хранения информации и высокой скоростью доступа к данным, имеет интерфейс подобный Windows 95, разрабатывается, отлаживается и внедряется в очень короткие (от двух недель до трех месяцев) сроки.

Кроме создания прикладного программного обеспечения, высококвалифицированные специалисты, привлеченные Центром, могут оптимизировать документооборот предприятия заказчика. Таким образом, совокупный эффект от внедрения программного обеспечения и оптимизации документооборота позволит снизить накладные расходы предприятия заказчика от 40 до 70% при минимальных (учитывая значительные льготы по налогообложению) единовременных затратах на приобретение и внедрение прикладного программного обеспечения.

Обучение инвалидов является важнейшим элементом комплексной реабилитации, которая обеспечивает полную самостоятельность и экономическую независимость граждан с ограниченными возможностями.

Обеспечение равных возможностей в получении образования для инвалидов является важной составной реализации принципа Независимой жизни инвалидов.

В наиболее развитых странах всего мира уделяется большое внимание проблеме обеспечения доступа инвалидов к профессиональному образованию. Мировой опыт показывает, что наиболее эффективным механизмом обучения является использование компьютерных технологий.

На сегодняшний день в Финляндии, Норвегии и Голландии свыше 70% инвалидов имеют опыт обучения полезным жизненным и профессиональным навыкам с использованием компьютерных технологий.

В виду естественных причин, вызванных заболеваниями, сталкиваются с определенными трудностями в получении общего и профессионального образования.

На сегодняшний день в мире существует несколько методик обучения инвалидов, в том числе:

Интегрированное обучение – предполагается обучение инвалидов в обычных учебных заведениях наравне со всеми. Плюсы – возможность социальной и психологической реабилитации инвалидов через общение со сверстниками и участие в «обычной жизни», минусы - риск возникновения и развития комплексов, техническая сложность налаживания обучающего процесса для инвалидов, имеющих ярко выраженные нарушения – слабовидящие, слабослышащие и отстающие в развитии.

Раздельное обучение - предполагающее обучение инвалидов в специализированных учебных заведениях–интернатах. Плюсы - возможность максимально учитывать специфику заболевания и способности инвалида при организации учебного процесса, минусы- сложная последующая адаптация инвалидов в общество, развитие страха общения.

Дополнительное обучение – предполагает организацию преимущественно профессионально- обучающих семинаров, тренингов и курсов на базе независимых объединений инвалидов. Плюсы- высокая эффективность профессионального образования и возможность обучать как взрослых, так и детей, а также подстраивать учебный процесс под возможности инвалидов. Минусы – необходимость закупки дорогостоящего компьютерного оборудования, что требует дополнительных финансовых средств.

Следует отметить, что с распространением информационных технологий и компьютерной техники, компьютерные технологии все больше используются во всех трех системах обучения.

Однако наибольшую эффективность демонстрируют обучающие проекты, использующие компьютерные технологии в рамках дополнительного обучения инвалидов.

Широкое распространение во всем мире получили Компьютерные классы или компьютерные центры, предлагающие обучение для инвалидов.

Изначально в силу экономических причин подобные центры появились в наиболее развитых странах- США, Западной Европе и Японии, но постепенно, в том числе за счет поддержки международных организаций, стали все больше распространяться и в развивающихся странах. На сегодняшний день только в России действует более шестидесяти подобных центров, предоставляющих бесплатные услуги инвалидам.

1.2 Проблемы законодательного регулирования

По данным международной ассоциации объединений инвалидов (Disabled peoples International / www.dpi.org) доступ к компьютерным центрам в Западной Европе составляет 86%, в США – 78%, в Японии 92%, в России 20%, в странах СНГ – мене 8%.

Существующие компьютерные центры делятся по специализации: 73% предоставляют услуги инвалидам общих заболеваний и слуха и 27% инвалидам по зрению, что связано с наличием специального оборудования. 76% инвалидов, обращающихся в компьютерные центры, в возрасте от 16 до 35 лет.

В соответствии с данными Handicap international в Западной Европе более 85% инвалидов, имеющих доступ к компьютерному обучению, проживают в городах и только 15% в сельской местности.

По данным Mobility International USA, В США 89% инвалидов имеют компьютер дома или на работе, в России этот показатель составляет 9%.

В зависимости от методики обучения и материальных ресурсов организации, при которой действует компьютерный класс, количество обучающихся инвалидов варьируется от 30 до 300 человек в месяц.

По Данным Международного института инвалидности, в США использование компьютерных технологий повышает успеваемость учащихся на 50% и улучшает усвоение материалов на 30%.

Причинами высокой эффективности наиболее успешных зарубежных проектов по обучению инвалидов с использованием компьютерных технологий является:

• Использование передовых методик обучения – сочетание очной и заочной формы обучения, обучение на расстоянии посредством общения через компьютер позволяет обеспечить доступ к образованию даже для тех инвалидов, которые не могут передвигаться (дистанционное обучение, что подразумевает наличие электронной версии курса). Электронная версия дополнена расширенными комментариями преподавателя, интерактивными и материалами. Анимация, аудио, видео - всё это помогает сделать учебный курс более доступным, наглядным и легким для усвоения- Компьютерный центр Mobility international USA.
• Качественная ресурсная база, что достигается за счет создания Компьютерного центра для инвалидов на базе крупных учебных заведений (Центр компьютерного обучения «Специалист» при МГТУ имени Баумана), или на базе устойчивой общественной организации инвалидов (Компьютерный центр при Ассоциации инвалидов Антигуа и Барбуда).
• Наличие высококвалифицированных преподавателей, владеющих методикой работы с инвалидами (часто преподаватели сами инвалиды- Центр Независимой жизни Коннюс, Финляндия).
• Проведение занятий в небольших и малых группах от 5 до 20 человек.
• Обучение востребованным в обществе навыкам, в зависимости от коньюктуры конкретного государства это могут быть:

• Пользователь ПК.
• Оператор,
• Администратор сети,
• Вэб дизайнер,
• Телефонный консультант,
• секретарь референт,
• бухгалтер,
• аудитор,
• художник мультипликатор,
• переводчик,
• специалист по навыкам независимой жизни,
• и др.
• Высокая степень трудоустройства выпускников (за чет создания специальных баз данных и договоренностей с работодателями – Всероссийская ассоциация обществ инвалидов).

