ОТЧЕТ
О НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ РАБОТЕ

“Принципы деятельности и организационная структура единой системы ГФК в Российской Федерации” в части разработки методики диагностирования коррупциогенности законодательства

(Шифр “ГФК – 4.2.2.”)

Руководитель временного

творческого коллектива Э.В.Талапина

Москва, 2003

СОДЕРЖАНИЕ

СПИСОК ИСПОЛНИТЕЛЕЙ……………………………………………….3

РЕФЕРАТ……………………………………………………………………...4

ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………...5

ОСНОВНАЯ ЧАСТЬ………………………………………………………..6

1. Разработка методики диагностирования коррупциогенности законодательства и законодательного процесса…………………….6
2. Разработка предложений по юридическим и практическим

решениям, связанным с организацией системы мониторинга коррупциогенности законодательства как составной части

профилактики нарушений в финансово-бюджетной сфере……….16

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………...32

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ………………………34

СПИСОК ИСПОЛНИТЕЛЕЙ

Руководитель временного творческого коллектива,

кандидат юридических наук Э.В.Талапина

Доктор юридических наук,

профессор Ю.А.Тихомиров

РЕФЕРАТ

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: МОНИТОРИНГ, КОРРУПЦИОГЕННОСТЬ, ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ, ПРОФИЛАКТИКА, КРИТЕРИИ КОРРУПЦИОГЕННОСТИ

Объектом исследования являются нормативно-правовые акты и информация о деятельности государственных органов, депутатов и государственных служащих.

Цель исследования – посредством анализа положений законодательных актов о борьбе с коррупцией, правил законодательного процесса выработать методику диагностирования коррупциогенности законодательства и законодательного процесса, разработать предложения по организации мониторинга коррупциогенности законодательства.

Метод исследования – анализ нормативных правовых актов и проектов федеральных законов, научной юридической литературы, социологических опросов.

В результате исследования выработаны критерии коррупциогенности действующего законодательства и проектов законов, проведена их систематизация и разработана методика диагностирования коррупциогенности законодательства. Высказаны предложения по организации системы мониторинга коррупциогенности законодательства на основе предложенной методики, рассмотрен ряд возможных юридических и организационных мер.

Сделанные предложения могут быть использованы в законотворческой работе, в практике Счетной палаты РФ и других контрольных органов, в деятельности Правительства РФ, федеральных министерств и иных органов исполнительной власти.

ВВЕДЕНИЕ

Тема исследования – “Разработка предложений по организации системы мониторинга коррупциогенности законодательства как составной части профилактики нарушений в финансово-бюджетной сфере”.

В результате проведенной работы исследованы вопросы коррупциогенности законодательства и разработана Методика диагностирования коррупциогенности законодательства и законодательного процесса. Данная Методика может стать основой системы мониторинга коррупциогенности законодательства, проводимого в ходе деятельности Счетной палаты РФ и других органов финансового контроля, а также аппарата Государственной Думы РФ. Организованная таким образом работа носит ярко выраженный превентивный характер и относится к профилактическим мероприятиям различного рода нарушений в финансово-бюджетной сфере.

Организация системы мониторинга потребует решения ряда проблем организационного и юридического порядка, внесения изменений в действующие нормативные правовые акты, принятия новых законодательных актов. В этой связи проанализирован статус органов финансового контроля за рубежом с целью отбора полезных положений, которые могут быть использованы в российской практике.

В процессе исследования изучена необходимая юридическая литература, действующие нормативные правовые акты и законопроекты в данной сфере, использованы статистические сведения.

Отчет подготовлен временным творческим коллективом в составе доктора юридических наук, профессора Ю.А.Тихомирова и кандидата юридических наук Э.В.Талапиной.

I. Разработка методики диагностирования коррупциогенности законодательства и законодательного процесса

1. Цель Методики - дать юридические характеристики коррупции в сфере законодательства, определить систему правового регулирования в области борьбы с коррупцией и обосновать средства анализа, выявления и устранения явлений коррупциогенности на всех этапах подготовки, принятия и реализации законов.

2. Решение задачи обоснованного использования финансовых, материальных и иных ресурсов страны требует установления эффективного государственного финансового контроля. В механизме контроля важное место должен занимать анализ коррупциогенности законодательства. Долгое время данное явление почти не подвергалось изучению и принятию мер по его преодолению. Между тем, его корни следует искать и в коррупциогенности законов, поскольку в них легализуется статус и последующая деятельность органов публичной власти, должностных лиц и служащих, представителей юридических лиц. К сожалению, в юридической практике допускается много ошибок и нарушений законности, порождающих или способствующих явлениям коррупциогенности в законодательстве. Можно обнаружить немало неверных юридических решений, связанных с отсутствием или путаницей нормативных понятий, с нечетким определением статуса юридических лиц и граждан, отсутствие процедур деятельности государственных органов, организаций и служащих, дублированием правовых норм различных актов. Приведем типичные иллюстрации.

Такие факты обнаруживаются в процессе разработки законопроектов. Например, при подготовке проекта ФЗ о связи отмечались его серьезные недостатки, связанные с недооценкой публичных интересов. Создавалось впечатление, что проект готовился не для страны, а для конкретного министерства. Его статьи либо противоречат ранее принятым федеральным законам, либо основным положениям Конституции, о чем говорилось в заключении Президента РФ. Были и прямые предпосылки для возможных злоупотреблений. Законопроект не предусматривал возможность аннулирования лицензий в области связи в судебном порядке, хотя в иных сферах применяется именно такая практика. Это дает неограниченные полномочия чиновникам Минсвязи, которые могут волевым решением отозвать лицензию того или иного оператора. “Свои” операторы могут получать дополнительные льготы.

В действующих законах не вполне удачны некоторые формулировки. Таковы статьи 28 и 29 Земельного кодекса РФ о приобретении прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности. Наделение исполнительных органов правом принимать решения не сопровождается установлением соответствующей процедуры, видов документов, сроков рассмотрения, порядком совершения действий. Такой правовой вакуум облегчает возможность злоупотреблений со стороны должностных лиц и иных работников. Типичной иллюстрацией служит информация о незаконном оформлении рядом компаний права собственности на земли ЗАО “Московский конный завод №1”^[1].

В ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ” установление полномочий государственных органов по распоряжению собственностью, по формированию и использованию резервных фондов и т.п. не сопровождается введением процедур принятия решений по важнейшим социально-экономическим вопросам. П.3 ст.26.9 о временной финансовой администрации мог бы содержать более детальную процедуру ее введения, деятельности и прекращения.

Приводимая ниже таблица дает картину возможных коррупционных проявлений действия законодательных норм.

