Альтернативный доклад Неправительственных организаций
по соблюдению Российской федерацией
Международного пакта
о гражданских и политических правах

Вступление

Альтернативный доклад по соблюдению Российской Федерацией Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП) за период с 1997 по 2002 г. написан общими усилиями ряда ведущих российских НПО: Правозащитного центра «Мемориал», Московской Хельсинкской группы, Центра содействия международной защите, нижегородского Комитета против пыток, Информационно-аналитического центра «СОВА», Межрегиональной группы «Правозащитная сеть», Центра развития демократии и прав человека, Независимого экспертно-право­вого совета, Фонда защиты гласности, Движения «За права человека» и Центра социально-трудовых прав. Координация работы, составление, редактура доклада осуществлены Московской Хельсинкской группой.

Доклад представляется Комитету по правам человека (КПЧ) ООН в связи с рассмотрением Комитетом Пятого периодического доклада России по МПГПП. Альтернативный доклад направлен на восполнение пробелов в информации, предоставленной Российской Федерацией Комитету, и на всестороннее освещение вопросов соблюдения гражданских и политических прав в России.

Работая над Альтернативным докладом, мы не стремились к конфронтации с официальной позицией Российской Федерации и опровержению официальной информации и выводов. Мы не отрицаем, что за последние пять лет в Российской Федерации в области соблюдения определенных прав имели место некоторые позитивные изменения, в первую очередь это касается реформы пенитенциарной и судебной систем. Нашей задачей было представление позиции, отличной от официальной, с целью формирования у экспертов Комитета наиболее полного и объективного мнения о проблемах соблюдения в РФ гражданских и политических прав. В этой же связи мы старались не повторять в Альтернативном докладе сведений общего характера, изложенных в Государственном докладе.

Следует отметить, что мы сознательно не комментировали в рамках Альтернативного доклада статьи 1, 5, 11, 15, 16 и 27—53 Пакта, т. к. не сочли это необходимым. Доклад завершается блоком рекомендаций, охватывающим все прокомментированные в докладе статьи МПГПП.

В Альтернативном докладе широко использовались сведения, предоставленные целым рядом российских правозащитных и других неправительственных организаций, на что в тексте сделаны ссылки в соответствующих разделах. Отсутствие ссылки на источник информации означает, что сведения предоставлены одной из организаций-авторов доклада. За дополнительной информацией можно обратиться в Московскую Хельсинкскую группу по адресу [email protected].

Резюме

Конституция Российской Федерации 1993 г. включает в себя основные права и свободы, зафиксированные в МПГПП. Более того, согласно Конституции (ст. 12), международные обязательства РФ имеют приоритет перед национальным правом. При этом, несмотря на оговоренную в Конституции обязанность государства соблюдать и защищать права человека (ст. 2), как органы власти в целом, так и их отдельные представители систематически нарушают права и свободы человека и гражданина.

В ряде случаев можно говорить о последовательной государственной политике игнорирования международных и национальных норм в области прав человека, когда государственным органам, в первую очередь силовым структурам, при отсутствии реального контроля за их деятельностью предоставлены не определенные четко законодательством полномочия.

Самым ярким выражением этой тенденции является положение в зоне вооруженного конфликта в Чеченской Республике, где ситуация выведена за рамки национального и международного права. Многолетний вооруженный конфликт на территории в 15 тыс. км2, в ходе которого имели место масштабные военные действия с применением боевой авиации и погибли десятки тысяч человек, определяется властями как «контртеррористическая операция»^[1] и таким образом выводится из-под действия международного гуманитарного права. На территории этого субъекта Федерации официально не действует даже режим чрезвычайного положения. В этих условиях представителями силовых структур, в отсутствие действенного контроля, совершаются многочисленные преступления против мирного населения, причем граница между произволом в ходе проведения спецопераций и собственно криминальной практикой отсутствует.

Несмотря на то, что Конституция имеет «высшую юридическую силу» и «прямое действие» (ст. 15), реализация прав и свобод человека ограничена из-за непреодолимых процедурных установлений. Так, свобода передвижения и выбора места жительства чрезвычайно затрудняется паспортной системой и режимом регистрации. Множество определяемых подзаконными актами формальных условий для получения «регистрации по месту жительства» и «регистрации по месту пребывания», которые, в соответствии с Законом РФ «О праве граждан на свободу передвижения и выбор места жительства в пределах Российской Федерации», носят уведомительный характер, дают представителям органов власти возможность произвольно отказывать в регистрации. А отсутствие регистрации является административным правонарушением и лишает человека, даже гражданина РФ, многих прав и социальных гарантий.

Нарушения гражданских и политических прав представителями органов власти в большой степени становятся возможными из-за отсутствия постоянного контроля за их деятельностью, неэффективности судебной защиты и противодействия как на законодательном уровне, так и на уровне органов исполнительной власти общественному контролю. Например, законопроект об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания до сих пор не принят.

В определенных сферах нарушения гражданских и политических прав носят грубый и массовый характер.

В последние несколько лет становится все более очевидным, что в политике органов власти интересы государства (в первую очередь вопросы суверенитета и безопасности и т. д.) ставятся выше интересов личности, включая такое фундаментальное индивидуальное право, как право на жизнь. Кроме длящейся в общей сложности более восьми лет чеченской кампании, характерной непропорциональным применением силы, внесудебными казнями, пытками и жестоким обращением, нарушением всего спектра прав мирного населения, последним событием, ярко демонстрирующим эту тенденцию, стала ситуация вокруг захвата заложников в Театральном центре на Дубровке (Москва, 23—26 октября, 2002 г.). Из-за того, что главной задачей, которую ставили перед собой власти, было уничтожение террористов, в результате спецоперации погибло (не от рук террористов), по официальным данным, 129 заложников. Поскольку силовые структуры были сосредоточены на подготовке штурма и не координировали свои усилия с остальными участниками операции, включая спасателей и медиков, из-за применения спецсредств и плохо организованной эвакуации и медицинской помощи имела место массовая гибель людей, которой можно было бы избежать. При этом высшие чины МВД и ФСБ настаивали на том, что операция проведена скоординировано и успешно (все террористы уничтожены).

Официальной шкалой оценки работы правоохранительных органов и спецслужб является число выявленных преступлений и раскрытых дел. Это остается одной из фундаментальных причин применения сотрудниками соответствующих ведомств в своей работе недозволенных методов, начиная от процедурных нарушений и фальсификаций дел (шпионские дела, дела против чеченцев по обвинению в сбыте наркотиков, незаконном владении оружием и т. д.) до применения квалифицированных пыток. «В интересах следствия» арестованные подчас годами содержатся в предварительном заключении. В 1994 г. по результатам своего визита в Россию в качестве спецдокладчика ООН по пыткам сэр Найджел Родли охарактеризовал условия содержания заключенных в российских следственных изоляторах как «шокирующие» и «специфически негуманные», «жестокие, унизительные» и «пыточные»^[2]. С тех пор, в особенности после передачи Главного управления исполнения наказаний в ведение Министерства юстиции РФ, ситуация улучшилась. Тем не менее условия заключения в сочетании с неизбирательным применением содержания под стражей в качестве меры пресечения и длительными фактическими сроками такого заключения используются правоохранительными органами, чтобы «сломить волю» заключенных «с целью получить признания и информацию»,^[3] и, тем самым, остаются пыточными.

Для жертв этих и других преступлений судебная система не дает эффективной защиты. Суды зависимы от исполнительной власти с точки зрения финансового обеспечения и формирования судейского корпуса^[4]. Кроме того, по традиции, сложившейся в советский период, судьи воспринимают себя как часть государственной машины и в большинстве случаев солидаризируются с государственным обвинением^[5] или, соответственно, с сотрудниками государственных структур, которых гражданские лица пытаются привести к ответственности. Контроль же внутри системы исполнительной власти не является эффективным, т. к. имеет место жесткая корпоративная солидарность сотрудников разных ведомств, а существующий бюрократический порядок часто приводит к тому, что жалоба на злоупотребления со стороны официальных лиц возвращается высшими чинами для рассмотрения и принятия мер в то же самое подразделение, в котором состоят объекты жалобы. Кроме того, прокуратура, которая, в частности, проводит проверку по делам о применении пыток к задержанным, подследственным и свидетелям, является одновременно органом следствия по уголовным делам, в ходе которых пытки и совершаются.