Непременным условием высокой эффективности образовательных проектов для инвалидов является первоначальная материально-техническая поддержка со стороны крупных партнеров - государство, международные или национальные фонды.

Описание зарубежных образовательных методик,

которые могут быть использованы в Хабаровске и пути их адаптации

Для обучения инвалидов с помощью компьютера применяется программируемое обучение в форме двух основных методик: очное(традиционное) обучение, с лекциями преподавателей, семинарами и практическими работами и дистанционное обучение, включающее специальные методики преподавания через сеть. Применяя новейшие программные разработки в области Интернет-технологий, удается достичь эффекта реального присутствия слушателя на занятиях. Используя данный вид обучения, слушатель может существенно сэкономить свое время.

Под программированным обучением понимается управляемое усвоение программированного учебного материала с помощью обучающей системы. Программированный учебный материал представляет собой серию сравнительно небольших порций учебной информации.

Применение современных информационных технологий в образовании позволяет:

• индивидуализировать подход и дифференцировать процесс обучения;
• контролировать обучаемого с диагностикой ошибок и обратной связью;
• обеспечить самоконтроль учебно-познавательной деятельности;
• демонстрировать визуальную учебную информацию;
• моделировать и имитировать процессы и явления;
• проводить лабораторные работы, эксперименты и опыты в условиях виртуальной реальности;
• прививать умение в принятии оптимальных решений;
• повысить интерес к процессу обучения, используя игровые ситуации.

Дистанционное образование - это универсальная форма обучения, базирующаяся на использовании широкого спектра как традиционных, так и новых информационных и телекоммуникационных технологий и технических средств. При этом процесс обучения не зависит от местоположения студента и очень гибок во времени.

Однако использование дистанционного метода обучения в Узбекистане является проблематичным ввиду слабого материального положения потенциальных учеников, что делает невозможным использование компьютера на дому и доступ к Интернет.

Наиболее перспективным представляется очное обучение выбранным специальностям. Профессиональное образование имеет особое значение для инвалидов, т. к. именно оно обеспечивает возможность интеграции инвалидов в общество. Отличительной особенностью образовательных учреждений для инвалидов является неоднородность состава студентов по характеру заболеваний, степени нарушения трудоспособности, возрастным показателям и общеобразовательной подготовке. Это требует личностно-ориентированного подхода к организации учебного процесса, поиска наиболее эффективных педагогических технологий обучения.

К сожалению, в Хабаровске существует очень мало возможностей для инвалида получить качественное образование:

Низкое качество общего среднего образования, получаемого инвалидами, помимо ограничений, связанных со здоровьем инвалида, создает дополнительные препятствия для получения инвалидами профессионального образования. При этом если среднее образование гарантировано законодательством, то профподготовка инвалидов осуществляется только на общих основаниях.

В то же время анализ результатов исследования показал, что высокие показатели образования инвалидов достигаются в основном за счет возрастной группы старше 35 лет, т.е. тех инвалидов, которые получали образование еще в советский период. Высокие показатели образования инвалидов в СССР достигались за счет системы льгот и квот для инвалидов-студентов в профессиональных учебных заведениях всех уровней и на всей территории страны. В итоге, в группе инвалидов старше 35 лет сосредоточены почти все специалисты с высшим и средним профессиональным образованием. Среди молодых инвалидов показатели образования резко ухудшаются – причем как на уровне профессионального образования, так и на уровне базового. 4,6% инвалидов в возрасте 18-35 лет не имеют начального образования, 9,1% имеет начальное образование – 4 класса, 13,6% - среднее профессиональное и 9,1% - высшее. В то же время в группе 36-59 лет не имеют образования всего 1,4% инвалидов, имеют начальное образование 2,8%, 22,7% имеют среднее профессиональное образование и 16,7% - высшее.

Среди респондентов-мужчин в два раза больше тех, кто имеет среднее и высшее профессиональное образование. Доля женщин, не имеющих образования или имеющих только начальное образование, в 2 раза выше, чем у мужчин. Доля городских жителей, имеющих профессиональное образование, в 2 раза выше, чем у сельских респондентов.

В сложившейся ситуации наиболее эффективной представляется деятельность общественных объединений инвалидов по развитию дополнительного профессионального образования.

Рекомендации для организации программ в образовании инвалидов с использованием ИТ в Хабаровске и прогнозирование их эффективности на основе передового мирового опыта

Как видно из вышеизложенного, использование компьютерных технологий для обучения инвалидов востребовано и возможно в форме организации компьютерного Центра.

Оптимальным считаем создание Центра компьютерного образования инвалидов на базе местного крупного общественного объединения инвалидов, обладающего ресурсами для самостоятельного продолжения деятельности.

1.3 Взаимодействие органов местного самоуправления и государственных органов

Оптимальное количество рабочих мест от 10 до 20.

Рабочее место учащегося, кроме монитора (дисплея) и клавиатуры, должно содержать принтер, сканер, ксерокс, текстовые и графические редакторы. Целью применения указанных технических и программных средств является обеспечение учащихся средствами решения, справочным материалом и средствами регистрации ответов.

Форма обучения – очная,

Количество смен обучающихся – 3,

Количество обучающихся (6 месяцев) –120 человек,

Предполагаемые специальности – оператор ПК, администратор сети, вэб-дизайнер, бухгалтер, специалист по навыкам независимой жизни и др.

Создание виртуальной базы данных выпускников для трудоустройства.