В законе	Последствия
1. Нечеткое определение сферы действия закона	1. Хаос регулирования и деятельности. Ложные интересы
2. Плохое определение полномочий и взаимоотношений органа	2. Возможность произвольных действий и партнерских связей
3. Расплывчатая характеристика прав, обязанностей и ответственности госслужащего	3. Простор для нелегальных действий
4. Неясный статус организации, предприятия	4. Произвольные виды деятельности
5. Отсутствие процедур деятельности	5. Расширение сферы усмотрения и отсутствие стабильных режимов работы
6. Отсутствие процедур принятия решений	6. Возможность непринятия решений, принятия “выгодных” решений
7. Нечеткость или отсутствие процедур: а) решения финансовых вопросов, б) распределения материальных средств	7. Возможность злоупотреблений, нанесения материального ущерба
8. Коллизии актов и норм применительно к одному вопросу	8. Путаница действий и нарушения законности
9. Плохая юридическая техника (в актах)	9. Простор для произвольных толкований и действий
10. Слабость или отсутствие контроля	10. Безнаказанность и отсутствие обратной связи
11. Отступление от норм Конституции и кодексов	11. Нарушение иерархии правовых актов и норм

К наиболее типичным положениям в законодательных актах, способствующим коррупции, можно отнести следующие:

1) Ошибки в определении компетенции государственного органа:

а) определение полномочий государственного органа по формуле “может”, а не “обязан”;

б) нечеткие формулировки условий реагирования государственного органа на действия (бездействие) хозяйствующих субъектов;

в) отсутствие сроков и процедур действий органа и государственных служащих;

г) альтернативные полномочия государственного органа, расширяющие диапазон административного усмотрения;

д) возможность самостоятельного определения своих полномочий и совершения действий.

2) Неверный выбор предмета правого регулирования и формы правового акта.

3) Искажение норм Конституции РФ и федеральных законов.

4) Отсутствие правил подготовки, принятия и выполнения ведомственных и локальных актов.

5) Отсутствие конкурсных процедур отбора претендентов, заявителей и пр.

6) Параллельные и дублирующие компетенции различных государственных органов, совместность их действий без определения последовательности их совершения.

7) Отсутствие контроля за действиями государственного органа.

8) Наличие общих формулировок об ответственности должностных лиц, без определения оснований ответственности, состава правонарушения и мер ответственности.

9) Отсутствие норм об ответственности подведомственных (подконтрольных) организаций за невыполнение требований государственного органа о предоставлении информации (нет ссылок на КоАП, его общие (ст.19.7) или специальные нормы (ст.13.19, 15.6)).

10) Отсутствие либо нечеткая связь закона с другими федеральными законами, в частности, устанавливающими антикоррупционные принципы и требования.

В целом к факторам, способствующим коррупции, можно отнести:

1. недостаточность правовой базы борьбы с коррупцией и ряда важных федеральных законов;
2. отсутствие налаженной системы электронного управления как внутри ведомства и нескольких ведомств (Интранет), так и в отношениях с гражданами и юридическими лицами (Интернет);
3. слабая антикоррупционная превенция законодательства (отсутствие антикоррупционных принципов, связи с общими служебными принципами в отраслевых законах);
4. отсутствие понятия “коррупция” в уголовном законодательстве. Возможно признание коррупции как обстоятельства, отягчающего вину, или включение ее в квалифицирующие признаки других уголовных преступлений (злоупотребление служебным положением и др.);
5. неразработанность института дисциплинарной ответственности государственных служащих;
6. пассивность специальных структур по предупреждению коррупции и борьбе с ее проявлениями, действующих внутри государственных органов либо самостоятельно;
7. отсутствие запрета на переход на работу в подведомственные коммерческие организации в течение 2-3 лет после оставления государственной службы.

Нужно иметь в виду и особое коррупциогенное значение некоторых сфер правового регулирования. Так, к коррупции в бюджетной сфере часто относят:

1. осуществление расходов бюджета не на конкурсной основе;
2. неравномерность исполнения различных расходных статей бюджета, обладающих формально одинаковой степенью защищенности;
3. предоставление непредусмотренных бюджетных ссуд;
4. размещение средств бюджета в коммерческих банках;
5. исполнение бюджета в форме взаимозачетов, погашения ценных бумаг, в натуральной форме, при которой чиновник по своему усмотрению определяет формы исполнения взаимных обязательств по бюджеты, а также курс, по которому принимаются разнообразные денежные суррогаты;
6. сотрудничество государства с крупными корпорациями, как российскими, так и зарубежными;
7. зарубежная финансовая помощь, предоставляемая через постоянный ограниченный круг государственных чиновников^[2].

3. Коррупция как сложное и комплексное общественное явление и коррупциогенность законодательства как ее разновидность требует формирования принципов правового регулирования в данной сфере. Они не сводятся к введению санкций и их усилению ввиду продолжающегося “вала” коррупции. Такой односторонностью пока, к сожалению, страдает нынешняя стратегия борьбы с коррупцией. Между тем, центр тяжести должен быть перенесен на комплексный подход и сочетание разных средств – юридических, экономических, организационных, воспитательных и др. Их закрепление в законодательстве и умелое использование в процессе реализации законов несомненно принесет больший результат.

С учетом сказанного целесообразно исходить из следующих принципов правового регулирования:

а) формализованное и единообразное понимание коррупции как противоправного нарушения публичных интересов в служебной деятельности, коррупционных действий, коррупциогенности законодательства и ее видов.

Для предотвращения, обнаружения и преодоления коррупциогенности следует использовать следующие критерии:

1. мера юридического дозволения и усмотрения принимать правовые акты и совершать юридические действия;
2. соответствие совершенных юридических действий и принятых актов нормативно установленной компетенции органа, должностного лица;
3. соответствие предоставленных материально-финансовых благ и услуг юридическим и физическим лицам нормам закона;
4. соотношение между нормами закона, актами и действиями по их реализации и фактической реализации;

б) закрепление позитивных правовых условий и средств, создающих гарантии правомерной деятельности органов публичной власти и должностных лиц и исключающих их коррупционные действия (например, четкое определение статуса органа, организации, государственного служащего), побуждающих к эффективной правомерной деятельности (стимулирующая зарплата служащих, система их обеспечения и поощрения);

в) учет негативных объективных и субъективных факторов, которые могут повлиять на содержание публичной деятельности и ее отклонения от нормативно-правовой модели (например, снисходительно отношение к фактам служебных злоупотреблений, низкая зарплата служащих);

г) недопущение деструктивных юридических элементов, которые могут порождать коррупциогенность законодательства (наличие противоречивых актов, правовых пробелов, процедур принятия решений и распределения материально-финансовых средств);

д) применение юридических и иных средств борьбы с коррупциогенными явлениями на всех стадиях подготовки, принятия и реализации законов;

е) установление четких оснований и видов ответственности (дисциплинарной, административной, гражданско-правовой, уголовной), за совершение проступков, ведущих к правонарушениям в сфере служебных отношений, и различных правонарушений;

ж) определение круга лиц, виновных в коррупционных правонарушениях – должностных лиц и государственных служащих, физических и юридических лиц, побуждающих к нарушению публичного интереса, а также соучастников и лиц, допускающих должностное бездействие.