В плане применения сотрудниками правоохранительных органов пыток и других недозволенных методов Чеченская Республика является своего рода экспериментальной площадкой, через которую в режиме ротации проходят подразделения МВД, перенимая практику насилия, произвола, беззакония и безнаказанности. Возвращаясь из Чечни, сотрудники правоохранительных органов реализуют полученный опыт в своих регионах. Кроме того, продолжающийся конфликт в Чеченской Республике служит мощной подпиткой для дискриминации на этнической почве, являющейся поведенческой нормой в российских регионах со стороны государственных служащих, работодателей и других, в т. ч., негосударственных агентов. Во всех регионах России чеченцы и кавказцы вообще преобладают среди жертв милицейского произвола^[6] и различных практик, ограничивающих свободу передвижения и выбора места жительства, со стороны государственных органов. Эти практики, в свою очередь, ограничивают доступ к целому спектру прав и социальных гарантий.

С точки зрения дискриминации совершенно особая ситуация сложилась в Краснодарском крае, власти которого проводят целенаправленную политику выдавливания из региона турок-месхетинцев, отказывая им с 1989 г. в прописке, а с 1991 г. в регистрации и российском гражданстве, что используется для всестороннего притеснения этой группы и ограничения ее в правах.

Федеральные власти со своей стороны не предпринимают мер, направленных на обуздание произвола краснодарских властей и легализацию турок-месхетинцев как российских граждан, на что те имеют право, поскольку оказались на территории России до вступления в силу закона «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г.

Впрочем, такая позиция федеральных властей неудивительна в свете последних законодательных нововведений в сфере гражданства и миграции, а именно новых законов «О гражданстве Российской Федерации» и «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», вступивших в силу в 2002 г.

На сегодняшний день на территории России постоянно проживают тысячи (по оценкам некоторых органов власти, к этой группе относятся от полумиллиона до трех с лишним миллионов человек) граждан бывшего СССР, которые, в основном в силу сложностей бюрократической процедуры, так и не оформили ни российского, ни иного гражданства. По старому (1991 г.) закону о гражданстве за ними сохранялось право упрощенного получения гражданства РФ. Кроме того, советский паспорт оставался документом, удостоверяющим личность.

В новом законе о гражданстве отсутствует упрощенный порядок получения российского гражданства для граждан бывшего СССР (за исключением отдельных групп), а в соответствии с Законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» они сталкиваются с неразрешимыми проблемами в получении вида на жительство и могут быть депортированы. Начиная с 2004 г., когда паспорта советского образца перестанут быть действительными в качестве удостоверения личности, эти лица окажутся в полном правовом вакууме.

Давая краткое резюме ситуации с соблюдением гражданских и политических прав в России, нельзя не отметить последовательное ухудшение положения в таких принципиально важных сферах для тематики политических прав, как свобода слова и избирательный процесс.

В 2000 г. фактически повсеместная практика давления региональных властей на независимые СМИ вышла на федеральный уровень. Были взяты под контроль все основные федеральные телеканалы, а оставшиеся независимыми периодические издания вынуждены работать с посто­янной оглядкой на позицию Администрации президента.

Институт выборов все более приобретает квазидемократический и ква­зиконкурентный характер в результате незаконного вмешательства исполнительной власти всех уровней в избирательный процесс. Часто гражданам фактически предлагается выбирать из кандидатов, один из которых «обречен» на победу. Реальные конкуренты с помощью административных рычагов отстраняются от участия в избирательной кампании, сталкиваются с разнообразными препятствиями при ведении агитации. Избирательные комиссии и суды нередко в таких случаях ведут себя пристрастно. Также имеют место фальсификации результатов голосования, которые редко доходят до суда.

Все эти и другие негативные тенденции, относящиеся к соблюдению МПГПП в России, нашли подробное освещение в предлагаемом вашему вниманию Альтернативном докладе. Мы надеемся, что данный доклад окажется полезным экспертам Комитета в конструктивном диалоге, проводимом Комитетом с правительством РФ.

СТАТЬИ

Статья 2

1. Каждое участвующее в настоящем Пакте Государство обязуется уважать и обеспечивать всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам права, признаваемые в настоящем Пакте, без какого бы то ни было различия, как-то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства.

Статья 19 Конституции РФ 1993 г. предусматривает, что «все равны перед законом и судом» (ч. 1), и устанавливает, что «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности» (ч. 2). Согласно ч. 2 ст. 17 Конституции РФ, «основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения». Часть 3 ст. 55 устанавливает, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». В соответствии с ч. 3 ст. 62, «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Нормы, декларирующие равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от этнической принадлежности, цвета кожи, языка, религии, социального происхождения и прочих обстоятельств, воспроизводятся в отраслевом законодательстве. Однако Конституция и текущее законодательство не содержат прямого запрета дискриминации и не предлагают действенных правовых средств защиты от дискриминации и возмещения причиненного вреда^[7].

Но, тем не менее, от гарантированных российским законодательством принципов неотчуждаемости и всеобщности основных прав и свобод на практике систематически отступают. Нарушения возникают в связи с непризнанием со стороны публичной власти (государства и муниципальных властей) наличия основных прав и свобод у больших категорий лиц. Дискриминационному обращению подвергаются по следующим признакам: отсутствие (1) документов, удостоверяющих личность, (2) места жительства (регистрации по месту жительства), (3) гражданства; а также (4) принадлежность к определенной этнической группе или (5) к общественному объединению.

Отсутствие у лица, независимо от гражданства (в т. ч., когда принадлежность к гражданству РФ не ставится властями под сомнение), документов, удостоверяющих личность в пределах РФ, означает ограничение прав, защищаемых статьями 9 (1), 12 (1 и 2), 14, 16, 17, 23 (2), 24, 25 МПГПП.

Основным документом, удостоверяющим личность гражданина РФ в пределах страны, является общегражданский внутренний паспорт гражданина РФ. Человек, не имеющий паспорта, ограничен в праве на свободу передвижения, в частности, не может, согласно Постановлению правительства РФ № 277 от 11 марта 1999 г., приобретать железнодорожные и авиационные билеты, не имеет права получить заграничный паспорт и, соответственно, выехать из страны. Ущемляется право на выбор места жительства, поскольку отсутствует возможность получить регистрацию по месту жительства. В случае административного задержания на срок до 30 суток для «установления личности» человек теряет право на обжалование. Доступ к правосудию становится также существенно ограниченным, поскольку суды не принимают гражданских исков, жалоб и заявлений от лиц, не имеющих внутренних паспортов. При отсутствии паспорта невозможно зарегистрировать брак. Лицо без документов ограничено в праве на доступ к информации: по сложившейся практике, стать пользователем публичной библиотеки при отсутствии паспорта невозможно. Также при отсутствии паспорта гражданин поражается в избирательном праве, он не может быть принят на государственную и муниципальную службу.

Из-за множества непреодолимых процедурных условий в рамках паспортной системы и из-за существующего административного порядка получить паспорт при отсутствии регистрации по месту жительства где-либо на территории страны оказывается зачастую невозможным. Хотя, в соответствии с законом, любой гражданин РФ, достигший 14 лет, не только имеет право, но и обязан получить внутренний паспорт и может сделать это независимо от наличия регистрации по месту жительства. Например, с проблемой получения паспорта сталкиваются бывшие заключенные, которые потеряли или по какой-либо причине не получили справку об освобождении. Если же у гражданина есть где-либо постоянная регистрация, то он не может получить или восстановить паспорт не по месту этой регистрации. В таком положении оказываются, например, жители Чечни, покинувшие регион, но зарегистрированные по месту жительства в республике. Установленные порядки требуют их возвращения в Чечню, но даже кратковременная поездка туда представляет опасность.

В аналогичной ситуации оказываются многие граждане РФ, постоянно жившие за границей РФ, имеющие вместо общегражданского только заграничный паспорт РФ и переехавшие на постоянное жительство в Россию. В теории, гражданин РФ, переезжающий из-за рубежа в страну, имеет возможность получить временную регистрацию и по ней оформить внутренний паспорт. На практике, поскольку заграничный паспорт РФ в пределах РФ не является документом, удостоверяющим личность, граждане России, ранее постоянно жившие за рубежом, зачастую не могут легализоваться на территории своей страны.

Совокупность региональных нормативно-правовых актов, а также сложившиеся традиции правоприменения приводят к тому, что гражданин РФ, живущий в каком-либо регионе или даже населенном пункте РФ без регистрации именно в этом регионе или населенном пункте, обладает совершенно иным, меньшим, объемом прав и свобод, чем такой же гражданин РФ, но имеющий местную регистрацию. Ограничения в основном касаются социально-экономических прав (права на труд, на распоряжение, владение и пользование имуществом, на социальное обеспечение, на медицинское обслуживание), но при этом они также затрагивают гражданские и политические права — на вступление в брак, на неприкосновенность личной и семейной жизни, на доступ к правосудию, на участие в выборах.