Результатами подобной деятельности могло бы стать:

• Повышение уровня доступности профессионального образования для инвалидов,
• Ежегодное обучение и трудоустройство 200-240 человек,
• Вовлечение молодых инвалидов в активную социальную деятельность,
• Формирование информационного и профессионального пространства для повышения эффективности и профессионализма движения инвалидов в Хабаровске.

Глава 2 Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

2.1 Соотношение органов государственной власти и местного самоуправления

Промышленно развитые страны, сделавшие инновации приоритетным направлением развития, занимают передовые позиции в мире по всем показателям развития экономики. А Россия, например, которая в 1996 году использовала свои ресурсы в 2—2,8 раза хуже, чем передовые страны, занимала 48 место по конкурентоспособности, 57 место по жизненному уровню населения.^[1]

В целях активизации инновационного процесса участие государства предусматривается в формах:

• нормативного финансирования малого научно-технического предпринимательства;
• страхование частных инвесторов, вкладывающих сродства в малые наукоемкие фирмы;
• разрешение различным фондам и страховым компаниям финансировать инновационные фирмы, требующие вливания венчурного капитала;
• поддержки совместных исследовательских центров, создаваемых частными фирмами и университетами;
• поддержки мероприятий по повышению эффективности использования материально-технической базы науки, по совершенствованию служб научно-технической информации, международного научно-технического сотрудничества.^[2]

Методы государственного регулирования, охватывающие реализацию научно технической и инновационной политики, включают в себя также деятельность специальных органов по стандартизации, сертификации, лицензированию.

В последнее десятилетие российская наука находится в качественно новых экономических, социальных и политических условиях, которые во многом предопределили ее нынешнее состояние.

Развиваясь в течение десятилетий по так называемой "советской модели", отвечавшей административно-командным принципам хозяйствования, отечественная наука отличалась тремя специфическими характеристиками: значительными масштабами, централизованным управлением и почти стопроцентным государственным финансированием. В таком состоянии научная система страны встретила рыночные реформы, и основные детерминанты указанной модели продолжают действовать до сих пор.

Институциональная структура российской науки остается архаичной и не отвечает требованиям рынка. Анализируя современное состояние науки в стране, нельзя не принимать во внимание инерцию в организации исследований и разработок, стремление сохранить действовавшие в течение десятилетий институциональные структуры, соответствовавшие требованиям административно-командной экономики. Преобразования последних лет, несмотря на изменения в формах собственности, ликвидацию большинства отраслевых министерств, возникновение новых организационных структур и тому подобное, пока не затронули принципиальных основ той институциональной системы, которая была характерна для советской науки.

К началу 2002 года в России насчитывалось 4037 научных организаций. В целом с 1990 года их число уменьшилось на 13%, прежде всего за счет резкого сокращения конструкторских и проектных организаций, выполняющих исследования и разработки. Однако в отличие от индустриальных стран основной формой организации исследования в России по-прежнему остаются научно-исследовательские институты, обособленные от высших учебных заведений и предприятий, причем число их постоянно растет. На фоне двукратного падения численности занятых и трех кратного – затрат на науку в 1990 – 2001 годах число НИИ увеличилось в полтора раза – с 1.8 до 2.7 тысяч; на их долю приходится 70-80% персонала и затрат на исследования и разработки. Институциональные изменения осуществляются за счет разукрупнения существующих либо создание новых научных организаций путем образования юридических лиц в форме НИИ, а не укрепления исследовательской базы представительской базы предприятий и вузов, но именно они и составляют костяк инновационных систем в странах с развитой экономикой.^[3]

Примерно 2,9 тысяч научных организаций находится в государственной собственности (против 39 – в США, 45 – в Великобритании, 82 — в Германии, 96 – в Японии). Основная нагрузка, связанная с их функционированием, ложится на федеральный бюджет. Следовательно, заметно уменьшившиеся в реальном выражении объемы бюджетного финансирования распределяются между все большим количеством организаций. Причем, многие организации, формально оставаясь по своему статусу научными, практически свернули свою научную деятельность и превратились в сугубо хозяйственные структуры: среди занятых в науке 44% составляет вспомогательный и прочий персонал, 40% процентов не имеют высшего образования. К тому же российские научные организации весьма слабы по своим финансовым возможностям: в 2001 году на одну научную организацию приходилось 1.2 тысячи рублей внутренних затрат на исследования и разработки (в ценах 1989 года с учетом деноминации) по сравнению с 2.3 тысячи рублей в 1990 году. Хотя само по себе создание небольших исследовательских структур может сыграть позитивную роль, продолжение процесса их дробления в нынешней ситуации ведет к полной нежизнеспособности большинства из них.^[4]

Ключевую роль в развитии инновационной деятельности призвана играть внутрифирменная наука, интегрированная в производственный сектор экономики. В ведущих индустриальных странах компаниями выполняется основной объем научных исследований и разработок: 65% -- в странах ЕС, 71% -- в Японии, 75% -- в США. Российская заводская наука располагает незначительными ресурсами (6% затрат на исследования и разработки) и ориентирована главным образом на решение краткосрочных технических задач собственного производства, в том числе путем адаптации разработок, выполненных сторонними организациями, к конкретным производственным условиям.