4. Изучение проблемы свидетельствует о противоречивой и разнородной правовой базе в данной сфере. Действуют указы Президента РФ, принятые в разные годы и посвященные борьбе с коррупцией. В ряде федеральных законов косвенно содержатся меры о борьбе с коррупцией. Есть ФЗ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. В положениях о некоторых органах (комитет по финансовому мониторингу и др.) имеются соответствующие правовые нормы. Есть правовые акты о борьбе с коррупцией в субъектах РФ. В то же время нет консолидированного правового акта о борьбе с коррупцией, а применительно к законодательной деятельности отсутствуют соответствующие нормы в регламентах палат Федерального Собрания.

Все это обусловливает необходимость формирования качественно новой правовой базы в данной сфере. В ней можно выделить три нормативно-правовых блока:

а) специально регулирующий, в котором основным будет ФЗ о борьбе с коррупцией, принятый в первом чтении. В нем следует закрепить антикоррупционные критерии в сфере законодательства. В соответс вии с этим законом должны быть скорректированы все действующие законы и иные правовые акты. Необходимо принять ФЗ о финансовом контроле.

б) регламентационные акты, типа ФЗ о системе государственной службы РФ (нужны изменения и дополнения в части закрепления прав, обязанностей и ответственности государственных служащих), ФЗ о муниципальной службе, административных процедур на основе ФЗ об административных процедурах, регламентов палат Федерального Собрания, должностных инструкций всех служащих.

в) правовые акты, предусматривающие санкции за коррупционные действия. Необходимы соответствующие дополнения Уголовного кодекса, КоАП, Трудового кодекса.

Названные нормативно-правовые блоки должны быть строго связаны между собой и обеспечивать системное регулирование в сфере борьбы с коррупцией и коррупциогенностью законодательства.

5. Нужно в полной мере использовать международно-правовые акты в сфере борьбы с коррупцией. Речь идет о конвенции об уголовной ответственности за коррупцию (1999) и конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. И хотя конвенции еще не вступили в силу их подписание Россией позволяет решать три взаимосвязанные задачи. Во-первых, воспринимаются общие понятия и термины, дающие возможность унифицировать правопонимание коррупционных явлений. Коррупция угрожает верховенству закона, демократии и правам человека, подрывает принципы надлежащего государственного управления, равенства и социальной справедливости, моральные устои, затрудняет экономическое развитие. Во-вторых, признание типовых правовых решений, касающихся средств их предотвращения и устранения. В-третьих, полезны механизмы международного сотрудничества в данной сфере.

Следует особо подчеркнуть меры, которые должны быть приняты на национальном уровне в отношении активного и пассивного подкупа национальных публичных должностных лиц, членов национальных публичных собраний, в частном секторе, должностных лиц международных структур, а также злоупотребления влиянием в корыстных целях и отмывания доходов от преступлений, связанных с коррупцией в области бухгалтерского учета. Соответствующие законодательные и иные меры строго ориентируют правотворчество и правоприменение в нашей стране. Речь идет о содержании проекта ФЗ о борьбе с коррупцией, дополнительных составах преступлений в Уголовном кодексе.

В гражданско-правовом аспекте имеется в виду введение эффективных средств правовой защиты лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции. Предусматривается подача исков с целью возмещения нанесенного материального ущерба, упущенной финансовой выгоды и нематериального вреда. Полезно правило, согласно которому любой контракт или его положение, допускающие совершение акта коррупции, не имеют юридической силы. В ГК и ГПК эти меры следует предусмотреть, равно как и процедуры ответственности государства.

6. Для упорядочения процесса подготовки законопроектов надлежит строго руководствоваться Основными требованиями к концепции и разработке проектов федеральных законов, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2001 года. В концепции законопроекта должны быть определены: основные цели и предмет правового регулирования, правовой статус лиц, на которых распространяется действие законопроекта, место будущего закона в системе действующего законодательства, общая характеристика правового регулирования соответствующих общественных отношений с указанием пробелов и противоречий и оценкой правоприменительной практики, социально-экономические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Четко определены составные части проекта технического задания на разработку законопроекта (основание, форма, заказчик, разработчики, примерная структура, этапы работы, порядок финансирования и др.). для предотвращения юридических ошибок, связанных с неправильным использованием юридической техники надлежит применять Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, подготовленные в 2003 году ГГПУ Президента РФ, Правовыми управлениями Аппаратов Правительства РФ, Государственной Думы, Совета Федерации, Министерством юстиции РФ. В них содержатся единообразные правила формирования структуры законопроекта, порядок употребления ссылок, указания официальных источников опубликования, внесения изменений в законодательные акты, подготовки перечня законодательных актов, подлежащих признанию утратившими силу.

7. Важным условием предотвращения коррупционных явлений в правовой сфере является проведение юридической экспертизы законопроектов. Критериями их анализа и оценки могут быть следующие:

а) правильный выбор предмета законодательного регулирования с учетом общественных потребностей и принципов определения законодательной компетенции федерации и ее субъектов (ст.71,72,73 Конституции РФ).

Технико-юридический критерий полноты регулирования предполагает, что закон предусматривает механизм действия каждой нормы. Операционными определениями данного технико-юридического критерия являются:

1. определенность субъектов;
2. определенность прав и обязанностей субъектов;
3. корреспондирование каждому праву обязанности;
4. определенность санкций, применяемых вследствие нарушения нормы;
5. урегулированность всех вопросов, возникающих в ходе реализации нормы^[3] ;

б) обоснованный выбор формы акта с учетом специфики способов законодательного регулирования и водораздела между законом и подзаконным актом;

в) соответствие акта нормам Конституции РФ, ФКЗ и кодексов. Конституционными критериями являются правильное отражение конституционных идей и принципов, использование конституционных понятий и терминов, принятие акта соответствующим органом, правильный выбор формы акта, соблюдение процедуры его принятия и вступления в силу, соблюдение общепризнанных принципов и норм международного права, совпадение содержания норм Конституции и текущего закона;

г) соблюдение правил юридической техники.

8. В процессе реализации законов возникают и изменяются правовые ситуации. В их рамках появляются и коррупционные ситуации. Поэтому полезны рекомендации по анализу, оценке и изменению правовых ситуаций. К средствам анализа ситуации следует отнести:

10. изучение реализации законов:
2. анализ проводимый органами, организациями и бизнесом;
3. самооценка;
4. выявление видов и причин нарушений законов;
5. степень использования юридических, социальных, финансовых и иных средств;
10. анализ осуществления компетенции органа, должностного лица
6. сравнение норм положений, программ и т.п. с фактическими действиями и результатами;
7. степень отклонения;
8. виды нарушений компетенции.

В этих целях используется информация статистическая, тематическая, научно-техническая, социальная, а также статистика обращений в суд, протестов и представлений прокуратуры, материалы проверок.