Помимо установленных законом правомерных различий в правах граждан РФ и иностранцев, существует множество необоснованных правоограничений в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, а также людей, произвольно не признаваемых властью в качестве граждан РФ. В основном эти ограничения касаются прав, защищаемых ст. 12 МПГПП^[8].

С принятием нового закона о гражданстве и отмене действия паспортов 1974 г. ряд категорий граждан бывшего СССР вынужденно оказываются на нелегальном положении, хотя эти люди не могут быть гражданами никакого другого государства, кроме РФ (в первую очередь это относится к месхетинским туркам, проживающим в Краснодарском крае). Например, житель России, проживавший в каком-либо регионе России по временной регистрации на момент вступления в силу Закона о гражданстве РФ (6 февраля 1992 г.) и в настоящее время живущий по временной регистрации или без регистрации, не может получить паспорт нового образца, а 31 декабря 2003 г. паспорта СССР перестанут действовать, и в стране появится значительная группа людей, лишенных прав.

Кроме того, власти используют произвольные критерии для определения пребывания лица в РФ как «нелегального». Отсутствие регистрации по месту жительства или пребывания, независимо от его причин и наличия элемента вины, рассматривается как административное правонарушение, а вопрос об административном правонарушении подменяет собой вопрос о легальности нахождения на территории страны. Лица, не признаваемые вопреки закону гражданами страны, а также рассматриваемые в качестве «нелегальных иммигрантов» бывшие советские граждане, не нарушившие никаких формальных правовых требований, оказываются лишенными, помимо права на свободу передвижения и выбор места жительства, таких фундаментальных прав, как право на свободу и личную неприкосновенность, на доступ к правосудию, на неприкосновенность жилища.

В соответствии с Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», иностранцы, живущие в РФ и получившие разрешение на временное проживание, имеют право жить только в том регионе, куда они въехали на основе утвержденной региональной квоты на иностранную рабочую силу. А по сути, приглашаемые в страну иностранные работники лишены права менять место жительства не только в пределах Российской Федерации, но и в пределах региона, поскольку не имеют права менять регистрацию.

В то же время иностранные граждане, постоянно живущие в РФ, огра­ничены в праве покидать страну, им необходимо получать выездные визы. Лица без гражданства, постоянно живущие в РФ, практически лишены права выезда из РФ из-за того, что выдаваемые им удостоверения личности серии «А» не представлены международному сообществу.

Граждане бывшего СССР, имеющие паспорта СССР без указаний на принадлежность к какому-либо гражданству, с середины 90-х годов не имеют права на пересечение государственной границы России, т. е. на выезд из страны.

В стране подвергаются систематической дискриминации, вплоть до непризнания основных прав и свобод, некоторые этнические группы. Как правило, основой дискриминационных действий являются отказ в регистрации по месту жительства и следующий за этим контроль за соблюдением режима регистрации. Власти Краснодарского края при поддержке федеральных органов власти последовательно проводят политику преследований и вытеснения с территории России месхетинских турок. Эта политика заключается в отказах в регистрации по месту жительства и, соответственно, в ограничении всех основных прав. Причем в регистрации в равной степени отказывают туркам, которых власти не считают российскими гражданами, и туркам, которые получили регистрацию и оформили российское гражданство в других регионах РФ.

По всей стране систематической дискриминации, преследованиям и ограничениям в правах подвергаются чеченцы; особую тревогу вызывают практика фабрикации против чеченцев уголовных дел и осуждение по заведомо ложным обвинениям^[9].

Серьезной проблемой является дискриминационное обращение правоохранительных органов с этническими меньшинствами, в основном выходцами с Кавказа и из Средней Азии, а также с цыганами. В частности, это произвольные проверки личности и жилых помещений и задержания, т. е. посягательства на права, защищаемые ст. 9 (п. 1) и 17 МПГПП.

Дискриминация на основе принадлежности к общественным объединениям как правило заключается в различного рода преференциях в доступе к государственной службе для представителей определенных социальных групп (т. е. в отношении пользования правом, защищаемым п. 3. ст. 25 МПГПП). Например, подобное предпочтение оказывается членам казачьих организаций. Казачье движение борется за возрождение особого военизированного сословия, которое существовало до 1917 г., и добивается предоставления специальных и групповых прав для своих участников. Указами Президента РФ 1996 г. № 563 и 882 членам казачьих общин был предоставлен особый привилегированный доступ к государственной службе, а также к другим видам публичной службы. Федеральная программа по поддержке казачьих обществ на 1999—2001 гг., утвержденная в 1999 г. Постановлением правительства РФ № 839, вновь подтвердила ранее существовавшую официальную политику, направленную на интеграцию казачьих формирований во властные структуры и на предоставление им привилегий в отношении государственной и иной службы. В результате казаки пользуются специальным механизмом доступа к разным видам службы (государственной, в т. ч. военизированной, и муниципальной). Казачьи общества, включенные в реестр, могут заключать с органами власти специальные договоры о несении службы и предлагать свои кандидатуры на занятие определенных долж­ностей. Между тем Конституция РФ и законодательство всех уровней предусматривают равный доступ ко всем видам службы вне зависимости от происхождения и членства в каких-либо объединениях.

2. Если это уже не предусмотрено существующими законодательными или другими мерами, каждое участвующее в настоящем Пакте Государство обязуется принять необходимые меры в соответствии со своими конституционными процедурами и положениями настоящего Пакта для принятия таких законодательных или других мер, которые могут оказаться необходимыми для осуществления прав, признаваемых в настоящем Пакте.

С принятием в 1993 г. Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, имеют преимущественную силу по отношению к федеральным законам и законам субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 15 Конституции). Доктрина трансформации, предполагавшая опосредованное национальными нормативными актами действие Международного пакта о гражданских и политических правах, сменилась принципом непосредственного действия международных договоров.

Во многих российских законах, устанавливающих порядок деятельности органов государственной власти, в той или иной редакции были закреплены нормы, обязывающие эти органы руководствоваться международными договорами Российской Федерации (ст. 1 Гражданского процессуального кодекса (ГПК) РФ; ст. 1 Уголовно-процессуального кодекса (УПК) РФ; ст. 4 Федерального закона РФ от 18 апреля 1991 г. (ред. от 10 января 2003 г.) «О милиции»; ст. 3 Федерального закона от 17 января 1992 г. (ред. от 5 октября 2002 г.) «О ро­ку­ратуре Российской Федерации»; ст. 6 Закона РФ от 5 марта 1992 г. (ред. от 25 июля 2002 г.) «О безо­пасности»; ст. 4 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации»; ст. 1 Федерального закона от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом» и др.).

Исключениями из данного правила являются законы: о судоустройстве (Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О су­дебной системе Российской Федерации»; Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном суде Российской Федерации»; Закон РФ от 26 июня 1992 г. (ред. от 15 декабря 2001 г.) «О статусе судей в Российской Федерации»); об оперативно-розыскной деятельности (ст. 4 Федерального закона от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности»). В этих нормативных актах среди источников правового регулирования международные договоры не упоминаются. Надо отметить также, что ст. 1 Закона о прокуратуре вменяет этому органу в обязанность надзор за соблюдением лишь «Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации», но не международных пактов.

В российском уголовно-процессуальном законодательстве появились нормы, предписывающие возобновить производства по уголовному делу в связи с решением Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) о имевшем место нарушении положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении дела судом Российской Федерации. Такое решение ЕСПЧ считается так называемым новым обстоятельством (ст. 413 УПК РФ). Однако российским законодательством не предусмотрены механизмы влияния актов Комитета по правам человека на процедуры пересмотра состоявшихся судебных решений.

Конституционный суд РФ многократно ссылался в своих постановлениях и определениях на положения Международного пакта о гражданских и политических правах. Редкие ссылки такого рода имеются также в постановлениях пленума Высшего арбитражного суда РФ и пленума Верховного суда РФ. Постановления пленумов содержат разъяснения по вопросам судебной практики, фактически обязательные для нижестоящих судей.