В структуре отечественной науки крайне низкой остается доля высших учебных заведений, выполняющих исследования и разработки (около 5% затрат на науку по сравнению с 21% -- в странах ЕС и 14-15%-- в Японии и в США). Число таких вузов в течение 1990-2001 годы сократилось с 453 до 388, а поскольку вновь созданные частные вузы практически не ведут исследований, то научная деятельность осуществляется сегодня только в 40% российских вузов.^[5]

Российская наука отличается слабой инновационной ориентацией. Провалы рынка в сфере инноваций объясняются не только и не столько кризисным спадом производства в 1990-е годы, сколько несоответствием тематики выполняемых исследований, институциональных структур и механизмов функционирования науки потребностям экономики. Даже в условиях инвестиционного роста на рубеже XXI века существенного притока средств предприятий в научную сферу не наблюдается, в то же время по оценкам ученых, половина платежеспособного спроса на технологии удовлетворяется за счет их импорта.^[6]

Национальная инновационная система России сегодня разбалансирована; ее основные элементы – научно-техническая сфера, предприятия, инновационная инфраструктура – существуют изолированно друг от друга. Стратегия промышленного сектора в условиях неопределенной экономической ситуации в стране не ориентирована на инновационное развитие, использование результатов отечественных исследований и разработок. Уровень инновационной активности в промышленности даже на фоне инвестиционного подъема 1999 – 2002 годов не превышает 10% по сравнению с 51% в среднем по странам ЕС. Однако автаркия науки и промышленности не может длиться долго, поскольку имеющаяся научно-техническая база изнашивается довольно быстро. Наука в ее нынешнем виде не способна эффективно взаимодействовать с промышленностью и эффективно взаимодействовать с промышленностью и адекватно реагировать на потребности экономики. Вовлечение научных разработок в хозяйственный кругооборот сдерживается нерешенностью проблем распределения прав интеллектуальной собственности, неразвитостью рынка технологий и информационных услуг.

В то же время проводимые в стране рыночные преобразования не стали стимулом к активизации инновационной деятельности. Сложившаяся модель функционирования экономики отличается внутренними механизмами саморазвития и инерционности, неблагоприятными для научно-технического прогресса и инновационного развития. На фоне обновляющихся проблем воспроизводства промышленного потенциала (высокий уровень износа основных фондов, низкая конкурентоспособность многих видов производимой продукции, устаревшие ресурсоемкие технологии и т.д.) достижения науки по-прежнему остаются невостребованными. В числе причин этого: нехватка инвестиционных ресурсов у предприятий; изменение структуры спроса под влиянием возрастающей научно-технической конкуренции со стороны промышленно-развитых стран; усиление мотивационного фактора, ориентированного в первую очередь на сохранение занятости и уровня оплаты труда; отсутствие культуры инновационного менеджмента на предприятиях.

2.2 Проблема разграничения полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления

Только 14% затрат на исследования и разработки в России приходится на фундаментальную науку, что явно не достаточно. Россия не сможет сохранить свой научный потенциал вне связи с национальной экономикой, а экономика не станет конкурентоспособной без опоры на науку. В настоящее время не столько сектор науки и технологий тянет вверх всю остальную экономику страны, сколько вся остальная экономика постсоветской России тянет вниз сектор науки и технологий.^[7] При сохранении подобной тенденции можно ожидать деградацию, как науки, так и высокотехнологичных отраслей, поэтому скорейшая модернизация национальной инновационной системы становится первоочередной задачей формирования "новой экономики".

Выделенные проблемы значительно тормозят инновационное развитие в России. Посмотрим и проанализируем, что же возможно предпринять для изменения ситуации в наших условиях, а также, что было сделано в экономически развитых странах мира для решения этой проблемы.

В нашей стране доминирует доктрина прямой поддержки прикладных исследований и разработок. Такой вид поддержки, как правило, менее эффективен. В промышленно развитых странах среди других форм он занимает малую долю в общем объеме финансовой поддержки государством коммерческих НИР. На масштабы проведения исследований и разработок в предпринимательской среде существенное влияние оказывает применение методов косвенного стимулирования инвестиций в научно-исследовательскую деятельность. Эти методы, получившие широкое распространение в мире, включают:

• налоговые послабления;
• займы по сниженным кредитным ставкам;
• финансовую поддержку процессов лицензирования государственных научно-исследовательских организаций и высших учебных заведений.^[8]

В налоговом кодексе Российской Федерации отсутствуют многие льготы, действующие, например, в развитых странах мира. Он пока слабо ориентирован на создание стимулов у предприятий к стратегическому планированию, а значит, и к проведению собственных исследований и разработок. Не развиты также и другие формы косвенной поддержки. Для проблемной ориентации научно-технического сектора на решение инновационных задач страны требуется проведение ряда мер. Выделим среди них наиболее важные.

В первую очередь необходимо диверсифицировать организационные формы выполнения работ. Речь идет о разработке правовой и институциональной базы использования государственных контрактов, грантов и кооперативных соглашений при инвестировании и соинвестировании государством исследований и разработок, об определении границ использования разных институциональных инструментов в зависимости от статуса проекта, а также о разработке стандартов независимой научной экспертизы и принятии их в качестве юридической нормы.

Ждет своего решения и вопрос о реформе программирования в зонах традиционной ответственности государства путем реализации принципа максимальной корреляции целей и задач социальной роли государства с другими целями государственной инновационной и технологической политики. При этом важны открытые процедуры формирования программ, основанные на интерактивных процедурах общения с представителями науки, промышленности и государства.

Один из существенных вопросов – приведение системы финансирования государственных научных организаций в соответствие с осуществляемой ими деятельностью: сдвиг от базового финансирования научной деятельности организации к финансированию, основанному на участии организаций в научных проектах; обеспечение финансовой прозрачности (для учредителей) хозяйственной деятельности и четкой регламентации использования полученных доходов.

Оценка качества научно-исследовательской деятельности организации должна производиться исходя из двух критериев – качества проводимых НИР и их соответствия проблемной ориентации организации.

Серьезным недостатком, как плановой системы, так и экономического механизма переходной экономики остается распространение инноваций. Как правило, они внедряются на одном-двух предприятиях. Даже в тех случаях, когда нашей стране принадлежало лидерство в создании крупных инноваций, наблюдалось ее постепенное отставание по масштабам их распространения, как, например, в технологии выплавки и переработки стали. В то же время нередко необоснованно заимствовались зарубежные технологии при наличии эффективных отечественных разработок. В результате в России вместо интеграции в глобальные инновационные процессы стало преобладать «догоняющее» развитие науки и техники.^[9] Из сказанного следует, что необходимо разработать наиболее эффективный механизм передачи знаний.