Анализируются данные о состоянии развития экономической и социальной сфер, и с ними сопоставляются вышеназванные показатели законности. На этой основе изменяются юридические режимы, приостанавливаются и обжалуются правовые акты, меняется порядок использования средств и т.п.

II. Разработка предложений по юридическим и практическим решениям, связанным с организацией системы мониторинга коррупциогенности законодательства как составной части профилактики нарушений в финансово-бюджетной сфере

1. Согласно определениям словарей, мониторинг – постоянное наблюдение за каким-либо процессом с целью выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям. Применительно к правовой сфере, мониторинг имеет задачей наблюдение за тем или иным объектом (в данном случае – законодательным актом), анализ и оценку с целью установления определенных показателей, а также проектирования тенденций. В законодательстве уже разработаны правовые основы учета субъектов предпринимательства, объектов прав (недвижимости, ценных бумаг и т.п.), и содержатся предпосылки для организации их мониторинга. Главное в этом – наличие индикаторов оценки. Однако вопросы мониторинга правовой информации только дискутируются юристами (см. материалы парламентских слушаний “Мониторинг правового поля и правоприменительной практики” в Совете Федерации, 5 декабря 2002 года).

Система мониторинга коррупциогенности законодательства способна охватить как проекты законодательных актов, так и действующие законы. Наиболее очевидна превентивная роль такого мониторинга на стадии законотворчества. Здесь особое значение имеет соблюдение правил законодательной (юридической) техники, которые не исчерпываются, вопреки названию, сугубо техническими моментами. Прежде всего, закон должен преследовать совершенно четкую цель и использовать для ее достижения набор установленных средств. Однако часто недостаточное качество законодательных актов отрицательно сказывается на правоприменительной деятельности. Иногда закон вообще не достигает поставленной цели защиты интересов субъектов в той или иной сфере, о чем свидетельствует следующая таблица.

Защищает ли Закон о банкротстве интересы предприятия?

(в % к числу ответивших в каждой группе)^[4]

	Группы по регионам		Группы по численности			Группы по отраслям					Выборка в целом
	Москва	Другие регионы	До 100 человек вкл.	101-500 человек	Более 500 чел.	Промышленность	Строительство	Торговля и услуги	Транспорт и связь	Финансовый сектор
Скорее, нет	38,9	46,7	39,9	46,1	40,4	40,9	44,4	42,5	54,2	32,3	42,1
Сложно сказать	45,0	41,8	48,4	36,3	44,7	48,8	42,2	41,1	37,5	35,5	43,7
Скорее, да	16,1	11,5	11,8	17,6	14,9	10,2	13,3	16,4	8,3	32,3	14,2
Количество ответивших	180	122	153	102	47	127	45	73	24	31	302

Процесс законотворчества – это особая юридико-проектная деятельность, в которой особое значение имеют правила юридической техники. При формулировке норм из их содержания должны быть ясны ответы на вопросы:

1. при каких реальных условиях и обстоятельствах норма должна действовать;
2. какие права и обязанности возникают в случае наступления событий, указанных в гипотезе нормы;
3. какие меры воздействия могут быть применены к нарушителям данной нормы.

Набор конкретных средств, составляющих механизм правового регулирования, не определяется произвольно, по желанию законодателя, а зависит от сферы и конкретно-исторических условий действия проектируемого закона. Искусство законодателя в том и состоит, чтобы найти такие юридические средства, которые позволяли бы нейтрализовать негативные факторы и усиливали действие позитивных^[5].

Мониторинг законопроектов мог бы осуществляться на базе специальной экспертизы проектов законодательных актов в Государственной Думе. Действующий регламент Государственной Думы предусматривает правовую и лингвистическую экспертизу законопроектов. Правовая экспертиза проводится по основным отраслям законодательства. Но помимо общей юридической оценки законопроект должен получать оценку с точки зрения профильной направленности – специализированная экспертиза. Специализированная экспертиза понимается как анализ конкретной проблемы, составляющей предмет будущего закона (экономической, финансовой, экологической)^[6]. Такой специализированной экспертизой могла бы стать и экспертиза коррупциогенности проектов законодательных актов.

Итак, для преодоления негативных явлений в области законодательных актов следует ввести мониторинг коррупциогенности законодательства. Речь идет:

а) об обеспечении системы постоянного наблюдения в данной сфере со стороны Счетной палаты и других государственных органов;

б) об установлении критериев анализа и оценки коррупциогенности законодательства;

в) о наблюдении за ходом подготовки, принятия и реализации законов с точки зрения этих критериев;

г) о формировании навыков и умения государственных служащих и депутатов проводить антикоррупционный анализ;

д) о своевременной выработке мер по преодолению элементов коррупциогенности законодательства.

В общем виде коррупция представляет собой злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях, в целях третьих лиц или групп. Коррупцию в сугубо правовой сфере можно выразить тремя характеристиками. Коррупциогенность законодательства (1) означает намеренное или ошибочное регулирование статуса юридических лиц и граждан, позволяющее принимать решения и совершать юридические действия вопреки публичным интересам. Речь идет о юридической оболочке действий - внешне легальных, а по мотивам и результатам – противоправных.

В литературе используется понятие административной коррупции (2). Это – намеренное внесение искажений в установленный порядок исполнения существующих законов, правил и нормативных актов в целях предоставления преимуществ государственным или негосударственным лицам в результате незаконной передачи или переадресования частных средств государственным чиновникам^[7].

Коррупция в правоохранительных органах, в том числе и судебных (3), представляет собой противоправное разрешение спора в пользу одной из сторон.

Введение названных трех понятий позволяет охватывать как формальные правила, регулирующие сферы государственной и общественной жизни, так и, в известной мере, теневую экономику. В ее пределах юридическими и физическими лицами допускается сокрытие доходов, неуплаты налогов, контрабанда, наркобизнес, коррупция, фиктивные финансовые и другие операции. По данным Госкомстата, доля ненаблюдаемой экономики в ВВП России составляет 22-25%. Но этот показатель не учитывает криминальную деятельность, следовательно, он намного выше.

По данным опроса в рамках исследования правовых коллизий законодательства в сфере предпринимательских отношений, около четверти респондентов состоит в “особых” отношениях с государственными служащими и решает свои проблемы методом неформальных договоренностей, за которые платит чиновникам. Так, при обнаружении коллизии в законодательстве о налогах 46,3% респондентов обращаются в налоговые органы для получения разъяснений, при этом 26,3% строго следуют полученным от налогового органа рекомендациям.

Реально ситуация такова, что органы контроля сами могут нарушать права субъектов предпринимательства, что в ряде случаев свидетельствует и о коррупционных нарушениях.

Кем нарушались права и законные интересы предприятия

в сферах действия закона об АО, о банкротстве и о конкуренции и ограничении монополистической деятельности?