Тем не менее судебная и правоприменительная практика показывает, что при конкуренции международных и национальных норм органы власти, суды и правоохранительные органы, как правило, отдают предпочтение положениям национальных законодательных и подзаконных актов. Причина такой ситуации в том, что для оценки успешности деятельности чиновников, судей, сотрудников правоохранительных органов используются ведомственные показатели, не предусматривающие в качестве критерия оценки соблюдение прав человека. Кроме того, возможность граждан оказывать влияние на деятельность органов власти, судов и других государственных учреждений незначительна и продолжает уменьшаться из-за последовательного усиления контроля со стороны исполнительной власти за формированием и деятельностью судов.

3. Каждое участвующее в настоящем Пакте Государство обязуется:

a) обеспечить любому лицу, права и свободы которого, признаваемые в настоящем Пакте, нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве;

b) обеспечить, чтобы право на правовую защиту для любого лица, требующего такой защиты, устанавливалось компетентными судебными, административными или законодательными властями или любым другим компетентным органом, предусмотренным правовой системой государства, и развивать возможности судебной защиты;

c) обеспечить применение компетентными властями средств правовой защиты, когда они предоставляются.

В Пятом периодическом докладе РФ в Комитет по правам человека ООН правительство описало большое число вновь принятых нормативных актов в области судопроизводства, которые должны послужить гарантией для обеспечения прав человека в России. Но, к сожалению, общая практика правоприменения, по данным различных российских правозащитных организаций, свидетельствует о частых нарушениях большинства прав, признаваемых МПГПП.

В ходе ежегодного мониторинга ситуации с правами человека, который проводится с 1998 г. МХГ совместно с региональными правозащитными организациями во всех субъектах Федерации, постоянно фиксируются случаи нарушения прав граждан на внесудебную защиту и справедливое судебное разбирательство.

Эффективность средств правовой защиты складывается из нескольких составляющих: доступность этих средств для граждан; полномочия административных, судебных и общественных форм защиты прав человека, а также возможность исполнения решений административных, судебных и иных органов по защите прав и свобод человека.

Что касается доступности средств правовой защиты, то граждане РФ, согласно Конституции и иным нормативным актам, вправе обращаться за защитой своих прав и свобод к широкому кругу государственных органов. Но сам факт обращения, к сожалению, не означает, что нарушенные права и свободы будут защищены.

Права человека защищаются в общем судебном порядке. Но судебная форма защиты прав бывает недостаточной в связи с низкой эффективностью исполнения судебных решений, особенно в том случае, когда должником выступает государство, которое должно выплатить компенсации или иные денежные обязательства. Примером неисполнения решения, по которому обязанной стороной выступает РФ, является дело «Бурдов против РФ», которое рассматривалось в Европейском суде по правам человека. Должником Бурдова являлся Фонд социального страхования, который финансируется из бюджета РФ, но бюджет местного отдела социального страхования формировался в течение двух лет без учета суммы долга Бурдову, поэтому Бурдов был вынужден обжаловать действия судебных приставов и направить жалобу в ЕСПЧ.

Специальные механизмы и органы защиты прав человека, существующие в РФ, такие, как Уполномоченный по правам человека и Комиссия по правам человека при президенте РФ, не отвечают в полной мере критериям эффективности средств защиты прав человека. Так, обращение к этим органам не влечет пересмотра дела или каких-либо иных обязательных действий от должностных лиц. Эти органы вправе лишь просить соответствующие организации предпринять определенные действия, например просить прокуратуру о возбуждении уголовного дела или пересмотре дела в порядке надзора. Соответственно, ответы Упол­номоченного по правам человека или Комиссии по правам человека при президенте РФ не имеют юридической силы. К сожалению, практика правозащитных организаций по обращениям в эти органы показывает их неэффективность.

Таким образом, на основе информации правозащитных организаций можно говорить о недостаточной эффективности защиты прав человека в РФ как на законодательном, административном, так и на судебном уровнях.

Следует отметить, что РФ приняла на себя обязательство не только подчиняться юрисдикции Комитета по правам человека, предусмотренной непосредственно в МПГПП, но также и соблюдать положения Факультативного протокола, т. е. Россия признала право своих граждан на индивидуальные обращения в Комитет по правам человека ООН и компетенцию этого органа рассматривать обращения о нарушениях Россией прав человека.

В настоящее время Комитет рассмотрел две жалобы против РФ по существу, по которым признал нарушения прав человека — дела «Гридин против РФ» и «Ланцов против РФ». В первом из них (2000 г.) было признано нарушение права на справедливое судебное разбирательство в части не обеспечения гарантий прав обвиняемого и условий беспристрастного судопроизводства. Комитет обязал РФ восстановить нарушенное право, предоставить эффективные средства правовой защиты, а также незамедлительно освободить Гридина и выплатить ему компенсации.

До настоящего времени РФ не предприняла никаких шагов по восстановлению нарушенных прав Гридина. О существовании самого решения Комитета по правам человека по делу Гридина в стране известно лишь единицам: и власти, и СМИ такие данные не распространяют. Тем самым в сознании судейского корпуса утверждается идея, что решения международного органа, чья юрисдикция признана государством, совсем не обязательны к исполнению, а вместе с этими решениями и другие международные акты, признанные стандарты и т. д.

В деле «Ланцов против РФ» (2002 г.) было признано нарушение права на жизнь, и Комитет обязал РФ выплатить справедливую компенсацию. Однако РФ не исполнила данного обязательства добровольно, заявителям было также отказано в выплате компенсации в судебном порядке. Таким образом, РФ не соблюдает свои обязательства, принятые в рамках МПГПП и Факультативного протокола.

Статья 3

Участвующие в настоящем Пакте Государства обязуются обеспечить равное для мужчин и женщин право пользования всеми гражданскими и политическими правами, предусмотренными в настоящем Пакте.

Национальное законодательство основано на гарантиях равноправия мужчин и женщин. В соответствии со ст. 19 Конституции РФ, «государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола» (ч. 2), «мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации» (ч. 3).

Кроме того, ч. 4 ст. 15 Конституции РФ предусматривает, что «если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора» (включая Конвенцию о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, ратифицированную СССР в 1980 г.).

Трудовой кодекс (ТК) РФ (ст. 3), Семейный кодекс (СК) РФ (ч. 3 ст. 1), Уголовный кодекс (УК) РФ (ст. 4) и др. нормативные акты содержат положения, запрещающие дискриминацию по признаку пола.

Как справедливо отмечается в Пятом периодическом докладе РФ о соблюдении Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, с 1997 г. Государственная Дума и правительство РФ принимают нормативные документы^[10], направленные на повышение активности органов власти в сфере улучшения положения женщин. Однако данные документы предполагают в основном гендерную экспертизу, поддержку женщин-руководителей и женщин-предпринимателей, улуч­шение социального обеспечения матерей и т. п. Эти направления, безусловно, важны, но не являются достаточными. Ст. 3 МПГПП обязывает государства-участников Пакта обеспечить равное «пользование правами» для мужчин и женщин. Т. е. принципиальное значение имеют антидискриминационные меры — законодательные и иные.

Результаты исследований по этой проблеме в рамках общероссийского мониторинга по всему спектру прав и свобод человека, проводившегося правозащитными организациями в российских регионах и Московской Хельсинкской группой, указывают на то, что, «несмотря на обилие норм, запрещающих дискриминацию, не существует механизма их реализации, в частности не предусмотрены конкретные санкции за нарушение соответствующих положений»^[11].

Практически отсутствуют и нормативные документы, непосредственно направленные на противодействие дискриминации, а также на создание механизмов искоренения дискриминационных практик и восстановления нарушенных прав. При этом соответствующие законопроекты не находят поддержки в органах законодательной власти.

Например, обсуждавшаяся Государственной Думой РФ 26 апреля 2002 г. поправка в Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» не набрала нужного числа голосов и была отклонена. Предлагаемая поправка запрещала формировать избирательный список кандидатов более чем на 70% из лиц одного пола.

Результаты мониторинга ситуации с дискриминацией в отношении женщин, осуществленного Московской Хельсинкской группой совместно с региональными женскими организациями в 20 регионах РФ в 2002 г., свидетельствуют, в частности, о том, что ни в одном из исследованных регионов также не существует антидискриминационных нормативных актов.

Подавляющее большинство российских законодателей (как региональных, так и федеральных) рассматривают ситуацию с правами женщин только как задачу по исполнению социальных обязательств государства перед женщинами-матерями и необходимость соблюдать принцип равноправия в законодательстве. Разработке мер, которые бы противодействовали существующим дискриминационным практикам, обеспечивали бы равные возможности для мужчин и женщин пользоваться закрепленными в законодательстве правами, не придается значения.