2.3 Проблема дифференцированного подхода государства к муниципальным образованиям

Основным механизмом передачи знаний можно назвать кооперирование и партнерство. За прошедшее десятилетие в России в результате действий государства появились новые институциональные структуры с целью развития инновационной системы. Создана система государственных научных центров (ГНЦ), позволившая сохранить «костяк» российского научно-технического потенциала в переходный период. Сегодня в нее входят: 58 организаций, трудятся более 81 тысячи человек, в том числе около 1800 докторов и 8500 кандидатов наук; 63 инновационно-технологических центра (ИТЦ), главной функцией которых является поддержка уже сформировавшихся и окрепших малых предприятий. На базе наиболее мощных ИТЦ создаются инновационно-промышленные комплексы (ИПК). Существуют технопарки, действуют наукограды.

Однако мотивация участников инновационной «цепочки» к взаимному сотрудничеству пока довольно слабая. Система кооперации и партнерства в России еще не достигла требуемых масштабов и носит линейный характер: совместные проекты являются только двухсторонними. Наибольшую склонность к кооперации проявляют поставщики оборудования, материалов, компонентов, программных средств (примерно 8 проектов на одного участника), потребители продукции (6,5 проекта), научно-исследовательские организации (4,3 проекта), партнеры в составе группы, то есть внутри образованных союзов и объединений (3,6 проекта).^[10]

Технологическая и инновационная политика должна фокусироваться не на изолированных предприятиях и учреждениях, а на включении их в сети и кластеры. Для этого, прежде всего, необходимо: повышение стимулов к кооперации и созданию кооперационных сетей, в том числе и к четкой правовой регламентации движения интеллектуальной собственности; развитие служб, облегчающих доступ к знаниям; снятие административных барьеров и усиление стимулов к кооперации государственного сектора исследований и разработок и частного сектора. Концепция кластеров является особо привлекательной для России.

Для прямого диалога между представителями фундаментальной и прикладной науки (включая междисциплинарные взаимодействия) требуется организация платформ и стабильных «мест встречи» для совместной деятельности центров кооперативных исследований, призванных осуществлять взаимодействие между государственными НИИ, высшими учебными заведениями, промышленностью. Их усилия можно интегрировать на основе создания совместных исследовательских команд, в состав которых могут войти представители государственного сектора науки и образования, правительственных структур и пользователей результатов, производимых данной командой.

Кроме того, требуется разработка программ прямого партнерства государственного и частного секторов. Сложившиеся формы партнерства предполагают совместное инвестирование частным и государственным секторами в финансовой или ресурсной форме (оборудование, персонал, интеллектуальная собственность). Основной целью программы должно стать создание рынка идей для исследовательских проектов, а так же вербовочной базы для партнеров в совместных предприятиях.

Среди программ партнерства можно назвать: в США – «Программа передовых технологий», во Франции – «Схемы исследований и инновационных технологий», в Австралии – «Гранты для кооперативных исследовательских центров». В России программную деятельность, подобную американской, мог бы взять на себя Российский фонд технологического развития (РФТР).^[11]

Для совершенствования процессов передачи интеллектуальной собственности и повышения коммерческого эффекта исследований и разработок, финансируемых из бюджета, целесообразно провести ряд мер. В первую очередь необходимо унифицировать и упростить патентные процедуры, правила передачи и управления интеллектуальной собственностью, созданной в результате проведения НИР на бюджетные средства. Это могло бы способствовать и институциональному оформлению механизма учета интеллектуальной собственностью, созданной в результате проведения НИР на бюджетные средства. Такой учет должен осуществляться на стадии, предшествующей оформлению заявок на патенты.

Решение рассмотренных проблем будет способствовать формированию в России современной национальной инновационной системы, представляющих собой совокупность государственных, частных и общественных организаций и механизмов их взаимодействия, в рамках которых осуществляется деятельность по созданию, хранению и распространению новых знаний и технологий. Возможные этапы решения этих проблем можно представить следующим образом.

Создание предварительных условий для форсированного перехода на инновационный путь развития. Активизация инновационного потенциала предпринимательской среды. Подготовка концептуальной, институциональной и законодательной основ для введения современной системы взаимодействий в научно-технической и инновационной сферах между государством, научно-техническим сектором и промышленностью. Организация постоянного мониторинга и экспертизы действующей законодательной базы, регулирующей деловую активность, инновационную и научно-техническую деятельность и практику применения законодательных норм на предмет ее соответствия сложившимся международным стандартам.

Формирование сетевых взаимодействий. Организация постоянного процесса выявления и мониторинга факторов и барьеров, препятствующих инновационной деятельности. Введение в практику разработанных институциональных инструментов. Проведение реформы государственного программирования. Поэтапное внедрение там, где это необходимо, разработанных схем государственного содействия процессам трансферта технологий. Выявление существующих сетей и кластеров в России.

Кластеризация инновационной системы – переход при проведении государственной научно-технической и инновационной политики от поддержки отдельных фирм и организаций, ведущих НИР, к поддержке развития кластеров связанных между собой фирм.

Глава 3 Проблемы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления

3.1. Развитие исторических форм местного самоуправления в России

Исторический опыт местного самоуправления в России богат, самобытен и неоднозначен.

Российское местное самоуправление развивалось из ранних форм общинного самоуправления и вечевой демократии в Древней Руси. Русская община довольно рано перерастает из родственного объединения в добровольную общность самостоятельных хозяев. Уже Русская Правда признает общину автономной организацией, обладающей самостоятельностью в области внутреннего управления.^[12] Хотя классическими примерами самоуправляющих городских общин являются Новгород и Псков, вечевая демократия была распространена почти повсеместно в русских городах, что делало Вече неотъемлемым элементом местного самоуправления раннерусского периода.