(в % к числу ответивших в каждой группе)^[8]

	Группы по регионам		Группы по численности			Группы по отраслям					Выборка в целом
	Москва	Другие регионы	До 100 человек вкл.	101-500 человек	Более 500 человек	Промышленность	Строительство	Торговля и услуги	Транспорт и связь	Финансовый сектор
Федеральные органы власти	28,6	22,9	23,7	28,6	28,0	25,5	0	33,3	66,7	20,0	26,7
Региональные органы власти	34,3	31,4	28,9	26,2	52,0	34,0	26,7	25,0	44,4	50,0	33,3
Местные органы власти	32,9	40,0	36,8	35,7	32,0	34,0	40,0	41,7	33,3	20,0	35,2
Акционеры предприятия	14,3	8,6	10,5	11,9	16,0	14,9	6,7	12,5	0	20,0	12,4
Контрагенты	30,0	20,0	21,1	38,1	16,0	36,2	20,0	20,8	11,1	20,0	26,7
Конкуренты	22,9	20,0	28,9	19,0	16,0	23,4	46,7	16,7	11,1	0	21,9
Банки, финансовые организации	17,1	5,7	10,5	16,7	12,0	14,9	6,7	16,7	11,1	10,0	13,3
Криминальные структуры	5,7	5,7	5,3	9,5	0	0	26,7	4,2	11,1	0	5,7
СМИ	7,1	0	2,6	4,8	8,0	4,3	0	8,3	0	10,0	4,8
Другие	5,7	8,6	5,3	7,1	8,0	4,3	13,3	12,5	0	0	6,7
Количество ответивших	70	35	38	42	25	47	15	24	9	10	105

Несовершенство законодательных актов, содержащиеся в них коллизии используются той или иной стороной для усиления собственной аргументации, и это обычная объяснимая ситуация. Судя по результатам опроса, субъекты предпринимательства зачастую уверены в предвзятости государственных органов, которые чаще, чем, например, суды толкуют противоречия в законодательстве в сторону государства, а не предпринимателя. Как это ни странно, обратная ситуация – толкование той или иной нормы в сторону предпринимателя и мотивировка подобным образом решения исполнительного или контрольного органа - потенциально может быть связана с коррупционными нарушениями.

Как часто противоречия в законодательстве толкуются

не в пользу предпринимателя?^[9]

Предложенная подсказка	Как часто органы государственного контроля толкуют противоречия в законодательстве не в пользу предпринимателя	Как часто суды толкуют противоречия в законодательстве не в пользу предпринимателя
Всегда	18,4	4,1
Очень часто	16,3	6,2
Часто	17,5	11,3
Толкуют в равной степени в пользу и не в пользу предпринимателя	21,3	33,9
Редко	2,1	5,4
Очень редко	0,3	1,3
Никогда	0,3	0,5
Затрудняюсь ответить	25,8	37,3

2. Приведенные данные свидетельствуют как об устойчивом недоверии частных лиц к власти, так и о явном несовершенстве законодательства, подчас “провоцирующего” своей неясностью коррупционные нарушения чиновников. Поэтому мониторинг в рамках законотворческого процесса имеет особое значение.

Необходимо организовать процесс подготовки, принятия и реализации законов на планомерной основе и своевременно принимать антикоррупционные меры. На каждом этапе движения проекта и принятого закона необходимо использовать системные средства, не допуская их запоздалого или изолированного применения. Одним из важных средств является профилактика юридико-коррупционных нарушений. Для ее проведения необходимо, во-первых, внести в ФЗ “О системе государственной службы Российской Федерации” нормы об обязанностях государственных служащих о недопустимости нарушения ими установленной компетенции в угоду частным или корпоративным интересам. С этой целью можно дополнить соответствующим пунктом 5 статью 10 закона. Во-вторых, при поступлении на работу государственные служащие должны быть ознакомлены с антикоррупционными требованиями к должности. Серия квалификационных семинаров позволит повысить уровень их знаний в данной сфере. В дальнейшем в ходе проверок, отчетов и аттестации государственных служащих можно использовать объективные оценки их деятельности с учетом указанных выше критериев антикоррупционности.

Приходится констатировать, что в процессе разработки проектов федеральных законов до сих пор остается “черное поле” юридических злоупотреблений. Они выражаются в подготовке проектов законов не по предметам собственно законодательного регулирования, а по предмету подзаконных актов. Выбор оснований (причин) и темы, содержания статей законов нередко определяется не общественными потребностями, а заинтересованностью ведомств, регионов и финансово-экономических групп в решении вопросов сообразно их интересам. “Темное” лоббирование достигло громадных размеров. В процессе рассмотрения законопроектов подчас упускаются из виду реальные мотивы их разработчиков и инициаторов, плохо и не полностью оценивается информация, необходимая для подготовки обоснованных законодательных решений и прогнозирования их последствий.

Для устранения отмеченных недостатков целесообразно осуществить следующие меры:

а) ускорить принятие федеральных законов, призванных упорядочить процесс их подготовки и принятия. Имеются в виду федеральные законы “О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов”, “О нормативных правовых актах”, “О лоббировании”;

б) внести в Регламенты палат Федерального Собрания в части набора документов, представляемых в связи с подготовкой законопроектов, требования о необходимости представления официальной информации о соблюдении антикоррупционных стандартов;

в) в бюджетном процессе многое зависит от полноты и достоверности сведений, необходимых для составления проектов бюджетов. Статья 172 Бюджетного кодекса наделяет финансовые органы правом получать такие сведения и содержит их перечень. Однако в нем отсутствуют данные, позволяющие оценить обоснованность социально-экономических заявок, с одной стороны, и информация о юридических лицах, представляющих эти заявки, с другой стороны. Поэтому поправки в статью 172 с целью дополнения указанного перечня позволят Счетной Палате расширить спектр анализа финансовых проектов с точки зрения наличия в них элементов коррупциогенности. Они корреспондируют установленной в статье 287 Уголовного кодекса ответственности за неправомерный отказ в предоставлении или уклонении от предоставления заведомо неполной или ложной информации Счетной Палате;

г) в рамках Комиссии по законопроектной деятельности Правительства РФ целесообразно более тщательно анализировать причины и юридические и фактические обоснования внесения законопроектов или изменений, дополнений в федеральные законы, более строго оценивать соблюдение требований к разработке концепций и технических заданий на подготовку федеральных законов, установленных постановлением Правительства в 2001 году;

д) в ходе административной реформы надо более тщательно готовить проекты федеральных законов, Положений о федеральных органах исполнительной власти в части определения их функций, прав и обязанностей, взаимоотношений, оснований и видов ответственности. Ускоренная подготовка и принятие федерального закона “Об административных процедурах” позволит резко сократить в процессе управления сферу усмотрения, придать прозрачность и предсказуемость действиям органов, должностных лиц и служащих и их отношений с гражданами и хозяйствующими субъектами.

В процессе подготовки и обсуждений проектов федеральных законов на заседаниях палат Федерального Собрания следует преодолевать поспешность в их рассмотрении, оценке, не основанные на полной и достоверной информации. Возникающие сомнения в обоснованности действий депутатов и должностных лиц необходимо тщательно проверять. Здесь уместны два организационных средства.