Российские суды фактически не рассматривают дела о дискриминации по признаку пола, хотя существующие негативные практики представляют собой серьезную проблему в обществе, согласно мнению экспертов и жалобам, поступающим в женские и правозащитные организации. Отсутствие критериев в судейском сообществе, которые позволяли бы судить о наличии дискриминации в конкретном случае, не дает возможности потерпевшей стороне доказать факт дискриминации. Суды «отказываются принимать подобные иски, требуя переформулировать исковые требования (вместо дискриминации — нарушение конкретного права)…»^[12]

С точки зрения равного доступа к правам остро стоит проблема представительства женщин в органах власти. В соответствии с законодательством, женщина имеет равные права с мужчинами избирать и быть избранной. Однако женщины составляют лишь 7,6% депутатского корпуса в Государственной Думе РФ и в среднем около 10% — в региональных представительных органах. Одной из причин являются стереотипы, распространенные среди электората, в соответствии с которыми депутатская деятельность является исключительно мужской сферой. При этом власти не только не ведут работу по изменению общественного мнения, но и попустительствуют использованию агитационных материалов, затрагивающих честь и достоинство личности с точки зрения пола. Так, например, листовки, пропагандирующие несостоятельность и зависи­мость женщины, были использованы против одной из женщин-кандида­тов в ходе избирательной кампании в областную думу Саратовской области (2002 г.)^[13].

Учитывая, что в период с 1993 по 1999 г. уровень представительства женщин в Государственной Думе РФ постоянно снижался^[14], необходимость мер, которые бы способствовали выравниванию гендерного баланса, становится очевидной. Однако действия российских властей не выходят за рамки утверждения равенства прав без формирования необходимых механизмов их реализации. Так, законодатели посчитали достаточными гарантии нормы п. 2 ст. 4 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^[15] и отклонили упоминавшуюся выше поправку к этому закону, по сути устанавливающую 30-процентный уровень представительства женщин в избирательных списках политических партий.

Статья 4

1. Во время чрезвычайного положения в государстве, при котором жизнь нации находится под угрозой и о наличии которого официально объявляется, участвующие в настоящем Пакте Государства могут принимать меры в отступление от своих обязательств по настоящему Пакту только в такой степени, в какой это требуется остротой положения, при условии, что такие меры не являются несовместимыми с их другими обязательствами по международному праву и не влекут за собой дискриминации исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения.

2. Это положение не может служить основанием для каких-либо отступлений от статей 6, 7, 8 (пункты 1 и 2), 11, 15, 16 и 18.

3. Любое участвующее в настоящем Пакте Государство, использующее право отступления, должно немедленно информировать другие Государства, участвующие в настоящем Пакте, через посредство Генерального секретаря Организации Объединенных Наций о положениях, от которых оно отступило, и о причинах, побудивших к такому решению. Также должно быть сделано сообщение через того же посредника о той дате, когда оно прекращает такое отступление.

Положения ст. 4 МПГПП были особенно актуальны для России в 1994—2002 гг., несмотря на то, что формально чрезвычайное положение (ЧП) действовало лишь с ноября 1992 г. по февраль 1995 г. в зоне осетино-ингушского конфликта (в ряде районов Северной Осетии и Ингушетии). Режим ЧП официально не вводился, хотя действовал де-факто, в зоне вооруженного конфликта в Чеченской Республике (ЧР) в 1994—1996 гг. и не был использован властями России для защиты районов, сопредельных с Чечней и страдавших от похищений людей^[16]. Вместо этого региональные власти узурпировали полномочия по ограничению прав граждан^[17], легализовали незаконные вооруженные формирования^[18], повысили численность и расширили полномочия силовых структур. Режим ЧП также не был введен в зоне вооруженного конфликта в Чечне, начавшегося в 1999 г. Ситуация последовательно выводится за рамки права как национального, так и международного, искусственно создан правовой вакуум^[19], что, по нашему мнению, оказывает определяющее влияние на положение с правами человека на всей территории РФ.

*  *  *

Помимо МПГПП, при оценке вооруженного конфликта^[20] в Чечне необходимо опираться на документы международного гуманитарного права.

Российские власти, стремясь избежать международного контроля в зоне вооруженного конфликта и вывести ситуацию за рамки гуманитарного права, трактовали происходящее в Чечне исключительно как «внутреннее дело государства», уклоняясь от выполнения международных обязательств.

Вооруженный конфликт в Чечне, официально именуемый «контртеррористической операцией»^[21], по существу, ставит вопрос о суверенитете России. В то же время официальные российские власти сознательно и последовательно отождествляют борьбу с терроризмом и борьбу с сепаратизмом, ликвидацию бандитов и восстановление суверенитета, тем самым отказываются от политического урегулирования кризиса и нарушают свои международные обязательства^[22].

Власти РФ избегают словосочетания «вооруженный конфликт», иначе неизбежно нужно было бы признать наличие сторон в конфликте. Таким образом с повестки дня снимается вопрос о политическом урегулировании: с бандитами и террористами переговоры невозможны. Определение «террористы»^[23] вместо «сепаратисты» (очевидно, справедливого и нейтрального) используется для того, чтобы вывести представителей чеченской стороны из контекста гуманитарного права и сделать их объектом полицейской операции.

В действительности вооруженный конфликт имеет место. По размаху происходящего (территория — 15 тыс. км2, длительность — четвертый год, численность группировки войск — более 80 тыс. человек, ее потери — свыше 3000 погибшими и более 10 000 ранеными) ситуация выходит за рамки «беспорядков, отдельных и спорадических актов насилия и иных актов аналогичного характера»^[24].

Именно на этом основана позиция международных организаций. Так, ООН рассматривает происходящее в Чечне, «руководствуясь положениями… Женевских конвенций… в частности, их общей статьи 3, и Дополнительного протокола II… а также других договоров по вопросам международного гуманитарного права… напоминая также, что Российская Федерация является участником Женевских конвенций… и Дополнительного протокола II к ним…»^[25] ПАСЕ, осудив «нарушения международного гуманитарного права чеченскими боевиками»^[26], не только явно ставит происходящее в контекст гуманитарного права, но и признает боевиков стороной в конфликте^[27].

На территории ЧР номинально существуют и действуют де-факто две системы государственной власти и управления. Суверенитет Чечни был в одностороннем порядке провозглашен 1 ноября 1991 г. указом президента Д. Дудаева, международным сообществом республика признана не была. Попытка федерального центра решить проблему чеченского сепаратизма силой, предпринятая в 1994 г., привела к кровопролитному вооруженному конфликту. 31 августа 1996 г. стороны подписали в г. Хаса­вюрте мирные соглашения, предусматривавшие определение статуса Чечни в ходе переговоров в течение пяти лет, был установлен принцип «отложенного статуса». 12 мая 1997 г. президентами Б. Ель­циным и А. Мас­хадовым^[28] был подписан «Договор о мире и принципах взаимоотношений между Российской Федерацией и Чеченской Республикой Ичкерия». В статьях 1, 2 договора зафиксированы обязательства сторон «навсегда отказаться от применения и угрозы применения силы при решении любых спорных вопросов» и «строить свои отношения в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права».

Но ситуация с правами человека в Чеченской Республике с 1997 г. неуклонно ухудшалась. После вторжения в августе 1999 г. отрядов экстремистов в Республику Дагестан федеральная власть не только могла, но и должна была применить силу для защиты своих граждан. Однако вопрос о статусе Чеченской Республики не мог быть решен силой: соглашения 1996—1997 гг. не были денонсированы властями РФ или признаны недействительными Конституционным судом. Россия не имела права отказываться от соблюдения этих соглашений. Тем не менее федеральная власть исключала саму возможность диалога — вопрос о статусе Чечни полагался автоматически решенным в пользу Российской Федерации.

Существенные ограничения прав человека, введенные властями РФ в Чечне, не обосновы­вались ни объявлением чрезвычайного положения, ни соответствующим уведомлением структур ООН (как того требует МПГПП), ни выполнением процедуры «отступления» (как того требует Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод), ни заблаговременным информированием структур Совета Европы. Более того, происходили массовые нарушения тех основных прав, которые не могут быть ограничены при любых условиях.

*  *  *

Действовавший в 1999 г., на момент начала вооруженного конфликта, Закон «О чрезвы­чайном положении» 1991 г. не был применен (как и во время первой чеченской войны 1994—1996 гг.), хотя в обоснование начала «контртеррористической операции» федеральная власть приводила обстоятельства, изложенные в п. «а» ст. 4 Закона^[29].