Период монгольского владычества привнес существенные изменения в структуру власти на Руси. Как отмечает Н. В. Постовой, завоеватели разрушили основу, объединяющую славянские общины,—представительную власть, которая концентрировалась вокруг вече в старших городах, политически и экономически подорвали общину.^[13] Но, несмотря на это община продолжает выполнять функцию социальной основы местного самоуправления.

На разных этапах российской истории наблюдается попеременное усиление полномочий то общественного (земского), то государственного управления. Растущее влияние «земщины» отмечается в начале шестнадцатого века. Земские соборы имели в то время значение морального общественного авторитета, поддерживающего власть еще не окрепшего правительства царя Михаила Федоровича. Во времена царствования Ивана Грозного появляется центральный орган, ведающий вопросами защиты: Земской приказ. Прочными остаются позиции земской Думы, которая 1566 году была расширенна царем за счет помещиков и купцов.^[14] Этот факт очень интересен, так как дума стала более разнородна (прежде дума была представлена знатными сословиями, духовенством, дворянами).

Реформы местного самоуправления были продолжены Петром 1. В январе 1699 года были учреждены бургомистерская палата в Москве и земские избы в городах. Земские избы были выборными органами, но не несли обязанностей по управлению городом как целым хозяйственным образованием. Но к 1719 году бюрократия фактически ликвидирует деятельность земских изб. Увидев это, Петр 1 учреждает в городах выборные магистраты, а в Санкт-Петербурге – главный магистрат, заедавший хозяйством города, полицейскими делами, судом.^[15] Еще при жизни Петра наблюдается антагонизм между бюрократическими органами и воеводами, с одной стороны, и земским элементом в уездных и городском управлении и суде – с другой.

Каждый исторический отрезок времени внес свой вклад в дело формирования местного самоуправления в России, становление русской общины, определение положения института самоуправления в системе государственной власти, а накопленный опыт позволил нашей стране осуществить знаменитую земскую и городскую реформы второй половины девятнадцатого века.

Первого января 1864 года императором Александром Вторым было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях.^[16] Согласно этому документу земства являлись всесословными органами, формируемых в результате выборов. Положение 1864 года устанавливало следующий порядок проведения выборов уездных земских органов. Все население уезда делилось на три группы, или, как они именовались тогда, курии избирателей: уездные землевладельцы; горожане – собственники недвижимого имущества; крестьяне. Выборы гласных осуществлялись куриями на раздельно проводимых съездах.

Губернское земское собрание состояло из гласных, избираемых тайным голосованием уездными земскими органами.

Помимо гласных в состав уездного собрания входили по должности председатель и члены уездной управы. Срок полномочий представительного органа уезда и губернии устанавливался в три года. В уездном собрании председательствовал уездный предводитель дворянства.

Земские собрания были очередными и чрезвычайными. Созыв очередных собраний и их продолжительность строго регламентировались. Уездные сессии собирались не позднее сентября и могли длиться не более десяти дней; губернские – не позднее декабря и продолжались в течение двадцати дней. Продолжение сессии допускалось с разрешения губернатора и министерства внутренних дел.

Представительные земские органы в своем составе имели внутриструктурные подразделения – комиссии, образуемые из числа гласных. Цель их образования заключалась в предварительном рассмотрении вопросов, выносимых затем на обсуждение собрания. Положение 1864 года предусматривало образование только одной комиссии – ревизионной. Впоследствии появились протестная, докладная, юридическая и другие комиссии. Все они состояли из нечетного числа гласных и избирались тайным голосованием.

Условия деятельности гласных уездных и губернских собраний определялись одними и теми же правилами. Депутаты, преступая к исполнению своих обязанностей, приносили присягу. Присутствие гласных в заседаниях собраний было делом обязательным. Не явившегося без уважительных причин гласного собрание могло подвергнуть штрафу. Крайней мерой по отношению к нерадивому гласному могло стать его исключение из состава собрания.

Деятельность земств отмечена значительными достижениями в хозяйственной жизни. Земские учреждения создали свою статистику, почту, телеграф. За время существования земского самоуправления было создано много школ, подготовлено сорок пять тысяч учителей. За этот период увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек, возникли фельдшерские и медицинские курсы.^[17]

Одним словом, успехи земств в налаживании хозяйственной и социальной инфраструктуры были впечатляющими.

В пределах законодательного регулирования городского самоуправления особое место принадлежит Грамоте на право и выгоды городам Российской империи, утвержденной Екатериной Второй двадцать первого апреля 1785 года, и более известной под названием «Жалованная грамота городам». Грамота закрепляла систему органов городского самоуправления, включающую городскую думу и городской магистрат. Была определена компетенция этих органов в части управления городским хозяйством. Городское население делилось на три гильдии по имущественному цензу.^[18]

Жалованная грамота намного опередила свое время, однако, в силу господствующих бюрократических взглядов и бытовых условий российской жизни этот документ не принес ожидаемой пользы.

Постепенно, в связи с общими преобразованиями назрел вопрос о переменах в городском самоуправлении. Министерство внутренних дел России приступило к выработки Городового положения, которое было подписано в 1870 году императором Александром Вторым.

В соответствие с ним городские обыватели делились на три разряда, или собрания по налоговому цензу, каждое из которых выбирало одну треть от общего числа гласных городской думы.^[19]

Численность гласных в городских представительных органах составляла от тридцати до семидесяти человек. Социальный состав гласных был преимущественно купеческим. Замена налогового ценза имущественным в 1892 году привела к незначительному сокращению количества депутатов (от двадцати до шестидесяти человек).

Заседание городской думы считалось правомочным, если на нем присутствовало не менее двух третей от общего числа гласных. Работой думы руководил городской голова, избранный из гласных.

Городской думе предоставлялись такие полномочия, как: установление, увеличение или уменьшение городских сборов и налогов; принятие в пользу города пожертвований; определение и утверждение городских расходов; предоставление льгот по сборам; установление общих правил заведования городскими имуществами и сооружениями.