Во-первых, оправдано принятие мер по активизации работы Комиссии по борьбе с коррупцией, созданной в Государственной Думе. Речь идет о сосредоточении ее внимания на предварительной антикоррупцинноой экспертизе проектов федеральных законов с учетом критериев, предложенных выше, и наделении Комиссии правом дачи отрицательных заключений и указаний о соответствующей доработке проектов законов.

Во-вторых, необходимо полнее реализовать потенциал Комиссии Совета Федерации по взаимодействию со Счетной Палатой. Информация и заключения последней могут более эффективно использоваться Комиссией и членами Совета Федерации в целях предотвращения коррупционных явлений в законодательстве.

3. В системе мониторинга коррупциогенности законодательства надлежит уделить внимание и такому направлению, как выявление коррупционных явлений на этапе реализации законов. Именно здесь проявляются те мотивы и действия должностных лиц, государственных служащих и руководителей организаций, предприятий и учреждений, в пользу которых проектировались те или иные юридические решения. Именно на данном этапе реализуются правовые нормы о статусе работников и организаций и реально принимаются решения, оформляются документы и совершаются юридические действия. Пока же стадия реализации закона не находится в сфере применения контрольно-аналитических средств.

В целях преодоления отмеченного противоречия целесообразно осуществить следующие меры.

А. Обеспечить последовательную реализацию законов путем определения комплекса средств в программах, планах их реализации. Речь идет об отмене устаревших, изменении действующих и принятии новых актов, об изменениях в функциях и структуре органов и организаций, их взаимоотношений, о материально-финансовом обеспечении, о повышении квалификации работников в сфере действия закона.

Нельзя допускать действия и решения по материально-финансовым вопросам на основе просьб и договоренностей, путем явного или скрытого протекционизма, без их оформления официальными документами и совершения легальных процедур (регистрации, лицензирования, использования реестров и т.д.). Установление подобных явлений и лиц, виновных в их допущении, является основанием для привлечения их к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности. Контрольно-надзорные органы и прокуратура должны использовать в полной мере соответствующие полномочия.

Б. Следует разработать специальные процедуры анализа и оценки как проектов законов, так и принятых законов. Речь идет о законодательных и иных правовых актах, которые посвящены: 1) составлению государственного бюджета и отчета о его исполнении; 2) использованию бюджетных средств бюджетополучателями; 3) изменению режимов использования объектов государственной собственности; 4) регулированию вопросов оказания финансовой и иной поддержки субъектов Российской Федерации; 5) использованию государственных резервов и резервных фондов; 6) составлению и реализации федеральных целевых программ; 7) порядку собирания налогов и сборов; 8) механизму государственных закупок продукции в рамках государственного и оборонного заказов; 9) правилам межрегионального перераспределения финансовых ресурсов; 10) иным вопросам регулирования финансово-материальных потоков.

Введение подобных процедур в виде правил позволит упорядочить подготовку финансово-экономических обоснований соответствующих решений, сделать информационно открытыми и доступными способы деятельности участников конкурсов, тендеров, аукционов. Предстоит усовершенствовать такие процедуры при реализации федеральных законов о поставках продукции для государственных нужд, о соглашениях о разделе продукции и др.

Так, возникает потребность в корректировке перечня объектов для федеральных государственных нужд. Подобные изменения в перечне были внесены распоряжением Правительства РФ от 2 октября 2003 года. Принято к сведению, что перераспределение средств федерального бюджета на финансирование строек и объектов осуществляется в соответствии со статьями 165, 166, 233, 234, 261 Бюджетного кодекса без увеличения установленного законом общего размера расходов федерального бюджета. Минфину поручено внести необходимые изменения в сводную бюджетную роспись федерального бюджета на 2003 год в связи с указанным перераспределением федеральных средств. В приложениях указаны конкретные объекты преимущественно в рамках федеральных целевых программ и применительно к ряду федеральных министерств. Возникает два вопроса: удачно ли эти задачи решаются путем распоряжений, а не постановлений, эффективна ли процедура рассмотрения расчетов и обоснований для принятия решений.

В. Необходимо добиться строгого порядка в принятии подзаконных актов во исполнение законов. Для этого требуется утвердить постановлением Правительства РФ Положение “О порядке подготовки, принятия и исполнения правовых актов федеральных органов исполнительной власти” и соответствующие положения в субъектах Российской Федерации. В положениях о государственных органах и их структурных подразделениях, должностных регламентах, в уставах организаций следует четко определить основания принятия ведомственных и локальных актов. Это позволит строго соизмерять с ними фактически принятые правовые акты, документы и совершенные действия.

Г. Надлежит организовать планомерную и ритмичную работу по осуществлению норм Бюджетного и Налогового кодексов, федеральных законов о государственном бюджете. Для этого целесообразно ввести порядок выполнения соответствующих правовых норм, определить последовательность совершения действий и принятие актов и круг структур и работников, которые должны действовать. Хорошим примером служит приказ Министерства финансов РФ от 7 февраля 2003 года “Об организации работы Министерства финансов Российской Федерации по реализации положений Бюджетного кодекса Российской Федерации”. Как известно, Минфин вправе осуществлять блокировку расходов федерального бюджета по фактам нецелевого использования средств бюджета, установленным Минфином и Счетной Палатой. Для этого, в частности, установлен порядок сокращения в 2003 году лимитов бюджетных обязательств главным распорядителям средств федерального бюджета в подобных ситуациях. Столь же важен Порядок организации работы по доведению через органы федерального казначейства объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета (утвержден 10 июня 2003 года).

4. В системе мониторинга коррупциогенности законодательства должен быть выделен контрольный блок. В его рамках надлежит обеспечить решение четырех взаимосвязанных задач:

а) анализ реализации закона целесообразно проводить путем сопоставления законодательных норм с решениями и действиями по их осуществлению и фактическими результатами (по данным проверок, отчетов, ревизий, материалов Госкомстата). Мера расхождения нормативно-целевых и реальных показателей будет служить индикатором реализации закона.

б) в ходе проверок финансовой деятельности аудиторами Счетной Палаты, другими контрольными органами рекомендуется оценивать соответствие нормам Бюджетного кодекса и федеральных законов о государственном бюджете, во-первых, принятых решений (постановлений, приказов, инструкций, указаний), во-вторых, заключенных договоров, в-третьих, функциональных документов (справок, отчетов, протоколов), в-четвертых, совершенных действий или бездействия.

в) требует совершенствования организация контрольно-аналитической деятельности. Сейчас ее осуществляют многие контрольные органы, которые обязаны оказывать содействие деятельности Счетной Палаты и представлять по ее запросам информацию о результатах ревизий и проверок. Однако этим не должно исчерпываться взаимодействие органов в данной сфере. Целесообразно обеспечить более четкое и полное согласование их контрольной деятельности в части исполнения бюджета и расходования государственных средств путем закрепления за Счетной палатой права координировать соответствующую деятельность, составлять планы комплексных проверок, обобщать аналитическую информацию. Для этого потребуется внести дополнения в статью 22 федерального закона о Счетной Палате.