Закон не был использован по прагматическим соображениям. Во-пер­вых, он не предусматривает привлечения армии, допуская использование только внутренних войск МВД^[30]. Во-вторых, в 1999 г. исполнительная власть не была уверена, что указ о ЧП будет утвержден Советом Федерации, как того требует российское законодательство^[31]. В-треть­их, власти не желали парламентского контроля за действиями в регионе. Наконец, в-четвертых, в ст. 8, 17, 18 и др. Закона «О чрезвычайном положении» был четко и последовательно представлен правовой режим ЧП: необходимость точного указания государственных органов, ответственных за осуществление соответствующих мероприятий; изложение в Указе перечня чрезвычайных мер, исчерпывающего списка временных ограничений прав и свобод граждан. Закон устанавливал гарантии прав граждан и механизмы их защиты^[32]. Все это, безусловно, связывало руки федеральным силовым структурам и ограничивало возможный произвол.

Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», принятый 30 мая 2001 г., значительно расширил полномочия силовых структур и сузил возможности парламентского и иного контроля. Однако новый закон также не был применен, поскольку и эти расширенные правовые рамки все равно могли ограничить свободу действия «силовиков».

Возможность законного ограничения прав граждан на большой территории и на длительное время предусмотрена также ст. 19 Закона РФ «Об обороне» в случае введения военного положения. В соответствии со ст. 87 Конституции РФ, оно вводится Президентом с незамедлительным сообщением Совету Федерации и Государственной Думе. Закон «Об обороне» требует, чтобы соответствующий указ был утвержден Советом Федерации, т. е. предполагается парламентский контроль, которого исполнительная власть стремится избежать.

Единственная возможная в рамках российского законодательства трактовка применения Вооруженных Сил в Чечне — на основании ст. 7 Закона «О борьбе с терроризмом» (от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ), позволяющей привлекать Министерство обороны к участию в «контртеррористической операции», и ст. 10 Закона «Об обороне». Согласно последней, Президент РФ был обязан руководствоваться пп. 3 п. 1 ст. 5 Закона: издать указ и передать его на утверждение в Совет Федерации. Подобный указ не мог не повлечь ограничение прав граждан, он подлежал обязательному опубликованию^[33]  — однако длительное время указ не был обнародован^[34].

Использование властями Российской Федерации Закона «О борьбе с терроризмом» и режима «контртеррористической операции» было в августе 1999 г. обусловлено исключительно желанием задействовать в ходе конфликта в Чеченской Республике вооруженные силы в обход парламентского контроля^[35].

*  *  *

Длительные широкомасштабные войсковые операции, массированные и неизбирательные бомбардировки и обстрелы, повальные несанкционированные обыски жилищ, массовые неизбирательные задержания, помещение задержанных в незаконные места содержания, жестокое обращение, пытки и внесудебные казни стали возможны в результате заложенной в законе возможности его произвольного и расширительного толкования. Закон «О борьбе с терроризмом» также подвергался критике со стороны Совета Европы из-за его несоответствия европейским стан­дартам и в связи с заложенной в нем возможностью нарушений прав человека.

Тем не менее Закон «О борьбе с терроризмом» применяется уже четвертый год на территории в 15 тыс. км2, хотя он предназначен для регулирования локального и кратковременного применения силы там, где требуется немедленная реакция, и нет времени для санкции парламента. Закон, по сути, восходит к «правилу горячего следа»: при преследовании преступника, если он скрылся в здании, полиция может немедленно войти туда без специальной на то санкции, нарушая тем самым habeas corpus. Распространение закона в пространстве (15 тыс. км2) и во времени (четыре года) отрывает следствие (действия силовых структур) от причины (действий террористов), по сути, сделав эту причину необязательной. Силовым структурам были предоставлены широчайшие полномочия — при отсутствии какой-либо нормативной базы для контроля и регулирования использования этих полномочий. Это сегодня признает, в частности, военная прокуратура.

Применяя Закон «О борьбе с терроризмом» и установление режима «контртеррористической операции» для ограничения прав человека в зо­не вооруженного конфликта в Чеченской Республике, власти Российской Федерации сознательно создали правовой вакуум, который заполняет правоприменительная практика, основанная на произвольном толковании законодательства, а зачастую на сознательном нарушении зако­нов. Итогом этого «юридического эксперимента» стали массовые наруше­ния прав человека.

В 2001—2002 гг. руководство федеральных силовых структур, как Объединенной группировки войск (ОГВ) на Северном Кавказе, так и федерального уровня, выпустило ряд распорядительных документов, направленных на улучшение ситуации с правами человека и предотвращение тяжких преступлений против личности в зоне вооруженного конфликта. Поводом для издания этих распорядительных документов стали не преступления как таковые, а их широкая огласка и реакция международного сообщества. В период действия этих документов ситуация с правами человека в целом не улучшилась: число «зачисток» уменьшилось, но количество «исчезновений» людей возросло.

24 мая 2001 г. командующий ОГВ В. Молтенской подписал приказ № 145 «О мерах по повышению активности местных органов власти, населения, правоохранительных органов РФ и эффективности специальных мероприятий в населенных пунктах по выявлению и задержанию главарей и членов бандформирований на территории Чеченской Республики». Спустя два месяца Генеральный прокурор РФ В. Устинов издал приказ № 46 «Об усилении надзора за соблюдением прав граждан при проведении проверок их регистрации по месту жительства и по месту пребывания в Чеченской Республике». 27 марта 2002 г. командующий ОГВ В. Молтенской издал приказ № 80 «О ме­рах по повышению активности местных органов власти, населения, правоохранительных органов РФ в борьбе с нарушениями законности, об ответственности должностных лиц за нарушения законности и правопорядка при проведении специальных операций и адресных мероприятий в населенных пунктах Чеченской Республики».

Нельзя не согласиться с формулировками приказа № 80:

«Анализ служебно-боевой деятельности свидетельствует о том, что продолжают иметь место факты противоправных действий военнослужащих федеральных сил по отношению к гражданскому населению.

По жалобам граждан и руководителей органов местного самоуправления неоднократно проводились служебные расследования и прокурорские проверки, в ходе которых вскрывались факты мародерства, оскорблений, грубости и превышения должностных полномочий со стороны военнослужащих федеральных сил.

Случаи противоправных действий военнослужащих по отношению к гражданскому населению оказывают чрезвычайно негативное воздействие на процесс стабилизации обстановки в республике, сводят на нет усилия командования по обеспечению безопасности, правопорядка и благоприятных условий для возрождения социально-экономической жизни. Более того, они ведут к разжиганию антироссийских настроений и дают лидерам НВФ [незаконных вооруженных формирований — Ред.] дополнительные возможности для пополнения рядов бандформирований новыми членами и пособниками.

Становясь достоянием гласности, эти факты эффективно используются лидерами бандформирований, их пособниками… для дискредитации руководства России, командования группировки войск, военнослужащих, которые принимают участие в контртеррористической операции, служат питательной почвой для ведения информационной войны против России…»

* * *

Изложенные в п. 35 Пятого периодического доклада ссылки на положения российского законодательства не имеют отношения к реальной правоприменительной практике.

В ситуации де-факто введенного чрезвычайного положения силовые структуры Российской Федерации сознательно грубо и массово нарушают положения статей, перечисленных в п. 2 ст. 4 МПГПП. Размах этих нарушений таков, что в полном объеме они не могут быть описаны в настоящем докладе.

О нарушении ст. 6 (право на жизнь) и 7 (запрет пыток) говорится в главе «Право на жизнь». Описанная там деятельность «эскадронов смерти»^[36] нарушает также положения ст. 16 МПГПП, ибо оказавшиеся в неофициальных секретных тюрьмах люди полностью лишаются правосубъектности.

О нарушении ст. 8 (запрет рабства и работорговли) говорится в соответствующей главе. Отметим здесь, что похищения людей с целью получения выкупа, ставшие одним из основных поводов для начала в Чечне «контртеррористической операции», в результате приобрели размах едва ли не больший. Отличие в том, что осуществляются похищения теперь не только бандитами и террористами, но и представителями федеральных силовых структур: за взятку родственники нередко могут добиться освобождения задержанного или получить тело убитого члена семьи.