Очевидно, что уже в то время компетенция представительных органов местного самоуправления совпадает по очень многим критериям с компетенцией представительных органов местного самоуправления современности.

Изучение политических и правовых документов, принятых в начальный период советской власти, подтверждает стремление сил, пришедших к власти в России, реализовать стратегическое положение марксистско-ленинской теории о необходимости функционирования социалистического государства для местного самоуправления. Данное положение в различных формулировках воспроизводилось в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, Конституции РСФСР 1918 года и других, важнейших политико-юридических актах советского государства.^[20] Но на практике известно множество примеров, когда Советы вытеснялись с политической арены другими структурами.

В дальнейшем статус Советов продолжал уточняться, и уже на конституционном уровне было установлено, что местные советы – это органы государственной власти в краях, областях, автономных округах, районов, городах, районов в городах, поселках и сельских населенных пунктах.

Серьезное обновление законодательства произошло в шестидесятые – семидесятые годы, когда была принята разветвленная система документов, регулирующих различные стороны правового положения органов власти на местах. Но размах и обстоятельность данной реформы не дало ожидаемого результата.^[21]

Советы в то время – это представительные органы, избираемые гражданами, проживающими на соответствующей территории, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок полномочий – два с половиной года. Предметом ведения были вопросы местного значения.

Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР после 1985 года, затронули и систему местной власти.

Первый этап качественной перестройки местной власти связан с реформами 1988—1990 годов. Новыми законами были предусмотрены следующие положения: исполкомы перестали быть внутренними руководящими органами Советов; существенным образом сократился депутатский корпус; был расширен перечень субъектов, выдвигающих кандидата в депутаты за счет групп избирателей по месту жительства; было решено создавать собственные руководящие органы – президиумы.

Второй этап характеризуется принятием Закона РСФСР « О местном самоуправлении в РСФСР » от шестого июля 1991 года. Закон все более разделял компетенцию представительных и исполнительных органов; предусмотрел разработку и принятие Уставов о местном самоуправлении, чем стимулировал активизацию местного правотворчества.

На третьем этапе (осень 1993 года) по всей стране произошло полное смещение представительной власти, а ее функции на местах были переданы власти исполнительной. Вместе с упразднением представительных органов местного самоуправления в форме Советов началось формирование новой представительной власти на местах – дум. Следует признать, что принятие новой Конституции 1993 года, положившее начало выходу из тупика, частью которого был кризис местной власти, обеспечило наименее болезненный выход из сложившегося положения.

Более эффективно процесс восстановления самоуправленческих начал на местах и их совершенствования на основе Конституции 1993 года пошел после принятия Федерального закона от 28.08.1995 года.

В данный период укрепление местного самоуправления продолжается за счет принятия Федерального закона « Об основах местного самоуправления в Российской Федерации » 2003 года.

Представительные органы местного самоуправления в России прошли сложный эволюционный путь от примитивных к сложным формам организации и осуществления (от древнерусского Вече к современным Думам и Советам депутатов). В разные периоды этого пути местное самоуправление периодически то оказывало значительное влияние на ход российской истории, то уходило в тень. В наше время местное самоуправление занимает весомое место в системе власти и, со временем, развитие ее достигнет своего очередного пика.

3.2. Основные понятия и категории, характеризующие систему представительной власти на местном уровне.

Местное самоуправление в России – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской федерации, федеральными законами, а в случаях, установленными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельно и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.^[22]

Формы функционирования представительных органов местного самоуправления в структуре местного самоуправления различны и разнообразны. Сегодня известны и хорошо распространены четыре таких формы, которые схематично можно изобразить дихотомией «мэр – совет»:

а.) в форме «сильный совет – слабый мэр» совет обладает большим объемом прав в сфере управления, в экономических и финансовых вопросах и, особенно в вопросах назначения на должность (рис. 1.1).

б.) форма «слабый совет – сильный мэр» предполагает весомые позиции мэра по отношению к совету (рис. 1.2.).

в.) в форме «совет – управляющий» совет, избираемый населением,

, а мэру (рис. 1.4.).^[23]

Как видно, каждая форма обладает своими достоинствами и недостатками.

Статус представительных органов местного самоуправления характеризуется совокупностью принципов, получивших закрепление в российском законодательстве и раскрывающих основные стороны их организационного и правового положения:

а.) принцип обязательности представительных органов, устанавливающий обязательный характер выборных самоуправленческих органов в границах муниципальных образований;

б.) принцип выборности означает, что представительные органы местного самоуправления формируются на основе равного всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании;

в.) принцип представительного характера выборных органов местного самоуправления. Принцип логичен, так как выборные органы наделены правом представлять интересы населения муниципального образования, и принимают решения от имени жителей муниципального образования.

г.) принцип самостоятельности заключается в наделении представительных органов самоуправления собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.

д.) принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления рассматривается в двух аспектах: позитивном и негативном. Позитивный смысл юридической ответственности возникает из обязанности органов самоуправления осуществлять положительные действия в точном соответствии с нормами конституционного и текущего законодательства. Негативный аспект связан с наступлением ответственности представительных органов местного самоуправления в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, законодательства субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований.

е.) принцип обеспечения законности в деятельности представительных органов местного самоуправления так же носит двойственный характер. С одной стороны, органы местного самоуправления обязаны строго и точно соблюдать требования законности в собственной повседневной работе. С другой стороны, они должны добиваться исполнения законов всеми другими субъектами местного самоуправления.

ж.) принцип гласности, реализация которого предполагает, что органы власти действуют открыто (публично) и систематически информируют население о своей работе.

з.) принцип коллегиальности предполагает, что представительные органы местного самоуправления принимают решения в коллегиальном порядке. Принцип реализуется через систему определенных правил и процедур, важнейшей из которых является кворум. Это нормативно установленное, минимально необходимое число депутатов для официального рассмотрения и решения вопросов.^[24]

.Совокупность этих принципов обеспечивает тот базис, в соответствии и на основании которого представительные органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность.