В случае создания общего антикоррупционного органа в стране необходимо сформировать под его эгидой единую информационную систему данных о финансово-экономических злоупотреблениях, статистики соответствующих правонарушений и принятых мер. Счетная палата и другие контрольные органы должны обладать правом доступа к такой информационной системе, равно как и правом ее пополнения.

Намечаемые меры по преодолению разобщенности фондового, банковского, страхового секторов и созданию общерегулирующей комиссии или межведомственного совета позволит объединить и унифицировать требования к надзорам в разных секторах финансового рынка.

г) необходимо сделать неотвратимыми меры ответственности государственных служащих за совершенные правонарушения в финансовой сфере. Применение строгих мер дисциплинарной, административной и уголовной ответственности должно служить укреплению государственной финансовой дисциплины и законности.

5. Помимо изложенного, внедрение системы мониторинга потребует корректировки статуса Счетной палаты РФ.

Здесь полезно обратиться к истории этого учреждения и зарубежному опыту регулирования статуса органов финансового контроля.

Предшественник Счетной палаты – ревизион-коллегия, созданная Петром I, осуществляла надзор за расходованием денежных средств всеми государственными учреждениями, производила сверку расходной и приходной частей бюджета. Были и фискалы, которые наблюдали за деятельностью высших государственных органов и должностных лиц – в обязанности фискалов входило “надсматривать тайно и проверять: нет ли упущений в сборе казны, не делается ли где неправый суд, и за кем заметит неправоту, хотя бы за знатным лицом, должен объявлять перед Сенатом”. В 1811 году было учреждено Главное управление ревизии государственных счетов, во главе которого стоял государственный контролер, переименованное позднее в государственный контроль. Контроль рассматривал отчеты министров об их финансовой деятельности. С 1862 года этот орган стал наблюдать за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находившихся в распоряжении отчетных перед ним государственных учреждений.

Таким образом, исторически главной функцией органа государственного финансового контроля была ревизия использования государственных средств. Но превентивная, профилактическая роль не используется в полной мере, поскольку обобщение данных проверок могут дать серьезный материал для работы не только карательных институтов государства, но и дать повод для исправления законодательных ошибок и коллизий, выявления дыр, пробелов и неясностей, а также недопущения подобных дефектов в будущем. Все сказанное говорит в пользу расширения консультативных функций Счетной палаты РФ.

Например, Федеральная Счетная палата Германии располагает консультативными функциями. Согласно положениям федерального бюджетного кодекса палата на основании результатов своей контрольно-финансовой деятельности может выступать с рекомендациями перед обеими палатами парламента, федеральным правительством и федеральными министерствами.

Европейская Счетная палата также имеет консультативные функции. Она не борется напрямую со злоупотреблениями, а консультирует Совет Европы при принятии мер в целях предотвращения и борьбы со злоупотреблениями.

В этой связи надлежит внести изменения в ФЗ о Счетной палате РФ:

а) в ст.21 “Анализ результатов контрольных мероприятий”, согласно которой Счетная палата разрабатывает предложения по совершенствованию бюджетного законодательства и развитию бюджетно-финансовой системы Российской Федерации и представляет их на рассмотрение Государственной Думы. Счетная палата должна вносить предложения по совершенствованию не только бюджетного законодательства, а любого законодательства, регулирующего вопросы распоряжения государственными финансовыми средствами. А поскольку часто эти вопросы решаются не на уровне закона, а подзаконных актов, то предложения могут быть адресованы Правительству РФ и органам исполнительной власти.

б) в ст.33 “Информация о деятельности Счетной палаты”, содержащую пространную формулировку о регулярном предоставлении информации о своей деятельности средствам массовой информации. Счетная палата должна обобщать и распространять данные своей практики в виде не только ежегодного отчета, но и тематических обзоров, методических рекомендаций и пр.

в) в ст.13 “Предоставление информации по запросам Счетной палаты”, ориентированной на деятельность Счетной палаты в ходе проверок и ревизий. Счетная палата должна регулярно и на постоянной основе получать проекты законов, и не только в финансово-бюджетной сфере, и иметь право инициировать их коррекцию на стадии разработки.

Еще один зарубежный опыт достоин рассмотрения. Во Франции Счетная палата является своеобразным судом по отчетности государственных бухгалтеров, которые несут личную ответственность за несоблюдение бюджетных и бухгалтерских норм (в отличие от других чиновников, которые несут подобную ответственность только в случае личной вины). Если после проверки Счетная палата считает, что деньги из кассы Государственного казначейства были потрачены незаконно, бухгалтер лично получает приговор о возврате спорных сумм, не считая дополнительных штрафов^[10]. Существует дисциплинарная инстанция (Палата бюджетной дисциплины), применяющая санкции к нарушителям.

Это положение можно использовать и в российской практике – придать бюджетным обязательствам статус публичных денежных обязательств, за невыполнение которых наступает не только административная, дисциплинарная, уголовная ответственность, но и возмещение имущественного вреда государству или другим субъектам отношений.

Разумеется, не обойтись только изменением закона, необходимо правильно использовать уже имеющиеся нормы. Так, в процессе подготовки проекта федерального бюджета необходимо строго соблюдать нормы Бюджетного кодекса и не допускать отступлений от них в федеральном законе о государственном бюджете. Однако такие факты наблюдаются, в частности, применительно к полномочиям Счетной палаты по осуществлению оперативного контроля за расходованием средств. К этому приводит ставшее привычным приостановление действия ряда бюджетных норм в текущем году, что едва ли оправдано.

7. Изложенные вопросы потребуют и решения более общих проблем, таких как совершенствование системы государственного финансового контроля в целом.

Как показывает анализ соответствующей литературы, финансовый контроль рассматривается исключительно с позиций проведения проверок и ревизий^[11]. Превентивная роль контролирующих органов не разработана. Иногда говорится о предварительном финансовом контроле представительных органов государственной власти и местного самоуправления. Он осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам^[12].

В повестке дня – ускоренная подготовка и принятие федерального закона “О финансовом контроле”. В нем следовало бы четко определить назначение и цели финансового контроля, его виды, процедуры осуществления, круг субъектов, правомочных осуществлять действия в сфере финансового контроля и механизм координации их деятельности.

Финансовый контроль исходит не всегда от специализированных органов. Надлежит использовать уже имеющиеся формы парламентского контроля.

В России уже существуют такие формы парламентского контроля, как организация и проведение депутатских расследований, парламентские слушания, заслушивание отчетов, докладов и сообщений руководителей органов исполнительной власти, вопросы и запросы депутатов к должностным лицам. Но практически нет механизмов реализации этих форм.