Отдельно остановимся на соблюдении в зоне вооруженного конфликта ст. 15 МПГПП («никто не может быть признан виновным в совершении какого-либо уголовного преступления… которое… в момент его совершения… не являлось уголовным преступлением»). Отмеченная выше подмена понятий («сепаратизма» на «терроризм») при определении целей федеральной стороны в вооруженном конфликте получила развитие при предъявлении обвинений лидерам, сотрудникам выборных органов и административных структур Чеченской Республики Ичкерия. Президент ЧРИ А. Масхадов, с которым в 1997 г. в Кремле был подписан договор, по версии российской прокуратуры, в тот момент был «главарем вооруженного мятежа» и «террористом»^[37]. Как показывает практика, подобное обвинение может коснуться многих участников военных и административных структур сепаратистской Ичкерии, в т. ч., официально амнистированных, многие из которых «исчезли» в Чечне.

* * *

Значение «контртеррористической операции», проводившейся в 1999—2003 гг. в Чеченской Республике, далеко выходит за ее границы. Опыт последовательного и сознательного выведения ситуации за рамки права за это время был воспринят многими сотнями тысяч сотрудников российских силовых структур, побывавших в зоне вооруженного конфликта. Это позволяет прогнозировать введение явочным порядком ограничения прав человека в России в целом.

Статья 6

1. Право на жизнь есть неотъемлемое право каждого человека. Это право охраняется законом. Никто не может быть произвольно лишен жизни.

2. В странах, которые не отменили смертной казни, смертные приговоры могут выноситься только за самые тяжкие преступления в соответствии с законом, который действовал во время совершения преступления и который не противоречит постановлениям настоящего Пакта и Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него. Это наказание может быть осуществлено только во исполнение окончательного приговора, вынесенного компетентным судом.

3. Когда лишение жизни составляет преступление геноцида, следует иметь в виду, что ничто в настоящей статье не дает участвующим в настоящем Пакте Государствам права каким бы то ни было путем отступать от любых обязательств, принятых согласно постановлениям Конвенции о предупреждении преступления геноцида и наказании за него.

4. Каждый, кто приговорен к смертной казни, имеет право просить о помиловании или о смягчении приговора. Амнистия, помилование или замена смертного приговора могут быть дарованы во всех случаях.

5. Смертный приговор не выносится за преступления, совершенные лицами моложе восемнадцати лет, и не приводится в исполнение в отношении беременных женщин.

6. Ничто в настоящей статье не может служить основанием для отсрочки или недопущения отмены смертной казни каким-либо участвующим в настоящем Пакте Государством.

Несомненно, наиболее значащими и знаковыми для России в контексте ст. 6 МПГПП являются две чеченские войны — 1994—1996 гг. и начавшаяся в 1999 г.^[38]

В п. 47 Пятого периодического доклада РФ сказано, что «в связи с п. 25, 28 и 30 замечаний Комитета по правам человека следует отметить, что одним из основных принципов проведения контртеррористических мероприятий в Чеченской Республике является соразмерность применения средств поражения, обусловленная крайней необходимостью пресечения преступной деятельности участников незаконных вооруженных формирований в соответствии с требованиями Федерального закона «О борьбе с терроризмом» и иными законодательными актами Российской Федерации». По нашему мнению, это утверждение не соответствует действительности, поскольку не может быть и речи ни о «соразмерности», ни о «соответствии законам».

Непрекращающийся вооруженный конфликт сопряжен с массовыми нарушениями прав человека. Кроме того, отметим, что через командировки в зону вооруженного конфликта проходит практически весь личный состав силовых структур Российской Федерации, обмениваясь там опытом бесконтрольного, безнаказанного, не ограниченного законом насилия, опытом, который затем неизбежно будет перенесен на остальную территорию России.

Общее число погибших гражданских лиц оценивается следующим образом: до 50 тыс. в первую войну^[39] и от 10 до 20 тыс. во вторую^[40]. Причем официальные данные опираются на оценки правозащитных организаций, поскольку государственные структуры таких подсчетов не вели.

В ходе как первой, так и второй чеченской войн Российская Федерация сознательно и последовательно выводила ситуацию в регионе из контекста норм национального и международного права, которые ограничивали бы применение государством силы и защищали права граждан (подробнее см. комментарий к статье 4) и прежде всего — право на жизнь. В регионе не только не было введено чрезвычайное либо военное положение, не только не были соблюдены процедуры «отступления», предусмотренные Международным пактом о гражданских и политических правах и Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Российская Федерация выводила события из контекста гуманитарного права: общей для всех Женевских конвенций ст. 3 и Второго дополнительного протокола к Женевским конвенциям, вопреки очевидности отрицая само наличие в Чечне вооруженного конфликта. Вместо этого в первую войну говорилось о «разоружении бандформирований» (т. е. о полицейской операции, но без какого-либо правового обоснования введенного де-факто чрезвычайного положения), а во вторую — о «контртеррористической операции». Формально использовался Закон «О борьбе с терроризмом», истолкованный, впрочем, расширительно и произвольно (см. комментарий к ст. 4 настоящего доклада). Этот введенный в правило правовой нигилизм стал одной из причин массовой гибели гражданского населения.

* * *

Более половины жертв первой чеченской войны — от 25 до 29 тыс. человек — погибли в г. Грозном в ходе штурма города федеральными силами в декабре 1994 — январе 1995 г.^[41] Как отметили наблюдатели, впервые со Второй мировой войны был превращен в руины крупный европейский город. В период активных боевых действий в ходе второй чеченской войны с осени 1999 г. по весну 2000 г. большинство погибших (от 6,5 до 10,5 тыс. человек) стали жертвами массированных и неизбирательных обстрелов и бомбардировок^[42].

Наиболее известный эпизод — обстрел 21 сентября 1999 г. центра г. Грозного тактическими ракетами с кассетными боевыми частями, снаряженными шариковыми бомбами — оружием принципиально неизбирательного действия, предназначенным для поражения живой силы на больших (несколько гектаров) площадях.

Федеральное командование пыталось воспрепятствовать выходу гражданского населения из зон боевых действий. Так, 25 сентября 1999 г. приказом генерала В. Шаманова, командующего группировкой федеральных сил «Запад», был воспрещен выход жителей Чеченской Республики на территорию сопредельных субъектов Российской Федерации^[43]. Не были организованы «гуманитарные коридоры» для выхода людей, артиллерия и авиация наносили удары по дорогам. Так были расстреляны колонны беженцев на трассе Ростов—Баку в районе с. Шаами-Юрт, в результате чего погибли десятки человек^[44]. Эти беженцы скопились на дороге после объявления о том, что в этот день на перекрытой неделей ранее границе с Ингушетией будет открыт пропускной пункт.

Отметим, что ни по одному из эпизодов массированного и неизбирательного применения силы, повлекшего гибель гражданского населения, виновные не понесли наказания.

* * *

Преднамеренные нападения на гражданское население однозначно запрещены Вторым дополнительным протоколом к Женевским конвенциям^[45].

По мере того как федеральные силы устанавливали контроль над территорией Чеченской Республики, появились сообщения о нападениях военнослужащих федеральных сил на гражданских лиц, что повлекло массовые жертвы среди мирного населения (с. Алхан-Юрт в декабре 1999 г., в Старопромысловском районе г. Грозного в январе^[46] и в пос. Но­вые Алды в феврале 2000 г.)^[47].

Мы не можем утверждать, были ли эти преднамеренные нападения на гражданских лиц «эксцессами исполнителя» или санкционированы вышестоящим командованием, поскольку ни по одному из перечисленных эпизодов расследование не было доведено до конца, а виновные не понесли наказания^[48].

Также ничего не известно о результатах расследований фактов захвата заложников в с. Самашки в ходе штурма в апреле 1996 г. и использования гражданского населения в качестве «живого щита» в 9-й городской больнице г. Грозного в ходе боев в городе в августе 1996 г.^[49] Однако, безусловно, эти действия были санкционированы вышестоящим командованием.

Несмотря на то, что активные боевые действия в Чеченской Республике закончились весной 2000 г., продолжается гибель гражданского населения: только за 2002 г., по официальным данным МВД, погибли 1132 гражданских лица, большинство из которых убито представителями федеральных силовых структур^[50].