Представительный орган местного самоуправления включает в себя следующие звенья: руководящие органы Думы (председатель и заместители председателя); функционально—отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии); территориальные органы Думы (депутатские группы); рабочие звенья представительной власти (секретариат, аппарат специалистов по обеспечению деятельности Думы).^[25]

Такая общая структура представительного органа местного самоуправления сложилась исторически, прошла жесткую селекцию, и вполне отвечает всем условиям для нормального функционирования.

Огромное разнообразие природно-климатических, социально-экономических, политических, культурных и других условий местной жизни в России предполагает и выбор разными местными сообществами несовпадающих форм организации и структур аппарата местной власти.

Глава 4 Способы разрешения конфликтов между органами местного самоуправления и государством

4.1 Федеральное законодательство

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельные решения населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а так же решают иные вопросы местного значения.

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.^[26]

Настоящий Федеральный закон устанавливает общеправовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.^[27]

Структуру органов местного самоуправления составляет представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольные органы муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по вопросам местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №131- ФЗ. Наименование представительного органа местного самоуправления устанавливается законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.^[28]

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.^[29]

Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах, которые проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления на основе равного всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании. Муниципальные выборы назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.^[30]

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее ста человек. В этом случае полномочия представительного органа муниципального образования осуществляет сход граждан, в том числе полномочия, отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.^[31]

Представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Он так же может избираться на муниципальных выборах на основе равного всеобщего и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.^[32]

Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

а.) семи человек – при численности населения менее тысячи человек;

б.) десяти человек – при численности населения от тысячи до десяти тысяч человек;

в.) пятнадцать человек – при численности населения от десяти тысяч до тридцати тысяч человек;

г.) двадцать человек – при численности населения от тридцати до ста тысяч человек;

д.) двадцать пять человек – при численности населения от ста тысяч до пятисот тысяч человек;

е.) тридцать пять человек – при численности населения свыше пятисот тысяч человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее пятнадцати человек.^[33]

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

а.) Принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.^[34]

б.) Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;^[35]

в.) Установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, но нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие эти действия, а так же осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации. Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.^[36]

г.) Принятие планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении.^[37]

д.) Определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.^[38]

е.) Определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а так же об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.^[39]

ж.) Определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества. Принятие решений об учреждении хозяйственных межмуниципальных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью.^[40]

з.) Определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.^[41]

к.) Контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.^[42]

л.) Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. По этим вопросам федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе издавать в пределах своей компетенции обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.^[43]

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для его подписания и обнародования.^[44]

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации -- председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.^[45]

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случаях:

а.) если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий федеральному законодательству, законодательству субъектов федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решений суда. В таком случае высшее должностное лицо субъекта федерации в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный орган субъекта Российской Федерации проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования. Как только этот закон вступает в силу, полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются;

б.) в случае принятия указанным органом решения о самороспуске;

в.) в случае вступления в силу решения верховного суда субъекта Российской Федерации о неправомочности данного состава депутатов;

г.) в случае преобразования муниципального образования.^[46]

Представительный орган муниципального образования как юридическое лицо действует на основании положений данного Федерального закона в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям. Основаниями для государственной регистрации являются устав муниципального образования или протокол заседания представительного органа муниципального образования, содержащий решение о наделении этого представительного органа правами юридического лица.^[47]

Формы участия представительного органа муниципального образования в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления:

а.) назначает местный референдум;

назначает голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

б.) устанавливает границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, порядок регистрации устава территориального общественного управления;

в.) проводит публичные слушания, может выступать их инициатором;

г.) назначает собрание граждан по своей инициативе, а так же по инициативе населения;

д.) назначает опрос граждан, может выступать его инициатором.^[48]

Так же процесс деятельности представительного органа муниципального образования затрагивает статьи 36, 37, 38, 40, 43, 71.

Конституция Российской Федерации является правовым фундаментом для осуществления местного самоуправления

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №131- ФЗ четко определяет место представительного органа местного самоуправления в структуре органов местного самоуправления, указывает численность депутатов и порядок формирования представительного органа, определяет его исключительную компетенцию, а так же полномочия, переданные государством, определяет основания для деятельности представительного органа как юридического лица, формулирует случаи прекращения его полномочий, указывает формы участия представительного органа в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления, регламентирует взаимоотношения представительного органа с главой муниципального образования, местной администрацией, контрольным органом, определяет статус депутата и его ответственность, устанавливает место нормативно-правовых актов представительного органа в системе муниципальных правовых актов.

4.2. Законодательство Хабаровского края и города Хабаровска в области местного самоуправления

Автор данной работы хочет обратить внимание, что специфика этого параграфа состоит в том, что Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №131- ФЗ, за исключением некоторых положений, вступает в силу с 1 января 2006 года^[49]. Но до приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона, указанные акты действуют в части не противоречащей Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №131- ФЗ.^[50]

На территории Хабаровского края действует Устав Хабаровского края (от 1995 года), в котором, в главе 10 «Местное самоуправление», раскрываются принципы и механизмы осуществления местного самоуправления в Хабаровском крае. Вопросы, затрагивающие представительные органы местного самоуправления, раскрываются в статьях: 53. «Органы местного самоуправления», 55 «Предметы ведения местного самоуправления», 56 «Экономическая основа местного самоуправления», 57 «Местный бюджет». Примером того, что Устав Хабаровского края не приведен в соответствие с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" №131- ФЗ является тот факт, что в Уставе указывается на формирование представительных органов местного самоуправления только на основе всеобщих, равных и прямых выборов при тайном голосовании.^[51] Новый Федеральный закон расширил возможности для формирования представительных органов. Согласно Федеральному закону, представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, или из депутатов представительных органов указанных поселений.^[52]