Необходимо более эффективно использовать такой инструмент правового контроля как парламентские слушания, посвященные рассмотрению реализации законов. Между тем, нередко они ограничиваются информациями и безличными оценками сугубо юридических аспектов – поправками в закон, изданием правовых актов во исполнение закона. Почти не встречается объективных оценок ошибочных и незаконных действий должностных лиц, искажения норм закона, принятия ими решений по сугубо субъективным мотивам. Такая манера подготовки и проведения парламентских слушаний не способствует выявлению коррупциогенности законов на стадии их действия. Примером могут служить рекомендации парламентских слушаний в Государственной Думе “Проблемы совершенствования трудового законодательства и практики его применения”, состоявшихся 12 ноября 2002 года.

8. Потребуется внести изменения в законодательные акты:

1) Бюджетный кодекс РФ. Согласно БК РФ имеются такие формы предоставления бюджетных средств негосударственным юридическим лицам, как государственные кредиты, гарантии, инвестиции, субсидии и субвенции. При этом субвенции являются формой безвозвратного и безвозмездного финансирования, а условия их предоставления в БК не определены. Так, по ст.78 БК РФ предоставление субсидий и субвенций из федерального бюджета допускается в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами. Эта формулировка не дает четкости в правоприменении;

2) ФЗ о системе государственной службы в РФ - в части регулирования обязанностей, оснований и видов ответственности государственных служащих;

3) ФЗ о Счетной палате Российской Федерации - в части усиления ее контрольно-аналитических и координационных функций;

1. Федеральные законы “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” - в части установления процедур принятия решений по материально-финансовым вопросам;
2. Федеральные законы “О милиции” и “О прокуратуре” - в части соблюдения антикоррупционных требований к работникам этих органов;
3. Федеральные законы в сфере экономики (о соглашениях о разделе продукции, о выполнении государственного и оборонного заказов, о приватизации и др.) – в части установления открытых правил проведения тендеров и конкурсов.

9. Принять новые федеральные законы:

1. о нормативных правовых актах;
2. об административных процедурах;
3. о борьбе с коррупцией, о лоббировании.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенный анализ проблемы позволил выявить значительные трудности в сфере организации борьбы с коррупцией в целом и с коррупциогенностью законодательства, в особенности. Отсутствие системного подхода существенным образом снижает уровень деятельности государственных органов и не позволяет реально ограничить “неправовое поле” существования коррупционных явлений. Отсутствует общепризнанные критерии оценки антикоррупциоонности законопроектов и хода реализации законов. Государственные служащие не владеют соответствующими приемами.

В результате исследования сделаны следующие выводы.

1. Разработаны критерии коррупциогенности законодательства, как на стадии подготовки и принятия законов, так и на стадии их реализации.
2. Обоснован механизм предотвращения, выявления и преодоления коррупциогенности законодательства, позволяющий применять комплекс средств – правовых, функциональных, организационных, воспитательных.
3. Определены конкретные меры по совершенствованию правового регулирования в сфере борьбы с коррупцией, в том числе предложения по изменению ряда действующих и принятию новых федеральных законов.
4. Разработаны меры по упорядочению правового положения государственных органов и должностных лиц, их компетенции по введению процедур деятельности и принятия решений.
5. Обоснованы предложения по усилению контрольно-аналитических функций Счетной палаты и формированию единой системы финансового контроля.
6. Рассмотрены средства повышения квалификации и уровня служебной культуры работников государственного аппарата.

Реализация изложенных выводов позволит сформировать систему мониторинга коррупциогенности законодательства и решить следующие задачи:

а) повысить правовую культуру и уровень компетентности государственных служащих;

б) упорядочить статус и формы деятельности государственных и муниципальных органов и их работников;

в) ввести четкие и строгие процедуры принятия решений по материально-финансовым вопросам;

г) искоренять факторы, порождающие коррупцию в правовой сфере;

д) повышать качество законодательного регулирования устранять явления юридической коррупциогенности.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

МОНОГРАФИИ:

Коллизии в сфере правового регулирования предпринимательской деятельности. М., 2002.

Погосян Н.Д. Счетная палата Российской Федерации. М., 1998

Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. Под ред. Г.В.Петровой. Санкт-Петербург, 2003

Проблемы юридической техники. Нижний Новгород, 2000

Развитие спроса на правовое регулирование корпоративного управления в частном секторе. М., 2003.

Сорокина Ю.В. Система финансовых государственных органов России XIX столетия. Воронеж, 1998

Финансовое право. Под ред. О.Н.Горбуновой. М., 2000

СБОРНИКИ:

Базекс Мишель. Контроль за финансовыми операциями государственных органов/ в сб.: Государственный контроль за экономикой. М., 2000

Грачева Е.Ю. Правовые основы государственного финансового контроля/ в реф. журнале ИНИОН, 2002, №2

Ингельрэм Дж. Европейская Счетная палата: современные правовое вопросы/ в реф. журнале ИНИОН, 2002, серия “Государство и право”, №3

СТАТЬИ В ЖУРНАЛАХ:

Куракин А.В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений// Государство и право. 2003. №8

Погосян Н.Д. Правовой статус высших органов финансового контроля (ВОФК) Великобритании, Франции, Германии и Польши// Государство и право. 1998. №2

Талапина Э.В. Мониторинг экономической деятельности// Проблемы информатизации. 2001. №2

Тихомиров Ю.А., Бачило И.Л., Экштайн К., Талапина Э.В. Административные процедуры для публичной власти и граждан// Законодательство и экономика. 2002. №6.

Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право// Журнал российского права.2002. №4

---

^[1] Известия. 2003. 6 ноября

^[2] Грачева Е.Ю. Правовые основы государственного финансового контроля/ в реф. журнале ИНИОН, 2002, №2. С.110

^[3] Сырых Е.В. Технико-юридические критерии качества закона/ в сб.: Проблемы юридической техники. Нижний Новгород, 2000. С.172

^[4] Развитие спроса на правовое регулирование корпоративного управления в частном секторе. М., 2003. С.316

^[5] Сырых В.М. Законотворчество как вид социального проектирования/ в сб.: Проблемы юридической техники. Нижний Новгород, 2000. С.49-50

^[6] Законотворчество в Российской Федерации. Под ред. А.С.Пиголкина. М., 2000.С.230

^[7] Мэннинг Ник, Парисон Нил. Реформа государственного управления: международный опыт. М., 2003. С.151

^[8] Развитие спроса на правовое регулирование корпоративного управления в частном секторе. М., 2003. С.319

^[9] Коллизии в сфере правового регулирования предпринимательской деятельности. М., 2002. С.112

^[10] Базекс Мишель. Контроль за финансовыми операциями государственных органов// в сб.: Государственный контроль за экономикой. М., 2000. С.186

^[11] См.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. М., 2000; Финансовое право. Под ред. О.Н.Горбуновой. М., 2000

^[12] Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации. Под ред. Г.В.Петровой. Санкт-Петербург, 2003. С.307