* * *

В ходе второй чеченской войны массовый характер приняли исчезновения людей, задержанных сотрудниками федеральных силовых структур. Исчезали люди, задержанные в районах боевых действий и доставленные в расположение воинских частей. Исчезали задержанные в ходе «зачисток» населенных пунктов. Исчезают люди, которых по ночам увозят приезжающие на бронетранспортерах вооруженные сотрудники федеральных силовых структур в масках. Во всех официальных органах отрицают свою причастность к задержаниям. Иногда родственники потом находят тела исчезнувших со следами жестоких пыток и насильственной смерти. Чтобы исключить опознание, зачастую тела взрывают. В тех случаях, когда удается проследить судьбу задержанных, выясняется, что их отвозили в расположение воинских частей, в комендатуры и т. п. Там их допрашивали, некоторое время содержали, а затем уничтожали. Силовые структуры, действующие вне норм права, совершающие незаконные задержания, «форсированный допрос» и внесудебные казни, нередко называют «эскадронами смерти»^[51]. В данном случае речь также идет не об «эксцессах исполнителя», но о системе. Свидетельства координации работы «эскадронов смерти» по понятным причинам получить значительно сложнее: это звено остается «черным ящиком», существование которого, тем не менее, можно считать установленным. Тела людей, задержанных в разное время в разных местах, нередко находят потом в одном захоронении. Т. е. существуют некоторая система мест содержания и структура, координирующая дознание и определяющая дальнейшую судьбу задержанных^[52].

По официальным оценкам, исчезли от 1663 (сведения российской прокуратуры)^[53], до 2800 и более (сведения Комиссии по розыску пропавших без вести при правительстве Чечни) людей^[54].

* * *

Следствием двух чеченских войн в России стали несколько масштабных террористических актов с захватом заложников — в г. Буден­новске (Ставропольский край) 14 июня 1995 г., в Республике Дагестан 9 января 1996 г. и в г. Москве в Театральном центре на Дубровке 23 октября 2002 г.

Можно констатировать, что во всех трех случаях приоритетной задачей правительственных сил было не спасение заложников, а уничтожение террористов. В ходе пресечения террористических актов с захватом заложников изначально действует установка на штурм, на силовое решение проблемы. Следствием этого является отказ от переговоров как действенного средства: переговоры только маскируют подготовку к штурму и позволяют тянуть время.

Например, в ходе штурма Театрального центра на Дубровке в г. Москве 26 октября 2002 г. было использовано средство принципиально неизбирательного воздействия — газообразное вещество. Газ обездвижил террористов, не дав им возможности привести в действие ни одного из многочисленных взрывных устройств. Газ действовал на всех находившихся в зале Театрального центра, однако заложники оказались существенно более уязвимыми, чем террористы, поскольку более двух суток пребывали практически без пищи, без воды, без движения. В большом зале невозможно было обеспечить равномерное перемешивание газа, поэтому возникли зоны высокой концентрации, в которых газ оказал на заложников недопустимо большее воздействие.

После проникновения спецназа в зрительный зал Театрального центра и уничтожения всех террористов оказалось, что оперативный штаб не смог в полной мере обеспечить своевременную эвакуацию заложников. Планомерная эвакуация началась лишь через 110 минут, а в больницы заложники начали поступать через 170 минут после начала действия газа. Всего умерли 129 заложников, около трех четвертей — до момента выноса из здания, четверть — в процессе их транспортировки в больницы.

В заключение отметим, что, согласно Закону «О борьбе с терроризмом», участники контртеррористической операции выводятся из-под ответственности в случае причинения вреда гражданским лицам.

* * *

Следует отметить, что государство не ставило первоочередной целью защиту не только гражданского населения, но также и военнослужащих и сотрудников иных силовых структур. Так, в ходе первой чеченской войны потери убитыми составили около 6000 военнослужащих, большая часть из которых приходится на бои в г. Грозном зимой 1994—95 г. и в августе 1996 г.^[55] Ответственные за массовую гибель военнослужащих не были привлечены к суду — их, по сути, не искали. Генерал А. Кваш­нин, планировавший штурм Грозного зимой 1994—95 г. и командовавший федеральной группировкой, затем занял должность начальника Генерального штаба РФ. Генерал К. Пуликовский, в ходе штурма командовавший практически полностью уничтоженной группировкой, в августе 1996 г. возглавил Объединенную группировку войск, а в 2000 г. стал полномочным представителем Президента России на Дальнем Востоке.

Неудивительно, что жизнь военнослужащих не защищена также и в «мирное время» — только в 2002 г., по официальным данным, вне вооруженных конфликтов погибли 535 военнослужащих российской армии.

* * *

Анализ дел, поступающих в Центр содействия международной защите (далее — Центр), показывает, что Российская Федерация допускает нарушение ст. 6 МПГПП и не выполняет своих обязательств по обеспечению права на жизнь. Совершенные убийства не повлекли надлежащего расследования и наказания виновных в силу бездействия властей. Так, 12 июля 1993 г. Д. Мачавариани был обнаружен в г. Москве со следами насильственной смерти, но уголовное дело не было возбуждено и никакого расследования не проводилось. Многочисленные многолетние обращения вдовы в правоохранительные органы оказались безрезультатными. Центр несколько лет состоял в переписке с органами милиции и прокуратуры. В силу безрезультатности и этих усилий от имени Н. Ма­чавариани была направлена жалоба о нарушении ст. 6 МПГПП в Комитет по правам человека ООН.

* * *

Комитет изъявил желание узнать о планах Российской Федерации по отмене смертной казни и ратификации Второго факультативного протокола к Пакту. В пятом периодическом доклада Российской Федерации указано: «Уже более шести лет в России действует мораторий на исполнение смертных приговоров, введенный Указом Президента Российской Федерации от 16 мая 1996 года»^[56].

Необходимо отметить, что вышеупомянутый Указ Президента обязал Правительство разработать законопроект о ратификации Шестого протокола к Европейской Конвенции прав человека и основных свобод, рекомендовал законодателю сократить число преступлений, за совершение которых может быть применена смертная казнь, а так же требовал от прокуратуры и соответствующих министерств и ведомств гуманно обращаться с приговоренными к смертной казни. Мораторий на назначение и исполнение смертной казни в Указе вообще не упоминался. Несмотря на то, что фактически с 1996 г. смертная казнь не применялась, правовое основание для моратория было создано только в 1999 г. 1 февраля 1999 Конституционный Суд РФ пояснил, что из смысла ст. 19, 20, 46 и 120 Конституции следует, что смертная казнь на может назначаться до того момента, пока право на судебное разбирательство с участием суда присяжных не будет гарантировано каждому на всей территории России^[57]. Это означает, что как только суды присяжных будут созданы во всех регионах РФ, назначение смертной казни потеряет свой антиконституционный характер и, следовательно, исчезнет правовое основание моратория.

Необходимо отметить, что ратификация РФ Второго факультативного протокола к Пакту, равно как и Шестого протокола к Европейской Конвенции прав человека и основных свобод, вряд ли предвидится в ближайшем будущем. Позиция законодательной власти по этому вопросу была четко выражена в Послании Государственной Думы Президенту от 15 февраля 2002 г. Подавляющее большинство парламентариев^[58], ссылаясь на общую социальную нестабильность, рост преступности и неэффективность судебных и правоохранительных органов, указали, что отмена смертной казни и ратификация Шестого протокола к Европейской Конвенции противоречит национальным интересам. С целью прекращения моратория, установленного Конституционным Судом, российские парламентарии потребовали от Президента как можно скорее разработать законопроект о создании суда присяжных в оставшихся регионах России.

Указанный законопроект был подготовлен и 12 декабря 2002 г. Принят Государственной Думой. Принятый закон предполагает создание судов присяжных во всех регионах России к 2007 г. К настоящему моменту суды присяжных созданы в 83 регионах РФ. В 2007 г., когда суды присяжных появятся в оставшихся 5 регионах, назначение и исполнение смертной казни станет возможным.

Необходимо отметить, что существование моратория, компенсируется не только распространенной практикой внесудебных казней в зоне вооруженного конфликта в Чеченской Республике, но и тяжелыми условиями содержания осужденных на пожизненное заключение. Так, двое из осужденных организаторов террористического акта в Дагестане в январе 1996 г., С. Радуев и Т. Атгиреев, умерли в местах заключения менее чем через год после вынесения приговора.

В целом, в Российской Федерации отмечаются многочисленные факты смерти в пенитенциарных учреждениях не только тех заключенных, которые осуждены пожизненно. В ряде случаев это следствие невыносимых условий содержания и неоказания необходимой медицинской помощи заключенным. Имеются факты смерти при невыясненных обстоятельствах при наличии следов телесных повреждений. В этих случаях функции органа дознания выполняют представители администрации пенитенциарного учреждения, что приводит к неэффективности расследования причин смерти. При этом не все родственники погибших настаивают на возбуждении уголовного дела и проведении эффективного расследования. По делу В. Ланцова, чьи родственники настаивали на проведении надлежащего расследования, власти не выполнили своих обязательств по ст. 6 МПГПП (дело Ланцова было рассмотрено КПЧ ООН).

* * *